導(dǎo)語：警察行政強(qiáng)制措施研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：面對(duì)突發(fā)事件形態(tài)的多樣性和復(fù)雜性，立法預(yù)測能力顯得有些力不從心，無法有效預(yù)設(shè)所有警察應(yīng)對(duì)的行政強(qiáng)制措施，因此，必須考慮尋找一個(gè)富有彈性、靈活的法律機(jī)制，對(duì)行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行平衡考量，對(duì)引發(fā)沖突的各方利益進(jìn)行調(diào)和與折中。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件警察行政強(qiáng)制措施

一、引言：一個(gè)讓人遺憾的立法動(dòng)向

在首次提交全國人大常委會(huì)審議的《行政強(qiáng)制法》（草案）中，將有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件（也稱突發(fā)公共事件，publicemergency）采取的應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施“摘”了出去，理由只是很籠統(tǒng)地說“有其特殊性，需要適用特別規(guī)定”。[1]

我也承認(rèn)，在現(xiàn)代充滿危機(jī)的社會(huì)之中，引發(fā)突發(fā)事件的誘因紛繁復(fù)雜，突發(fā)事件的外在顯現(xiàn)狀態(tài)也姿態(tài)萬千，需要各種有針對(duì)性的個(gè)案處置方案與措施，這在立法上是根本無法完全預(yù)見和纜括的。因此，法治主義在公眾對(duì)政府有效對(duì)抗突發(fā)事件、維護(hù)社會(huì)秩序的期望值不斷攀升的情勢之下，對(duì)政府采取應(yīng)對(duì)措施的法規(guī)范要求必然是放緩的，讓位于現(xiàn)實(shí)的必要性和處置的實(shí)效性。[2]作為一種有效的彌補(bǔ)，我們可能會(huì)更多地依賴于特殊立法和應(yīng)急性的臨時(shí)立法?；蛟S從中，我們可能會(huì)得出一個(gè)印象，作為一般的法律，《行政強(qiáng)制法》似乎在其中很難有所作為。但是，我仍然認(rèn)為，上述立法說明還是缺少說服力。

首先，在傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制理論結(jié)構(gòu)之中，上述應(yīng)急措施多是被歸類為即時(shí)強(qiáng)制，而且是比較典型的即時(shí)強(qiáng)制措施。那么，作為行政強(qiáng)制的一般法，在行政強(qiáng)制法中不予以一并規(guī)范，像這樣的立法處理是否妥當(dāng)，是很值得懷疑的。

其次，誠然，自“9.11”、SARS和禽流感之后，在很多立法中，包括《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》、《傳染病防治法》等，再加上原來就有的《戒嚴(yán)法》、《集會(huì)游行示威法》等，已經(jīng)對(duì)有關(guān)的即時(shí)強(qiáng)制措施作出了規(guī)定，但是，在我看來，這些散在性、特殊性規(guī)定并不妨礙在《行政強(qiáng)制法》中進(jìn)行統(tǒng)和性的規(guī)定。因?yàn)樯鲜鲱I(lǐng)域的立法只是關(guān)注其特殊的領(lǐng)域問題，而突發(fā)事件的發(fā)生卻不完全局限在我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到、已經(jīng)立法的這些領(lǐng)域，因此，在《行政強(qiáng)制法》中作一般抽象性的規(guī)定，能夠起到拾遺補(bǔ)缺、整齊劃一的作用，因而還是很有必要的。

緊接下來，我們就必須思考在《行政強(qiáng)制法》中如何作恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，如何解決突發(fā)事件的處置和法治主義之間存在著的內(nèi)在緊張關(guān)系？我們?cè)趺醋呦蚋映墒斓姆ㄖ文?？或許，我們更多地要尋找一個(gè)富有彈性、靈活的法律機(jī)制，對(duì)行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行平衡考量，對(duì)引發(fā)沖突的各方利益進(jìn)行調(diào)和與折中。這是本文想要重點(diǎn)闡述和展開的觀點(diǎn)。

