導(dǎo)語(yǔ)：中外行政征用制度比較研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

按照《辭?！返慕忉?zhuān)饔檬侵竾?guó)家依法將土地或其他生產(chǎn)資料收作公用的措施。2我國(guó)憲法上對(duì)征用的規(guī)定出現(xiàn)在第10條第3款中，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。普通法律、法規(guī)中規(guī)定征用的有《土地管理法》、《森林法》、《防震減災(zāi)法》、《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》、《鐵路法》、《漁業(yè)法》、《煤炭法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》、《國(guó)防法》、《戒嚴(yán)法》、《電力法》、《軍事設(shè)施保護(hù)法》、《傳染病防治法》等百余部規(guī)范性文件，可以說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)建立起了一套系統(tǒng)的征用制度。由于征用通常由行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施，因此在行政法學(xué)上也被稱(chēng)為行政征用。根據(jù)行政法學(xué)者的定義，行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性地取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給與合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。3由此可見(jiàn)，行政征用具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害性。征用是由財(cái)產(chǎn)權(quán)人之外的其它人或機(jī)構(gòu)取得財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，這種取得既可能是永久性的，也可能是暫時(shí)性的，但無(wú)論如何，勢(shì)必造成財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的占有或使用不能，甚至由此導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)本身或者對(duì)財(cái)產(chǎn)收益的損失，因此，征用首先表現(xiàn)為一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵益行為。至于這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，既可能是公有性質(zhì)的，如我國(guó)憲法第10條第3款規(guī)定的土地征用，由于我國(guó)實(shí)行土地的公有制，私人不可能成為土地的所有人，因此土地征用實(shí)際上就是對(duì)非國(guó)家所有的集體所有土地的征用，這種土地屬于憲法第12條規(guī)定的公共財(cái)產(chǎn)，除此之外，一些普通法律法規(guī)規(guī)定的對(duì)交通工具、物資、設(shè)備、器材、房屋的征用，則有可能屬于私人所有的財(cái)產(chǎn)。（2）公益性。既然征用是一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵益行為，那么它就勢(shì)必要與憲法上保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定相沖突，所以，征用行為必須尋找另外的正當(dāng)理由來(lái)取得其合憲性，這種正當(dāng)理由就是公共利益的需要。根據(jù)學(xué)者的考證，征用自古羅馬時(shí)期就存在，中世紀(jì)由于缺乏統(tǒng)一的公權(quán)力，君主與臣民相對(duì)立，君主的高權(quán)需受制于臣民的既得權(quán)，隨著教會(huì)權(quán)力與世俗權(quán)力的合一，統(tǒng)一的公權(quán)力概念的逐漸形成，遂認(rèn)為既得權(quán)并非絕對(duì)不可侵犯，只要具有高權(quán)之高權(quán)者，即可對(duì)其予以侵害。此種高權(quán)之高權(quán)稱(chēng)之為緊急權(quán)，被認(rèn)為是國(guó)家征用權(quán)的濫觴。近代意義上的國(guó)家征用權(quán)，直到17世紀(jì)才由荷蘭學(xué)者格勞修斯予以論證。他認(rèn)為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并非毫無(wú)限制，財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分為有關(guān)個(gè)人利益的一般權(quán)能和為公共福祉而優(yōu)先于一般權(quán)能的特別權(quán)能。因此，君主在公共福祉的前提下，享有優(yōu)越于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)力，臣民對(duì)此必須服從。4近代社會(huì)，受完全自由的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)所導(dǎo)致的社會(huì)貧富分化以及惡性競(jìng)爭(zhēng)的影響，逐步承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有一種社會(huì)功能，需受到公共利益的制約，這其中就包括征用。從某種程度上講，征用乃是一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)重的制約。如德國(guó)基本法第14條第2款規(guī)定，所有權(quán)的行使，同時(shí)必須有利于公共福利。日本憲法第29條第2款規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)適合于公共福利。（3）法定性。征用是國(guó)家的一種主權(quán)行為，同時(shí)也是一種侵害作為公民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，根據(jù)依法治國(guó)的精神和法律保留的原則，國(guó)家行使征用權(quán)必須具有法律的依據(jù)，甚至是憲法上的依據(jù)。從世界范圍來(lái)看，征用補(bǔ)償條款已經(jīng)成為構(gòu)建憲法上財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款的必要組成部份，同時(shí)，依據(jù)憲法上的征用補(bǔ)償條款，通過(guò)立法者的法律將之具體化，規(guī)定嚴(yán)格的征用范圍和征用程序，以防止行政機(jī)關(guān)的濫權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步侵害，已成為衡量一個(gè)國(guó)家是否具有法治的標(biāo)志。征用只有在為了公共利益的目的下才能發(fā)動(dòng)，而判斷何者為公共利益，須為立法機(jī)關(guān)的任務(wù)。征用的進(jìn)行需遵循正當(dāng)程序，而何種程序才算正當(dāng)，也只有通過(guò)立法機(jī)關(guān)的民主議程才能解決。（4）強(qiáng)制性。征用是國(guó)家公權(quán)力的行使，只要符合法定的征用目的和征用程序，被征用人就必須服從。公民權(quán)利的行使不僅要受到公共利益的限制，同時(shí)積極地促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展，也是公民的義務(wù)。公民可以對(duì)征用措施提出異議，甚至請(qǐng)求司法的救濟(jì)，但是為了保證國(guó)家行為的公信力和確定力，征用一旦實(shí)施，就被推定為合法，當(dāng)事人對(duì)征用機(jī)關(guān)的行為要予以配合，否則征用機(jī)關(guān)將強(qiáng)制執(zhí)行。（5）比例性和必要性。因?yàn)檎饔檬且該p害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式來(lái)促進(jìn)公共利益的發(fā)展，其對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損失是巨大的，5有時(shí)甚至是不可恢復(fù)的，因此，國(guó)家必須審慎地使用征用權(quán)，征用權(quán)只有在已無(wú)其他法律上或經(jīng)濟(jì)上可得代替的方法可資利用時(shí)，方可作為最后的手段來(lái)使用。假如征用所要實(shí)現(xiàn)的目的，可以通過(guò)其他較輕微的侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的方式來(lái)達(dá)成時(shí)，如經(jīng)由私法買(mǎi)賣(mài)合同可取得土地之使用權(quán)，或以物的負(fù)擔(dān)或征購(gòu)合同來(lái)代替財(cái)產(chǎn)權(quán)的征用，則征用為法所不能允許。另外，在選擇達(dá)成征用目的的方式時(shí)，必須采取對(duì)當(dāng)事人而言是一種最輕負(fù)擔(dān)的措施。6（6）補(bǔ)償性。無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征用。這是現(xiàn)代法治對(duì)國(guó)家的征用權(quán)提出的要求。征用是為公共利益作出的，但它將相應(yīng)的負(fù)擔(dān)施加于特定的個(gè)人、特定的少數(shù)人身上，是以一種犧牲特定的少數(shù)人利益的方式來(lái)促進(jìn)不特定的多數(shù)人的利益，這在法學(xué)上稱(chēng)之為少數(shù)人的特別犧牲。此時(shí)如果不彌補(bǔ)少數(shù)人的損失，勢(shì)必在受損的少數(shù)人與獲益的多數(shù)人之間造成一種不平等的狀態(tài)，這也是對(duì)憲法上平等原則的一種侵害。因此，為了恢復(fù)平等狀態(tài)，或者說(shuō)為了避免不平等狀態(tài)的產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)由獲益的多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的損失給與補(bǔ)償。拉丁法諺有云：為大家而犧牲者，其損失應(yīng)由大家分擔(dān)而補(bǔ)償之。7所以，補(bǔ)償成為征用的合法要件。德國(guó)學(xué)者稱(chēng)兩者為唇齒條款，來(lái)形容征用與補(bǔ)償?shù)牟豢煞中?，如果一個(gè)法律規(guī)定無(wú)補(bǔ)償?shù)恼饔没蛘卟还降匾?guī)定征用補(bǔ)償時(shí)，將會(huì)因違反唇齒條款而無(wú)效。8從某種程度上講，由于征用權(quán)從屬于主權(quán)，凡是主權(quán)者都可以行使征用權(quán)，因此，憲法上有關(guān)征用的規(guī)定，其目的都在于保證作出補(bǔ)償，而非認(rèn)可征用權(quán)。同樣，立法者在制定有關(guān)征用的法律時(shí)，也必須同時(shí)決定補(bǔ)償?shù)姆绞?、?biāo)準(zhǔn)和范圍。

一、征用機(jī)制之比較

既然征用是一種為憲法所承認(rèn)的對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法侵害行為，那么征用與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障之間就具有某種互補(bǔ)的關(guān)系。憲法上對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障一般是確保財(cái)產(chǎn)權(quán)人所擁有財(cái)產(chǎn)的存續(xù)，只有在征用的條件下，才轉(zhuǎn)化為價(jià)值上的保障。征用所具有的公益性和法定性都表明，征用是一種由多數(shù)人決定的促進(jìn)多數(shù)人利益的行為，因而在符合現(xiàn)代少數(shù)服從多數(shù)的民主原則的同時(shí)，也蘊(yùn)含著多數(shù)人的暴政的可能。所以，為了防止國(guó)家征用權(quán)的濫用，以及行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)施征用過(guò)程中的違法行為，各國(guó)普遍在征用的條件與程序上予以限定，以使對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害最輕。

（一）征用條件方面

1、征用目的

征用目的是征用獲得正當(dāng)性的理由之一，在法律上就表現(xiàn)為合法要件之一。征用的目的必須體現(xiàn)公益性，不體現(xiàn)公益性的征用法律是違憲的，而為了實(shí)現(xiàn)非公益性的目的而進(jìn)行的征用本身就是違法的。歷史上，征用目的是一個(gè)發(fā)展的概念，早期被稱(chēng)為古典征用的目的是為了公共用途或公共使用、公共利用，亦簡(jiǎn)稱(chēng)為公用，9是指在征用前，必須存在一個(gè)公共事業(yè)，該公共事業(yè)存在一個(gè)私人財(cái)產(chǎn)的需要，從而促使政府行使征用權(quán)，將私人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到該公共事業(yè)手中。古典征用目的是對(duì)公益性的一種狹義的理解，這種理論的背后是希望國(guó)家及其行政機(jī)關(guān)盡可能的不要侵犯人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由法治國(guó)的思想。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜和繁多，促使政府不再是充當(dāng)消極地不干預(yù)公民生活的守夜人，而要積極地促進(jìn)公民福利的增長(zhǎng)。古典的公共用途，與現(xiàn)代國(guó)家廣泛的公共職能不協(xié)調(diào)，征用的目的必須擴(kuò)張，舉凡一般的公共利益均包括在內(nèi)。有學(xué)者稱(chēng)之為公用征用向公益征用的轉(zhuǎn)變。10但是，公共利益畢竟為一不確定之法律概念，其內(nèi)涵究竟為何，需要具體的征用法律予以明確。否則，倘若國(guó)家借口一切皆為公共利益而輕易發(fā)動(dòng)征用權(quán)，則人民所受損失甚巨。一般認(rèn)為，由于征用是以犧牲個(gè)體利益的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益，故此種公共利益于其他的一般的公共利益相比，更具有重大的、特別的價(jià)值。特別需要注意的是，不能為了所謂的國(guó)庫(kù)利益，即以充實(shí)國(guó)家或地方政府的財(cái)政為由實(shí)施征用。確保征用目的的公益性的措施主要是有兩個(gè)：一是由立法者來(lái)決定征用公益的類(lèi)型，立法者應(yīng)斟酌國(guó)家、社會(huì)之緊迫需求，著眼于盡可能地保障人民的財(cái)產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)，決定行使征用權(quán)的時(shí)機(jī)。因此，平衡社會(huì)急需與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障是法治國(guó)家立法者的職責(zé)。第二，是由法院來(lái)審查征用公益的內(nèi)容，并且以其層次不同，分為憲法層次的，由憲法法院來(lái)審查決定征用公益類(lèi)型的法律，有無(wú)違憲；分為行政層次的，由行政法院審查，行政機(jī)關(guān)在實(shí)行征用的個(gè)案中，有無(wú)遵守征用公益的規(guī)定。11

