導(dǎo)語(yǔ)：法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)比較研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「摘要」在自由市場(chǎng)的條件下，政府角色的定位是一個(gè)殊為重要而又聚訴紛紜的問(wèn)題，同時(shí)也極具實(shí)踐意義，這一同樣的問(wèn)題在各個(gè)不同學(xué)科中以不同的方法、不同的角度有著不同的說(shuō)明。在行政法學(xué)上，這一問(wèn)題屬于行政作用法的研究范圍，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，有關(guān)政府的經(jīng)濟(jì)分析以及公共選擇理論對(duì)這一問(wèn)題都多有說(shuō)明，而其間不乏借鑒之處，本文重點(diǎn)介紹兩種不同而又密切聯(lián)系的分析進(jìn)路以及經(jīng)濟(jì)學(xué)上的分析對(duì)于行政法學(xué)研究的借鑒意義。

自有人類政治共同體以來(lái)，公權(quán)力由而產(chǎn)生，而有關(guān)政府問(wèn)題的研究，自古至今也可謂多矣，依現(xiàn)有的學(xué)科劃分衡量，對(duì)于政府問(wèn)題分析的視角也是多種多樣。亞里士多德的《政治學(xué)》可以看作是政府的道德分析，馬基雅維里的《君主論》、霍布斯的《利維坦》則開創(chuàng)了從政治角度研究政府問(wèn)題的先河，而自亞當(dāng)？斯密的《國(guó)富論》始，開始了從經(jīng)濟(jì)角度去研究政府問(wèn)題，馬克思的《資本論》確立的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)也可以看作是從政府問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)分析，而在羅爾斯的《正義論》那里，在相當(dāng)程度上又是從倫理學(xué)的角度看待政府問(wèn)題。眾多的思想巨人對(duì)于這一問(wèn)題的關(guān)注足以說(shuō)明政府問(wèn)題的重要性與復(fù)雜性，從另一方面看，也實(shí)是這一問(wèn)題觸及到人類生存和發(fā)展的根本，關(guān)涉到一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的興衰甚至存亡，問(wèn)題本身的提出即足以聚訟紛紜了，更逞論對(duì)其有一勞永逸的說(shuō)明。本文僅簡(jiǎn)要介紹公法學(xué)（主要是行政法學(xué)）和經(jīng)濟(jì)學(xué)上有關(guān)政府職能、作用定位的理論，并嘗試說(shuō)明經(jīng)濟(jì)學(xué)上的有關(guān)分析之于行政法學(xué)的借鑒意義。

一、公法學(xué)關(guān)于行政作用的理論

現(xiàn)代意義上的公法的產(chǎn)生本源在于對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和控制的法，這一本質(zhì)內(nèi)核的界定使其具有了區(qū)別于私法的獨(dú)特性，而依照近代立憲主義以來(lái)的權(quán)力觀念，權(quán)力一般可以分為立法、行政、司法三種，所謂公法也即是對(duì)于這三種權(quán)力的規(guī)范和控制，但是公法的首要任務(wù)卻是在于界定公權(quán)力的作用范圍，之后才有權(quán)力的具體分配、行使、監(jiān)控以及救濟(jì)。而就現(xiàn)行的公法學(xué)研究體系而言，關(guān)于權(quán)力作用范圍的界定在公法學(xué)各個(gè)分支學(xué)科之中并沒(méi)有獨(dú)立的地位，或者說(shuō)研究并不是深入。如果依照奧特？瑪雅的思路將現(xiàn)行公法體系分為立法的公法、行政的公法、司法的公法以及憲法的話，我們依次檢視各門公法學(xué)的研究，可以發(fā)現(xiàn)各學(xué)科的研究多是集中于對(duì)權(quán)力的分配、行使、監(jiān)控以及救濟(jì)之上，而對(duì)于權(quán)力的作用范圍（尤其是應(yīng)然的作用范圍）這一前提性問(wèn)題的研究反而有所缺漏，惟有在行政法學(xué)的研究中有關(guān)于行政作用法的研究，有界定公權(quán)力作用范圍的意味，所以本文梳理公法學(xué)上對(duì)于權(quán)力范圍界定的研究主要就是梳理行政法學(xué)上關(guān)于行政作用法的研究。

分析行政法上對(duì)于行政作用的理論首先應(yīng)該注意的一點(diǎn)是，在行政法理論上英美法系和大陸法系的分野，雖然現(xiàn)在兩大法系頗有互相借鑒乃至融合的趨勢(shì)，但不可否認(rèn)兩者之間還是存在著諸多方面的差異，至少在行政法上是這樣，在行政作用法上同樣也是如此。