另外，我還很關(guān)注，在突發(fā)事件中，警察究竟能夠采取哪些行政強(qiáng)制措施？特別關(guān)注，除了法律文本上規(guī)定的強(qiáng)制措施之外，實(shí)務(wù)中是否還采取其他一些具有強(qiáng)制性的措施？其實(shí)踐依據(jù)何在？實(shí)際效益如何？為了弄清楚這些問題，我不單從法律文本中和有關(guān)文獻(xiàn)中搜索和歸納警察的強(qiáng)制措施，而且，更關(guān)注媒體上對(duì)很多突發(fā)事件的跟蹤報(bào)道，盡量地從政府（包括公安部門）提出的應(yīng)對(duì)要求和辦法中尋找“蛛絲馬跡”，體察可能存在的一些做法；同時(shí)，也利用講座的機(jī)會(huì)通過與民警的交談，希望能夠進(jìn)一步核實(shí)我的一些“感覺”和推測。通過上述梳理和檢索，在實(shí)踐采取的“非常態(tài)”的、非文本的強(qiáng)制措施強(qiáng)烈地吸引了我，而且更進(jìn)一步支撐了我在本文想論證的核心觀點(diǎn)。

二、法治主義放緩的策略

突發(fā)事件的發(fā)生，有些是在人們事先預(yù)料之中，在立法上也早有應(yīng)對(duì)之策。警察強(qiáng)制措施的正當(dāng)性問題已蘊(yùn)涵在法律規(guī)定之中，盡管仍然存在著比例原則的考量，但是，其與法治主義的矛盾沖突已不太顯然，因此，不必多言。

但是，在現(xiàn)代充滿危機(jī)的社會(huì)中，引發(fā)突發(fā)事件、緊急狀態(tài)的因素各具形態(tài)、紛繁復(fù)雜、層出不窮，立法預(yù)測能力不足以緊緊跟隨，這也是顯而易見的。警察要想有效應(yīng)對(duì)，就必須增加其權(quán)變性、應(yīng)變性能力，其采取的應(yīng)急措施就很可能缺少具體的法律授權(quán)，這也是立法能力有限性必然會(huì)造成的結(jié)果。那么，在這種情況下，顯然就存在著警察權(quán)與依法行政理念之間的某種“天然的”緊張。尤其是在全面保留理論比較盛行的時(shí)代，更是容易對(duì)警察應(yīng)急措施的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

而且，由于在突發(fā)事件中警察的應(yīng)急措施往往具有超乎尋常的強(qiáng)制力，具有“決定——執(zhí)行”一氣呵成的合成性行政行為的特征，常規(guī)的、以事后救濟(jì)為特征的行政救濟(jì)手段“鞭長莫及”。法依據(jù)似乎便成為相對(duì)人能夠抓住的“最后一根稻草”。這使得法依據(jù)問題變得更加敏感與重要，更加引人注目。為此，人們也不懈努力，竭盡全力地將警察權(quán)的發(fā)動(dòng)與運(yùn)行納入法治的軌道。

但實(shí)踐卻與人們的努力開了一個(gè)不大不小的玩笑。SARS的爆發(fā)，是在2003年年初，直到2003年5月9日，國務(wù)院總理才簽署國務(wù)院第376號(hào)令，公布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）。從中，我們不難推測出，在《條例》出臺(tái)之前，行政機(jī)關(guān)的諸多措施事實(shí)上處于無明確法律依據(jù)狀態(tài)。比如，為有效防止SARS、禽流感傳播，需要警察提供職務(wù)協(xié)助，封鎖現(xiàn)場和實(shí)行交通管制，而這樣的警察措施在警察法上還找不到具體的依據(jù)。[3]但這卻為公眾所認(rèn)可與忍受，沒有出現(xiàn)公眾與政府的激烈對(duì)抗，更沒有發(fā)生對(duì)政府的信任危機(jī)、法治危機(jī)。我們可以預(yù)計(jì)，未來的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中或許仍然會(huì)不可避免地出現(xiàn)類似的“法治真空”狀態(tài)。這種現(xiàn)象如何解釋呢？

我們大體可以說，對(duì)突發(fā)事件的不可預(yù)測性上升，立法預(yù)測能力下降，為有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，對(duì)法治主義的要求也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)放緩。