2、征用侵害

古典征用的概念認(rèn)為，征用對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)所造成的侵害系指對(duì)于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的剝奪，這種剝奪又有廣義和狹義之分，狹義的剝奪僅指對(duì)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，廣義的剝奪還包括暫時(shí)性地占有人民財(cái)產(chǎn)，使用完畢后歸還的情形。但是，經(jīng)過(guò)二十世紀(jì)初征用概念的擴(kuò)張，征用侵害已不局限于所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，舉凡對(duì)于受憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，如課予負(fù)擔(dān)，亦屬于征用之侵害。這種征用的侵害性的擴(kuò)張，是與無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征用的觀(guān)念的興起相聯(lián)系的，亦即補(bǔ)償性越來(lái)越成為征用行為區(qū)分于其他行為的標(biāo)志。這其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是與一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制行為的界分。財(cái)產(chǎn)權(quán)受限制，是二十世紀(jì)初社會(huì)國(guó)家思潮影響的產(chǎn)物。這種限制表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)人不能隨心所欲地行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)，為盡其社會(huì)義務(wù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人必須忍受其財(cái)產(chǎn)的損失，并且不能要求補(bǔ)償。這種無(wú)法要求補(bǔ)償?shù)睦碛稍谟谶@種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是社會(huì)中每一位成員均應(yīng)承受的，是一視同仁的，且該限制是有法律依據(jù)的、可預(yù)期的，然而對(duì)于征用而言，其是針對(duì)特定人的行為，雖然征用的條件和程序已為法律所規(guī)定，但具體將由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)征用的后果，只有等征用計(jì)劃出臺(tái)后才能知曉，因此，征用對(duì)被征用人來(lái)講是不可預(yù)期的，尤其在被征用人與沒(méi)有被征用的人、以及因征用而獲益的大多數(shù)人之間造成了一種不平等的狀態(tài)，這種不平等的狀態(tài)只有通過(guò)其他人對(duì)被征用人的損失負(fù)擔(dān)來(lái)恢復(fù)。所以，征用與一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制行為之間的最重要區(qū)分就在于是否應(yīng)給與補(bǔ)償，而并非傳統(tǒng)的是否發(fā)生所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，一些行為雖未使用“征用”的字眼，但如果認(rèn)為其程度上已經(jīng)造成了一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的個(gè)別侵害，需要補(bǔ)償，就應(yīng)被看作是一種征用行為。12我國(guó)憲法第10條第3款規(guī)定的土地征用，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第5條，國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有，顯然此處的征用應(yīng)作為狹義上的剝奪講，但是，一些普通法律中，如《防震減災(zāi)法》第32條、《傳染病防治法》第25條規(guī)定的“臨時(shí)征用”，《戒嚴(yán)法》第17條、《核電廠(chǎng)核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的“征用后及時(shí)歸還的”，又是將征用作廣義上的剝奪理解。除此之外，我國(guó)現(xiàn)行立法上已經(jīng)有若干應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制的規(guī)定，大致有以下六種類(lèi)型：（1）對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)使用或收益的禁止與限制。如《防沙治沙法》第35條，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善文物工作的通知》第2條、《種子法》第13條、《石油天然氣管道保護(hù)條例》第13條。（2）財(cái)產(chǎn)權(quán)的公益利用。如《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》第14條、《電力供應(yīng)與適用條例》第16條、《石油地震勘探損失補(bǔ)償規(guī)定》第4條。（3）對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)使用造成妨礙。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》第11條。（4）對(duì)妨礙公益的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的除去。如《民用航空法》第59條、《電力設(shè)施保護(hù)條例》第24條、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第2條。（5）緊急避險(xiǎn)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》第36條、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第9條、《防洪法》第7條。（6）廢止行政處分對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)信賴(lài)?yán)嬖斐傻膿p害。如《海域使用管理法》第30條、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通告》第3條、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條、《礦產(chǎn)資源法》第36條。13

3、征用客體

基于征用是一種對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害行為，因此，一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的物及權(quán)利，都可以成為征用的客體，古典征用將征用客體僅限于有體物，如土地或動(dòng)產(chǎn)的時(shí)代，已隨著現(xiàn)代國(guó)家干預(yù)能力的加強(qiáng)而作巨大的改變。我國(guó)亦不例外，憲法雖然僅規(guī)定了對(duì)土地的征用制度，但在具體的法律、法規(guī)中，征用的客體卻不僅限于土地，還包括其他生產(chǎn)資料，如《防震減災(zāi)法》第32條規(guī)定的“臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等”，《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定的“臨時(shí)征用國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人的房屋、場(chǎng)所、設(shè)施、運(yùn)輸工具、工程機(jī)械等”，《國(guó)防法》第48條規(guī)定的“征用組織和個(gè)人的設(shè)備設(shè)施、交通工具和其他物資”。《核電廠(chǎng)核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的“征用非用于核事故應(yīng)急響應(yīng)的設(shè)備、器材和其他物資”，《傳染病防治法》第25條規(guī)定的“臨時(shí)征用房屋、交通工具”等。

4、征用主體

征用是國(guó)家征用權(quán)的表現(xiàn)形式，而征用權(quán)是一種公權(quán)力，只能由公權(quán)力主體來(lái)行使，惟公權(quán)力主體并不以國(guó)家為限，舉凡公法上社團(tuán)、公法上財(cái)團(tuán)與公共營(yíng)造物均屬之，甚或包括受公權(quán)力主體委托的組織或個(gè)人在內(nèi)。14需要注意的是，征用主體指的是征用的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，而不一定是具體實(shí)施征用的機(jī)關(guān)，也與征用的受益機(jī)關(guān)不同。從我國(guó)的規(guī)定來(lái)看，憲法第10條第3款規(guī)定的土地征用的主體是“國(guó)家”，但國(guó)家是一抽象的概念，必須由具體的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)代表國(guó)家實(shí)施，按照《土地管理法》第45條的規(guī)定，征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的、其他土地超過(guò)七十公頃的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；征用除此之外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦法》第17條規(guī)定的是“當(dāng)?shù)厝嗣裾?，《防震減災(zāi)法》第32條規(guī)定的是“國(guó)務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定的是“縣級(jí)以上人民政府”，《核電廠(chǎng)核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的是執(zhí)行核事故應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的行政機(jī)關(guān)，《傳染病防治法》第25條規(guī)定的是當(dāng)?shù)卣纳弦患?jí)政府，《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第26條規(guī)定的是中國(guó)政府，《公安部關(guān)于整頓海上緝私秩序嚴(yán)格執(zhí)行緝私規(guī)定的通知》第5條規(guī)定征用地方船艇必須報(bào)邊防總隊(duì)批準(zhǔn)，《破壞性應(yīng)急條例》第25條規(guī)定的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是抗震救災(zāi)指揮部，《森林法》第18條規(guī)定的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)。

（二）征用程序方面

按我國(guó)行政法學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，行政征用為一種具體行政行為，具體行政行為必然涉及何時(shí)生效的問(wèn)題，而一個(gè)具體行政行為只有經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蚝蟛拍馨l(fā)生效力，這既是出于控制行政權(quán)力、防止行政濫權(quán)的考慮，也關(guān)系到保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的周到。我國(guó)憲法第10條第3款規(guī)定土地征用必須依照法律的規(guī)定進(jìn)行，即是出于此目的。由于我國(guó)有關(guān)征用的規(guī)定都比較原則和概括，總體上還缺乏一個(gè)比較系統(tǒng)的征用程序，但從征用對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害來(lái)看，一個(gè)系統(tǒng)、有效、公正的征用程序又是非常需要的。

1、征用申請(qǐng)

依德國(guó)《建設(shè)法》第105條的規(guī)定，申請(qǐng)征用并不以公法人為限，私法人甚或私人，只要是為了實(shí)現(xiàn)該法第85條所規(guī)定的征用目的的，均可為之。申請(qǐng)征用原則上需依書(shū)面為之，但例外情況下，也可以言詞為之。申請(qǐng)征用須向擬征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為之，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是受理機(jī)關(guān)，并非征用機(jī)關(guān)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)于受理后一個(gè)月內(nèi)將該申請(qǐng)案轉(zhuǎn)送于征用機(jī)關(guān)，如該鄉(xiāng)鎮(zhèn)不為轉(zhuǎn)送時(shí)，申請(qǐng)人可徑向征用機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于申請(qǐng)案，并無(wú)審查權(quán)，縱使該申請(qǐng)案并無(wú)理由，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無(wú)權(quán)駁回。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是在將申請(qǐng)案轉(zhuǎn)送于征用機(jī)關(guān)時(shí)，可以附具其意見(jiàn)，因其對(duì)擬征用的土地狀況知之較熟，故可供征用機(jī)關(guān)作裁決時(shí)參考。日本關(guān)于征用申請(qǐng)的規(guī)定與德國(guó)有所不同。依日本《土地收用法》之規(guī)定，是將征用申請(qǐng)稱(chēng)為事業(yè)認(rèn)定。該法第18條規(guī)定，起業(yè)人（申請(qǐng)人）在為事業(yè)認(rèn)定之申請(qǐng)時(shí)，需依事業(yè)種類(lèi)、事業(yè)施行區(qū)域以及起業(yè)人之不同，分別向建設(shè)大臣或都道府縣知事為之。事業(yè)認(rèn)定人（建設(shè)大臣或都道府縣知事）有權(quán)判斷該事業(yè)有無(wú)征用之公益性以及是否有助于土地的合理使用。事業(yè)認(rèn)定人為事業(yè)認(rèn)定處分時(shí)，得聽(tīng)取土地管理機(jī)關(guān)以及專(zhuān)家的意見(jiàn)，必要時(shí)，要舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取一般民眾的意見(jiàn)。申請(qǐng)事業(yè)認(rèn)定時(shí)應(yīng)以書(shū)面為之，事業(yè)認(rèn)定人認(rèn)為事業(yè)認(rèn)定之申請(qǐng)無(wú)理由時(shí)，得駁回，認(rèn)為有理由時(shí)，則應(yīng)將有關(guān)文件一面送登公報(bào)，一面送交起業(yè)所在地之市町村長(zhǎng)由其公告供公眾閱覽兩周。事業(yè)認(rèn)定生效后，起業(yè)人尚須于法定期間內(nèi)另行申請(qǐng)征用裁決，否則事業(yè)認(rèn)定將失去效力。誠(chéng)如前述，我國(guó)有關(guān)征用的法律中對(duì)征用程序規(guī)定甚少，以較為詳細(xì)的土地征用為例，《土地管理法實(shí)施條例》第23條規(guī)定，建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及國(guó)有農(nóng)用地的，不擬訂征用土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施。

2、征用審理

征用審理是征用機(jī)關(guān)對(duì)征用申請(qǐng)進(jìn)行審查，作出征用裁決的過(guò)程。在德國(guó)，征用裁決一般由被征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出，而日本由于采行事業(yè)認(rèn)定與征用裁決分開(kāi)審理的作法，征用裁決由收用委員會(huì)作出。15由于征用審理是一準(zhǔn)司法過(guò)程，其程序性保障對(duì)作出合理公正的征用裁決相當(dāng)重要，所以德、日法上對(duì)其均有非常詳細(xì)的規(guī)定。德國(guó)《建設(shè)法》規(guī)定，征用機(jī)關(guān)在收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)送的征用申請(qǐng)案后，應(yīng)迅速指定言詞審理期日，傳喚征用申請(qǐng)人、土地所有權(quán)人、他項(xiàng)權(quán)利人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等關(guān)系人到場(chǎng)，如不到場(chǎng)，可徑為裁決。征用機(jī)關(guān)在作出征用裁決前，應(yīng)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)，應(yīng)給與征用關(guān)系人由陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，藉使所有贊成或反對(duì)征用的論據(jù)，在征用審理前為征用機(jī)關(guān)知悉。同時(shí)，在審理過(guò)程中，應(yīng)由地方政府指派一名榮譽(yù)陪審員參與，并通知地政事務(wù)機(jī)關(guān)作必要的登記。日本的征用裁決由于與事業(yè)認(rèn)定分開(kāi)進(jìn)行，故起業(yè)人在獲得事業(yè)認(rèn)定后，應(yīng)于一年內(nèi)另行以書(shū)面形式向收用委員會(huì)申請(qǐng)征用裁決，收用委員會(huì)在收到裁決申請(qǐng)后，除應(yīng)迅速將該申請(qǐng)書(shū)連同有關(guān)文件送交市町村長(zhǎng)公告供公眾閱覽兩周以外，并應(yīng)將該申請(qǐng)書(shū)連同有關(guān)文件通知征用關(guān)系人，征用關(guān)系人與閱覽期間可提起異議，閱覽期滿(mǎn)后，收用委員會(huì)才開(kāi)始審理。我國(guó)立法上，除規(guī)定征用方案由有關(guān)人民政府批準(zhǔn)外，對(duì)于征用審理的具體程序則付之闕如，僅于國(guó)土資源部的《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》中對(duì)征地調(diào)查作了若干規(guī)定，16而對(duì)征用審理過(guò)程中的一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)-征用關(guān)系人的程序參與，我國(guó)立法上采用的是征用公告的辦法，根據(jù)《征用土地公告辦法》第4條，被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。顯然，征用公告是在征用方案已經(jīng)獲得批準(zhǔn)后作出的，根本無(wú)法起到讓征用關(guān)系人參與征用審理、聽(tīng)取征用關(guān)系人意見(jiàn)的作用。17國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》第6條規(guī)定，各地應(yīng)依照法律規(guī)定，公開(kāi)征地工作程序，提高征地補(bǔ)償安置工作的透明度。市、縣土地行政主管部門(mén)應(yīng)張貼公告或通過(guò)新聞媒體搞好依法批準(zhǔn)的征用土地方案、征地補(bǔ)償安置方案公告工作；在做好宣傳解釋工作同時(shí)，要注意聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置途徑有爭(zhēng)議的，按照法律規(guī)定做好協(xié)調(diào)和裁決工作。在爭(zhēng)議解決前，不應(yīng)影響征用土地方案的實(shí)施。

