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摘要：規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)對推進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)法制建設(shè)、構(gòu)建良好動(dòng)物防疫監(jiān)管秩序意義重大。當(dāng)前規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)的主流方法存在酌定情節(jié)范圍難界定、裁量情節(jié)比重不明確、自由裁量濫用風(fēng)險(xiǎn)大、裁量結(jié)果不精準(zhǔn)等短板。建議動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)引入利益衡量理念，設(shè)置裁量“脫逸”出口，健全配套保障機(jī)制，以便合理行使行政處罰自由裁量權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政處罰；自由裁量權(quán)；規(guī)制

行政處罰自由裁量權(quán)（下稱自由裁量權(quán)），是指行政機(jī)關(guān)查處違法行為時(shí)，在職權(quán)范圍內(nèi)選擇對當(dāng)事人是否進(jìn)行處罰以及處罰種類、幅度的權(quán)限?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或吊銷許可證（執(zhí)照）、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)規(guī)制自由裁量權(quán)的重點(diǎn)在于控制“罰款”幅度，如《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》第七十九條規(guī)定，對“轉(zhuǎn)讓、偽造或者變造檢疫證明”的違法案件，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)除沒收違法所得、收繳檢疫證明外，還需要在“三千元以上三萬元以下”的處罰幅度中確定合理罰款金額。為科學(xué)合理地規(guī)制自由裁量權(quán)，近年來，各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)嚴(yán)格貫徹黨中央有關(guān)規(guī)范公正文明執(zhí)法的決策部署，建立健全行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，指導(dǎo)合理行使行政處罰權(quán)，執(zhí)法質(zhì)量更上新臺階。然而，規(guī)制自由裁量權(quán)并非一個(gè)簡易命題，無論在刑法、民法領(lǐng)域，還是在行政法領(lǐng)域，類似權(quán)力規(guī)制一直困擾多方，規(guī)范自由裁量權(quán)任重道遠(yuǎn)。

1規(guī)制自由裁量權(quán)的必要性

1.1是法制建設(shè)需要。自由裁量權(quán)作為行政處罰權(quán)的重要組成部分，天然帶有“權(quán)力”屬性。孟德斯鳩曾說過，“任何有權(quán)力的人使用權(quán)力都要到邊界時(shí)才停止”，擁有自由裁量權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)也不例外。包括動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有執(zhí)法機(jī)關(guān)，或多或少存在自由裁量權(quán)濫用的問題。濫用自由裁量權(quán)主要表現(xiàn)為高低限罰款、辦理態(tài)度案或人情案、同案異罰等，由此容易滋生執(zhí)法腐敗，損害行政機(jī)關(guān)公信力。因此，須建立健全自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，筑牢法制“籬笆”，確保自由裁量權(quán)不被濫用。1.2是動(dòng)物防疫需要。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的意義：通過剝奪預(yù)期或既得違法利益，督促行政相對人回歸守法軌道，以實(shí)現(xiàn)有效防控動(dòng)物疫病的管理目標(biāo)。如果處罰過輕，行政相對人會(huì)通過違法行為而獲利，鋌而走險(xiǎn)從事違法活動(dòng)，繼續(xù)破壞動(dòng)物防疫監(jiān)管秩序；如果處罰過重，雖然可以完全剝奪相對人違法利益，但不符合“罰過相當(dāng)”的法律原則，也不符合社會(huì)公眾情感及動(dòng)物防疫需要、行政法原則，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理行使自由裁量權(quán)。

2規(guī)制自由裁量權(quán)主流方法的短板

當(dāng)前，遼寧、重慶、浙江等多地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要采用“格次法”來規(guī)制自由裁量權(quán)?！案翊畏ā币话愀鶕?jù)違法性質(zhì)，將違法案件劃分為“嚴(yán)重”“一般”“輕微”等若干層級，以對應(yīng)不同程度的行政處罰。這種方法移植自早期刑法實(shí)務(wù)，有著較多短板。2.1自由裁量權(quán)有濫用風(fēng)險(xiǎn)?！案翊畏ā币欢ǔ潭壬蠅嚎s了自由裁量權(quán)，但在幅度較大的罰則中，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍有著過分寬松的自由裁量余地。如當(dāng)事人“嚴(yán)重”違反動(dòng)物防疫監(jiān)管秩序，經(jīng)營貨值10萬元的檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品，承案機(jī)構(gòu)將在“37萬元~50萬元”之間，有13萬元的自由裁量幅度，濫用風(fēng)險(xiǎn)較大。2.2“危害程度”和行政處罰不一定相當(dāng)。多數(shù)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在設(shè)置自由裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，只是生硬地將“危害程度”劃分為若干層級，對應(yīng)以若干均勻階次的行政處罰。而事實(shí)上，“危害程度”與行政處罰之間，并非是簡單的“線性”關(guān)聯(lián)。適用“格次法”，將二者僅作形式對應(yīng)，有悖于“罰過相當(dāng)”原則的實(shí)質(zhì)要求。2.3裁量情節(jié)比重不明確。在多情節(jié)競合的行政處罰案件中，要合理地定過量罰，前提必然是解決好情節(jié)競合問題。如正向競合，當(dāng)事人有“查處后主動(dòng)減輕違法行為后果”“積極配合查處”等同向情節(jié)；又如反向情節(jié)，當(dāng)事人有“多次從事相關(guān)違法活動(dòng)”“主動(dòng)提供他人違法線索”等相向情節(jié)。多情節(jié)競合案件中，裁量情節(jié)比重的確定，直接關(guān)系到情節(jié)競合問題的解決，更關(guān)系到行政處罰決定地做出。至于如何衡量裁量情節(jié)比重，至今仍沒有科學(xué)且被普遍認(rèn)可的方法。