（一）英美法系上有關(guān)行政作用的理論

依照韋德的行政法體系，英國(guó)行政法除了導(dǎo)言介紹行政法的基礎(chǔ)梗概以外，主要就是行政機(jī)關(guān)及其職能、權(quán)力、管轄以及自由裁量權(quán)，而構(gòu)成英國(guó)行政法核心的是行政權(quán)力的救濟(jì)與責(zé)任，此外還有行政立法與司法。其中涉及到行政權(quán)力范圍的論述主要集中于行政機(jī)關(guān)及其職能一編里，在介紹了中央政府、地方政府、警察以及國(guó)有公司之后，該書闡述了一些政府職能。比較系統(tǒng)的分類主要有福里德曼的分類，他區(qū)分行政作用有：1、作為維持秩序者的機(jī)能；2、作為社會(huì)服務(wù)者的機(jī)能；3、作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的機(jī)能；4、作為經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制者的機(jī)能；5、作為仲裁者的機(jī)能。王名揚(yáng)的《英國(guó)行政法》中介紹的英國(guó)行政法體系基本類似，其中關(guān)于行政作用范圍的論述也比較少，僅有的只是在地方政府職權(quán)的范圍中列舉了法律賦予地方政府的一些重要的地方政府職務(wù)，主要有1、道路；2、公共秩序，包括警察、防消、民防、公眾保護(hù)措施；3、環(huán)境衛(wèi)生，包括排污、垃圾、公害、衛(wèi)生檢查、消除貧民窟、供應(yīng)住宅、海岸保護(hù)、美化環(huán)境；4、城鄉(xiāng)計(jì)劃；5、公用事業(yè)；6、福利服務(wù)，包括文化和教育、青年就業(yè)、社會(huì)服務(wù)。由此可見，在英國(guó)行政法上有關(guān)政府作用的研究并非深入，而且其認(rèn)識(shí)的方法主要是從實(shí)證法中尋求政府的作用，從規(guī)范的角度歸納總結(jié)政府的作用范圍，并沒(méi)有關(guān)于政府作用的應(yīng)然分析以及實(shí)然分析。

施瓦茨定義行政法是“管理政府行政活動(dòng)的部門法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)力的原則，對(duì)受到行政行為損害者給予法律補(bǔ)償。這個(gè)定義把行政法分為三個(gè)部分：1、行政機(jī)關(guān)所具有的權(quán)力；2、行使這些權(quán)力的法定要件；3、對(duì)不法行政行為的補(bǔ)救?！睆倪@一定義即可以看出美國(guó)行政法的研究領(lǐng)域，在這一比大陸法系國(guó)家行政法概念狹窄的多的概念中，并沒(méi)有行政作用的位置，而界定政府的作用范圍卻正是確定行政機(jī)關(guān)權(quán)力的前提問(wèn)題。相反卻是通過(guò)行政權(quán)力的擴(kuò)張、變動(dòng)來(lái)認(rèn)識(shí)政府職能的范圍，誠(chéng)如施瓦茨對(duì)于行政權(quán)力擴(kuò)張的描述，“自1935年社會(huì)保險(xiǎn)法制定以來(lái)，出現(xiàn)了行政權(quán)力深入社會(huì)立法領(lǐng)域的傾向?，F(xiàn)在這種傾向加劇了?！薄按送猓姓绦蜻€擴(kuò)展到傳統(tǒng)上由法院管理的領(lǐng)域?！蓖瑫r(shí)施瓦茨還區(qū)分了聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)力分配，進(jìn)而區(qū)分兩者在行政作用方面的不同。類似于英國(guó)行政法的情況，王名揚(yáng)在其《美國(guó)行政法》中架構(gòu)的美國(guó)行政法的體系主要包括一般理論、行政主體、行政程序以及行政的監(jiān)督和控制。關(guān)于行政作用，同樣也是沒(méi)有專門的論述，只是在地方政府的職能中略有介紹，其中分別列舉了郡、鎮(zhèn)、市、特別行政區(qū)、學(xué)校區(qū)等地方政府的職能范圍，主要包括公共安全、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)、公共交通、管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和職業(yè)活動(dòng)、公共教育、福利事業(yè)、娛樂(lè)設(shè)備、執(zhí)行法律、辦理選舉等等。這種列舉在一定程度上表明了政府的作用范圍，但是其職能分類顯然缺乏內(nèi)部系統(tǒng)的邏輯，而且這種列舉的方式同樣主要是從規(guī)范角度出發(fā)對(duì)于政府職能的認(rèn)識(shí)，并沒(méi)有應(yīng)然的判斷。當(dāng)然這與美國(guó)行政法的研究范圍（主要是限于行政權(quán)力以及行政權(quán)力的行使和監(jiān)督救濟(jì)）和研究方法（相對(duì)重視實(shí)際問(wèn)題解決、輕視理論邏輯抽象）莫不相關(guān)，大陸法系的行政法研究領(lǐng)域則更為廣泛，尤其是在理論建構(gòu)中有專門的行政作用法對(duì)政府作用予以闡釋。