3、征用裁決

征用裁決是征用機(jī)關(guān)作出的是否準(zhǔn)許征用的決定，依德國(guó)《建設(shè)法》的規(guī)定，征用裁決應(yīng)以書(shū)面記載征用申請(qǐng)人、關(guān)系人、征用目的、使用期限、征用標(biāo)的、征用補(bǔ)償、救濟(jì)途徑等法定事項(xiàng)，而后送達(dá)征用關(guān)系人。征用機(jī)關(guān)在作出上述決定時(shí)，或核準(zhǔn)征用申請(qǐng)，或全部或一部駁回，端視言詞審理的結(jié)果而定。同時(shí)，征用機(jī)關(guān)在作征用裁決時(shí)，對(duì)征用標(biāo)的上原來(lái)存在的權(quán)利的去留要一并決定之。日本的《土地收用法》規(guī)定，收用委員會(huì)于審理終結(jié)后，裁決結(jié)果或?yàn)轳g回裁決，或?yàn)檎饔貌脹Q。又征用裁決分為權(quán)利取得裁決和明渡裁決兩種。權(quán)利取得裁決是指起業(yè)人在法律上取得土地所有權(quán)，但并沒(méi)有實(shí)際占有，如要實(shí)際占有，起業(yè)人尚須申請(qǐng)明渡裁決。這兩種裁決必須齊全才算是征用的完成。如果自事業(yè)認(rèn)定后四年內(nèi)未申請(qǐng)明渡裁決者，不但事業(yè)認(rèn)定失去效力，即使已為權(quán)利取得裁決者，亦視為撤銷(xiāo)。同時(shí)，征用裁決不論是權(quán)利取得裁決還是明渡裁決均須以書(shū)面為之，并須記載一定事項(xiàng)，如補(bǔ)償。如果起業(yè)人在法定期限內(nèi)不履行征用裁決所定之補(bǔ)償時(shí)，征用裁決將失去效力。18根據(jù)我國(guó)《征用土地公告辦法》的規(guī)定，征用決定將以征用土地方案批準(zhǔn)文件的形式下達(dá)實(shí)施土地征用的市縣人民政府，該批準(zhǔn)文件包括征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途。征用自征用土地方案批準(zhǔn)文件送達(dá)征用執(zhí)行機(jī)關(guān)起生效，并不以公告為限。194、收回權(quán)

所謂收回權(quán)是指征用機(jī)關(guān)或被征用人在有助于公共福祉的征用事業(yè)已不再被實(shí)施，或征用標(biāo)的物已不再供征用事業(yè)使用時(shí)，可收回或請(qǐng)求收回被征用標(biāo)的物的權(quán)利。由于征用是公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法侵害，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)人只有在征用已經(jīng)具備合法條件的情況下，才有忍受其侵害的義務(wù)。惟如該合法之征用侵害事后經(jīng)證明已不再存在時(shí)，則受法律保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)恢復(fù)其功能，同時(shí)也可起到督促征用受益人及時(shí)利用征用標(biāo)的、實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。20德國(guó)《建設(shè)法》第102條規(guī)定，征用受益人或其繼承人于征用裁決所定之使用期限內(nèi)，對(duì)于征用土地未為合于征用目的的使用或已放棄征用目的的，即可行使收回權(quán)。日本《土地收用法》規(guī)定的收回權(quán)行使的條件是，自事業(yè)認(rèn)定公告之日起二十年內(nèi)由于事業(yè)廢止、變更或其他事由致使被征用土地之全部或一部不用，或自事業(yè)認(rèn)定公告日起，經(jīng)過(guò)十年被征用土地未供事業(yè)使用的。我國(guó)與收回權(quán)較為接近的規(guī)定是《土地管理法》第37條，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。但該收回權(quán)僅針對(duì)被征用土地為耕地時(shí)行使。除此之外，根據(jù)該法第58條、第65條規(guī)定，被征用土地如有下列情形之一的：（1）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（2）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的；（3）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（4）因撤銷(xiāo)、遷移等原因而停止使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。由此可見(jiàn)，我國(guó)的收回權(quán)的含義與德國(guó)、日本的不同，在德、日，收回權(quán)類(lèi)似于一種私權(quán)，因此，被征用人在行使收回權(quán)時(shí)尚要支付相當(dāng)于征用補(bǔ)償額的買(mǎi)受價(jià)格。而在我國(guó)，收回權(quán)是國(guó)家的一種公權(quán)力，由國(guó)家無(wú)償收回后交給原被征用人使用，被征用人無(wú)須支付任何費(fèi)用。

二、補(bǔ)償機(jī)制之比較

無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征用，現(xiàn)代法治在征用的公益性與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)之間，越來(lái)越傾向于后者。因此，對(duì)征用本身不僅有程序的限制，征用必須依法進(jìn)行，而且只有在該法律同時(shí)規(guī)定了征用的補(bǔ)償額度及種類(lèi)時(shí)方可為之?，F(xiàn)代法治已完全禁止一個(gè)無(wú)補(bǔ)償?shù)恼饔么嬖凇?1這不僅是由德國(guó)的“唇齒條款”所發(fā)展出的規(guī)則，在英美國(guó)家，補(bǔ)償?shù)闹匾砸苍絹?lái)越凸現(xiàn)，補(bǔ)償雖不是一項(xiàng)憲法權(quán)利，但是長(zhǎng)期以來(lái)作為慣例在英美法中存在，那就是立法者若要行使主權(quán)進(jìn)行征用，它就必須提供補(bǔ)償?！稓W洲人權(quán)公約》在規(guī)定保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，雖然沒(méi)有把補(bǔ)償義務(wù)包括進(jìn)去，但1985年歐洲人權(quán)法院在英國(guó)鋼鐵案中卻判決，英國(guó)政府在國(guó)有化過(guò)程中沒(méi)有給與充分的補(bǔ)償，因而違反了《歐洲人權(quán)公約》。22可見(jiàn)，補(bǔ)償已成為征用的合法性要件之一。

（一）補(bǔ)償原則

縱觀(guān)各國(guó)憲法，23補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不過(guò)以下三種形式：第一，完全補(bǔ)償。完全補(bǔ)償說(shuō)認(rèn)為，私人財(cái)產(chǎn)供公共使用時(shí)，應(yīng)補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)權(quán)人因此所受財(cái)產(chǎn)上損失之全額，以征用為例，除全額補(bǔ)償被征用財(cái)產(chǎn)之交易價(jià)格外，尚應(yīng)加上遷移費(fèi)或營(yíng)業(yè)損失等因征用致通常所生之損失，而補(bǔ)償其客觀(guān)價(jià)值之全額，補(bǔ)償額低于此者，因不符合正當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊徽饔萌丝烧?qǐng)求合其要件之補(bǔ)償增額。完全補(bǔ)償說(shuō)為十九世紀(jì)的德國(guó)所使用。第二，適當(dāng)補(bǔ)償（相應(yīng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償）。與完全補(bǔ)償說(shuō)的立場(chǎng)不同，適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)認(rèn)為，鑒于征用財(cái)產(chǎn)權(quán)之公共目的，正當(dāng)補(bǔ)償只需為妥當(dāng)或合理補(bǔ)償即可，未必補(bǔ)償其財(cái)產(chǎn)之實(shí)際價(jià)格之全額。亦即，補(bǔ)償額算定基礎(chǔ)茍非恣意，按諸社會(huì)國(guó)家的原理可認(rèn)為基于合理的根據(jù)者，補(bǔ)償額有時(shí)縱低于完全補(bǔ)償額，亦不違憲。24適當(dāng)補(bǔ)償為德國(guó)魏瑪憲法所首創(chuàng)，但其在德國(guó)的真正使用卻是從納粹上臺(tái)開(kāi)始，之所以要采取適當(dāng)補(bǔ)償?shù)睦碚?，原因在于魏瑪憲法所建立的私益本位向公益本位的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了補(bǔ)償時(shí)不再以被征用人的立場(chǎng)為出發(fā)點(diǎn)，而是以所有因征用而獲益的大眾來(lái)考慮，征用既然是為了公共利益的需要，那么也就意味著被征用人必須承擔(dān)適度的犧牲，因此，如果仍奉行自由資本主義時(shí)期的完全補(bǔ)償?shù)睦碚?，公益至上將無(wú)以體現(xiàn)。日本的實(shí)務(wù)界多采用之。第三，公平補(bǔ)償（公正補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償）。25適當(dāng)補(bǔ)償出于社會(huì)本位的價(jià)值考量，對(duì)完全補(bǔ)償進(jìn)行了否定，但是，絕對(duì)的適當(dāng)補(bǔ)償往往造成有違社會(huì)公正的結(jié)果。因此，1949年德國(guó)基本法第14條第3款將征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)改為：以公平地衡量公共及參與人之利益后，決定之。公平補(bǔ)償說(shuō)實(shí)際上是對(duì)完全補(bǔ)償說(shuō)和適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)的調(diào)和，即并非絕對(duì)地執(zhí)行完全補(bǔ)償，或者絕對(duì)地執(zhí)行適當(dāng)補(bǔ)償，而系憲法授權(quán)立法者，可以斟酌、審視立法時(shí)之各種不同的、所欲規(guī)范事件及時(shí)間因素之特性來(lái)決定是否應(yīng)給與被征用人全額或者低于全額的補(bǔ)償。但是，究竟如何達(dá)至公平，學(xué)界頗多爭(zhēng)議。從現(xiàn)在的理論發(fā)展來(lái)看，強(qiáng)調(diào)保護(hù)人權(quán)、強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)正義的理念有使公平補(bǔ)償傾向于完全補(bǔ)償?shù)内厔?shì)。

對(duì)于補(bǔ)償?shù)脑瓌t，我國(guó)普通法律中已有一些零星的規(guī)定，具體來(lái)講有四種模式：（1）規(guī)定“給與一定的補(bǔ)償”，如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦法》第17條。（2）規(guī)定“給與相應(yīng)補(bǔ)償”，如《農(nóng)村土地承包法》第16條、《戒嚴(yán)法》第17條、《海域使用管理法》第30條、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條。（3）規(guī)定“給與適當(dāng)補(bǔ)償”，如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第12條、《國(guó)防法》第48條、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善文物工作的通知》第2條。（4）規(guī)定“給與合理補(bǔ)償”，如《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第13條、《治理開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源管理辦法》第22條、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于治理開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》第3條、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》第32條、《城鎮(zhèn)私有房屋管理?xiàng)l例》第4條、《防沙治沙法》第35條、《電力供應(yīng)與使用條例》第16條、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》第11條、《礦產(chǎn)資源法》第36條?！耙欢ā薄ⅰ跋鄳?yīng)”、“合理”、“適當(dāng)”雖為不確定法律概念，但在漢語(yǔ)上均為不完全之義，再?gòu)奈覈?guó)法律規(guī)定的補(bǔ)償數(shù)額來(lái)看，可以認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行法律中采用的是適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

（二）補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍是補(bǔ)償原則的具體體現(xiàn)，德、日兩國(guó)的補(bǔ)償原則不同，故其有關(guān)補(bǔ)償范圍的規(guī)定亦不相同。由于德國(guó)基本法采公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，公平補(bǔ)償要求一種介于征用標(biāo)的物的市場(chǎng)交易價(jià)格與全額補(bǔ)償之間的中間路線(xiàn)，因此公平補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果，有可能給與完全補(bǔ)償，亦有可能給與適當(dāng)補(bǔ)償。故德國(guó)《建設(shè)法》即本此原則，于第93條第2項(xiàng)明定對(duì)實(shí)體損失和其他財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)給與補(bǔ)償。其中實(shí)體損失系指被征用土地以及其他征用之標(biāo)的之價(jià)值而言，因此，是對(duì)征用標(biāo)的的市價(jià)補(bǔ)償，亦稱(chēng)為實(shí)質(zhì)補(bǔ)償。而所謂其他財(cái)產(chǎn)損失是指超過(guò)實(shí)體損失范圍之外，而存在于不同個(gè)案的一種特別損失，包括營(yíng)業(yè)損失、殘余地價(jià)值減少、遷移費(fèi)、律師或?qū)＜业馁M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用（如鑒定費(fèi)、支付各級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)費(fèi)）等項(xiàng)目。此外為避免因?qū)嵤┒际薪ㄔO(shè)措施對(duì)人民之生活狀況造成的經(jīng)濟(jì)損失，從公平和社會(huì)國(guó)家的角度出發(fā)，該國(guó)之《建設(shè)法》特別規(guī)定了急難補(bǔ)償。而依日本《土地收用法》的規(guī)定，國(guó)家不僅補(bǔ)償公民因征用所產(chǎn)生的損失，對(duì)于因征用同一土地所有權(quán)人所有土地之一部，致使殘余地價(jià)格減少或征用土地之結(jié)果致使被征用人支付地上附屬物的遷移費(fèi)時(shí)，亦應(yīng)予以補(bǔ)償。除此之外，因征用土地之結(jié)果致使土地所有權(quán)人或關(guān)系人發(fā)生其他通常損失時(shí)，也應(yīng)給與補(bǔ)償。其他通常損失是指在通常情形下都可能發(fā)生的客觀(guān)的經(jīng)濟(jì)損失，一般而言，舉凡農(nóng)業(yè)、營(yíng)業(yè)或漁業(yè)等廢止、停止及經(jīng)營(yíng)規(guī)模縮小均屬之。另外在實(shí)務(wù)上亦承認(rèn)對(duì)動(dòng)產(chǎn)搬運(yùn)費(fèi)、暫時(shí)居住、青苗、養(yǎng)殖物、特產(chǎn)物等的補(bǔ)償?？梢?jiàn)，德、日兩國(guó)的補(bǔ)償范圍甚為廣泛，不能不說(shuō)是其重視財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的流露。26根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，拆遷人除了根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格給與補(bǔ)償外，對(duì)于拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)。在過(guò)渡期限內(nèi)，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應(yīng)當(dāng)支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)；被拆遷人或者房屋承租人使用拆遷人提供的周轉(zhuǎn)房的，拆遷人不支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，我國(guó)的補(bǔ)償范圍與德、日兩國(guó)相比，甚為狹窄，惟補(bǔ)償范圍旨在調(diào)整財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與征用間的失調(diào)關(guān)系，使被征用人借助征用補(bǔ)償之給付，可以再取得與征收標(biāo)的物相類(lèi)似之物，以恢復(fù)其征用前的財(cái)產(chǎn)狀況，因此征用補(bǔ)償?shù)姆秶?，在利益衡量的補(bǔ)償原則下，于不妨礙國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，應(yīng)盡量從寬規(guī)定，藉使達(dá)到征用補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