不可預(yù)測性法治主義要求

放緩

總體上，我們可以這么認(rèn)識(shí)，顯然，在突發(fā)事件的處置中，人權(quán)保障的重要性相對(duì)適度上升，并延伸出公安機(jī)關(guān)可以采取諸多強(qiáng)制措施的權(quán)力，為“法治真空”下的諸多行政強(qiáng)制措施提供了正當(dāng)化基礎(chǔ)。換句話說，法治主義讓位于人權(quán)保障之迫切需求。其合理性仍然來自于憲法。因?yàn)椋瑧椃ǖ暮诵臒o疑是保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，國家機(jī)構(gòu)的組織、權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制，從根本上說，都是為了實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利。甚至，在處置緊急狀態(tài)時(shí)可能發(fā)生的對(duì)公民基本權(quán)利的克減，實(shí)際上也是基于從根本上保障人權(quán)的需要。這種思辯是符合辯證法的邏輯。進(jìn)而相對(duì)地，也能使全體公民產(chǎn)生協(xié)助平息騷亂的義務(wù)，警察措施權(quán)也能夠從此中延伸出來（itarisesfromthedutyofallcitizenstoaidinthesuppressionofariot）。[4]

從這個(gè)角度，我們也可以重新認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，在理論上對(duì)全面法律保留原則的批判，這顯然有著實(shí)證主義的基礎(chǔ)，因而是適宜的、妥當(dāng)?shù)摹5]而且，對(duì)法律依據(jù)的要求放緩，也不應(yīng)該是在授益性行政與侵害性行政之間的斡旋，因?yàn)橥话l(fā)事件的處置中，公安機(jī)關(guān)實(shí)施的既可能是授益性行政也可能是侵害性行政，其間都可能存在對(duì)法規(guī)范要求的放緩問題。這種放緩的決定因素應(yīng)該是恢復(fù)正常社會(huì)秩序的要求，自然，深層次應(yīng)該是對(duì)人權(quán)更加深切的、妥善的保障的需要。

當(dāng)然，人們也有理由擔(dān)憂，失去法治主義束縛的行政權(quán)會(huì)不會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成過分的、不必要的損害？“失去了伊甸園”，我們?cè)趺丛倩貧w“樂園”、找回自我？在我看來，“禮失而求之野”，政府（包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的各政府部門）在長期法治主義熏陶下形成的自我約束慣性還會(huì)推動(dòng)著、左右著政府的決策，尤其是行政機(jī)關(guān)組織建構(gòu)中形成的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以及內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督和考評(píng)等約束機(jī)制，也會(huì)發(fā)揮不可忽視的規(guī)范作用；其他像政治、經(jīng)濟(jì)、輿論、議會(huì)、公眾等對(duì)政府的制約并不會(huì)因突發(fā)事件而完全癱瘓，仍然還發(fā)揮著一定的影響效應(yīng)；人權(quán)保障，尤其是比例原則會(huì)適時(shí)地填補(bǔ)法治主義退卻之后造成的空隙，[6]不讓規(guī)范徹底崩潰。

當(dāng)然更重要的，在我看來，是在法律機(jī)制上要設(shè)計(jì)一個(gè)“緩沖器”，一個(gè)具有彈性的機(jī)制。由于突發(fā)事件對(duì)公眾和社會(huì)秩序造成的危害程度實(shí)際上呈現(xiàn)出一個(gè)幅度，從一般事態(tài)到緊急狀態(tài)，相應(yīng)的警察強(qiáng)制措施的具體形態(tài)，及其對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)力度、強(qiáng)度，也可能有差別，其正當(dāng)性的支撐基礎(chǔ)或許就需要有多樣化的解釋，需要多元化的理論模型。在我看來，可以考慮兩個(gè)理論：一是緊急避險(xiǎn)理論，適用于低端危機(jī)狀況；二是緊急權(quán)理論，適用高度危機(jī)狀態(tài)。

（1）緊急避險(xiǎn)理論

對(duì)于突發(fā)事件只是表現(xiàn)為突發(fā)性的一般事態(tài)，警察為有效處置而采取的一些缺少法律授權(quán)的措施，甚至可能是和法律規(guī)定不符的措施，但卻具有良好的效益，該措施并不見得不容于法治社會(huì)，也不應(yīng)輕易地否定其合法性，其正當(dāng)性更多地可以從緊急避險(xiǎn)理論中獲得。

比如，發(fā)生在高速公路上的一起交通事故，當(dāng)事人被擠壓在汽車的大桿之中，流血不止，情況十分危急。交警趕到現(xiàn)場后，嘗試多種援救方法都無效，最后只得決定用電焊切割。在切割過程中，不小心火花蹦到流淌到路面的汽油上，引起火災(zāi)，將汽車燒毀。當(dāng)然，交警也成功地將司機(jī)救出。在該案的處置中，使用電焊切割方法援救，違反了《消防法》第18條之規(guī)定，但卻可以援用緊急避險(xiǎn)理論來解釋其行為的正當(dāng)性。

