導(dǎo)語：有限行政與行政文明關(guān)聯(lián)探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政文明的內(nèi)涵及其研究意義

(一)行政文明:人類社會行政管理的一種進(jìn)步狀態(tài)

行政文明是政治文明的重要組成部分,是政治文明的表現(xiàn)形式和實現(xiàn)途徑,是人類自進(jìn)入文明社會以來,改造社會、實現(xiàn)自身完善和提高過程中創(chuàng)造和積累的所有積極的行政成果以及與社會生產(chǎn)力相適應(yīng)的行政進(jìn)步狀態(tài)。這一定義的意義和價值在于:

其一,行政文明既然是人類社會行政進(jìn)步狀態(tài),那么行政現(xiàn)象的各個方面都應(yīng)涵蓋在其中,包括行政目標(biāo)、行政行為、行政職能、行政取向、行政方法、行政制度、行政責(zé)任等方面的文明。

其二,行政文明作為政治文明的重要組成部分,作為政治文明的表現(xiàn)形式和實現(xiàn)途徑,它主要講的是程序文明,表現(xiàn)為公共權(quán)力活動或運(yùn)用的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化和秩序化。有了行政文明,良好的政治會得到較好的表現(xiàn)和實現(xiàn),不良的政治也會得到一定的防范與糾正;沒有行政文明,良好的政治決策便難以產(chǎn)生,即使產(chǎn)生也難以實現(xiàn),不良的政治就會陷入更加嚴(yán)重的錯誤與野蠻。

其三,行政文明是與社會生產(chǎn)力相適應(yīng)的進(jìn)步狀態(tài),社會生產(chǎn)力是不斷向前發(fā)展的,行政文明也是隨著時代的發(fā)展而發(fā)展,是個與時俱進(jìn)的文明體系。

(二)新時代研究行政文明的意義

行政文明是社會行政建設(shè)和行政發(fā)展的重要內(nèi)容,社會主義行政文明是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和特征。新世紀(jì)研究行政文明有助于與時俱進(jìn)地推進(jìn)中國特色社會主義行政文明的建設(shè),有利于提高國家行政事務(wù)與活動的整體文明水平,有助于構(gòu)建一個行政目標(biāo)社會化、職能有限化、行為法治化、決策科學(xué)化、取向服務(wù)化、方法公開化、責(zé)任誠信化的行政文明體系,推進(jìn)有限行政。

二、有限行政與行政文明的關(guān)系定位

(一)關(guān)于有限行政的界定

本文所講的“有限行政”指的是政府行政的有限性,可看作“有限政府”或“有限干預(yù)”的同義語。從政府行為介入社會或市場的程度來看,它應(yīng)當(dāng)介于全能政府與無為政府之間。當(dāng)然,界定有限行政的內(nèi)涵,首先還應(yīng)先追述有限行政的歷史淵源。1.有限行政的歷史淵源

(1)洛克的有限行政理論合法的國家是建立在人民共同協(xié)商的契約基礎(chǔ)之上的,憲政自由是政府運(yùn)作的制度界限。洛克堅持了議會主權(quán)論,但認(rèn)為人民仍享有最后的控制權(quán),為此他把國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、對外權(quán)三個部分。洛克把這三種權(quán)力分由國家不同的部門來行使,同時指出要對這三種權(quán)力加以限制,即要這三種權(quán)力既相互獨立又相互制約,使政府權(quán)力在每個分點都處于某種力量的可控制狀態(tài),其最終目的是為了人民的和平、安全和公眾福利。

(2)亞當(dāng)•斯密消極的“守夜人”政府這是自由主義在國家問題上的主張。亞當(dāng)•斯密等人主張由市場機(jī)制這只“看不見的手”去引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動,政府要少干預(yù),只能充當(dāng)自由經(jīng)濟(jì)的“守夜人”,要把政府的開支縮減到最低限度,政府的作用僅僅限于保護(hù)社會免受外敵侵犯;保護(hù)每一個社會成員免受其他成員的強(qiáng)制,保護(hù)私有財產(chǎn),實現(xiàn)社會公正;建設(shè)和保護(hù)公共設(shè)施。