（二）大陸法系上有關(guān)行政作用的理論

首先我們來(lái)分析法國(guó)的情況，法國(guó)行政法學(xué)中“制度理論”的奠基人莫里斯？奧里烏在其成名作《行政法與公法精要》中開卷明義介紹行政法的源起及其本質(zhì)含義，而其論述的起點(diǎn)便是行政制度下行政的定義，公共行政部門是一種憑借公共權(quán)力履行行政職責(zé)的機(jī)構(gòu)。這個(gè)定義闡明了三大要素，依順序依次為行政職能、行政權(quán)力（也叫公共權(quán)力）、行政機(jī)構(gòu)。在這里行政職能成為了行政法理論的起點(diǎn)，進(jìn)而分析行政職能的目標(biāo)在于實(shí)施一些管理行為和行政操作，即通過(guò)一些法律的、技術(shù)的行為和程序，滿足公眾的需要，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事業(yè)的管理。而一個(gè)國(guó)家中的公眾需要可歸結(jié)為兩個(gè)大的概念，即“治安”和“公益”。治安就是社會(huì)和平所不可缺少的秩序；公益的目標(biāo)是進(jìn)行社會(huì)治理，既是為個(gè)人提供便利也是為了維持治安。這些公眾需要直接導(dǎo)致公共事業(yè)的組織、產(chǎn)生，公共事業(yè)就是一種為滿足公眾需要的，由國(guó)家組織的，固定、持續(xù)地向公眾提供的服務(wù)。更應(yīng)該值得注意的是，基于以下三個(gè)原因行政職能要有一定的界限，1、公共事業(yè)實(shí)際上就是一些維持治安的手段和保障公共秩序的方式，因此只有當(dāng)它們對(duì)公共秩序有利時(shí)，對(duì)它們的組織才是合法的；2、一個(gè)共同體對(duì)公共事業(yè)的管理僅僅只是以自動(dòng)的程序進(jìn)行，在這些程序中，所有參與這項(xiàng)管理的個(gè)人就不再承擔(dān)責(zé)任；3、國(guó)家是一個(gè)基本平衡的政體，其中任何一個(gè)行業(yè)都不應(yīng)該僅僅由一種力量去承擔(dān)，而是相反，應(yīng)該有各種對(duì)抗的力量進(jìn)行相互的平衡。如后文所述，這一點(diǎn)殊為重要。

德國(guó)行政法理論研究精細(xì)入微，在諸多領(lǐng)域都有著比較深入的探討，引領(lǐng)大陸法系潮流，但關(guān)于行政作用的研究德國(guó)行政法卻并非深入。關(guān)于行政作用的問(wèn)題，毛雷爾也只是在行政的分類中才有提及，根據(jù)行政的任務(wù)或者目的，行政可以分為秩序行政（其作用是排除有關(guān)危險(xiǎn)，保障公共安全和公共秩序）、給付行政（其作用是通過(guò)為個(gè)人提供特定目的的支持和建設(shè)公共設(shè)施，保障和改善公民的生活條件）、引導(dǎo)行政（其目的是對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化生活的全部領(lǐng)域進(jìn)行廣泛、適時(shí)的促進(jìn)或者引導(dǎo)）、稅務(wù)行政（其作用是通過(guò)向公民征收稅費(fèi)為國(guó)家提供必要的金錢手段）、后備行政（保障執(zhí)行行政任務(wù)所需人力物力隨時(shí)可供使用）。沃爾夫則將行政作用分為：秩序行政、給付行政、分配行政、征調(diào)行政。

日本行政法的建構(gòu)過(guò)程中主要學(xué)習(xí)了德國(guó)行政法，但是日本行政法的發(fā)展在諸多方面甚至更為精細(xì)，在行政作用領(lǐng)域主要表現(xiàn)在，對(duì)于行政分類、對(duì)于行政作用法的更多研究。鹽野宏區(qū)分行政的種類為規(guī)制行政、給付行政和私經(jīng)濟(jì)行政，其中主要是規(guī)制行政與給付行政的分類，前者是指通過(guò)限制私人的權(quán)利、自由，以實(shí)現(xiàn)其目的的行政活動(dòng)，后者是指設(shè)置、管理道路、公園，設(shè)置、運(yùn)營(yíng)社會(huì)福利措施，進(jìn)行生活保護(hù)，給予個(gè)人及公眾便利和利益的行政。楊建順在《日本行政法通論》中則是有專門的行政作用法一章，其中理解的行政作用法是指以行政作用為共同法原則來(lái)支配的幾個(gè)類型化領(lǐng)域。比較各國(guó)的模式、總結(jié)日本的模式將行政作用法分為：秩序行政作用，是指以維持國(guó)家或公共團(tuán)體的存續(xù)為目的的作用如防衛(wèi)、警察、財(cái)政作用；整備行政作用，是指以整備和形成秩序?yàn)槟康牡淖饔?，如環(huán)境整備、經(jīng)濟(jì)整備、空間整備作用；給付行政作用，是指以保障生活和提供福利為目的的作用，如供給行政、社會(huì)保障行政、助成行政作用。這種分類方法殊為細(xì)致而且也比較全面地概括了現(xiàn)代社會(huì)政府的各種職能，這里需要說(shuō)明的一個(gè)問(wèn)題是，這種類別區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是為行政作用的不同，而不應(yīng)該是權(quán)力手段使用的有無(wú)，因?yàn)榻o付行政里面同樣存在權(quán)力因素，秩序行政、整備行政里面同樣存在非權(quán)力手段，所謂規(guī)制行政和給付行政與權(quán)力行政和非權(quán)力行政并沒(méi)有所謂的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

