導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：在各種因素的影響下，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制已陷入困境，各種針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方案在理論界被紛紛提出,其中以“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制”、“縣政鄉(xiāng)派”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”三種為主要代表觀點(diǎn)。本文通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存弊端評析、三種主要改革觀點(diǎn)的比較分析，試圖論證“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”是最好的改革路徑，并從法律分權(quán)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選和民主合作制等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式予以制度設(shè)計。通過新的制度構(gòu)建，期望能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫當(dāng)前困境，推動基層民主法制建設(shè)，建立和諧合理的基層政權(quán)體制發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：弊端改革方案有限自治法律分權(quán)直選民主合作制

自建國以來，我國的農(nóng)村基層政權(quán)的設(shè)置歷經(jīng)多次變化，在1954年9月通過的我國第一部憲法中，規(guī)定了中國農(nóng)村的基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)的建制正式確立。但不久后由于實(shí)行制度，再加之十年動亂,因此在1958年以后的20多年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制一度被取消，由“政社合一”的體制所代替。歷史輪回，1982年所修訂的憲法又重新確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國農(nóng)村基層政權(quán)的地位。自上世紀(jì)80年代至今,隨著我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村民主法制的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織弊端不斷暴露出來，時至今日，已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國基層民主法制的進(jìn)程，亟需改進(jìn)。

一，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弊端及評析：

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弊端歸結(jié)起來，可以說有內(nèi)外兩大方面：

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端：

首先，黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制有名無實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，財政赤字嚴(yán)重。目前全國大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍①。相應(yīng)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象時有發(fā)生。

再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數(shù)字”，“上有政策，下有對策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。

（二）外部關(guān)系不協(xié)調(diào)：

這首先表現(xiàn)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張。自我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國家治理任務(wù)的落實(shí),普遍仍然通過干預(yù)村委會職權(quán)范圍的事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對村莊的行政主控來予以實(shí)現(xiàn)。因此，兩者關(guān)系普遍比較緊張，村委會主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長。

其次，縣鄉(xiāng)關(guān)系不暢、“條塊分割”嚴(yán)重。由于縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的設(shè)立是按照“縣政權(quán)建設(shè)取實(shí),鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”,因而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往無法履行一級政權(quán)的職能,而縣政府為了履行其區(qū)域范圍內(nèi)的綜合管理職能,則建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了不少派出機(jī)構(gòu),肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,造成了縣鄉(xiāng)之間的矛盾和摩擦。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)上述問題的產(chǎn)生主要有兩大原因，一是當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計劃經(jīng)濟(jì)時代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上，因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無所不能的政府。而在市場經(jīng)濟(jì)已基本建立、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。二是壓力型體制①的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán),在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國家在農(nóng)村的各項方針、計劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下，這可以說是國家行政權(quán)力對鄉(xiāng)村社會事務(wù)介入過深的必然結(jié)果②。

二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主要方案及評析

（一）針對上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)存問題，理論界提出了以下三種主要的改革方案：

（1）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。觀點(diǎn)是要在維持目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)單位的前提下，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的“七站八所”，包括將現(xiàn)有的縣派駐機(jī)構(gòu)等變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級實(shí)體政府。

其依據(jù)主要是：在目前情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家實(shí)現(xiàn)對廣大農(nóng)村控制與統(tǒng)治的重要基層政權(quán)，承擔(dān)大量的任務(wù)，在國家治理結(jié)構(gòu)中其作用十分重要。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了獨(dú)立的財權(quán)，就可以避免亂收費(fèi)現(xiàn)象，并且有更多的精力去組織發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

（2）改鄉(xiāng)政府為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級政權(quán),也沒有獨(dú)立的財政權(quán),而是縣級政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動。

持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨困境的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、能不一致。與其他層級的政府相比,鄉(xiāng)級政府在治理結(jié)構(gòu)上突出表現(xiàn)為權(quán)小、責(zé)大、能弱③。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級都成為名副其實(shí)的地方自治體,它們兩者成為平等的主體。與之相關(guān),實(shí)行鄉(xiāng)村民眾對鄉(xiāng)官和村官的直接選舉。

主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的學(xué)者認(rèn)為，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)基層政權(quán)實(shí)際上成為了國家吸取農(nóng)村資源的工具。實(shí)行鄉(xiāng)村自治,減少了國家權(quán)力與農(nóng)民利益的沖突，讓農(nóng)民從根本上擺脫壓力型體制的困境,這樣可以理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與國家，以及與村委會及村民之間的關(guān)系。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也是未來民主政治發(fā)展的方向。