（三）補(bǔ)償方法

傳統(tǒng)的補(bǔ)償方法以金錢(qián)補(bǔ)償為主，但是，現(xiàn)代社會(huì)基于生存保障和生活重建的理念，強(qiáng)調(diào)金錢(qián)補(bǔ)償之外的手段，藉以緩和征用侵害之嚴(yán)酷效果。德國(guó)《建設(shè)法》規(guī)定了代償?shù)匮a(bǔ)償和其他權(quán)利補(bǔ)償，蓋以金錢(qián)補(bǔ)償就供農(nóng)業(yè)或園藝業(yè)之土地，有時(shí)無(wú)法對(duì)征用受害者的特別犧牲為完全調(diào)整，因在經(jīng)濟(jì)景氣期或貨幣貶值期欲重新取得土地殊有困難。思及一方面被征用人喪失為其生存基礎(chǔ)之土地，另一方面征用受益人自己取得適合事業(yè)之土地并保有之時(shí)，金錢(qián)補(bǔ)償確屬殘忍。27同時(shí)，日本《土地收用法》鑒于金錢(qián)補(bǔ)償有時(shí)不能達(dá)到征用補(bǔ)償?shù)哪康?，為?jì)其窮，乃復(fù)明定于必要時(shí)，亦得為現(xiàn)物補(bǔ)償，現(xiàn)物補(bǔ)償除代償?shù)匮a(bǔ)償外，尚包括耕地造成補(bǔ)償、代行工事補(bǔ)償、代行遷移補(bǔ)償及宅地造成補(bǔ)償?shù)取?/p>

我國(guó)法律上以金錢(qián)補(bǔ)償為主，但也有一些法律、法規(guī)規(guī)定了其他的補(bǔ)償方法，如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》第12條規(guī)定，因三峽工程建設(shè)和移民遷建，土地被全部征用并安置在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)或者自謀職業(yè)的農(nóng)村移民，經(jīng)本人同意，由有關(guān)縣、區(qū)人民政府批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。第47條規(guī)定，農(nóng)村移民建房占用耕地，免征耕地占用稅。由于征用補(bǔ)償?shù)姆椒P(guān)系到征用補(bǔ)償目的的可否達(dá)成，尤其是受生活重建理念的影響，從前的支付貨幣了事的心態(tài)，已非現(xiàn)代法治國(guó)家的行為。誠(chéng)如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第4條第2項(xiàng)規(guī)定，水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置應(yīng)當(dāng)逐步使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平，因此，如采金錢(qián)補(bǔ)償?shù)姆椒?，將不能達(dá)成征用補(bǔ)償?shù)哪康臅r(shí)，就要通過(guò)其他的補(bǔ)償手段，而不能無(wú)視被征用人生活水平的下降。當(dāng)然，由于金錢(qián)補(bǔ)償易于被征用人靈活使用，所以采其他補(bǔ)償手段時(shí)，需經(jīng)被征用人同意，方能為之。

三、救濟(jì)機(jī)制之比較

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，由于征用對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害甚大，且其本身所具有的公益性和強(qiáng)制性，往往使民眾除了忍受之外無(wú)法有效地抗辯，因此只有提供事后的法律救濟(jì)途徑，方能使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)得到確實(shí)保障。

違法的征用行為通常表現(xiàn)為五種類(lèi)型：（1）征用目的違法；（2）越權(quán)征用；（3）征用濫權(quán)；（4）征用程序違法；（5）不予補(bǔ)償、不及時(shí)補(bǔ)償或不公平補(bǔ)償。違法征用必將對(duì)被征用人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生侵害，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第4條第3項(xiàng)的規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。此處雖然使用的是征收，而非征用，但是從立法的精神來(lái)看，征用也應(yīng)包含在其中。28在日本，對(duì)于都道府縣知事所作的事業(yè)認(rèn)定不服，由于可以再向建設(shè)大臣申請(qǐng)認(rèn)定之故，沒(méi)有聲明異議的必要。對(duì)于建設(shè)大臣所作的事業(yè)認(rèn)定不服，則可以向其聲明異議。不服收用委員會(huì)的裁決者，除損失補(bǔ)償之外，可向建設(shè)大臣請(qǐng)求審查。對(duì)于收用委員會(huì)關(guān)于損失補(bǔ)償?shù)牟脹Q，可以提起行政訴訟。在德國(guó)，對(duì)征用提供的救濟(jì)方法分為兩種層次上的，一種是基本法提供的救濟(jì)方法，對(duì)于規(guī)定征用的法律其征用補(bǔ)償與標(biāo)準(zhǔn)是否合憲的問(wèn)題，依基本法第100條第1項(xiàng)的規(guī)定，可由德國(guó)聯(lián)邦憲法法院加以審查。同時(shí)，依基本法第14條第3項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于補(bǔ)償金額有爭(zhēng)執(zhí)者，得向普通法院提起訴訟。另一種是普通法提供的救濟(jì)方法，如《建設(shè)法》規(guī)定，被征用人如對(duì)補(bǔ)償金額之外的征用措施不服，可訴請(qǐng)行政法院撤銷(xiāo)之。法國(guó)的情況與德國(guó)類(lèi)似，對(duì)于征用是否合法以及請(qǐng)求撤銷(xiāo)不合法的征用行為的訴訟，屬于越權(quán)之訴，由行政法院管轄。普通法院在受理其他訴訟中，涉及到征用合法性的解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)作為審判前提問(wèn)題，等待行政法院的判決。但關(guān)于違法征用引發(fā)的損害賠償和確定補(bǔ)償金的問(wèn)題，則由普通法院管轄。29在我國(guó)，對(duì)于征用的救濟(jì)問(wèn)題，也存在兩種層次上的途徑，一種是一般法律的規(guī)定，如《行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法征收財(cái)物的，公民、法人或者其他組織可向征用機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議?！缎姓V訟法》第11條第8項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，公民、法人或其他組織可向人民法院提起訴訟?！缎谭ā返?10條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑?！秶?guó)家賠償法》的規(guī)定也屬于此種情況。另一種是專(zhuān)門(mén)法律的規(guī)定，如《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。第78條規(guī)定，無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的，其批準(zhǔn)文件無(wú)效，對(duì)非法批準(zhǔn)征用、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對(duì)當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。第79條規(guī)定，侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

四、完善我國(guó)行政征用制度的若干建議

（一）征用機(jī)制方面

1、征用目的

征用制度能夠成為現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要的合法權(quán)力，其法哲學(xué)基礎(chǔ)主要在于兩個(gè)方面：一是所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性。所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性是現(xiàn)代法治國(guó)家憲法和民法制度的基本理念之一，是法律社會(huì)化運(yùn)動(dòng)的重要成果，是對(duì)所有權(quán)絕對(duì)的揚(yáng)棄。所有權(quán)的絕對(duì)性和無(wú)限制性主張私人使用者對(duì)其所有物可以自由的使用、收益和處分，這一原則雖然對(duì)自由資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起過(guò)推動(dòng)作用，但是它過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益而忽視了社會(huì)整體利益，加劇了個(gè)人利益與社會(huì)公共利益之間的沖突，阻礙了生產(chǎn)的社會(huì)化和大規(guī)模發(fā)展，甚至導(dǎo)致了個(gè)人隨意濫用其所有權(quán)而損害他人利益和社會(huì)利益的現(xiàn)象。因此，19世紀(jì)以來(lái)個(gè)人主義的所有權(quán)觀(guān)念日漸式微。1919年德國(guó)《魏瑪憲法》第153條第4項(xiàng)規(guī)定：“所有權(quán)包含義務(wù)，于其行使，必須顧及公共利益。”1947年日本修改民法典時(shí)，在第1條第1款明確規(guī)定：“私權(quán)必須遵守公共福祉?！爆F(xiàn)代法學(xué)認(rèn)為，所有權(quán)的行使必須服從公共利益的要求，個(gè)人的權(quán)利和自由，只有在符合公共利益的情況下，才能受到憲法和法律的保障。二是征用的公益目的性。征用的公益目的性征用之制度發(fā)端于土地征用，而土地征用制度則是現(xiàn)代各國(guó)憲法和財(cái)產(chǎn)法的主要內(nèi)容之一。土地征用權(quán)的核心在于不需要土地所有人同意而強(qiáng)行取得其土地所有權(quán)，因此土地征用權(quán)的行使同土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的憲法和法律保護(hù)制度遂發(fā)生激烈沖突。正由于此，西方法制史上對(duì)于土地征用是否合憲，以及是否構(gòu)成公權(quán)力的濫用，也一度成為眾說(shuō)紛紜、爭(zhēng)論不休的重要話(huà)題。值得提及的是，正是土地征用權(quán)的這一所謂“公共利益”之目的，不僅使土地征用權(quán)的合憲性在這場(chǎng)爭(zhēng)論中得以成立，同時(shí)也使它成為評(píng)判一項(xiàng)具體的土地征用權(quán)是否合法行使的主要標(biāo)準(zhǔn)，并最終發(fā)展成為防止土地征用權(quán)濫用的一項(xiàng)重要措施。其實(shí)，所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性和征用的公益目的性只是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面而已，所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性系對(duì)私權(quán)利的限制，而征用的公益目的性意在規(guī)范公權(quán)力的行使，二者共同構(gòu)成征用制度的法哲學(xué)基礎(chǔ)。

由于公共利益是很抽象的概念，為了防止解釋不當(dāng)，導(dǎo)致征收權(quán)濫用或不當(dāng)?shù)叵拗普魇招袨椋?0各國(guó)對(duì)公共利益都作了具體規(guī)定，其立法體例為兩種：其一為概括式規(guī)定，如《德國(guó)民法典》；其二為列舉兼概括式，例如《日本土地征用法》、《韓國(guó)土地征用法》等。31無(wú)論各國(guó)法律規(guī)定方式如何，都將公共利益從不同的角度進(jìn)行解釋。第一，從財(cái)產(chǎn)利用目的上解釋。公共利益解釋為除了公共使用外，還包括具有公共利益用途。所謂公共使用包括代表公共利益主體的直接使用行為，如國(guó)防設(shè)施、政府建筑物；具有公共利益用則指征用行為的后果是增進(jìn)全體社會(huì)成員的福利，如教育、科研、公益事業(yè)。然而，由于公眾受益人本身的范圍具有不確定性，公共利益是否指須全體成員而非部分成員或特定業(yè)界的成員受益，各國(guó)立法和實(shí)務(wù)則有確定范圍上的寬嚴(yán)之別。第二，依利用的效果，公益用途又可解釋為經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性?xún)煞N情況。因經(jīng)營(yíng)性用途而征用土地僅僅是指國(guó)營(yíng)企業(yè)，在代表公共利益的主體直接使用的情況下，征用土地多被消費(fèi)性和非經(jīng)營(yíng)性使用（如政府建筑物），因公共用途而為社會(huì)成員受益時(shí)被征用土地多被經(jīng)營(yíng)性使用，且經(jīng)營(yíng)所得用于回報(bào)社會(huì)或大眾（如按國(guó)家高速公路事業(yè)管理的有關(guān)規(guī)定，高速公路運(yùn)營(yíng)收益主要用于補(bǔ)償投資、填補(bǔ)成本和維護(hù)設(shè)施）。32我國(guó)現(xiàn)有的法律普遍將征用的目的規(guī)定為公共利益的需要，但究竟什么時(shí)候需要，筆者認(rèn)為，這里要依據(jù)比例原則來(lái)衡量，即（1）妥當(dāng)性原則。就以侵犯人民基本權(quán)利的法律或公權(quán)力措施而言，若是立法者所規(guī)定的限制手段根本無(wú)法達(dá)到立法的目的，即屬該手段的不妥當(dāng)。（2）最小侵害原則。系指在前妥當(dāng)性原則已獲肯定之后，在所有能夠達(dá)成立法目的的方式中，必須選擇對(duì)人民的基本權(quán)利最少侵害的方法。（3）均衡原則，是謂一個(gè)措施雖然是達(dá)成目的所必要的，但是，不可給與人民過(guò)度之負(fù)擔(dān)。所謂過(guò)度的負(fù)擔(dān)是指法律或公權(quán)力措施所追求的目的和所使用的方法，在造成人民權(quán)利損失方面，是不成比例的。33傳統(tǒng)的對(duì)公益性的研究側(cè)重于社會(huì)科學(xué)所用的解釋學(xué)方法，只能勾畫(huà)出公共利益的大致范圍，但在可操作性上仍然欠缺。近年來(lái)，隨著法經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，一些美國(guó)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)分析征用的公益性，值得我們?cè)谝院蟮牧⒎ê蛯?shí)踐中借鑒：