由上分析之后，簡(jiǎn)要?dú)w納行政法學(xué)上關(guān)于行政作用的論述，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的特點(diǎn)：首先，行政法上對(duì)于行政作用分析主要是從規(guī)范的角度出發(fā)的，即主要從現(xiàn)行的實(shí)定法規(guī)定中分析、提煉行政作用的一般種類。相對(duì)而言，比較少地關(guān)注價(jià)值層面上的行政作用問(wèn)題，即行政作用究竟應(yīng)該劃到哪里、行政作用應(yīng)不應(yīng)該有界限、劃定界限的標(biāo)準(zhǔn)是什么等問(wèn)題，甚至是事實(shí)層面的行政作用問(wèn)題，在這種規(guī)范的行政法學(xué)研究中也有不適當(dāng)?shù)暮鲆?，如行政在?shí)踐中究竟發(fā)揮著什么樣的作用等問(wèn)題。當(dāng)然這也是純粹法學(xué)的研究方法，注重調(diào)整、規(guī)范的具體規(guī)則、制度、原則的架構(gòu)，注重各個(gè)行政作用領(lǐng)域的法原理的概括；其次，行政法學(xué)上劃定行政作用主要采取的是歸納的方法，即主要是從各種具體的行政作用中提煉出一般性的行政作用的種類，然后再架構(gòu)其內(nèi)在的法原理、理論。只有少數(shù)的學(xué)者是從行政的一般性本源上演繹推論出行政作用的范圍，如上述的莫里斯？奧里烏。

二、有限政府的經(jīng)濟(jì)分析-經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看政府的作用

如上所述，經(jīng)濟(jì)學(xué)自亞當(dāng)？斯密以來(lái)就已經(jīng)開始關(guān)注政府的問(wèn)題，亞當(dāng)？斯密第一次從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度證明了自私的個(gè)人在自由市場(chǎng)的條件下是有利于整體福利最大化的，但即使是這一推崇市場(chǎng)的鼻祖式人物也同樣在一開始就注意到了市場(chǎng)的局限，即市場(chǎng)縱使神奇但亦有失靈的時(shí)候，依照公共選擇出現(xiàn)以前的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這時(shí)候就是政府發(fā)揮作用的時(shí)候。但是公共選擇的理論在此后論證了政府也可能出現(xiàn)失靈，而且更有可能出現(xiàn)失靈，市場(chǎng)的失靈并不當(dāng)然地意味著政府的介入，也就是說(shuō)市場(chǎng)與政府并不是當(dāng)然意義上地具有某種互補(bǔ)關(guān)系。下面本文簡(jiǎn)要梳理經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于政府作用的論述，這里又可以從規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)和實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)層面予以展開。

（一）規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于政府作用的應(yīng)然范圍界定

1、公共物品

經(jīng)濟(jì)學(xué)上一般根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)物品進(jìn)行分類：所謂排他性或者說(shuō)是可分性是指任何一個(gè)人的消費(fèi)即排除了其他人對(duì)這一物品的消費(fèi)，消費(fèi)者這可支配的物品總量是可以細(xì)分到每個(gè)消費(fèi)著的身上的，相反，非排他性或者說(shuō)不可分性是指任何一個(gè)人的消費(fèi)并不能排除其他人對(duì)這一物品的消費(fèi)，每一消費(fèi)者可支配的的物品總量即是該物品的總量；所謂競(jìng)爭(zhēng)性是指物品每增加一個(gè)單位的消費(fèi)，其邊際成本不為零，相對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性即是指物品每增加一個(gè)單位的消費(fèi)，其邊際成本為零。據(jù)此可以將物品分為四類：公共公益物品，具有不可排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性；公共私益物品，具有不可排他性和競(jìng)爭(zhēng)性；私有公益物品，具有可排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性；私有私益物品，具有可排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。基于產(chǎn)權(quán)界定成本的原因，一般而言，私有私益物品界定成本較低，是典型應(yīng)該由市場(chǎng)提供的物品，公共公益物品的界定成本則過(guò)于高昂，所以一般由政府提供，中間兩種物品性質(zhì)上介于這兩者之間，在提供上也介于兩者之間，如私有公益物品一般由地方政府或者社會(huì)團(tuán)體提供，所以又成為“俱樂(lè)部物品”，公共私益物品同樣也多是采取介于政府與市場(chǎng)之間的運(yùn)營(yíng)方式。如此即簡(jiǎn)要地闡釋了政府作用范圍的粗略基準(zhǔn)，但是這里還需要進(jìn)一步說(shuō)明幾個(gè)問(wèn)題：

