導(dǎo)語(yǔ)：如何避免行政調(diào)解的隨意性一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:行政調(diào)解在構(gòu)造和諧社會(huì)、打造服務(wù)型政府方面意義重大，但由于各種原因，我國(guó)的行政調(diào)解制度在調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議書(shū)效力等方面規(guī)定不盡完善，導(dǎo)致了行政調(diào)解隨意性之弊端，影響了其作用發(fā)揮。本文旨在通過(guò)分析行政調(diào)解隨意性的原因，從而提出避免行政調(diào)解隨意性的鄙薄之見(jiàn)，以求拋磚引玉，引起學(xué)術(shù)界重視，為我國(guó)行政調(diào)解工作添磚加瓦。

關(guān)鍵詞:避免;調(diào)解;隨意性

行政調(diào)解通常指的是由行政機(jī)關(guān)出面，通過(guò)說(shuō)服、教育方式，協(xié)助民事糾紛或輕微刑事案件的當(dāng)事人在自愿平等原則上達(dá)成協(xié)議，從而解決糾紛的一種調(diào)解制度。調(diào)解制度是我國(guó)“和為貴”傳統(tǒng)觀念的延伸，具有靈活、高效、便捷、成本低等特點(diǎn)，能夠有效、及時(shí)化解糾紛，尤其是當(dāng)前社會(huì)矛盾凸顯的時(shí)代，建立和完善行政調(diào)解制度將大大有利于緩解法院壓力、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。近些年來(lái)，學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門(mén)一直致力于行政調(diào)解制度的研究，尤其是2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確將行政調(diào)解作為民事糾紛解決三大舉措之一后，各省紛紛開(kāi)展了行政調(diào)解工作。以四川省成都市為例，2016年全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)共受理行政調(diào)解184752件，其中區(qū)（市）縣受理34283件，調(diào)解成功32964件，成功率96.15%；市級(jí)部門(mén)共受理150469件，調(diào)解成功146927件，成功率97.64%。但目前，行政調(diào)解工作尚存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致了行政調(diào)解隨意性之弊端，影響了行政調(diào)解作用的發(fā)揮，本文重在分析行政調(diào)解隨意性之原因，探討如何避免行政調(diào)解的隨意性，從而真正發(fā)揮行政調(diào)解息訴止?fàn)幾饔谩?/p>