因此，緊急避險(xiǎn)能夠有效拉張法律彈性，靈活適用突發(fā)事件處置的實(shí)踐需求。但讓人遺憾的是，《人民警察法》、《治安管理處罰法》等極其重要、帶有基礎(chǔ)性的立法都沒有確認(rèn)這個(gè)制度，這更加彰顯了當(dāng)前警察法一直存在著的立法不足之缺陷，對(duì)于實(shí)踐無異于“雪上加霜”?？紤]到1995年制定的《人民警察法》已經(jīng)與當(dāng)前迅速發(fā)展的警務(wù)實(shí)踐有很多的不契合，建議盡快修訂，增加若干像緊急避險(xiǎn)這樣的能夠拉張法律彈性的制度。

甚至，透過并進(jìn)一步放大這個(gè)理論，似乎也可以把它作為整個(gè)危機(jī)處理中的法治主義與行政效率之間的沖突的“潤滑劑”和“填補(bǔ)劑”。可是，在突發(fā)事件的處置中，警察采取的強(qiáng)制措施，往往是整體上、總體上會(huì)顯現(xiàn)出對(duì)公共秩序的維護(hù)、對(duì)公共利益的保護(hù)等方面的效果與價(jià)值，但就局部的、個(gè)別的強(qiáng)制措施而言，有的時(shí)候可能很難就能斷定和衡量其保護(hù)的利益與侵害的利益之間的大小。

（2）緊急權(quán)理論

對(duì)于緊急狀態(tài)，在傳統(tǒng)上一直有緊急權(quán)（emergencypower）理論來闡述。就是，為有效應(yīng)對(duì)高度危機(jī)狀態(tài)，可以允許憲法上規(guī)定的公民人身自由、住宅不受侵犯、通訊自由、表達(dá)自由、集會(huì)自由、結(jié)社自由以及財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利全部或者部分地暫時(shí)失效。[7]強(qiáng)度之高，可見一斑。

在學(xué)術(shù)史上曾認(rèn)為緊急權(quán)能夠解釋在緊急狀態(tài)下可以采取獨(dú)立于憲法之外的措施，并將其合理性訴諸“國家理性”。Friederich認(rèn)為：“國家理性，對(duì)于憲法國家之安全及存續(xù)，具有決定性之意義，且比任何種類之界限或機(jī)密還重要。這是憲法國家中理性之核心，且同時(shí)是作為憲法國家之建構(gòu)及維護(hù)之基礎(chǔ)。”[8]這種認(rèn)識(shí)自然受到了強(qiáng)烈的質(zhì)疑。Schroder指出：“從現(xiàn)代憲法國家建立以來，國家理性即很少被援引。這并非偶然，因?yàn)椴煌趪以诿裰骷胺ㄖ螄T造之前，此時(shí)若再強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)之國家理性思想系合乎時(shí)代潮流并以國家理性支撐國家之判斷，必被否決，蓋其傳統(tǒng)上系容許國家行為得違背法規(guī)范之限制。此外，國家理性亦將被以其系純粹獨(dú)裁國家及違反憲法國家利益之表征的理由所鄙棄?！盵9]所以，現(xiàn)在的理論見解是，緊急權(quán)也必須見諸于憲法規(guī)范之中。

我也同意，應(yīng)當(dāng)盡可能地加強(qiáng)立法的預(yù)測，在憲法、緊急狀態(tài)法、行政強(qiáng)制法等法律中盡可能多地規(guī)范各種強(qiáng)制的方式、程序和原則。但是，這種立法努力仍然無法完全克服立法機(jī)關(guān)預(yù)測、規(guī)制能力有限和滯后問題，因此，出現(xiàn)了自由主義的以公開承認(rèn)和事后批準(zhǔn)為主要特征的約束和糾正機(jī)制，[10]以及相對(duì)主義的通過擴(kuò)展的、緊急意識(shí)的解釋方式和引入法律修正案、對(duì)現(xiàn)存法律體系進(jìn)行修改的方式來解決問題的思路。[11]

正當(dāng)性基礎(chǔ)

法治主義要求放緩

緊急避險(xiǎn)緊急權(quán)理論

有條件的概括授權(quán)

在我看來，上述努力實(shí)際上是在增加法律制度的漲性、拉張性，盡可能為有益實(shí)踐提供法律基礎(chǔ)。或許，有條件地確認(rèn)概括授權(quán)，是更加便捷的方式。理由是：