（1）從廣義上理解，公共物品包括兩種，“一是有形的物品，如國(guó)防等；二是無(wú)形的，指各類制度規(guī)則?！倍易鳛榻缍óa(chǎn)權(quán)的法律制度更是市場(chǎng)運(yùn)行的最基礎(chǔ)的一個(gè)條件，這一公共物品的提供無(wú)疑是需要立法、行政、司法機(jī)關(guān)的共同協(xié)作提供，并非行政一個(gè)機(jī)關(guān)所能解決。

（2）物品的屬性是物品本身所具有的，但物品的屬性不是靜止不變的，隨著技術(shù)、環(huán)境等因素的變化，物品的屬性也在發(fā)生著相應(yīng)的改變。即使如國(guó)防這種這種最傳統(tǒng)的公共物品，在現(xiàn)在的高科技條件下也開始失去其純粹的公共物品性質(zhì)。也有一些物品本來(lái)不是稀缺資源，但隨著人類技術(shù)以及需求的增長(zhǎng)，從而也成為公共物品，如水資源。

（3）物品的性質(zhì)決定物品的供給方式，但是這不是絕對(duì)的?，F(xiàn)代世界的私有化浪潮表明，政府并非在公共物品的提供上當(dāng)然的是有效率的選擇，市場(chǎng)在這些物品的提供上也并非完全無(wú)能為力，誠(chéng)如毛壽龍所言，“實(shí)際上，它（指國(guó)防和治安）也不必由政府來(lái)壟斷，政府也可以利用市場(chǎng)的力量，并且引進(jìn)市場(chǎng)的機(jī)制，綜合運(yùn)用各種方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)防和治安的最佳供給?！?/p>

2、外部性

所謂外部性是指“生產(chǎn)或者消費(fèi)對(duì)其他群體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償成本或給予了無(wú)須補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍！本唧w有兩種：否定的外部性（外部不經(jīng)濟(jì)）和肯定的外部性（外部經(jīng)濟(jì)）前者指給其他群體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀?，后者則是給予了無(wú)須補(bǔ)償?shù)氖找?。由于有生產(chǎn)與消費(fèi)的不同，所以在經(jīng)濟(jì)生活中，外部性可以分為四類，消費(fèi)行為的外部經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)行為的外部不經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)行為的外部經(jīng)濟(jì)以及生產(chǎn)行為的外部不經(jīng)濟(jì)。“當(dāng)資源具有外部性時(shí)，市場(chǎng)就不能提供正確的信號(hào)，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于外部不經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品市場(chǎng)會(huì)生產(chǎn)過(guò)剩，而對(duì)于外部經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品市場(chǎng)會(huì)生產(chǎn)不足?！苯鉀Q這一問(wèn)題的一個(gè)方法就是政府的介入，而政府作用的原理就是，對(duì)于外部不經(jīng)濟(jì)的行為進(jìn)行征稅，用于彌補(bǔ)其行為造成的外部不經(jīng)濟(jì)后果，對(duì)于外部經(jīng)濟(jì)的行為進(jìn)行補(bǔ)貼，以此彌補(bǔ)其在成本上的損失，這樣就可以在一定程度上使得外部效應(yīng)內(nèi)部化。

但是這一解決方案最致命的弊端就在于信息上的不完整，政府可以進(jìn)行征稅、進(jìn)行補(bǔ)貼，但征收多少、補(bǔ)貼多少，如何達(dá)到最優(yōu)的水平，都需要詳盡的信息，顯然在現(xiàn)實(shí)的信息不對(duì)稱的世界里這一條件幾乎是不能滿足的?；诖耍鉀Q的途徑還是轉(zhuǎn)向了非政府的解決方式，如產(chǎn)權(quán)界定、組織設(shè)計(jì)、改變管制和控制、污染費(fèi)、押金退款制、可交易許可證或者干脆讓位于市場(chǎng)。但問(wèn)題并非能夠完全地得到解決，正如科斯對(duì)解決外部效應(yīng)問(wèn)題提供的選擇，“一是明確有必要明確的產(chǎn)權(quán)；二是如果交易成本合算的的話，政府介入也不失為一種理性的選擇；三是如果市場(chǎng)、企業(yè)不能以較合算的成本解決外部效應(yīng)問(wèn)題，而政府的解決成本又遠(yuǎn)高于市場(chǎng)或企業(yè)的解決成本，那么該外部效應(yīng)問(wèn)題就沒(méi)有必要解決。”