一、行政調(diào)解的隨意性之原因分析

隨意性是指對(duì)待人和事隨隨便便、隨心所欲、不依規(guī)矩、缺乏自我約束的一種態(tài)度。筆者認(rèn)為導(dǎo)致行政調(diào)解的隨意性主要有以下幾個(gè)原因：（一）行政調(diào)解組織缺乏一定的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。當(dāng)前的行政調(diào)解組織基本都是普通的行政機(jī)關(guān)，既要擔(dān)負(fù)其日常業(yè)務(wù)工作，又要調(diào)處糾紛，且實(shí)際調(diào)處的人員也是來(lái)自所屬機(jī)關(guān)，其獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性大大受到限制，必然導(dǎo)致行政調(diào)解過(guò)程中的隨意性。（二）行政調(diào)解人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待提高。行政調(diào)解工作是近幾年新開(kāi)展的一項(xiàng)工作，部分工作人員還存在一個(gè)角色轉(zhuǎn)變的過(guò)程，一些同志在調(diào)解方法、態(tài)度等方面一時(shí)還難以適應(yīng)，調(diào)解時(shí)存在簡(jiǎn)單、生硬和缺乏大局意識(shí)、不能?chē)?yán)格按照調(diào)解工作的原則、程序來(lái)調(diào)解等現(xiàn)象，造成調(diào)解的隨意性。（三）行政調(diào)解的范圍有待統(tǒng)一。我國(guó)一直沒(méi)有出臺(tái)《行政調(diào)解法》或《行政調(diào)解條例》，都是散見(jiàn)于法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的零星條文規(guī)定，導(dǎo)致行政調(diào)解范圍不統(tǒng)一、不明晰，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政調(diào)解的范圍也是眾說(shuō)紛壇，有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、行政糾紛、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛和海事糾紛；有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛和行政糾紛；還有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍僅包括一般民事糾紛和行政糾紛。中國(guó)人民大學(xué)教授莫于川建議，立法時(shí)可以借鑒《北京市行政調(diào)解辦法》的規(guī)定，把調(diào)解對(duì)象范圍確定為以民事糾紛為主、行政爭(zhēng)議為輔，并強(qiáng)化對(duì)行政調(diào)解的理論與制度支撐。即使行政調(diào)解中的行政糾紛范圍，也有爭(zhēng)議，有的認(rèn)為包括所有的行政糾紛，有的認(rèn)為要排除對(duì)公共政策、公共利益、第三人利益和重大社會(huì)事項(xiàng)有關(guān)的糾紛、不適宜用行政調(diào)解程序的行政糾紛、當(dāng)事人對(duì)具體行政行的合法性有爭(zhēng)議的糾紛等。行政調(diào)解的范圍不統(tǒng)一，使得行政調(diào)解人員在做具體調(diào)解工作時(shí)，認(rèn)為某些糾紛沒(méi)有明文規(guī)定必須調(diào)解或者不調(diào)解，因此出現(xiàn)反復(fù)調(diào)解、拒絕調(diào)解、越權(quán)調(diào)解等，也導(dǎo)致了調(diào)解工作的隨意性。（四）行政調(diào)解缺乏明確的程序規(guī)定。程序公正是實(shí)體公正的保障，雖然近幾年，各省自己制定的規(guī)范性文件中都有行政調(diào)解程序的規(guī)定，但關(guān)于行政調(diào)解的法律法規(guī)規(guī)章，實(shí)體方面居多，僅有國(guó)務(wù)院頒布的《道路交通事故處理辦法》中有關(guān)于調(diào)解的程序性規(guī)定。司法部的《民間糾紛處理辦法》中雖然規(guī)定了民間糾紛處理程序，但是，該程序只是將調(diào)解作為一種前置裁決程序，不是調(diào)解程序。總之，行政調(diào)解程序缺乏調(diào)解方法、時(shí)限、當(dāng)事人怎樣申請(qǐng)、如何保證雙方當(dāng)事人參與等相應(yīng)規(guī)定，行政化色彩較強(qiáng)，極不規(guī)范，導(dǎo)致調(diào)解隨意性很強(qiáng)。（五）行政調(diào)解結(jié)果大多沒(méi)有法律效力。我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力，除了部分治安案件和交通事故損害賠償協(xié)議等具有法律效力外，其他行政調(diào)解協(xié)議書(shū)基本上不具有法律效力，一方不履行，行政機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。這大大降低了行政機(jī)關(guān)調(diào)解的主動(dòng)性、積極性與權(quán)威性，有些行政調(diào)解人員認(rèn)為自己花費(fèi)大量時(shí)間和經(jīng)歷，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書(shū)當(dāng)事人卻可以隨意不執(zhí)行，完全忽略調(diào)解協(xié)議書(shū)而發(fā)動(dòng)訴訟程序，使調(diào)解成為費(fèi)時(shí)費(fèi)力的無(wú)用功，因此他們?cè)谧稣{(diào)解工作時(shí)不愿意認(rèn)真對(duì)待，敷衍了事，或僅僅走個(gè)形式，這也導(dǎo)致了行政調(diào)解工作的隨意性。