第一，上述分析實(shí)際上也可以作為在《行政強(qiáng)制法》上對(duì)突發(fā)事件、尤其是緊急狀態(tài)事件中采取的強(qiáng)制措施進(jìn)行概括授權(quán)的理論依據(jù)。

第二，就拿警察在處置突發(fā)事件中采取的強(qiáng)制措施來說，林林種種，其間始終存在著某種不確定性、不可預(yù)測性，完全在《行政強(qiáng)制法》中列舉，唯恐掛一漏萬，反而“作繭自縛”。而且，在一個(gè)一般法中對(duì)特殊行政領(lǐng)域（警察法領(lǐng)域）的強(qiáng)制措施做過多、過細(xì)的規(guī)定，從立法技術(shù)和布局上也不妥當(dāng)。

那么，概括授權(quán)會(huì)不會(huì)不走向法治主義的反面？有學(xué)者從德國魏瑪憲法經(jīng)驗(yàn)的觀察中，得出結(jié)論：“國家緊急權(quán)之憲法規(guī)范，若系采取概括條款及執(zhí)行時(shí)刻之立法模式，將因監(jiān)督困難而導(dǎo)致有濫用權(quán)力造成獨(dú)裁之危險(xiǎn)。故基本法之制憲者與修憲者，已改以立法時(shí)刻且明確列舉規(guī)定國家緊急權(quán)之行使?！盵12]這恐怕是很多人會(huì)之不去的夢(mèng)魘。對(duì)此，我的評(píng)價(jià)是：

首先，我覺得不能脫離開上個(gè)世紀(jì)的特定政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境去評(píng)價(jià)概括條款問題。隨著情勢變遷，尤其民主憲政建設(shè)的深入人心，變?yōu)樯鐣?huì)生活的基本價(jià)值觀，自覺地左右著人們的言行舉止，在這種新的氛圍與環(huán)境下，再談概括條款問題，或許，我們會(huì)得出另外一個(gè)結(jié)論。

其次，我承認(rèn)，在高度危機(jī)的處置中，由于涉及對(duì)公民諸多基本權(quán)利的克減，所以，應(yīng)當(dāng)納入法治主義的約束之中，要有憲法規(guī)范。但是，假如我們仔細(xì)觀察，會(huì)發(fā)現(xiàn)憲法上也主要是就緊急權(quán)的行使主體、目的，尤其是程序等基本問題作出規(guī)定，[13]而對(duì)具體的強(qiáng)制措施的種類與內(nèi)容卻很少詳細(xì)涉及。既便涉及，也是、應(yīng)該是抽象、原則的。我上面說的概括授權(quán)，主要是指針對(duì)從未預(yù)見的突發(fā)事件所采取強(qiáng)制措施，在種類與內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)給公安機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)。

在制度設(shè)計(jì)上，我們還可以從德國的警察法中有關(guān)概括條款的適用技術(shù)獲得啟發(fā)。在德國聯(lián)邦層面的警察法中的確存在著概括條款，但是，在邦層面則有著更為細(xì)膩的權(quán)限規(guī)定，通過這種聯(lián)邦與邦警察法規(guī)范對(duì)警察職權(quán)的仔細(xì)構(gòu)筑，能夠?qū)⒏爬l款的適用空間擠壓為零。[14]

因此，我對(duì)概括授權(quán)的設(shè)計(jì)方案是：

（1）援用概括授權(quán)，必須遵守“窮盡”原則，才具有正當(dāng)性。也就是說，只有在窮盡考慮現(xiàn)行的所有強(qiáng)制手段和措施，甚至是拉伸對(duì)有關(guān)法律措施條款規(guī)定的解釋，仍然無法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前的危機(jī)，才能引用概括授權(quán)條款，衍生出公安機(jī)關(guān)認(rèn)為妥當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。

（2）必須盡快啟動(dòng)緊急立法程序，及時(shí)出臺(tái)特殊性的、臨時(shí)性的立法，以此作為概括授權(quán)的擔(dān)保和支撐。要么糾偏，要么迅速將已采取的“非規(guī)范”的、應(yīng)急性的強(qiáng)制措施納入法律規(guī)范。與此同時(shí)，加強(qiáng)行政解釋和司法審判，彌補(bǔ)文本與實(shí)踐之間的“空隙”，確認(rèn)一些邊緣性行為的合法性問題。