（二）對上述方案的評析

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的觀點(diǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級完備的實(shí)體政權(quán)，它將帶來更加嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，施政成本將更高。有學(xué)者從歷史的角度認(rèn)為,在國家主義極度擴(kuò)張和政治無所不能的前改革時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚且沒有建成一級完備的政權(quán)組織,在現(xiàn)今更不可能，而且會打破國家與鄉(xiāng)村社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次上已有的均衡格局④。

對于第二種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為“鄉(xiāng)派”的改革方式將使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的行政化程度以及對鄉(xiāng)村社會的控制亦將更甚于今，這將加劇國家與農(nóng)村社會的沖突。同時，此種觀點(diǎn)片面強(qiáng)調(diào)“治民”而忽視“民治”和“民富”,治標(biāo)不治本,忽視城鄉(xiāng)社會的嚴(yán)重分化①。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的觀點(diǎn)，雖然吻合了民主政治的發(fā)展方向，但筆者認(rèn)為此種改革方式改革程度大、涉及面廣，帶來的波動過大，無異于一次農(nóng)村社會革命，不利“穩(wěn)定壓倒一切”的現(xiàn)行政治要求。而且目前農(nóng)民文化程度及自治意識不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此種觀點(diǎn)操之過急，不太現(xiàn)實(shí)。

三、筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑選擇

通過對上述三種觀點(diǎn)評析可知，三者多少均存在不盡人意之處。在參考黃宗智提出的國家與社會間的“第三領(lǐng)域”的分析范式②，借鑒西方地方自治制度以及結(jié)合當(dāng)前中國具體國情的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”的模式進(jìn)行。

何謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”，就是在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的現(xiàn)有的憲政體制下,推進(jìn)基層政治民主進(jìn)程，采用法律分權(quán)制厘清國家與地方的各自的權(quán)職范圍，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對本轄區(qū)享有相對獨(dú)立的決策權(quán)、人事權(quán)和財權(quán);同時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的確立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、黨委領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化三者結(jié)合重置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)；另外，采用民主合作制理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府、村級組織及民眾的關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的關(guān)鍵詞在于“自治”，從字義上理解，自治就是自己處理自己的事務(wù)，而毋庸他人過問與管理。在學(xué)理上，有學(xué)者這樣定義地方自治：國家特定區(qū)域的人民,由于國家授權(quán)或依據(jù)國家法令,在國家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體,用地方的人力財力物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度③。可以說地方自治的核心即在于地方對于人事權(quán)、事權(quán)和財權(quán)的掌握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治就是在合乎法律規(guī)定的情形下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限度地掌握當(dāng)?shù)氐娜?、財、事?quán)。

在這里有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有限自治”與“完全自治”進(jìn)行區(qū)分，這兩者的性質(zhì)截然不同。前者是在不改變現(xiàn)有憲政模式和政權(quán)組織制度的前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性，改變它完全依附于上一級政權(quán)的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的主體；后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家政權(quán)的屬性，將它變成完全的社會自治組織。

四、制度設(shè)計

（一）法律分權(quán)制

要推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治制度，首先就必須從法律上確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的相對獨(dú)立的法律地位，否則則又難免又陷入控制依賴關(guān)系，因此必須在法律上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對獨(dú)立的法律地位。接著的一個重要問題就是必須解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的事權(quán)、財權(quán)，才能在實(shí)質(zhì)上推行有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規(guī)？還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)？

筆者認(rèn)為有學(xué)者所主張的法律分權(quán)制④是解決上述問題的最佳途徑，法律分權(quán)制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的應(yīng)用即是通過制定法律把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)分成三類，一類是國家專有事務(wù)，如稅收、征兵、計劃生育等，由國家執(zhí)行；第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方專有事務(wù)，涉及地方自身發(fā)展的問題交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己處理；第三類是國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方共有事務(wù)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府因權(quán)力行使發(fā)生爭議，可以通過行政訴訟程序由法院裁決。當(dāng)然，在分權(quán)制實(shí)施之初，對國家的權(quán)力范圍的規(guī)定應(yīng)比較寬泛，如第三類事務(wù)可規(guī)定由國家所有，同時壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心，是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級人民代表大會是地方的國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實(shí)提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選