（1）公共貨物說(shuō)。公共貨物說(shuō)認(rèn)為，合法征用的目的必須是為了公共貨物的取得，所謂公共貨物，具有兩個(gè)特點(diǎn)：①對(duì)公共貨物的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的，即許多人可以同時(shí)消費(fèi)這項(xiàng)貨物，如焰火、國(guó)防、空中電視信號(hào)和空中廣播信號(hào)等均是。②追求私人利益最大化的供應(yīng)者難以提供公共貨物而同時(shí)又排除不付款的消費(fèi)者。雖然像焰火、國(guó)防這樣的公共貨物可能受到消費(fèi)者很高的評(píng)價(jià)，但在私人提供的情況下，卻沒(méi)有足夠的消費(fèi)者為之作出支付，消費(fèi)者比較樂(lè)意“搭便車(chē)”，即享有這些貨物而不付款。這樣，潛在的供貨人就會(huì)轉(zhuǎn)向別出謀取較高的利潤(rùn)。于是，不受干預(yù)的市場(chǎng)無(wú)法提供社會(huì)所需數(shù)量的公共貨物，需要政府介入以糾正市場(chǎng)的失靈。政府的方法既可以是自己生產(chǎn)這些貨物或?qū)@些貨物的生產(chǎn)提供補(bǔ)助，也可以是行使征用權(quán)從私人處取得公共貨物，如果選擇后者，政府就應(yīng)當(dāng)使征用活動(dòng)能夠產(chǎn)生社會(huì)利益上的一個(gè)較大的凈值，否則，政府作出這種征用活動(dòng)將因?yàn)椴皇翘幚磔^大的交易成本而失去正當(dāng)性。如何用提供公共貨物的交易成本來(lái)說(shuō)明合法征用與不合法征用之間的區(qū)別，可以考查兩種情形：①提供私人貨物時(shí)遭遇較大的交易成本。比如開(kāi)辦一個(gè)追求利潤(rùn)最大化的娛樂(lè)公園，無(wú)論私人為了開(kāi)辦這樣一個(gè)公園將遭遇多么大的交易成本，都能獲得他所需要的大量土地，因此不存在提供公共貨物的問(wèn)題，不能僅僅為了降低私人生產(chǎn)的成本，賦予私人以征用權(quán)，或者讓征用權(quán)的行使為此服務(wù)。②提供公共貨物遭遇小的交易成本，比如有較多潛在的交易者，也就是說(shuō)，提供土地的可能性較多，那么這就趨近或等同于一個(gè)普通的（競(jìng)爭(zhēng)性的）的市場(chǎng)，交易成本比較低，在這種情況下，雖然滿(mǎn)足了公共用途，但這個(gè)公共用途不足以說(shuō)明采取征用措施是必要的。

（2）其它學(xué)說(shuō)。學(xué)者Berger認(rèn)為，征用的目的應(yīng)考慮以下三個(gè)因素：①支持提高經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)資源進(jìn)行最佳利用的征用；②考慮征用后價(jià)值上的凈增量；③征用的公共利益是否是明顯地比被征用者的利益重大。34學(xué)者M(jìn)eidinger認(rèn)為，對(duì)征用目的的約束條件是：①征用對(duì)于實(shí)現(xiàn)某公共目的是必要的；②征用者必須使征用的成本最小而收益最大。34學(xué)者Wilder和Stigter認(rèn)為，約束條件是：①項(xiàng)目具有極為重要的公共必要性，不征用就不能實(shí)現(xiàn)；②政府必須行使對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)，確保對(duì)公眾負(fù)責(zé)；③不應(yīng)對(duì)（私人）公司的利益有偏愛(ài)。35學(xué)者M(jìn)ansnerus認(rèn)為，①把評(píng)價(jià)征用的政府目標(biāo)或立法目的的權(quán)力交給法院，由法院以自己的公共用途標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷；②由法院評(píng)價(jià)作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段-征用。作出判斷要考慮的要素包括：社區(qū)（會(huì)）在提議的新用途上的利益、在當(dāng)前用途上的利益、當(dāng)局在決定征用和保持控制中的角色、被征用人的利益。36從學(xué)者們的設(shè)計(jì)可以歸納出以下原則：（1）一項(xiàng)用途要成為公共用途，從而行使征用權(quán)，這個(gè)用途就必須是對(duì)于必要的公共利益不可缺少的；（2）決定用途的程序是合理的，受政府控制；（3）新的用途受到政府監(jiān)控；（4）不能以更好的方案替代對(duì)被征用者的剝奪，不存在更適宜被征用的其他主體。

2、征用侵害

合法的征用勢(shì)必對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵害，這種征用侵害主要表現(xiàn)為：（1）征用的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致公民的財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期不能恢復(fù)正常的使用狀態(tài)，從而造成公民正常使用時(shí)的收入喪失和不能正常使用的其他損失。（2）征用的數(shù)量過(guò)大，公民不能正常使用的財(cái)產(chǎn)越多，公民正常使用時(shí)的收入喪失越大，其它損失也越大。（3）給與補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間過(guò)長(zhǎng)。補(bǔ)償是彌補(bǔ)公民因征用而造成的財(cái)產(chǎn)損失，如果該損失不能得到及時(shí)填補(bǔ)，勢(shì)必使公民沒(méi)有可供使用的財(cái)產(chǎn)的狀態(tài)越長(zhǎng)，造成公民生存上的困難。（4）補(bǔ)償數(shù)額太少。即使是完全補(bǔ)償，有時(shí)候也很難做到對(duì)公民損失的完全彌補(bǔ)。37因?yàn)閺母鲊?guó)普遍的實(shí)踐來(lái)看，補(bǔ)償范圍不包括主觀(guān)價(jià)值的損失，有時(shí)也不包括未來(lái)期待利益的補(bǔ)償，而只能是針對(duì)公民所遭受的客觀(guān)的可計(jì)算的損失，因此，如果補(bǔ)償數(shù)額太少，公民的財(cái)產(chǎn)不利益狀態(tài)就根本無(wú)法得到填補(bǔ)。因此，筆者建議，在今后的立法中，加大對(duì)征用時(shí)間和補(bǔ)償時(shí)間的控制，規(guī)定嚴(yán)格的時(shí)效制度，對(duì)于超過(guò)征用期限和補(bǔ)償期限的，借鑒《行政訴訟法》第65條第3款第2項(xiàng)規(guī)定的加收日罰款的制度，督促征用主體及時(shí)解除征用和支付補(bǔ)償金。

3、征用主體

征用主體是指決定采取征用措施的機(jī)關(guān)，與實(shí)施征用的主體不同。設(shè)定實(shí)施征用的主體的主要是考慮方便征用措施的實(shí)施，因此一般由距離被征用標(biāo)的物最近的政府機(jī)關(guān)來(lái)采取，而設(shè)定征用主體，則主要考慮到征用措施對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的危害性，必須由具有一定權(quán)威、一定級(jí)別的機(jī)關(guān)來(lái)決定，以保證其審慎性和合法性，因此，我國(guó)《傳染病防治法》中規(guī)定的征用主體是當(dāng)?shù)卣纳弦患?jí)地方政府，而實(shí)施征用的主體才是當(dāng)?shù)卣?。但是，?003年“SARS”事件的實(shí)踐來(lái)看，征用主體并沒(méi)有嚴(yán)格遵守《傳染病防治法》的規(guī)定，表現(xiàn)出多元化的局面，不僅包括政府，還包括公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，甚至有些教育機(jī)關(guān)、醫(yī)院也可以決定征用。可以說(shuō)，這種背離《傳染病防治法》的做法在某種程度上有其特定的原因的，“SARS”事件作為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，屬于行政法上的緊急狀態(tài)，而《傳染病防治法》第25條規(guī)定的僅是正常狀態(tài)下的征用主體，不難想象，在緊急狀態(tài)下，如果由當(dāng)?shù)卣畧?bào)請(qǐng)上一級(jí)地方政府來(lái)決定征用措施的采取，在時(shí)間上顯然不可能的，必須授予事故現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急處理機(jī)關(guān)或人員一定的征用權(quán)，但是這種授權(quán)必須有法律依據(jù)，必須規(guī)范化。我們的建議是，借鑒《戒嚴(yán)法》第17條的規(guī)定，在《傳染病防治法》第25條中規(guī)定非常緊急情況下的征用主體，授予《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的應(yīng)急處理指揮部和應(yīng)急處理指揮人員在非常緊急情況下的征用權(quán)，同時(shí)這種征用必須有書(shū)面化的單據(jù)，以方便事后的責(zé)任認(rèn)定。

4、征用時(shí)間方面

征用時(shí)間是指征用合法有效的期間，根據(jù)征用的性質(zhì)不同，相應(yīng)地也存在不同的征用時(shí)間，對(duì)于土地征用等永久性轉(zhuǎn)移所有權(quán)的征用來(lái)講，征用時(shí)間并不是固定的，如果政府在取得被征用標(biāo)的物的占有后，如果不及時(shí)地將其用于公益目的或者不合理地用于其它非公益目的，征用的正當(dāng)性也就喪失了，公民自然有權(quán)恢復(fù)其合法財(cái)產(chǎn)的正常狀態(tài)。這就是收回權(quán)制度。此時(shí)的征用時(shí)間就以公民行使收回權(quán)為限。反之，如果政府在行使收回權(quán)之前按照公益目的合理地使用了被征用標(biāo)的物，那么此時(shí)的征用時(shí)間就是永久性的。對(duì)于暫時(shí)性的使用權(quán)轉(zhuǎn)移的征用來(lái)講，征用時(shí)間就是政府在征用通知書(shū)中規(guī)定的使用時(shí)間，一般來(lái)講，該時(shí)間以征用目的的實(shí)現(xiàn)為限。如果在征用目的實(shí)現(xiàn)后，仍然征用，即屬于超期征用，要承擔(dān)對(duì)公民的賠償責(zé)任。但是一般來(lái)講，由于對(duì)征用目的實(shí)現(xiàn)期日的不可預(yù)期性，征用通知書(shū)規(guī)定的征用時(shí)間與征用目的的達(dá)成日期存在一定的差距。如果在征用時(shí)間前達(dá)成征用目的，政府就應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除征用，歸還被征用標(biāo)的物；而如果征用時(shí)間來(lái)臨時(shí)，征用目的仍然沒(méi)有達(dá)成，這就需要延期征用。任何無(wú)限期的征用或者對(duì)群眾而言無(wú)法合理預(yù)期的征用都是不允許的，而《傳染病防治法》及其《實(shí)施辦法》在這方面的規(guī)定還很缺乏，但《北京市人民政府關(guān)于臨時(shí)征用房屋用于控制和預(yù)防非典型肺炎的通知》第5條，臨時(shí)征用期限到期仍需繼續(xù)使用的，區(qū)、縣人民政府可以決定延期征用，并于期滿(mǎn)前15日送達(dá)臨時(shí)征用延期通知書(shū)。臨時(shí)征用期限到期或者提前解除臨時(shí)征用的，由區(qū)、縣人民政府制發(fā)解除臨時(shí)征用通知書(shū)，是一個(gè)很好的立法模式。

（二）補(bǔ)償機(jī)制方面

1、補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性

公共利益和公正補(bǔ)償都是對(duì)征用權(quán)的憲法限制，甚至有學(xué)者認(rèn)為，憲法上規(guī)定征用補(bǔ)償條款的目的主要不是為了規(guī)定征用權(quán)，而是為了保證被征用人的財(cái)產(chǎn)利益得到補(bǔ)償。38但是由于補(bǔ)償涉及到政府的財(cái)政支出，雖然國(guó)庫(kù)利益并不構(gòu)成征用的目的，但是在補(bǔ)償時(shí)考慮國(guó)庫(kù)利益卻是為憲法所承認(rèn)甚至是不得不承認(rèn)的因素。39因此，政府何時(shí)作出補(bǔ)償、補(bǔ)償多少不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)政策問(wèn)題，根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判，傳統(tǒng)的學(xué)說(shuō)多局限于規(guī)范和價(jià)值的研究，更多地關(guān)注對(duì)一些基本價(jià)值如人權(quán)的保護(hù)，但是長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，征用補(bǔ)償所遭遇到的最大困難并非政府愿不愿意補(bǔ)償，而是政府支付補(bǔ)償資金時(shí)的財(cái)政壓力。美國(guó)學(xué)者M(jìn)ichelman從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度所開(kāi)展的研究值得我們借鑒。