（3）概括授權(quán)條款存在的前提是，在《緊急狀態(tài)法》和《行政強(qiáng)制法》中有著程序和原則的一般規(guī)范，作為先前的、上位的控制機(jī)制，再加上下位的特殊法的承接，上下合力的結(jié)果，能夠有效地預(yù)防概括條款可能失范的潛在危險(xiǎn)。

三、對(duì)警察行政強(qiáng)制措施的簡單梳理：文本與實(shí)踐

對(duì)于法律文本規(guī)定的警察強(qiáng)制措施，已經(jīng)有學(xué)者做了一些梳理和歸納的工作。我認(rèn)為，光憑法律文本的分析是不夠的。我的直覺告訴我，實(shí)務(wù)中警察強(qiáng)制措施的具體形態(tài)與規(guī)范問題或許與文本上會(huì)有些差別。因此，除了對(duì)文本規(guī)定的歸納之外，我的工作更主要的是從各種媒體的報(bào)道中去發(fā)覺具體的形態(tài)。[15]

因此，我在google、百度等搜索引擎（searchengines）中，特別是一些專題網(wǎng)頁，像“國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案出臺(tái)”、“抗擊非典專題”、“新華網(wǎng)專題報(bào)道‘松花江發(fā)生重大水污染’”等網(wǎng)頁上，搜尋有關(guān)信息資料，并在研究生的幫助下進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)網(wǎng)絡(luò)資料的搜索以及對(duì)紙質(zhì)文獻(xiàn)的收集，范圍包括新聞報(bào)道、專訪、論文以及有關(guān)政府應(yīng)急預(yù)案、政策和法律等等。令人遺憾的是，盡管媒體中對(duì)突發(fā)事件的報(bào)道可謂“汗牛充棟”，但是，對(duì)警察在其間采取的各類強(qiáng)制措施，包括具體內(nèi)容是什么？依據(jù)是否足夠？實(shí)務(wù)中遇到什么困難？等等，這些情況卻很少涉及，這給我們的研究帶來了一定的困難。

再有，突發(fā)事件的種類較多，形態(tài)各異，而且對(duì)社會(huì)危害和危機(jī)狀況也程度不同，警察相應(yīng)采取的強(qiáng)制措施也是多樣化的，輕重緩急各不相同。而且，應(yīng)然與實(shí)然之間依然存在著距離，有的強(qiáng)制措施在立法中已有規(guī)定，比如《戒嚴(yán)法》、《集會(huì)游行示威法》，有的卻尚待法律規(guī)定，比如反恐亟待制定《反恐法》。所有這些都意味著，要想對(duì)所有警察強(qiáng)制措施形態(tài)（包括文本和實(shí)踐的）都逐一進(jìn)行歸納和梳理，簡直是不太可能的。

我們大致可以從警務(wù)類型進(jìn)行觀察和認(rèn)識(shí)，把警察強(qiáng)制措施分為救助性、控制性以及協(xié)助性三類。

1、救助性強(qiáng)制措施

這類是在突發(fā)事件中，為搶險(xiǎn)救災(zāi)、解救處于危難之中的群眾而采取的強(qiáng)制措施。

盡管我沒有找到這類的直接報(bào)道，但是，從有關(guān)的報(bào)道中可以推測出這方面的情形可能是存在的。比如，對(duì)重慶公安機(jī)關(guān)參加開縣“12·23”井噴事故搶險(xiǎn)救援工作的公安民警和武警官兵予以通令嘉獎(jiǎng)中，指出，重慶公安機(jī)關(guān)迅速成立公安現(xiàn)場搜救警戒指揮部，劃定警戒區(qū)域，調(diào)集警力組成了80多個(gè)搜救組和15個(gè)守卡警戒組，全力以赴投入搶險(xiǎn)救援和警戒工作。公安民警和武警官兵共疏散群眾3.5萬多人，在危險(xiǎn)區(qū)域搜救出群眾900余人。[16]其間，有不少對(duì)“硫化氫”的劇毒性聞所未聞而不原意撤離的相對(duì)人，[17]對(duì)他們，警察是否動(dòng)用了（或者能夠動(dòng)用）強(qiáng)制疏散手段？[18]

這方面的法律依據(jù)是我們耳熟能詳?shù)摹度嗣窬旆ā返?1條，還有一些應(yīng)急預(yù)案中也做了規(guī)定。[19]這是基于人道主義而產(chǎn)生的警察義務(wù)，但能否從中推導(dǎo)出警察可以采取強(qiáng)制手段，尤其是限制人身自由的方式實(shí)施，依然存疑。