3、壟斷

市場(chǎng)配置資源的有效性相當(dāng)程度是建立在一個(gè)假設(shè)上的，這個(gè)假設(shè)即是市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，在這樣的市場(chǎng)上，每一個(gè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者都是市場(chǎng)價(jià)格的接受者。但在現(xiàn)實(shí)中這種理想的狀況是很難實(shí)現(xiàn)的，相反卻常常出現(xiàn)個(gè)別企業(yè)影響產(chǎn)品價(jià)格的情況，當(dāng)個(gè)別出售者具有一定程度的控制某一行業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格的能力時(shí)，該行業(yè)就處于不完全競(jìng)爭(zhēng)（imperfectcompetition）的狀態(tài)，當(dāng)這種不完全競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到極致的時(shí)候，就是單一的出售者完全控制某一行業(yè)，這樣即是完全的壟斷，但這種完全的壟斷如特許的地方服務(wù)性行業(yè)現(xiàn)在也并不太多，現(xiàn)實(shí)中多是位于兩者之間的中間狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)學(xué)上可以證明壟斷是沒(méi)有效率的，所以需要削減壟斷，而為了削減壟斷可能的一個(gè)選擇即是政府干預(yù)。政府控制不完全競(jìng)爭(zhēng)的手段主要有稅收、價(jià)格控制、政府所有權(quán)、管制、反托拉斯政策以及促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)等等。

但是需要注意的一點(diǎn)是，政府對(duì)壟斷進(jìn)行管制，反而會(huì)引起更多的效率損失，這也許是當(dāng)初試圖解決問(wèn)題時(shí)所沒(méi)有預(yù)料到的，經(jīng)濟(jì)分析同樣表明，政府通過(guò)征稅的辦法不可能解決由于壟斷帶來(lái)的福利凈損失的問(wèn)題。其實(shí)壟斷的形成可能有多種不同的原因，諸如技術(shù)原因、政府法律原因、規(guī)模經(jīng)濟(jì)原因等等，事實(shí)上較難解決是政府壟斷和自然壟斷問(wèn)題。其中政府壟斷恰恰是由于政府過(guò)多作用引起的，而對(duì)于自然壟斷問(wèn)題，“傳統(tǒng)理論認(rèn)為，自然壟斷需要政府直接經(jīng)營(yíng)或者政府管制，但新的實(shí)踐表明，自然壟斷可以進(jìn)一步的細(xì)分，除了政府介入之外，由于技術(shù)條件的變化，實(shí)際上已經(jīng)可以進(jìn)行充分的競(jìng)爭(zhēng)了?！蔽覈?guó)電信行業(yè)現(xiàn)在逐漸進(jìn)行的拆解、分立也是這一思路的體現(xiàn)。

4、公平問(wèn)題

市場(chǎng)自然競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果就是有人成功、有人失敗，由此必然形成人們收入上的不均等，甚至?xí)纬韶氄哂?、富者愈富的?wèn)題，這樣就造成了競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的不平等，這對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展無(wú)疑是不利的，于是有福利國(guó)家的興起，主張由政府介入，進(jìn)行收入的再分配。但是同樣真實(shí)的是，不同的分配方式對(duì)于效率是有影響的，隨著各國(guó)試圖使其公民收入平等化，它們?cè)诖碳ず托史矫嬗龅搅嗽絹?lái)越大的不利影響。所以問(wèn)題是，在平等與效率兩種發(fā)生沖突的價(jià)值之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和選擇中，需要多大程度的再分配。這并不是完全能由經(jīng)濟(jì)學(xué)回答的問(wèn)題，只有在政治哲學(xué)中尋找不同的平等分配準(zhǔn)則，一是要素稟賦的準(zhǔn)則，主要指市場(chǎng)面前人人平等，只要起點(diǎn)平等，在市場(chǎng)條件下出現(xiàn)任何結(jié)果都是可接受的；一是邊沁的功利主義原則，主要認(rèn)為收入分配應(yīng)該追求社會(huì)總福利和人均總福利的最大化；還有就是羅爾斯著名的兩項(xiàng)正義分配原則，即“（1）每一個(gè)人對(duì)于一種平等的基本自由之完全適用體制都擁有相同的不可剝奪的權(quán)利，而這種體制與適于所有人的同樣自由體制是相容的。（2）社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該滿足兩個(gè)條件：第一，它們所從屬的公職和職位應(yīng)該在公平的機(jī)會(huì)平等條件下對(duì)所有人開放；第二，它們應(yīng)該有利于社會(huì)之最不利成員的最大利益。”可見不同的理論基礎(chǔ)必然會(huì)推出政府的不同作用范圍或者作用方式，其中羅爾斯的觀點(diǎn)筆者最值借鑒，但是在我國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在建設(shè)中的條件下，筆者認(rèn)為最主要的問(wèn)題并不在于，政府在后一個(gè)原則上安排的失誤，而是對(duì)第一項(xiàng)原則的要求都沒(méi)有滿足。

（二）實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于政府作用的實(shí)然范圍研究

以上討論了政府應(yīng)該做什么以及其作用的局限，而政府何以會(huì)在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中出現(xiàn)比市場(chǎng)失靈更糟糕的政府失靈呢，實(shí)際上政府是如何發(fā)揮作用呢，公共選擇理論將試圖闡釋這些問(wèn)題。公共選擇主要是將經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法向政治領(lǐng)域所作出的一種拓展，其基本的理論假設(shè)主要是：經(jīng)濟(jì)學(xué)不是選擇科學(xué)，而是交易科學(xué)；方法論上的個(gè)人主義；主觀主義學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)；政治活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)人范式。由此而架構(gòu)的理論體系，必然會(huì)破除政府作為公益代表而完全恰當(dāng)?shù)芈男辛⒎ɑ蛘呃碚撡x予其的職責(zé)的神話，現(xiàn)實(shí)中關(guān)于政府的諸多問(wèn)題也由此得以一定的理解，如政府規(guī)模擴(kuò)張、尋租、利益集團(tuán)、腐敗、政府失靈等等。