人事權(quán)是實(shí)現(xiàn)自治的核心之一，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度的重要環(huán)節(jié)。同時它對于調(diào)動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進(jìn)程將起重要作用。目前實(shí)行的政務(wù)公開、村委會的“海選”、干部制度改革以及公民權(quán)利意識的提高都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時近年來在四川、廣東等省的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒的意義。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣既可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長受人民的監(jiān)督，增強(qiáng)選舉的民主性與透明性；而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生又遵循了我國《地方組織法》第九條第七款的規(guī)定，同時也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及政府對人大負(fù)責(zé)。

（四）黨委的民主化改革及領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變

由于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的特殊地位，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度的實(shí)際實(shí)施上，起了相當(dāng)大的作用。為保證新制度的推行，必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進(jìn)政治體制改革,促進(jìn)民主政治建設(shè),必須把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實(shí)納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

筆者認(rèn)為在當(dāng)前可以通過實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在黨員中的直選，推進(jìn)黨內(nèi)的民主以及黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變①，推進(jìn)執(zhí)政黨法法制化以實(shí)現(xiàn)改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關(guān)系法》進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（五）民主合作制②

本文所提的民主合作制是構(gòu)建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度之下，其核心內(nèi)容包括民主聽證制度和民主議事制度。此制度有利于理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與縣級政權(quán)、村級組織及民眾關(guān)系。

首先，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政權(quán)的關(guān)系，上文在法律分權(quán)制已講到，雙方的職責(zé)范圍由法律規(guī)定。但要實(shí)現(xiàn)國家和鄉(xiāng)村社會的良性互動，兩者仍應(yīng)建立良好的溝通合作渠道。最重要的莫過于建立制度化的民主聽證會，規(guī)定縣級政權(quán)在作重大決策時以及在行使分權(quán)制所規(guī)定的第三類事務(wù)（國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方共有事務(wù)）涉及到所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大利益時，應(yīng)該召開民主聽證會聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的意見③。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會及民眾的關(guān)系，目前浙江溫嶺市實(shí)行的“民主懇談會”①，是一個很好的借鑒模式，筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定：一是凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出的有關(guān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事宜，如修路、建學(xué)校、建市場等重大事情均應(yīng)召開民主聽證會，聽取民眾意見，再提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決；二是各村應(yīng)實(shí)行村級民主議事機(jī)制，將本村的重大事情交由本村村民會議產(chǎn)生的民主議事會決定，此舉將有利于落實(shí)村民自治制度，另外也有利于解決當(dāng)前農(nóng)村普便存在的“兩委矛盾”。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的實(shí)施依據(jù)及意義：

（一）從歷史的角度而言，古代的鄉(xiāng)村社會就存在行政與自治兩種權(quán)力體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的官方機(jī)構(gòu)或民間組織。從王安石變法至清代，在縣以下實(shí)行以代表皇權(quán)的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權(quán)的宗族組織為基礎(chǔ)，以擁有紳權(quán)的士紳為紐帶而建立了鄉(xiāng)村政治②。這種皇權(quán)與紳權(quán)結(jié)合的“亦官亦民”制度，筆者認(rèn)為具備某些在國家權(quán)力有限干涉下的自治的特征。因此實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治具有某種歷史的傳承性。

（二）從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治模式是在現(xiàn)有憲政模式下對現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行制度所做的局部改良，對現(xiàn)有的政治法律體制沖擊不大，因此阻力較小易于實(shí)行；同時目前已運(yùn)行的村民自治制度也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的推行作了鋪墊。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式是針對上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有弊端而對癥下藥，能夠有力解決不順暢的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，消除壓力型體制、鄉(xiāng)村關(guān)系不暢等弊端對鄉(xiāng)村社會發(fā)展的阻礙。

（四）實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治有利于提高農(nóng)民的自治意識和法律意識，推動我國社會的民主政治建設(shè)進(jìn)程和依法治國方略的實(shí)施；而且符合了現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展方向，為最終向自治社會轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式將是一個中央與地方分權(quán)的一個實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，它的?shí)施為我國中央與地方關(guān)系問題的解決探尋一個新的模式，推進(jìn)地方分權(quán)的發(fā)展。

注釋：

①“據(jù)專家估計：中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元，計2200億元左右”，參見章青松：“兩千億債務(wù)困擾中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政危機(jī)埋下腐敗伏筆”，《中國改革報》，2001.6.19