二、避免行政調(diào)解隨意性的對(duì)策思考

（一）設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)?？v觀世界各國(guó)，法國(guó)有行政調(diào)解專(zhuān)員制度，瑞典、德國(guó)等有申訴專(zhuān)員制度，美國(guó)及日本有ADR制度，這些多數(shù)都有獨(dú)立的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，以法國(guó)的行政調(diào)解專(zhuān)員制度為例，在法國(guó),調(diào)解專(zhuān)員被稱(chēng)為共和國(guó)調(diào)解員,是一個(gè)具有獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)，他們?cè)趫?zhí)行任務(wù)時(shí)，具有獨(dú)立的法律地位，無(wú)需接受任何行政機(jī)關(guān)的命令。建議我國(guó)適當(dāng)借鑒法國(guó)行政調(diào)解專(zhuān)員制度，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，同時(shí)配置專(zhuān)門(mén)的行政調(diào)解人員，使其獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人之外，確保調(diào)解的公正性、獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。（二）提高行政調(diào)解人員的業(yè)務(wù)水平和能力。第一，定期對(duì)行政調(diào)解人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的法制意識(shí)、大局意識(shí)和業(yè)務(wù)水平，提高化解矛盾糾紛的能力。第二，引進(jìn)具有相關(guān)資質(zhì)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)門(mén)人才來(lái)?yè)?dān)任行政調(diào)解員，培養(yǎng)“專(zhuān)家型”行政調(diào)解員。第三，建立一套有效的激勵(lì)機(jī)制，推行“優(yōu)秀行政調(diào)解員”等評(píng)優(yōu)活動(dòng)的開(kāi)展,并通過(guò)新聞媒體將他們的工作成績(jī)向社會(huì)宣傳。第四，要保證行政調(diào)解經(jīng)費(fèi)，這是增加行政調(diào)解員服務(wù)意識(shí)、提高其綜合素質(zhì)必不可少的條件。（三）明確行政調(diào)解的范圍。建議按照以下原則：第一，從近幾年的趨勢(shì)及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，調(diào)解發(fā)展速度非常快，調(diào)解范圍也不斷擴(kuò)大，因此，建議擴(kuò)大行政調(diào)解范圍，民事糾紛、輕微刑事糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、行政糾紛等糾紛均可以納入到調(diào)解范圍中。第二，對(duì)于法律有專(zhuān)門(mén)規(guī)定的某些刑事?tīng)?zhēng)議和法律明確規(guī)定由政府各職能部門(mén)與授權(quán)組織處理的行政事項(xiàng)，不納入行政調(diào)解范圍，按照相應(yīng)法律程序解決。第三，涉及幾個(gè)部門(mén)或者跨區(qū)域的糾紛，需要由政府協(xié)調(diào)解決的，可以納入行政調(diào)解范圍。第四，如果糾紛涉及全局性的工作，或在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生重大影響，應(yīng)納入行政調(diào)解范圍。一旦行政調(diào)解的范圍界定明晰，將會(huì)有效防止行政調(diào)解的隨意性。（四）健全行政調(diào)解程序。要避免隨意性，就要求行政調(diào)解不但要符合實(shí)體法規(guī)定,還要嚴(yán)格遵循法律程序。行政調(diào)解程序一般遵循如下步驟：當(dāng)事人申請(qǐng)-受理-調(diào)查-擬定調(diào)解方案-實(shí)施調(diào)解-達(dá)成協(xié)議-制作調(diào)解協(xié)議書(shū)。在具體設(shè)計(jì)時(shí)，要注意對(duì)行政機(jī)關(guān)調(diào)解的過(guò)程、時(shí)限、職權(quán)以及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)等詳細(xì)規(guī)定，既要發(fā)揮當(dāng)事人的主動(dòng)性，又要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查的優(yōu)勢(shì)，避免行政調(diào)解程序流于形式。（五）增強(qiáng)行政調(diào)解結(jié)果的法律效力。盡管我國(guó)法律對(duì)行政調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力沒(méi)有明確規(guī)定，但在司法實(shí)踐中有三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為行政調(diào)解協(xié)議書(shū)不具有法律效力，主要靠雙方當(dāng)事人的信用、社會(huì)輿論等道德力量來(lái)執(zhí)行。如工商行政管理局的《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中規(guī)定：“調(diào)解不成立或當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議時(shí)，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院起訴。”第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：部分行政調(diào)解協(xié)議書(shū)具有法律效力。如江蘇省高院2001年全省民事審判工作座談會(huì)議紀(jì)要第七部分第九條規(guī)定：“就道路交通事故損害賠償或者一般人身?yè)p害賠償，當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議，或者在公安機(jī)關(guān)主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，一方反悔向人民法院起訴的，應(yīng)保護(hù)其訴權(quán)，但其不能證明在訂立協(xié)議時(shí)具有無(wú)效或者可撤銷(xiāo)情形的，應(yīng)認(rèn)定協(xié)議有效”；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議書(shū)具有民事合同的法律效力。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)的法律效力，而行政調(diào)解的本質(zhì)與人民調(diào)解一樣，甚至比人們調(diào)解更具有專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，因此應(yīng)賦予行政調(diào)解協(xié)議書(shū)與生效的民事合同相同的法律效力。筆者同意第三種觀點(diǎn)，行政調(diào)解協(xié)議書(shū)應(yīng)該與民事合同有同等法律效力，如果當(dāng)事人提不出欺詐、脅迫、乘人之?；蛑卮笳`解、顯失公平等違法情形，就應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行。當(dāng)事人不履行的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。只有這樣，才能增強(qiáng)行政調(diào)解人員的積極性和責(zé)任感，避免行政調(diào)解的隨意性。（六）建立行政調(diào)解責(zé)任追究制度。建立行政調(diào)解責(zé)任追究制度，可以有效避免行政調(diào)解人員片面追求結(jié)果、隨意調(diào)解、侵犯當(dāng)事人權(quán)益情況的存在。若一方當(dāng)事人能證明調(diào)解協(xié)議違反自愿原則，是采取欺詐、脅迫等違法手段達(dá)成的,應(yīng)允許當(dāng)事人在一定期限內(nèi),向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申訴或復(fù)議，而一旦查明調(diào)解人員確實(shí)違反了相應(yīng)的調(diào)解制度，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣可以減少調(diào)解的隨意性，保證調(diào)解的相對(duì)公正。