關(guān)于政府規(guī)模何以會(huì)不斷地?cái)U(kuò)張，公共選擇理論有著細(xì)致的解釋，如塔洛克就認(rèn)為多數(shù)票規(guī)則下的利益集團(tuán)的存在是政府增長(zhǎng)的原因，對(duì)政府規(guī)模增長(zhǎng)做出了開創(chuàng)性的分析，之后諾思、沃利斯、繆勒、奧爾森則對(duì)此有更為精細(xì)的分析。財(cái)政幻覺假說(shuō)則認(rèn)為，統(tǒng)治機(jī)構(gòu)能夠在政府的真實(shí)規(guī)模方面欺騙納稅人。

尋租理論和利益集團(tuán)理論密切聯(lián)系在一起對(duì)政府腐敗等問(wèn)題都有著相當(dāng)深入和細(xì)致的分析。

當(dāng)國(guó)家行動(dòng)不能改善經(jīng)濟(jì)效率或當(dāng)政府把收入再分配給不恰當(dāng)?shù)娜藭r(shí)，政府失靈就產(chǎn)生了，具體表現(xiàn)為：沒(méi)有代表性的政府、政府目光短淺和行為短期化、政府活動(dòng)的低效率。斯蒂格利茨把政府失靈的原因歸結(jié)為三個(gè)方面：信息不完全、政府官員的動(dòng)機(jī)、難以預(yù)期私部門對(duì)政府計(jì)劃的反應(yīng)，從而使政府行為的后果具有不確定性。

三、有限政府經(jīng)濟(jì)分析之于行政作用類別的借鑒意義

如上關(guān)于行政法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)上政府作用的簡(jiǎn)要介紹，可以看出兩種學(xué)科遵循了不同的進(jìn)路，對(duì)于同樣的問(wèn)題作出了不同的闡釋，但是同樣也可以發(fā)現(xiàn)，兩種不同進(jìn)路之間并非如涇渭分明，兩者之間在認(rèn)識(shí)上存在著相當(dāng)程度的互補(bǔ)性，方法上雖有不同，但在實(shí)踐中對(duì)于許多的問(wèn)題遵循不同的邏輯卻都得出了相同的結(jié)論。

（一）研究層面上的互補(bǔ)：價(jià)值、規(guī)范與事實(shí)

在以上的分析中，應(yīng)該注意到的一點(diǎn)是，純粹的行政法學(xué)對(duì)于政府作用的研究，主要是集中于規(guī)范的分析，采用的方法也主要是規(guī)范研究的方法。如行政法學(xué)研究行政作用的范圍主要即是從法律的規(guī)定中抽象出一般性的行政作用種類，繼而就是根據(jù)這些種類的區(qū)分，從中架構(gòu)起不同的法支配原理，從而為進(jìn)一步法律規(guī)范的調(diào)整打下理論上的基礎(chǔ)。這正是純粹法學(xué)強(qiáng)調(diào)法的確定性、嚴(yán)密性、邏輯性所衍生出來(lái)的研究進(jìn)路，也正是法學(xué)的獨(dú)特性所在。與此相對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的重點(diǎn)則是在于，一方面以效率為導(dǎo)向推演出各個(gè)應(yīng)然的命題（規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)）；另一方面以現(xiàn)實(shí)為對(duì)象作出解釋和預(yù)測(cè)（實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)），區(qū)別于法學(xué)的規(guī)范研究，前者集中于價(jià)值層面，后者則集中于事實(shí)層面。如此，擴(kuò)大顯現(xiàn)兩個(gè)學(xué)科之間的區(qū)別之后，很明顯也就可以看出兩者之間的互補(bǔ)性，如果以問(wèn)題為共同的依托點(diǎn)的話，單純的價(jià)值研究、單純的實(shí)證研究或者單純的規(guī)范研究都很容易陷于片面，從而也缺少一種綜括全局的整體概念，如行政法學(xué)可以回答政府要做什么，應(yīng)該怎么做、應(yīng)該遵循什么程序、有什么救濟(jì)等，卻很難回答政府到底應(yīng)該做什么或者實(shí)際上在做什么的問(wèn)題，相反經(jīng)濟(jì)學(xué)可以從效率的角度告訴我們政府應(yīng)該做什么或者實(shí)際上政府會(huì)那么做，但是卻不能回答支配政府運(yùn)作的規(guī)范結(jié)構(gòu)以及政府面臨的約束條件問(wèn)題。而幾個(gè)層面的結(jié)合研究則在相當(dāng)程度上有利于矯正這一不足，首先可以確認(rèn)政府究竟應(yīng)該做什么，然后結(jié)合政府作用的不同原理，在規(guī)范上架構(gòu)政府運(yùn)作的制度框架，然后觀察、分析其在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)偏差的原因，反過(guò)來(lái)再修正制度框架，最終逐漸引導(dǎo)政府作用趨于應(yīng)然與實(shí)然的接近、契合。