2、控制性強(qiáng)制措施

控制性強(qiáng)制措施，是以警察任務(wù)為核心的，實(shí)施具有預(yù)防性或者抑制性功效的強(qiáng)制措施，使事態(tài)不再擴(kuò)大，并盡快回復(fù)到正常狀態(tài)。

從警察的傳統(tǒng)職能看，在突發(fā)事件中，加強(qiáng)社會(huì)安全防范，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)場所、重點(diǎn)人群、重要物資和設(shè)備的安全保護(hù)，嚴(yán)厲打擊散布謠言、哄抬物價(jià)、囤積緊缺商品、欺行霸市等違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安、社會(huì)秩序，無疑是很重要的。在辦理有關(guān)行政案件中，警察采取的包括扣押、收繳、檢查、盤查等在內(nèi)的強(qiáng)制措施，還是屬于常規(guī)的，并不具有異常性。

比如，在“非典”期間，截止2003年4月29日，北京、河北、江蘇、廣東等地公安機(jī)關(guān)積極會(huì)同有關(guān)部門，查獲造謠惑眾、敲詐勒索、制售假劣藥品和醫(yī)療器械等類案件150余起，抓獲并處理了一批違法犯罪嫌疑人員。4月27日上午，河南鄭州公安機(jī)關(guān)接群眾舉報(bào)，對(duì)一家診所進(jìn)行了檢查，當(dāng)場查獲大量的假劣口罩和“84”消毒液，檢查人員發(fā)現(xiàn)所謂十八層的防毒口罩，除表層是紗布外，內(nèi)里全是縫制內(nèi)衣褲的破碎布條；而消毒液的包裝上沒有商標(biāo)和生產(chǎn)廠家，執(zhí)法人員當(dāng)即封存了這些物品。[20]其中依法采取的像封存這樣的強(qiáng)制措施，與常態(tài)下辦理行政案件所采取的封存是一樣的，沒有特殊性。

為有效處置突發(fā)事件，警察還有權(quán)采取其他更加有針對(duì)性的強(qiáng)制措施。換句話說，這些強(qiáng)制措施是基于突發(fā)事件而產(chǎn)生的。包括：

（1）對(duì)人身自由的強(qiáng)制措施

①強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、強(qiáng)行遣回原地

突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，如有必要，可以對(duì)公民以積極或者消極的集體方式表達(dá)意愿和要求（比如游行集會(huì)示威）進(jìn)行限制。不聽從的，可以強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場。主要依據(jù)除了上述《人民警察法》第15條、第17條外，還有《集會(huì)游行示威法》第27條，《集會(huì)游行示威法實(shí)施條例》第26條。

②使用武器與警械

為有效驅(qū)散騷亂的人群、抑制暴力行為，警察可以使用非致命性武器（警械）。必要時(shí)，甚至可以使用致命性武器（槍支）。其主要法律依據(jù)在《人民警察使用警械和武器條例》。另外，一些規(guī)范使用警械和武器的行政政策和法律文件也值得注意，比如深圳市公安局公布的《警察通令》。[21]其中的問題與亟待完善之處，我們已經(jīng)在別的地方作過專門的闡述。[22]

對(duì)于《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》中提出的“慎用警力，慎用武器警械，慎用強(qiáng)制措施”的原則，以及一線民警不得攜帶殺傷性武器的規(guī)定，基層民警在執(zhí)行中有一些異議，赤手空拳面對(duì)情緒激動(dòng)、隨時(shí)可能失控的群眾，警察自身的安全堪憂。從英國制止騷亂的經(jīng)驗(yàn)看，極其重視對(duì)警察的自身保護(hù)，當(dāng)事態(tài)有可能趨于嚴(yán)重，或者有可能發(fā)生對(duì)警察人身攻擊時(shí)，應(yīng)及時(shí)將非武裝警察調(diào)出來，把有防暴裝置的警察調(diào)進(jìn)去。重視改進(jìn)警察的防護(hù)裝置，以加強(qiáng)對(duì)其人身安全的保障。[23]因此，如何進(jìn)一步平衡相對(duì)人權(quán)益保障與民警的人身權(quán)保障之間的關(guān)系，的確是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真權(quán)衡和思考的。