三、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義和諧社會(huì)是我們孜孜以求的美好生活，行政調(diào)解作為一種柔性的行政模式，在構(gòu)建和諧社會(huì)方面有其獨(dú)特的作用。而如何避免行政調(diào)解的隨意性、保證調(diào)解的公平公正是行政調(diào)解中的一個(gè)重要問(wèn)題，解決好這一問(wèn)題，我們相信，行政調(diào)解定能發(fā)揮其真正的糾紛“過(guò)濾網(wǎng)”作用，在節(jié)約司法資源、樹(shù)立政府的民主形象和構(gòu)建和諧社會(huì)方面發(fā)揮重大作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]左衛(wèi)民．中國(guó)司法制度．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社．2012．

[2]王新元．關(guān)于行政調(diào)解的幾個(gè)問(wèn)題．西北第二民族學(xué)院學(xué)報(bào)．1990（4）．

[3]郭璽．關(guān)于制定我國(guó)《行政調(diào)解法》的構(gòu)想．甘肅科技縱橫．2009（1）．

[4]張蕾．論我國(guó)行政調(diào)解制度的價(jià)值優(yōu)勢(shì)．科教文匯．2006（8）．

[5]金艷．行政調(diào)解的制度設(shè)計(jì)．行政法學(xué)研究．2005（2）．

[6]買(mǎi)爾哈巴•買(mǎi)買(mǎi)提．淺析行政調(diào)解制度．法制與社會(huì)．2009（4）．

[7]王名揚(yáng)．法國(guó)行政法．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社．1988．

[8]江蘇省高級(jí)人民法院．2001年全省民事審判工作座談會(huì)紀(jì)要．china．findlaw．cn/fagui/gj/21/12854_2．html．

作者:路慧婷 單位:四川大學(xué)