(3)凱恩斯的全面積極干預(yù)式政府隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡,資本主義市場經(jīng)濟(jì)所固有的一系列弊病更加嚴(yán)重,特別是1929-1933年的大蕭條,使人們意識到市場機(jī)制本身也有局限性,于是,奉行政府全面干預(yù)的凱恩斯主義興起了。凱恩斯認(rèn)為市場價格制度在沒有政府干預(yù)時,就不可能創(chuàng)造出就業(yè)的有效需求,唯一的出路就是政府干預(yù)。凱恩斯主張放棄自由放任的經(jīng)濟(jì)主義主張,實行政府對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù),實行國家壟斷資本主義的干預(yù)政策。認(rèn)為政府不僅要履行傳統(tǒng)職能,而且要對充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支平衡、收入均等化等負(fù)責(zé)。美國的羅斯福新政和英國的福利國家改革可以說是凱恩斯主義運(yùn)用得最為徹底的表現(xiàn)。

(4)新公共管理主義的再造式政府20世紀(jì)60年代后期,西方資本主義發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)普遍陷入“滯脹”,結(jié)束了二戰(zhàn)以后的快速增長周期?！皽洝钡男纬杀砻?從20世紀(jì)30年代開始,特別是二戰(zhàn)結(jié)束以來在西方盛行的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和在不同程度上以此為依據(jù)而實行的國家壟斷資本主義的干預(yù)政策,開始出現(xiàn)失靈并有副作用。人們開始意識到政府的干預(yù)也是有缺陷的、是有限的,市場解決不好的問題,政府不一定能解決好,而且政府干預(yù)的失敗代價更高、更可怕。于是20世紀(jì)后期一股新的變革要求興起。這場變革主要是應(yīng)對新的管理環(huán)境,新的管理要求進(jìn)行的。布坎南提出反凱恩斯主義和反對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)決策的公共選擇理論,認(rèn)為必須對政府施加憲法的限制以保證人權(quán)不被踐踏。奧斯本提出政府再造的“企業(yè)家政府”理論,提出政府應(yīng)像企業(yè)家一樣具備效率意識,改革政府管理體制,明確職能責(zé)任。

2.有限行政的內(nèi)涵

(1)有限政府(LimitedGovernment)的價值

有限政府是指在權(quán)力、職能和規(guī)模上都受到嚴(yán)格的憲法和法律制約的政府。[1](P404)這一概念的價值在于:

其一,追求有限行政的政府,并不等于它就是一個弱政府或低效政府,恰恰相反,它的實質(zhì)就是追求強(qiáng)有力政府和高效行政。美國當(dāng)代著名的管理學(xué)家德魯克在《新現(xiàn)實》中指出:“政府的作用必須更接近于19世紀(jì)保守主義的信條,他們之所以把某些限制強(qiáng)加給政府,恰恰是因為他們希望一個強(qiáng)有力的和高效的政府?！盵2](P56)從這個意義上,我們歸納出有限政府的核心內(nèi)涵:有限政府既要提高服務(wù)質(zhì)量又要降低成本,其目的是追求高效的政府。

其二,追求有限行政的目標(biāo),在現(xiàn)實中既具有價值合理性,又具有工具合理性。有限行政從政府本身的特點與能力出發(fā),認(rèn)識到政府不是萬能的,其本身存在自身難以克服的缺陷以及組織、功能限度,與全能政府是相對立的,它更關(guān)注“政府能夠做什么”,這更適合現(xiàn)實政府的能力限度、效率限度與合法限度?！笆聦嵣?使國家與政府有所作為的最好辦法,就是對國家和政府的權(quán)力和能力加以必要的限制?！盵3](P405)