3動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)規(guī)制自由裁量權(quán)的路徑

行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制自由裁量權(quán)是主流共識。同時(shí)鑒于“格次法”的上述短板，筆者認(rèn)為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以采取相應(yīng)措施來規(guī)制自由裁量權(quán)。

3.1引入“經(jīng)濟(jì)人”利益衡量理念。從事動(dòng)物養(yǎng)殖、屠宰、運(yùn)輸、診療等活動(dòng)的個(gè)人、法人或非法人組織，多以營利為目的，有著“經(jīng)濟(jì)人理性”。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以利用這一“理性”，按照命令性條款和禁止性條款的分類，以守法成本/查處幾率或違法收益/查處幾率的數(shù)值作為行政處罰額度，適度剝奪當(dāng)事人既得利益或預(yù)期利益，督促相關(guān)從業(yè)人員守法經(jīng)營。這種裁量方法在司法實(shí)踐中早有應(yīng)用，也符合“罰過相當(dāng)”等的行政法原則，可以適用于相當(dāng)數(shù)量的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案件。有必要指出的是，除法定緣由，行政處罰決定不能突破罰則規(guī)定的上下限。如養(yǎng)殖戶違反“畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)殖檔案”的命令性條款，可以以守法成本（養(yǎng)殖檔案文書成本+‘填寫工作’人力成本）除以查處幾率（“0~1”之間）的數(shù)值，作為罰款金額。比如販運(yùn)戶違反“禁止經(jīng)營檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品”的禁止性條款，可以違法收益（‘假定成功獲利的毛收入’-收購、運(yùn)輸?shù)冉?jīng)營性成本）除以查處幾率（“0~1”之間）的數(shù)值，作為罰款金額。3.2設(shè)置自由裁量權(quán)“脫逸”出口。并非所有當(dāng)事人都是在“理性”指引下作出違法行為的，如存在過失、受脅迫等情節(jié)的違法案件，性質(zhì)特殊、需要單獨(dú)考量的個(gè)案，在自由裁量時(shí)，如果過于機(jī)械地搬用利益衡量方法，有可能損害到個(gè)案正義，甚至可能突破行政法規(guī)定。因此，要充分考慮到個(gè)案需要，為自由裁量權(quán)留有“脫逸”出口，允許辦案單位在特定情形下，不適用利益衡量而進(jìn)行個(gè)案裁量。留有“脫逸”出口，并不代表放任自由裁量權(quán)，而是“因案而定”，這種“殊情”應(yīng)該被有關(guān)方面嚴(yán)格監(jiān)督。3.3建立健全自由裁量權(quán)配套保障機(jī)制。自由裁量權(quán)規(guī)制要真正落實(shí)，僅靠執(zhí)法機(jī)關(guān)自律遠(yuǎn)不夠，還須建立健全配套的保障機(jī)制。一是落實(shí)擬處罰決定說理制度。在提出案件處理意見、審批處罰決定等環(huán)節(jié)，承辦案件的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)說明罰款等處罰額度的計(jì)算過程，確保計(jì)算合理、有據(jù)可依。二是落實(shí)處罰決定法制審核制度。充分發(fā)揮具有一線工作經(jīng)歷的法制專員、公職律師作用，依照既定規(guī)定和程序，嚴(yán)格審核案件事實(shí)證據(jù)、執(zhí)法人員意見、當(dāng)事人陳述申辯等內(nèi)容，提高自由裁量權(quán)行使質(zhì)量。三是落實(shí)層級監(jiān)督制度。同級獸醫(yī)主管部門或上級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要通過業(yè)務(wù)報(bào)表、內(nèi)部督察等方式，及時(shí)復(fù)查有關(guān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦理的行政處罰案件，重點(diǎn)檢查具有“脫逸”處罰、高低限處罰等情況的行政處罰案件，引導(dǎo)、督促有關(guān)機(jī)構(gòu)合理行使自由裁量權(quán)。

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作者:宮婷 單位:遼寧省本溪市桓仁動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所