Michelman認(rèn)為，要判斷一個(gè)政府行為是不是征用行為，應(yīng)當(dāng)考慮三個(gè)因素：效率的取得、負(fù)面刺激的成本和安置成本。所謂效率的取得，是指政府的措施所帶來(lái)的利益超出損失的那一部分。測(cè)度這些利益和損失的方法不是抽象的價(jià)值判斷，而是潛在的獲利者和潛在的受損失者分別將要取得和喪失的現(xiàn)金額之和。只有在這些現(xiàn)金額可以得到時(shí)，潛在的獲利者才會(huì)愿意為了實(shí)施政府行為而作出支付，而潛在的受損者也才會(huì)以此為條件同意這種行為。對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家而言，公正補(bǔ)償?shù)哪康氖潜ＷC政府的效率，因?yàn)槿绻麤](méi)有公正補(bǔ)償，政府就不會(huì)珍惜它從私人部門(mén)所取得的資源。但是，如果堅(jiān)持讓政府為其所取得的一切資源向受損失者支付補(bǔ)償，這樣做的成本太高，可能使得政府所欲做成的項(xiàng)目失去效率，交易成本可以阻卻補(bǔ)償。不過(guò)，如果不支付補(bǔ)償，又會(huì)招致其他的成本，Michelman將之稱(chēng)為負(fù)面刺激的成本。包括下面兩項(xiàng)之和：（1）抵銷(xiāo)受損失者及其同情者意識(shí)到?jīng)]有提供補(bǔ)償而感受的不功利所必需的現(xiàn)金數(shù)額；（2）未獲補(bǔ)償者、他們的同情者以及他認(rèn)為受到相同威脅的觀(guān)察者受到負(fù)面刺激，引起未來(lái)產(chǎn)品減少（反映在動(dòng)機(jī)削弱、社會(huì)不穩(wěn)定），這個(gè)減少的量的當(dāng)下資本化價(jià)值。負(fù)面刺激成本會(huì)使政府感受到不予補(bǔ)償帶來(lái)的巨大壓力，因此是促進(jìn)政府補(bǔ)償?shù)囊蛩亍ichelman提出的第三個(gè)因素是安置成本，這個(gè)成本是指為了避免負(fù)面刺激成本而達(dá)成的補(bǔ)償安排所需的時(shí)間、努力和資源的現(xiàn)金價(jià)值。安置成本包括為支付補(bǔ)償而增稅的巨大損失、安置的行政成本和道德危險(xiǎn)，40安置成本可以阻卻補(bǔ)償。Michelman將這三個(gè)因素綜合起來(lái)，進(jìn)行了功利主義的計(jì)算。如果一項(xiàng)政府措施的現(xiàn)金收益（DollarBenefits，簡(jiǎn)稱(chēng)B）超過(guò)成本（Costs，簡(jiǎn)稱(chēng)C），但收益凈值（即B－C）比負(fù)面刺激的成本（DemoralizationCosts，簡(jiǎn)稱(chēng)D）和安置成本（SettlementCosts，簡(jiǎn)稱(chēng)S）都小，那么這個(gè)政府措施就是不應(yīng)該實(shí)施的。Michelman沒(méi)有指出對(duì)于內(nèi)在不效率的項(xiàng)目，即收益凈值小于零，政府應(yīng)如何決策。但是，不效率的項(xiàng)目會(huì)引起負(fù)面刺激成本進(jìn)而推動(dòng)補(bǔ)償，這樣實(shí)際上會(huì)使得受到預(yù)算限制的政府不去從事這個(gè)項(xiàng)目。如果凈收益是正值，并且比負(fù)面刺激成本和安置成本的任何一個(gè)都大，那么政府在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)就會(huì)忍受兩者成本中較小的一種，如果安置成本低于負(fù)面刺激成本（即D>S），政府就會(huì)支付補(bǔ)償，避免不支付所引起的負(fù)面刺激成本，反之，如果安置成本高于負(fù)面刺激的成本（即D<S），政府就不會(huì)支付補(bǔ)償。

Michelman的理論被稱(chēng)為多因素功利主義，在政府是否應(yīng)該采取征用行為以及如何判斷一個(gè)行為是否屬于征用行為上，該理論與傳統(tǒng)的功利主義沒(méi)有什么區(qū)別，都是要使成本小于收益，只不過(guò)傳統(tǒng)的功利主義僅計(jì)算成本C，而多因素功利主義則將成本擴(kuò)展到C＋D＋S.該理論的真正優(yōu)勢(shì)在于：（1）分析政府是否支付補(bǔ)償上，Michelman認(rèn)為，該問(wèn)題取決于B>C+D+S的前提下，D與S之間的大小。（2）Michelman提出的負(fù)面刺激成本也是傳統(tǒng)的理論所忽略的，Michalman認(rèn)為，負(fù)面刺激成本D與普通的成本C是不同的，它是因不補(bǔ)償而導(dǎo)致的一種特別的成本，它來(lái)自于不補(bǔ)償本身，41如果支付了補(bǔ)償，就不存在這個(gè)成本，但是其他的成本仍然存在。之所以提出負(fù)面刺激的成本，Michelman認(rèn)為這是由多數(shù)主義的危險(xiǎn)所決定的，現(xiàn)代的征用制度都是由民主制下的多數(shù)主義所決定的，因而少數(shù)被征用的人根本無(wú)法通過(guò)自身的努力改變，但是，這并不等于少數(shù)人只能無(wú)力的承受，他們必然通過(guò)其它的途徑來(lái)宣泄這種沮喪的感覺(jué)。負(fù)面刺激成本不僅僅指直接遭受不便的那些人所承受的損失引起的，也包括有同感的人所受負(fù)面刺激所引起的。這些人在觀(guān)察中感受到失望和不安，此外，這個(gè)成本還包括受損失者、同情者和其它認(rèn)為會(huì)受到相同對(duì)待的觀(guān)察者受負(fù)面刺激所導(dǎo)致的未來(lái)產(chǎn)出減少的價(jià)值。負(fù)面刺激成本這個(gè)概念，是著眼于長(zhǎng)期效應(yīng)來(lái)分析的，不僅僅是對(duì)隨機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)，這種成本既來(lái)源于創(chuàng)造財(cái)富的動(dòng)機(jī)受削弱，也來(lái)源于社會(huì)動(dòng)蕩。社會(huì)動(dòng)蕩的成本既可以包括為防止反社會(huì)行為所作的公共的和私人的花費(fèi)，也可以包括對(duì)整個(gè)政治程序的不滿(mǎn)。42可見(jiàn)，政府不予補(bǔ)償雖然可以減少政府的財(cái)政支出，但是其所帶來(lái)的負(fù)面刺激成本也是很大的，并且這種負(fù)面刺激成本的潛在的作用期很長(zhǎng)，這些都是政府在作出是否給與補(bǔ)償以及給與多少補(bǔ)償?shù)臎Q策時(shí)需要考慮的因素。

2、補(bǔ)償原則

我國(guó)法律普遍采納了第二種補(bǔ)償原則，另外憲法第22條修正案僅規(guī)定“依據(jù)法律進(jìn)行補(bǔ)償”，但“依法”是依什么法，仍然語(yǔ)焉不詳，假設(shè)這一條款意味著補(bǔ)償必須有具體的法律依據(jù)，那么是不是說(shuō)如果沒(méi)有具體的法律依據(jù)，即使是立法者怠于立法，受害人也無(wú)法得到應(yīng)有的補(bǔ)償。關(guān)于如果具體法律沒(méi)有可供操作的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定時(shí)，公民是否可以直接依據(jù)憲法上的征用補(bǔ)償條款來(lái)請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，在日本法學(xué)界有比較廣泛的討論，認(rèn)為憲法上的征用補(bǔ)償條款對(duì)普通法律中關(guān)于補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定的作用有三：（1）大綱方針說(shuō)（立法方針說(shuō)），該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，憲法上的征用補(bǔ)償條款只不過(guò)是為制定法律提供了大綱方針而已，若無(wú)法律的規(guī)定，就不產(chǎn)生具體的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，即受害者不能依照憲法上的規(guī)定來(lái)提起損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求。（2）當(dāng)然無(wú)效說(shuō)，該說(shuō)認(rèn)為應(yīng)該將補(bǔ)償解釋為征用的前提條件，因而，欠缺補(bǔ)償時(shí)，征用本身就當(dāng)然無(wú)效。另外與此學(xué)說(shuō)近似的是違憲無(wú)效說(shuō)，認(rèn)為對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的征用沒(méi)有作補(bǔ)償規(guī)定的法律，將因違反憲法中的征用補(bǔ)償條款而無(wú)效。（3）補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說(shuō)（直接請(qǐng)求說(shuō)），該說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)該將補(bǔ)償請(qǐng)求的發(fā)生解釋為征用帶來(lái)的結(jié)果，因此，沒(méi)有補(bǔ)償，征用行為本身依然有效，同時(shí)應(yīng)該承認(rèn)當(dāng)事人直接依據(jù)憲法中的征用補(bǔ)償條款請(qǐng)求補(bǔ)償。日本學(xué)界較贊成第二種學(xué)說(shuō)，但是，日本最高法院卻采納了補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說(shuō)，認(rèn)為如果一味地將對(duì)基于社會(huì)福利的財(cái)產(chǎn)征用解釋為無(wú)效，有點(diǎn)過(guò)分，所以，為了調(diào)和個(gè)人權(quán)利和社會(huì)利益，采直接請(qǐng)求說(shuō)較適宜，該理論也為許多下級(jí)法院所紛紛效法。43在我國(guó)缺乏法院對(duì)憲法的解釋權(quán)之前，對(duì)此只能依靠普通法律上的補(bǔ)償原則來(lái)填補(bǔ)了。

筆者認(rèn)為，補(bǔ)償原則意在調(diào)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益之間因征用而失衡的關(guān)系，完全補(bǔ)償原則，由于補(bǔ)償范圍極為廣泛，致使國(guó)家在為征用時(shí)，所應(yīng)給與之征用補(bǔ)償費(fèi)用極為龐大，有礙征用計(jì)劃的實(shí)施。但一味將補(bǔ)償原則界定在適當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆秶希倘挥兄诠嬷S護(hù)，但是否會(huì)對(duì)因征用已遭受損失的財(cái)產(chǎn)權(quán)人造成二次損失，是否符合公平和充分保障人權(quán)之理念，不無(wú)疑義。因此完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償均非最優(yōu)的補(bǔ)償原則，只有采公平補(bǔ)償、公正補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在衡量公益與私益后作出選擇，才不失為真正兩全其美的良策。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償原則緊密相連，完全補(bǔ)償原則實(shí)行市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即按照與被征用標(biāo)的物同類(lèi)或者鄰近事物在市場(chǎng)上的交易價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，該交易價(jià)格既包含了成本，也包含了一定的預(yù)期利潤(rùn)。適當(dāng)補(bǔ)償原則則要求只補(bǔ)償被征用標(biāo)的物的收益價(jià)值，而非較高的、含有期待及投機(jī)性質(zhì)的市場(chǎng)價(jià)值。公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t要求立法者在被征用人的私益與征用的公益之間作出衡量后制定具體補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)既可以是市價(jià)，也可以是收益價(jià)值，甚或并不以?xún)烧邽橄?。但是，究竟立法者作何判定才算是公平，學(xué)者秀勒認(rèn)為，公平補(bǔ)償應(yīng)斟酌：（1）對(duì)于即將征用的標(biāo)的所為的投機(jī)性的加工，致使被征用標(biāo)的物的價(jià)值升高，可以予以阻止者；（2）被征用物對(duì)于目前財(cái)產(chǎn)權(quán)人有特殊的經(jīng)濟(jì)利益者；（3）被征用物對(duì)被征用人的經(jīng)濟(jì)地位發(fā)生影響者；（4）征用時(shí)的一切經(jīng)濟(jì)及社會(huì)狀態(tài)。但（1）征用時(shí)，若征用之目的含有政治、社會(huì)、文化因素時(shí)；（2）被征用人的一般社會(huì)地位；（3）被征用人的個(gè)人特征；（4）對(duì)于被征用人財(cái)產(chǎn)標(biāo)的的使用及利用情形；（4）政府及征用受益人的支付能力等，得不在考慮范圍。44學(xué)者柯諾認(rèn)為，是否為公平衡量應(yīng)依征用的目的而不同，一種是公用性質(zhì)的征用，將征用視為政府或地方自治團(tuán)體取得土地的手段，由于這種征用類(lèi)似于強(qiáng)制收買(mǎi)，所謂公益的需求，主要在使需地機(jī)構(gòu)獲得土地，而不是使需地機(jī)構(gòu)以較低的代價(jià)獲得土地，因此，為了不使當(dāng)事人產(chǎn)生特別犧牲起見(jiàn)，應(yīng)給與市價(jià)的補(bǔ)償，以使被征用人可以依此價(jià)再重新獲得土地。另一種是社會(huì)目的性的征用，也就是征用的目的在于改善社會(huì)的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)社會(huì)貧富之間的差距，例如對(duì)大地主的一種社會(huì)目的的剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)。因?yàn)檫@種征用并非以圖利國(guó)庫(kù)，而是以社會(huì)階層之重組為目的，故不需予以市價(jià)，只須給與其收益價(jià)值的補(bǔ)償即可。45近年來(lái)，在西方國(guó)家又出現(xiàn)一種新的補(bǔ)償理論。這一理論認(rèn)為，如果作為征收對(duì)象的財(cái)產(chǎn)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)人生活基礎(chǔ)的意義，那么，對(duì)其損失的補(bǔ)償，就不僅限于對(duì)其財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格予以評(píng)估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來(lái)的生活狀況所必須的充分的生活補(bǔ)償。例如，因公共建設(shè)的需要，一般市民的土地或房屋被征收，在此情形下，僅僅給付市價(jià)補(bǔ)償，有可能不足以恢復(fù)與原來(lái)同等的生活狀況，為此必須實(shí)行上述生活補(bǔ)償。這就是所謂“生活權(quán)補(bǔ)償”的觀(guān)點(diǎn)。