（二）邏輯方法上的差異：歸納與演繹

進(jìn)一步的分析可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政府作用的研究，行政法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用了兩種相反相成的邏輯方法：歸納與演繹。行政法學(xué)上研究行政作用主要運(yùn)用的邏輯方法即是歸納的方法，即從眾多的行政作用具體形式中抽象出行政作用的一般類別（而且這種抽象很大程度上是遵循了歷史的脈絡(luò)，例如大陸法系研究行政作用首先是抽象出秩序行政，然后隨著福利國(guó)家的興起又抽象出給付行政的概念），而且依此建構(gòu)起來(lái)的行政作用理論、制度隨著現(xiàn)實(shí)行政作用具體形式的增加變化而增加變化，如在夜警時(shí)代的國(guó)家，行政法主要抽象出來(lái)的就是秩序行政的原理，而隨著福利國(guó)家興起，行政法進(jìn)而從理論、制度上進(jìn)行修正，建構(gòu)起新的給付行政的原理。顯然，隨著生活的發(fā)展，行政法的理論、制度也將隨此而不斷發(fā)展。相應(yīng)的，經(jīng)濟(jì)學(xué)上研究政府作用主要運(yùn)用的邏輯方法卻是演繹的方法，即先是假設(shè)一個(gè)基本的前提，繼而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一般原理、理論，以效率為歸依，分析現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，解釋實(shí)際中的政府現(xiàn)象或者提出對(duì)政府的應(yīng)然要求。但是如下所述，這兩種不同的進(jìn)路在最終的結(jié)論上卻是不乏類似甚至相同之處。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，也可以看出所謂法律理性與經(jīng)濟(jì)理性是有所不同，但也正是這種不同才使得多緯度地研究問(wèn)題成為必要，世事紛紜復(fù)雜，對(duì)其的分析說(shuō)明非某一個(gè)學(xué)科所能所能勝任。

（三）問(wèn)題乃至結(jié)論的對(duì)應(yīng)性

具體地對(duì)照可以發(fā)現(xiàn)兩種研究之中，在問(wèn)題乃至結(jié)論上都有著相當(dāng)?shù)貙?duì)應(yīng)關(guān)系。從廣義上講，所有的政府職能都可以歸入所謂的公共物品這一概念當(dāng)中，因?yàn)槠浔緛?lái)意指的就是涉及到公共的事務(wù)需要由公共的選擇來(lái)決定，政府本身即是公共選擇的產(chǎn)物，政府所有的作用自然也都是公共物品的不同形式，所以包括秩序行政、保護(hù)行政、給付行政都屬于廣義的公共物品范疇，尤其是秩序行政中的防衛(wèi)、警察、財(cái)政都正是傳統(tǒng)意義上典型的公共物品，也可以說(shuō)是狹義上的公共物品，具有明顯的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。進(jìn)一步細(xì)致地比較可以看出，保護(hù)行政中所講的環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)題相當(dāng)程度上都是為了解決外部性的問(wèn)題，尤其是外部不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，空間保護(hù)問(wèn)題同樣也是如此。經(jīng)濟(jì)保護(hù)行政則很大程度上對(duì)應(yīng)于經(jīng)濟(jì)學(xué)上所論述的壟斷問(wèn)題。給付行政則更多地對(duì)應(yīng)于經(jīng)濟(jì)學(xué)上論述的政府在解決公平問(wèn)題上的作用，但主要是指社會(huì)保障行政和資助行政，供給行政也是主要的對(duì)應(yīng)于狹義上的公共物品范疇。從研究的結(jié)論方面兩者同樣有諸多的互通之處，如關(guān)于秩序行政，行政法學(xué)上架構(gòu)的消極目的原則、公共性的原則、違反秩序的原則和比例原則與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的有限政府理念之間，存在著根本上的契合點(diǎn)：都隱含有對(duì)政府的限制、規(guī)范。關(guān)于給付行政更是如此，給付行政有所謂補(bǔ)充性原則、禁止過(guò)剩給付原則，這一點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)學(xué)上甚至政治哲學(xué)上所講的起點(diǎn)公正原則、不平等分配要有利于社會(huì)之最不利成員的最大利益原則等無(wú)疑有著內(nèi)在的共同性。當(dāng)然，筆者考慮是否能夠這樣理解，即經(jīng)濟(jì)學(xué)或者政治哲學(xué)上所講的原則可以作為對(duì)行政法學(xué)上所謂補(bǔ)充性原則內(nèi)涵的進(jìn)一步界定，從而豐富、充實(shí)補(bǔ)充性原則的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)。

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