其三,“有限政府”和“最小限度政府”這兩個概念,表面上看好像沒有什么區(qū)別,實質(zhì)上二者強(qiáng)調(diào)的重點各有不同:最小限度的政府強(qiáng)調(diào)的是國家規(guī)模,認(rèn)為國家規(guī)模越小越好,而有限政府注重的則是國家結(jié)構(gòu),國家結(jié)構(gòu)的合理與科學(xué)才是有限政府關(guān)注的;最小限度政府倡導(dǎo)的是“管得最少的政府就是最好的政府”,政府要好、管事要少,而有限政府則主張通過嚴(yán)格的法制來限制政府權(quán)力、規(guī)模與職能,并以保障個人權(quán)利為宗旨;最小限度的政府只是憲政國家剛剛誕生時的一種暫時現(xiàn)象,而有限政府的著眼點在于自由制度的實施。有限政府觀念并不妨礙政府在必要時變成一個大政府。有限政府在更大程度上是一種理念,只不過它體現(xiàn)在具體的政治制度安排上就將其稱之為有限政府:“判斷有限政府與無限政府的尺度在于一個政府、或者說一個政權(quán)在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來自法律的明文規(guī)定,是否公開自愿接受社會的監(jiān)督與制約。政府的權(quán)力和規(guī)模在越出其法定疆界時,是否得到及時有效地糾正?！盵4](P73)有限政府不僅應(yīng)當(dāng)有所為,而且應(yīng)當(dāng)大有所為,只要它的權(quán)威活動始終在法制的范圍內(nèi),始終著眼于自由制度的實施,那么我們不應(yīng)該把國家的規(guī)?？吹帽绕浣Y(jié)構(gòu)更重要。

(2)有限政府的內(nèi)涵

有限政府是基于理性考量和一定政治理論指導(dǎo)下形成的政府,既考慮到政府對于社會發(fā)展的客觀需要,又考慮到政府作為民眾異己力量有可能對民眾利益侵害,對政府權(quán)力進(jìn)行必要的限度。它的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在:

其一,政府合法性限度。政府的權(quán)力大小、范圍、規(guī)模、職能都在憲法和法律嚴(yán)格且明確的規(guī)定內(nèi)。政府的干預(yù)必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行,主張法治,為政府行為提供合法性資源,以符合法律與公正的原則,做一個守法的政府。

其二,政府能力限度。因為政府的能力與市場的能力都不是萬能的,政府應(yīng)該將自己的行為嚴(yán)格限制在公共生活領(lǐng)域和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控領(lǐng)域,政府只有在其能夠的制度支持與管理范圍之內(nèi)才能達(dá)到管理的目的,沒有能力就不要干預(yù),做一個負(fù)責(zé)任的政府。

其三,政府效率限度。政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)以效率為準(zhǔn)則,在市場機(jī)制、社會組織、政府行政具有相同的調(diào)節(jié)能力的前提下,應(yīng)當(dāng)有一個成本收益的比較問題,只要前兩者比政府干預(yù)更有效,政府都應(yīng)該放手讓市場、企業(yè)、個人自己去做,做一個高效能的政府。

(二)有限行政是行政文明的重要內(nèi)容

有限政府的提出是適應(yīng)社會發(fā)展和管理新現(xiàn)實的需要:

其一,社會自治神話的破產(chǎn)與福利國家危機(jī)的出現(xiàn),相繼給無為政府與全能政府以致命打擊。社會自治神話完全摒棄政府的作用,認(rèn)為社會能很好的自我管理,在國家問題上實行自由放任主義;而福利國家則完全依賴政府的作用,把社會問題統(tǒng)統(tǒng)交給政府處理,政府成為包治百病的“全能政府”,而政府也樂此不疲,它的失敗說明政府能力的限制性。我們認(rèn)為當(dāng)代政府既不能無所不為也不能不無所為,而應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)時代的新需要,有所為有所不為。