我國(guó)由于長(zhǎng)期奉行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，如《北京市人民政府關(guān)于臨時(shí)征用房屋用于控制和預(yù)防非典型肺炎的通知》第7條即規(guī)定，臨時(shí)征用工作結(jié)束后，區(qū)縣人民政府對(duì)被征用單位應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理因防治非典型肺炎引發(fā)的矛盾和糾紛的通知》第6條規(guī)定，征用財(cái)物被損壞后無(wú)法修復(fù)或者修復(fù)后不能達(dá)到原有狀態(tài)的，或者因其他原因不能歸還的，或者被征用人因財(cái)物被臨時(shí)征用而造成實(shí)際損失的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然過(guò)低。實(shí)際上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)利益衡量的過(guò)程。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，個(gè)人利益、團(tuán)體利益、國(guó)家利益和公共利益構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)利益的結(jié)構(gòu)整體，無(wú)論偏袒哪一方，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益體系的失衡，從而破壞社會(huì)公平，影響社會(huì)健康發(fā)展。社會(huì)主義法歷來(lái)強(qiáng)調(diào)私人利益對(duì)國(guó)家利益的依賴(lài)和服從，當(dāng)個(gè)人權(quán)利的行使同國(guó)家利益發(fā)生矛盾時(shí)，必須貫徹“國(guó)家利益優(yōu)于私人利益的原則”。我國(guó)傳統(tǒng)觀(guān)念認(rèn)為私人利益應(yīng)當(dāng)為國(guó)家利益和集體利益所犧牲，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種簡(jiǎn)單的思維方式和理論邏輯有必要進(jìn)行修正。征用補(bǔ)償?shù)睦婧饬?，首先?yīng)整體考慮社會(huì)利益各個(gè)方面的因素，而不僅僅是政府的經(jīng)濟(jì)利益（表現(xiàn)為征收成本），征收行為才符合社會(huì)道德和正義的一般要求，為廣大公民所自覺(jué)接受。其次，應(yīng)衡量征收者（國(guó)家）與被征收人之間具體的利益關(guān)系，一方面，補(bǔ)償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求并在國(guó)家國(guó)力（包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等承受力）所能承受的范圍之內(nèi)，從世界各國(guó)立法來(lái)看，一般以市場(chǎng)價(jià)格作為主要參照依據(jù)；另一方面，不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感覺(jué)，即補(bǔ)償下限是被征收人的生活狀況不低于征收之前的生活水平，并隨社會(huì)發(fā)展有提高的趨勢(shì)。464、補(bǔ)償時(shí)間

比較我國(guó)與國(guó)外補(bǔ)償機(jī)制的不同，最主要的區(qū)別就在于補(bǔ)償時(shí)間。德國(guó)、日本法上補(bǔ)償方案與征用申請(qǐng)一并提起，只有兩者均獲通過(guò)，征用裁決才算完成。而根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，最典型的就是《土地管理法實(shí)施條例》第25條，補(bǔ)償方案的確定卻是發(fā)生在征用方案已經(jīng)獲得征用主體的批準(zhǔn)以后。這不僅無(wú)法形成補(bǔ)償對(duì)征用權(quán)的制約，與當(dāng)代“無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征用”的趨勢(shì)大相徑庭，更容易在實(shí)踐中導(dǎo)致政府長(zhǎng)期拖欠補(bǔ)償款和補(bǔ)償爭(zhēng)議遲遲得不到解決的局面。與此相適應(yīng)，德國(guó)和日本法上對(duì)補(bǔ)償時(shí)間的規(guī)定非常嚴(yán)格，日本學(xué)者認(rèn)為，起業(yè)人之所以履行補(bǔ)償，并非是對(duì)于被征用人負(fù)有履行義務(wù)之故，其主要目的是在藉補(bǔ)償之履行，而使征用發(fā)生效力。因此，起業(yè)人不履行補(bǔ)償義務(wù)時(shí)，不發(fā)生違法行為之損害賠償問(wèn)題。47而德國(guó)法上則有支付不及時(shí)補(bǔ)償?shù)睦⒌囊?guī)定，惟因征用措施之緊迫性、交易價(jià)值調(diào)查之困難性等原因，補(bǔ)償往往不能于征用侵害之同時(shí)及時(shí)提供被征用人使用，故為保障被征用人之權(quán)益，對(duì)補(bǔ)償不能及時(shí)提供使用一節(jié)，明定應(yīng)為補(bǔ)償之計(jì)息。48當(dāng)然，規(guī)定補(bǔ)償應(yīng)予征用前事先支付對(duì)保障被征用人及時(shí)獲得財(cái)產(chǎn)之填補(bǔ)、重建生活有好處，但是，在一些緊急的情況下，征用措施的緊迫性不可能要求在此前就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償爭(zhēng)議進(jìn)行漫長(zhǎng)的調(diào)查和協(xié)商，這就需要在補(bǔ)償時(shí)間上規(guī)定不同于正常情況下的簡(jiǎn)易程序，如借鑒德國(guó)的提前占有指示制度，由征用受益人提供一定的補(bǔ)償金擔(dān)保，事后再通過(guò)完全支付贖回，或者參照法國(guó)的規(guī)定，由征用主體先作出一個(gè)臨時(shí)補(bǔ)償決定，等征用完成后在作出正式的補(bǔ)償決定，多退少補(bǔ)。這既照顧到了公共利益的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上防止了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的擴(kuò)大，不失為一種兩全其美的做法。

（三）救濟(jì)機(jī)制方面

國(guó)外的征用和補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑雖然有管轄法院的不同，但是在救濟(jì)方式的選擇上是一致的，一般均包括復(fù)議和訴訟兩種。而我國(guó)則對(duì)征用和補(bǔ)償采取了不同的救濟(jì)方式，以土地征用為例，49關(guān)于征用的救濟(jì)方式有行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償訴訟三種形式，而補(bǔ)償?shù)木葷?jì)只能采取行政調(diào)解和行政裁決。50顯然，有關(guān)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議尚未列入法律救濟(jì)的途徑。即使在有關(guān)征用的救濟(jì)途徑中，也存在適用難易上的差異。由于《行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)明確將行政機(jī)關(guān)違法征收財(cái)物的行為納入復(fù)議范圍，51而公民如要提起訴訟，由于《行政訴訟法》第11條的受案范圍中沒(méi)有明確列舉征用的情形，因此，尚需通過(guò)解釋該條第7項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的”才能適用。

筆者建議，應(yīng)實(shí)現(xiàn)征用救濟(jì)與補(bǔ)償救濟(jì)的一體化，即將補(bǔ)償救濟(jì)納入征用救濟(jì)中來(lái)，也通過(guò)復(fù)議和訴訟的方式予以解決，并在立法中予以肯定。一般說(shuō)來(lái)，征用補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序應(yīng)包括行政程序和司法程序兩部分，行政程序是司法程序的前置程序。1、在行政程序階段，根據(jù)征用補(bǔ)償?shù)木唧w情況又分成協(xié)商前置程序和事后救濟(jì)程序。協(xié)商前置程序中，首先由行政主體與相對(duì)人就補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商，補(bǔ)償申請(qǐng)由相對(duì)人主動(dòng)申請(qǐng)或行政主體發(fā)出通知。其次要聽(tīng)取被補(bǔ)償人的意見(jiàn)，向被補(bǔ)償人說(shuō)明理由，答復(fù)被補(bǔ)償人提出的問(wèn)題，必要時(shí)可以舉行聽(tīng)證會(huì)。最后由雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議并記錄在案。事后救濟(jì)程序中，由相對(duì)人主動(dòng)申請(qǐng)或行政主體發(fā)出通知。通知中應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償?shù)氖掠?、依?jù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等，還應(yīng)當(dāng)列明被補(bǔ)償人具有陳述意見(jiàn)的權(quán)利和該權(quán)利行使的時(shí)限。2、在雙方當(dāng)事人就征用補(bǔ)償無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)或者相對(duì)人對(duì)行政主體發(fā)出的通知中的有關(guān)事項(xiàng)不服時(shí)，由進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男姓C(jī)關(guān)的上級(jí)部門(mén)調(diào)解。3、對(duì)調(diào)解不服或沒(méi)有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的還可以向該上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。征用補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)：法律應(yīng)規(guī)定對(duì)征用補(bǔ)償復(fù)議不服的公民、法人或者其他組織可以向人民法院起訴，應(yīng)當(dāng)保證司法成為最后的救濟(jì)手段。即對(duì)于征用補(bǔ)償爭(zhēng)議，在窮盡了所有的行政救濟(jì)程序之后，可以通過(guò)司法訴訟程序得到解決。52

1王鍇（1978—），男，陜西漢中人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2004級(jí)博士研究生。

2夏征農(nóng)主編《辭?！罚s印本）第962頁(yè)，上海辭書(shū)出版社1999年版。

3劉東生：《行政征用制度初探》，載《行政法學(xué)研究》2000年第2期。

4葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀(guān)點(diǎn)論公用征收制度》第55－56頁(yè)，臺(tái)灣1989年版。

5這種損失不僅僅是客觀(guān)上的，還包括主觀(guān)上的。艾倫。保爾曾對(duì)此有一個(gè)生動(dòng)的描述：想象一下，您是一位熟練的鐘表修理師。您在俄亥俄州的辛辛那提商業(yè)區(qū)的中下階級(jí)居住的、種族上異質(zhì)混雜的社區(qū)有一家小店。您決不富裕，但您的小買(mǎi)賣(mài)給您許多滿(mǎn)足。顧客和您有長(zhǎng)期的結(jié)交，有的還能回憶您的父親，甚至您的祖父為他們修表的日子，他們就在這同一家店里講俏皮話(huà)……可嘆的是，您的店面正好座落在擬議中進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的處所。幾個(gè)月后，您收到征用通知，您的財(cái)產(chǎn)將被征用。您將得到“公平的市場(chǎng)價(jià)格”和遷移費(fèi)用，但對(duì)失去商譽(yù)，失去顧客來(lái)源，以及離開(kāi)您心愛(ài)的買(mǎi)賣(mài)的不可計(jì)算的損失則沒(méi)有補(bǔ)償。這就是國(guó)家征用權(quán)。SeePropertyRightsandEminentDomain，p7，NewBrunswickTransactionBooks1987.6葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀(guān)點(diǎn)論公用征收制度》第70頁(yè)，臺(tái)灣1989年版。

7鄭玉波編《法諺》（二）第25頁(yè)，臺(tái)灣三民書(shū)局1984年版。

8陳新民著《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第495頁(yè)，山東人民出版社2001年版。

9見(jiàn)美國(guó)憲法第5修正案，日本憲法第29條第3款。

10這種表述有德國(guó)基本法第14條第3款，我國(guó)憲法第10條第3款，美國(guó)憲法也通過(guò)聯(lián)邦最高法院的1954年的Bermanv.Parker案、1984年的HawaiiHousingAuthorityv.Midkiff案和1984年的Ruckelhausv.MonsantoCo.案的判決將第5修正案中的公用擴(kuò)張解釋為公益。

11陳新民著《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第480頁(yè)，山東人民出版社2001年版。我國(guó)由于沒(méi)有憲法法院和行政法院，對(duì)應(yīng)的分別是行使憲法監(jiān)督權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)和行使行政訴訟審判權(quán)的各級(jí)人民法院。

12美國(guó)法上同樣存在擴(kuò)張的征用的概念，這主要發(fā)生在征用與屬于警察權(quán)的財(cái)產(chǎn)管制行為的區(qū)別。財(cái)產(chǎn)管制不需要補(bǔ)償，但如果一些管制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制得過(guò)于嚴(yán)格，其效果等同于征用，從而需要補(bǔ)償，這稱(chēng)之為管制性征用或者效果征用。

13該分類(lèi)參考了臺(tái)灣學(xué)者李建良的觀(guān)點(diǎn)，見(jiàn)翁岳生編《行政法》（下）第1754－1762頁(yè)，中國(guó)法制出版社2002年版。

14葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀(guān)點(diǎn)論公用征收制度》第578頁(yè)，臺(tái)灣1989年版。

15收用委員會(huì)是一獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，設(shè)置于都道府縣內(nèi)，由委員七人組成，委員有一定的任期及任用資格，且各委員之身份受到保障，可獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何干涉，可謂一準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。

16《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》第2條規(guī)定，在征地調(diào)查和征地補(bǔ)償?shù)怯洉r(shí)，應(yīng)深入村組，實(shí)地調(diào)查。土地權(quán)屬應(yīng)以土地登記或土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地權(quán)屬協(xié)議書(shū)為依據(jù)；土地地類(lèi)、面積應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（變更調(diào)查）和勘測(cè)定界成果為準(zhǔn)，附著物狀況詳實(shí)。征地調(diào)查應(yīng)在擬定征用土地方案前完成，并結(jié)合征地補(bǔ)償?shù)怯涍M(jìn)行復(fù)核。

17根據(jù)《征用土地公告辦法》第6條第1款的規(guī)定，這一征用公告的真實(shí)意義在于通知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(shū)到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。

18該規(guī)定使得日本法上的征用成為一種附條件的行政行為。在德國(guó)，征用效力自征用申請(qǐng)人于征用裁決后，另行申請(qǐng)征用機(jī)關(guān)頒布執(zhí)行命令時(shí)始發(fā)生之。在征用裁決作出以后，至執(zhí)行命令之前，如果征用受益人未能在法定期限內(nèi)履行征用裁決課予其的支付義務(wù)的，征用關(guān)系人可申請(qǐng)征用機(jī)關(guān)廢棄其裁決。這與我國(guó)征用自批準(zhǔn)文件送達(dá)征用實(shí)施機(jī)關(guān)時(shí)生效不同。

19根據(jù)《征用土地公告辦法》第14條第1款的規(guī)定，未依法進(jìn)行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人僅有權(quán)依法要求公告，或有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)，但并不能阻卻征用效力的發(fā)生。