①所謂“壓力型體制”,指的是一級政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項指標(biāo),該級政治組織把這些任務(wù)和指標(biāo),層層量化分解,下派給下級組織和個人,責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成。然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制,所以各級組織實(shí)際上是在這種評價體系的壓力下運(yùn)行的。引自榮敬本等著《新密市縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會制度運(yùn)作機(jī)制的調(diào)查研究報告》載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1997年第4期83頁。

②楊君：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再造設(shè)想》載《中共四川省委黨校學(xué)報》2003年12月第4期

③徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》載《江蘇社會科學(xué)》，2002年第2期

④吳理財：《鄉(xiāng)政新論》載《開放時代》，2002年第5期

①楊君：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再造設(shè)想》載《中共四川省委黨校學(xué)報》2003年12月第4期

②參見吳理財在《鄉(xiāng)政新論》中對黃宗智的“第三領(lǐng)域”的理解為：第三領(lǐng)域是國家與社會共同作用并且雙方都參與其間的一個中間地帶的特殊領(lǐng)域

③高秉雄,李廣平：“論地方自治”《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2003年6月第5卷第2期

④所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍；在內(nèi)容上要擴(kuò)大地方的自主權(quán)，同時加強(qiáng)國家對地方的控制；在保障機(jī)制上要確立法院作為最后的保障機(jī)關(guān)。參見應(yīng)松年薛剛凌合著《行政組織法研究》第220--221頁，法律出版社

①也即中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨要實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)尊重人大的職能，不得直接做出任何決定和命令來實(shí)現(xiàn)其意志，而應(yīng)通過在人大大表達(dá)會中的黨員的先鋒模范作用、通過政治思想工作，使黨的各方面的政策和主張上身為國家意志，由人大通過正式?jīng)Q議的方式實(shí)現(xiàn)。

②“民主合作制是一種地方政府對上負(fù)責(zé)和對下相結(jié)合的體制?；咎卣魇钦畬⑹艿饺嗣竦拿裰鞅O(jiān)督，人民的事由人民自己來辦，地方的事由各地人民來辦，以實(shí)現(xiàn)政府和人民的合作及中央和地方的合作”。參見榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變---縣鄉(xiāng)政治體制改革》中央編譯出版社第83頁

③為了確保聽證程序不走過場，必須用法律手段予以規(guī)范，同時確立案卷排他原則。所謂案卷排他性原則,是指行政機(jī)關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù),不能在案卷以外,以當(dāng)事人所未知悉和未論證的事實(shí)作為根據(jù)。參見王名揚(yáng):《美國行政法》,中國法制出版社1995年版,493頁。剛實(shí)行的《行政許可法》第48條第2款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄,作出行政許可決定”，這意味著我國在聽證程序中確立了案卷排他性原則

①“民主懇談會”是由鎮(zhèn)、村組織主持的,由廣大群眾或相關(guān)代表人員參加的,領(lǐng)導(dǎo)和群眾之間的民主議事活動和溝通交流活動。其實(shí)質(zhì)是政府決策的公開聽證會，官員和公民的平等對話會，也是不同利益群體之間的協(xié)調(diào)溝通會。參見李錦鵬《建立民主懇談和民主決策的新機(jī)制》載《浙江社會科學(xué)》2003年第1期

②于建嶸：《鄉(xiāng)村自治：皇權(quán)、族權(quán)和紳權(quán)的聯(lián)結(jié)---清末鄉(xiāng)村社會政治特征的詮釋》載“中國選舉與治理網(wǎng)”

〈參考資料〉

1應(yīng)松年薛剛凌合著《行政組織法研究》----北京：法律出版社2002.9

2蔡定劍主編《中國選舉狀況的報告》---北京：法律出版社2002.9

3王名揚(yáng):《美國行政法》,中國法制出版社1995年版

4楊君《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再造設(shè)想》引自《中共四川省委黨校學(xué)報》2003年12月第4期

5徐勇《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，載《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期

6吳理財《鄉(xiāng)政新論》，載《開放時代》，2002年第5期

7張文山《論自治權(quán)的法理基礎(chǔ)》，載《西南民族學(xué)院.哲學(xué)社會科學(xué)版》2002年7月

8徐勇《變鄉(xiāng)級政府為派出機(jī)構(gòu)》載《決策咨詢》2003年第5期

9于建嶸：《岳村政治-----轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務(wù)印書館2001年

10榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變---縣鄉(xiāng)政治體制改革中央編譯出版社

11李錦鵬《建立民主懇談和民主決策的新機(jī)制》載《浙江社會科學(xué)》200

本文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治自治