其二,社會的多樣性發(fā)展格局,要求政府更多的關(guān)注宏觀制度的制定,而非微觀管理。當(dāng)代社會利益集團(tuán)與社會組織的多樣化發(fā)展與完善,其利益需求與表達(dá)也是多樣化的,政府在多元化社會中的主要職責(zé)只是制定規(guī)則而不是全面干預(yù)。因為政府職能作為政府在一定的時期內(nèi),根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能是必須不斷根據(jù)社會需要而調(diào)整的。現(xiàn)時代社會的多樣化發(fā)展與利益的多樣化需求,迫切要求政府把自身的注意力放在提供更多更好的公共服務(wù)上來。

其三,全球化與中國加入世貿(mào)組織,使政府能力受到越來越多的外在限制,政府職能重心迫切需要轉(zhuǎn)移。因為,公共行政作為一個開放的生態(tài)系統(tǒng)不斷與周圍環(huán)境進(jìn)行著物質(zhì)和能量的交換,面對環(huán)境的變化,它還必須不斷進(jìn)行自我調(diào)整以滿足新環(huán)境的要求,這些都是公共行政具有無限活力和持續(xù)發(fā)展的原因所在。全球化是一種客觀社會發(fā)展趨勢,對政府而言,不僅要考慮其對經(jīng)濟(jì)的影響,還應(yīng)有一個對自身角色與職能的重新審視和調(diào)整。全球化與中國入世使政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場培育職能地位日益突出,而政府微觀經(jīng)濟(jì)管理職能將逐漸放棄。因此,作為一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段,政府應(yīng)該盡可能地把微觀經(jīng)濟(jì)管理職能歸還給社會、企業(yè)乃至個人,以便集中精力處理好自身本職工作。

三、培育與發(fā)展公民社會,使政府走向治理之路

有限政府是一個追求政府結(jié)構(gòu)合理、行政高效的政府,更是一個追求政府治理、公民自治的政府。因此,有限政府的目標(biāo)在于發(fā)展一個公民社會,使政府走向治理之路。發(fā)展公民社會(或稱市民社會)不僅僅體現(xiàn)了國家權(quán)力向社會的回歸,更體現(xiàn)了政府治理向有效性與有限性的轉(zhuǎn)變。在有限政府中,尤其需要發(fā)展和完善公民社會,因為公民社會對制約政府權(quán)力與規(guī)模帶有根本性意義:

其一,公民社會自下而上的自治機(jī)制與政府的行動和要求著重整體效果是相互補(bǔ)充的。公民社會基于基層的需求滿足機(jī)制可以滿足不同群體的需求;而政府的政策要在自己的行政職責(zé)范圍內(nèi),針對全局考慮,對現(xiàn)實中的一些細(xì)節(jié)問題常常關(guān)注不夠,而在這些領(lǐng)域,恰是公民社會深入發(fā)揮作用的地方。發(fā)展公民社會就可以防止政府職能隨意擴(kuò)大,政府機(jī)構(gòu)隨意設(shè)置,政府規(guī)模隨意膨脹。

其二,公民社會的自治參與機(jī)制,符合新型公共治理的模式。一個良治的社會一方面需要強(qiáng)有力的政府保障全社會的公共利益,同時也需要發(fā)達(dá)的公民社會構(gòu)建起多元和人性化的自治秩序。有限政府與公民社會的密切結(jié)合就是通向這種治理的預(yù)期目標(biāo)的有效路徑。

其三,由于政府差不多壟斷著社會上的大部分資源,政府濫用權(quán)力與資源的可能性是存在的,而現(xiàn)實中也確實存在著這類現(xiàn)象。因此,我們需要發(fā)展公民社會來監(jiān)督與牽制政府這類行為的發(fā)生。在有限政府中,政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)政為民、還政于民,不能與民爭權(quán)、與民奪權(quán)。執(zhí)政為民、還政于民要有法律程序保證,使公民對政府的監(jiān)督權(quán)落到實處。這一方面要求政府充分保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán),另一方面需要提高公民的素質(zhì),提高監(jiān)督的能力與效率。