20日本稱(chēng)之為買(mǎi)受權(quán)或買(mǎi)戾權(quán)。

21關(guān)于無(wú)補(bǔ)償?shù)恼饔玫男Яθ绾危毡痉▽W(xué)界對(duì)此有三種學(xué)說(shuō)：1、大綱方針說(shuō)（立法方針說(shuō)），該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，憲法上的征用補(bǔ)償條款只不過(guò)是為制定法律提供了大綱方針而已，若無(wú)法律的規(guī)定，就不產(chǎn)生具體的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，即受害者不能依照憲法上的規(guī)定來(lái)提起損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求；2、當(dāng)然無(wú)效說(shuō)，該說(shuō)認(rèn)為應(yīng)該將補(bǔ)償解釋為征用的前提條件，因而，欠缺補(bǔ)償時(shí)，征用本身就當(dāng)然無(wú)效。另外與此學(xué)說(shuō)近似的是違憲無(wú)效說(shuō)，認(rèn)為對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的征用沒(méi)有作補(bǔ)償規(guī)定的法律，將因違反憲法中的征用補(bǔ)償條款而無(wú)效。3、補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說(shuō)（直接請(qǐng)求說(shuō)），該說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)該將補(bǔ)償請(qǐng)求的發(fā)生解釋為征用帶來(lái)的結(jié)果，因此，沒(méi)有補(bǔ)償，征用行為本身依然有效，同時(shí)應(yīng)該承認(rèn)當(dāng)事人直接依據(jù)憲法中的征用補(bǔ)償條款請(qǐng)求補(bǔ)償。日本學(xué)界較贊成第二種學(xué)說(shuō)，但是，日本最高法院卻采納了補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說(shuō)，認(rèn)為如果一味地將對(duì)基于社會(huì)福利的財(cái)產(chǎn)征用解釋為無(wú)效，有點(diǎn)過(guò)分，所以，為了調(diào)和個(gè)人權(quán)利和社會(huì)利益，采直接請(qǐng)求說(shuō)較適宜，該理論也為許多下級(jí)法院所紛紛效法。參見(jiàn)楊建順著《日本行政法通論》第596－598頁(yè)，中國(guó)法制出版社1998年版；葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀(guān)點(diǎn)論公用征收制度》第79－81頁(yè)，臺(tái)灣1989年版。

22路易斯。亨金、阿爾伯特。J.羅森塔爾編，鄭戈、趙曉力、強(qiáng)世功譯《憲政與權(quán)利》第158頁(yè)，三聯(lián)出版社1996年版。

23補(bǔ)償是保障受損害的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)一種手段，但同時(shí)由于補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)往往從國(guó)庫(kù)中支出，因而也涉及國(guó)家的財(cái)政利益，因此對(duì)于被征用人的損失到底補(bǔ)償多少，補(bǔ)償?shù)绞裁闯潭?，各?guó)通常在憲法上加以規(guī)定，以昭示國(guó)家在此一問(wèn)題上的價(jià)值取向。

24黃宗樂(lè)：《土地征收補(bǔ)償法上若干問(wèn)題之研討》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》第21卷第1期。

25公平補(bǔ)償與適當(dāng)補(bǔ)償之間究竟是否有區(qū)別，德國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為公平補(bǔ)償是對(duì)適當(dāng)補(bǔ)償?shù)睦^承，而非修正，有學(xué)者甚至認(rèn)為，公平補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償三者之間意義上一致。筆者認(rèn)為，適當(dāng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償、公平補(bǔ)償之間的區(qū)別還是有的，誠(chéng)如前述，完全補(bǔ)償側(cè)重于被征用人，適當(dāng)補(bǔ)償則側(cè)重于社會(huì)公共利益，而公平補(bǔ)償是在被征用人利益與社會(huì)公共利益之間進(jìn)行衡量后的作出的判斷。但公平補(bǔ)償并非一種獨(dú)立的手段，它必須是在衡量后作出采取完全補(bǔ)償抑或適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臎Q定。我國(guó)學(xué)者林來(lái)梵采用正當(dāng)補(bǔ)償?shù)母拍顏?lái)涵蓋適當(dāng)補(bǔ)償和完全補(bǔ)償，可見(jiàn)，亦有相同之考慮。

26仔細(xì)觀(guān)之，日本雖采用適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但在補(bǔ)償范圍上比采用完全補(bǔ)償原則的德國(guó)更廣，甚或兼及對(duì)第三人的補(bǔ)償在內(nèi)，惟如補(bǔ)償原則不僅包括補(bǔ)償數(shù)額的大小，也包括補(bǔ)償范圍的寬窄，而日本學(xué)界僅將其限制在補(bǔ)償數(shù)額上而已，這不能不說(shuō)是財(cái)產(chǎn)權(quán)保障原則與國(guó)庫(kù)利益平衡的產(chǎn)物。

27黃宗樂(lè)：《土地征收補(bǔ)償法上若干問(wèn)題之研討》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》第21卷第1期。

28征收與征用在行政法上存在非常明顯的區(qū)別，行政征收是指行政主體根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，以強(qiáng)制方式無(wú)償取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為。它主要包括行政征稅和行政收費(fèi)兩部分。行政征收類(lèi)似于一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制行為，因此公民并不能要求國(guó)家的補(bǔ)償。但我國(guó)立法上對(duì)征收與征用似不作區(qū)分，經(jīng)?；煊茫恍┓?、法規(guī)中雖然使用“征收”的字眼，但從其立法目的上分析，應(yīng)是征用的含義或者包含征用的含義在內(nèi)，如《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第2條第3款規(guī)定，國(guó)家對(duì)合營(yíng)企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)合營(yíng)企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o與相應(yīng)的補(bǔ)償。《外資企業(yè)法》第5條規(guī)定，國(guó)家對(duì)外資企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)外資企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o與相應(yīng)的補(bǔ)償。《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》第4條規(guī)定，國(guó)家對(duì)臺(tái)灣同胞投資者的投資不實(shí)行國(guó)有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)臺(tái)灣同胞投資者的投資可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補(bǔ)償?！秾?duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》第5條規(guī)定，國(guó)家對(duì)參加合作開(kāi)采陸上石油資源的外國(guó)企業(yè)的投資和收益不實(shí)行征收。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以對(duì)外國(guó)企業(yè)在合作開(kāi)采中應(yīng)得石油的一部分或者全部，依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

29王名揚(yáng)著《法國(guó)行政法》第410頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版。

30由于征用的強(qiáng)制性可以避免與當(dāng)事人長(zhǎng)時(shí)間的商談甚至當(dāng)事人的阻撓，同時(shí)征用補(bǔ)償上的“適當(dāng)”和“相應(yīng)”意味著補(bǔ)償數(shù)額要低于正常的市場(chǎng)交易額，因此，現(xiàn)階段征用權(quán)行使中的腐敗問(wèn)題已相當(dāng)嚴(yán)重，以土地征用為例，對(duì)集體土地的一切商業(yè)開(kāi)發(fā)全部通過(guò)“征用”這一行政化的手段進(jìn)行，完全拋棄了市場(chǎng)機(jī)制。一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，或者是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，甚至個(gè)體企業(yè)用地、私人投資建設(shè)用地，一律動(dòng)用國(guó)家征用權(quán)，如杭州市所屬的江寧區(qū)，1990年以來(lái)共征用土地400余宗，其中省市重點(diǎn)項(xiàng)目只占總項(xiàng)目的1／4.湖南省國(guó)土資源廳的數(shù)據(jù)表明目前全省批準(zhǔn)的用地量，40％用于公共設(shè)施，20％是黨政機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位用地，10％為其他，另有30％為經(jīng)營(yíng)性土地。參見(jiàn)吳利生：《論農(nóng)村土地征用制度的缺陷及其改革》，載《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2002年第4期；沈衛(wèi)中：《我國(guó)行政征用制度的缺陷與完善-兼談我國(guó)的土地征用制度》，載《蘭州學(xué)刊》2002年第3期。

31以梁慧星教授為首的物權(quán)法起草小組在其建議稿第四十八條對(duì)公共利益作出明確規(guī)定，指出“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益。”參見(jiàn)黃東東：《土地征用公益目的性理解》，載《中國(guó)土地》2003年第1期。

32黃東東：《征用初探》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第5期。

33陳新民著《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第369－370頁(yè)，山東人民出版社2001年版。

34LawrenceBerger，1978，ThePublicUseRequirmentInEminentDomain，OregonLawReview57：203－246.35ErrolE.Meidinger，1981，ThePublicUseOfEminentDomain：HistoryAndPolice，EnvironmentLaw11：36－56.37MargaretG.WilderAndJoyceE.Stigter，1989，RethinkingTheRoleOfJudicialScrutinyInEminentDomain，APAJournal，Winter，60.38LuaraMansnerus，1983，PublicUse，PrivateUse，AndJudicialReviewInEminentDomain，NewYorkUniversityLawReview58：409－456.39美國(guó)學(xué)者尤倫認(rèn)為，要重視補(bǔ)償中的主觀(guān)價(jià)值。他將財(cái)產(chǎn)權(quán)人分為兩種，一種是對(duì)其財(cái)產(chǎn)有依附感的，一種是沒(méi)有的，對(duì)于后者，在征用時(shí)如果給與公平的市場(chǎng)價(jià)格、合理的遷移費(fèi)用，私人就得到了完全補(bǔ)償。這種私人財(cái)產(chǎn)權(quán)人不會(huì)因?yàn)檎饔玫娘L(fēng)險(xiǎn)而改變財(cái)產(chǎn)的用途，他們所失去的，是從交易中獲取更大利益的機(jī)會(huì)，這種損失并不造成效率上的后果，它只是把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了政府征用行為的受益人那里。但是，對(duì)于那些賦予財(cái)產(chǎn)以主觀(guān)價(jià)值的人而言，情況有所不同。如果在對(duì)這些人的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征用時(shí)只考慮公正補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，就會(huì)導(dǎo)致征用行為增加，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償不足，他們意識(shí)到損失的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)設(shè)法以保險(xiǎn)的方式使自己免于損失，可以市場(chǎng)沒(méi)有提供對(duì)這種損失的保險(xiǎn)，因而只能忍受這種損失或者采取自我保險(xiǎn)的辦法。一種自我保險(xiǎn)的辦法是注入資金開(kāi)展游說(shuō)活動(dòng)，以求決策者不采取征用措施，但是游說(shuō)活動(dòng)給財(cái)產(chǎn)權(quán)人和政府兩方面都帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)，是不效率的；另一種方式是避免作出投資，包括避免進(jìn)行與情感有關(guān)的投資，這又會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的低迷，因此，尤倫主張，對(duì)于主觀(guān)價(jià)值，要么進(jìn)行超額的補(bǔ)償，要么不征用。參見(jiàn)羅伯特。考特、托馬斯。尤倫著，張軍等譯《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》第260－278頁(yè)，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版。

40李累著《美國(guó)憲法上的財(cái)產(chǎn)征用制度》第14頁(yè)，中國(guó)人民大學(xué)1999屆博士學(xué)位論文。

41陳新民著《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第475頁(yè)，山東人民出版社2001年版。

42道德危險(xiǎn)是指在預(yù)知將支付補(bǔ)償?shù)那闆r下，投資者不負(fù)合理注意的義務(wù)，甚至以投機(jī)手段使補(bǔ)償額增大的情形。

43引起負(fù)面刺激成本的原因包括：（1）安置成本低卻不予補(bǔ)償；（2）受損失者覺(jué)察到他們的負(fù)擔(dān)在較大程度上不符合比例；（3）項(xiàng)目本身的效率獲得是可疑的，它看上去像是掩飾無(wú)原則的財(cái)富再分配活動(dòng)；（4）損失不可能通過(guò)以某種方式、按照與項(xiàng)目相關(guān)的互惠關(guān)系來(lái)彌補(bǔ)；（5）當(dāng)前受損失者對(duì)于他們?cè)谖磥?lái)獲益于相似項(xiàng)目的可能性缺乏信心；（6）受損失者缺乏政治影響力，不能取得妥協(xié)，減輕他們?cè)谖磥?lái)的負(fù)擔(dān)。

44FrankI.Michelman，1967，Property，Utility，AndFairness：CommentsOnTheEthicFoundationsOf“JustCompensation”Law，HarvardLawReview80：1165－1258.45參見(jiàn)楊建順著《日本行政法通論》第596－598頁(yè)，中國(guó)法制出版社1998年版。

46葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀(guān)點(diǎn)論公用征收制度》第477頁(yè)，臺(tái)灣1989年版。

47陳新民著《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第500－501頁(yè)，山東人民出版社2001年版。

48這種類(lèi)似生活權(quán)補(bǔ)償?shù)挠^(guān)點(diǎn)在我國(guó)的《土地管理法》第47條第6款、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第4條第2項(xiàng)中有所反映。

49葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀(guān)點(diǎn)論公用征收制度》第318頁(yè)，臺(tái)灣1989年版。

50同上書(shū)第514－519頁(yè)。

51這是因?yàn)槠渌姆芍絮r有規(guī)定征用補(bǔ)償救濟(jì)途徑的。

52《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。

53筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)和《國(guó)家賠償法》第4條第3項(xiàng)雖然都規(guī)定的是征收財(cái)物，但是根據(jù)立法精神，此處的征收應(yīng)作擴(kuò)大解釋?zhuān)嗉窗饔玫暮x在內(nèi)。

54陳艷：《論我國(guó)征用補(bǔ)償制度的完善》，載《湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期。