（2）針對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施

①強(qiáng)制征用

這方面的法律依據(jù)是《人民警察法》第13條。該條款只規(guī)定了對(duì)交通工具、通信工具、場地和建筑物等的征用問題。但是，從美國新奧爾良颶風(fēng)的實(shí)踐看，鑒于災(zāi)民缺少干凈的飲用水和食品，允許警察在商店、超市主人已經(jīng)逃難離開的情況下破門進(jìn)入商店、超市，征用有關(guān)物品。[24]而且，盡管在上述條款中沒有出現(xiàn)“強(qiáng)制”字樣，但是，在相對(duì)人不配合時(shí)，實(shí)際上也允許強(qiáng)制征用，以保證警察任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

②網(wǎng)上封堵

在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，配合新聞信息管制，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上的有害信息進(jìn)行封堵，防止流言、謊言蠱惑人心。

（3）針對(duì)場所的強(qiáng)制措施

①突發(fā)事件發(fā)生后，與當(dāng)?shù)卣?、組織一同對(duì)現(xiàn)場進(jìn)行封鎖，設(shè)立警戒區(qū)、警戒哨、警戒線，維持秩序

比如，當(dāng)發(fā)生化學(xué)災(zāi)害事故時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)化學(xué)危險(xiǎn)品擴(kuò)散情況確定警戒區(qū)域進(jìn)行警戒，并視具體情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。要嚴(yán)格控制進(jìn)入現(xiàn)場的人員量，嚴(yán)禁圍觀。沒有防護(hù)措施人員一律不得進(jìn)入警戒區(qū)域。[25]又比如，在衡陽發(fā)生特大火災(zāi)事故時(shí)，為了維持好現(xiàn)場及沿途秩序，珠暉區(qū)交警大隊(duì)對(duì)進(jìn)入該處的幾個(gè)入口進(jìn)行了封鎖，同時(shí)對(duì)廣東路、湖北路、臨江路進(jìn)行了交通管制以便消防車能順利通行。[26]

②實(shí)行交通管制、現(xiàn)場管制

比如對(duì)群體性事件，在勸解無效的情況下，立即著手進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)的行動(dòng)，搶先一步控制交通要道，實(shí)行交通管制、現(xiàn)場管制；隔離沖突雙方，疏散無關(guān)人員，強(qiáng)行帶離拒不服從者。

《人民警察法》第15條、第17條規(guī)定，是目前警察介入突發(fā)事件，采取強(qiáng)制措施的最主要的法律依據(jù)。但是從實(shí)踐看，其適用的范圍已經(jīng)突破法條限定的“嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件”，比如，在“非典”、禽流感等公共衛(wèi)生事件中警察也采取了類似的措施，像封鎖、禁運(yùn)，其目的更多的是切斷病原傳染的途徑，確保疫情不蔓延、不擴(kuò)散；開設(shè)應(yīng)急救援“綠色通道”，有效調(diào)度救助物質(zhì)的運(yùn)輸，保證應(yīng)急救援工作的順利開展。[27]因此，上述兩個(gè)條款的適用范圍亟待修改與擴(kuò)大。

（4）針對(duì)其他基本權(quán)利的強(qiáng)制措施

在事態(tài)極端嚴(yán)重時(shí)，可以采取極端、非常態(tài)的強(qiáng)制措施，對(duì)公民的其他基本權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪。比如在緊急狀態(tài)下需要實(shí)施戒嚴(yán)時(shí)，可以采取以下強(qiáng)制措施：實(shí)行新聞管制；實(shí)行通訊、郵政、電信管制；實(shí)行出境入境管制；采取宵禁措施；等等。（《戒嚴(yán)法》第13條、第15條）

3、協(xié)助性強(qiáng)制措施

往往是補(bǔ)足性、補(bǔ)強(qiáng)性的，即利用公安機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的強(qiáng)制力與手段等優(yōu)勢，協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)采取和落實(shí)有關(guān)措施。

（1）專屬于公安機(jī)關(guān)采取的、助成性的強(qiáng)制措施

在政府部門中，公安機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的強(qiáng)制力，能夠有效抑制當(dāng)事人的反抗；而且，也為了妥善保護(hù)公民的人身自由，在立法上一般將限制人身自由的強(qiáng)制措施，交付公安機(jī)關(guān)實(shí)施或者協(xié)助實(shí)施。但是，這類強(qiáng)制措施的行使目的仍然是協(xié)助性的，是助成其他行政機(jī)關(guān)的規(guī)制行為能夠得以順利實(shí)現(xiàn)。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。”北京市委、北京市人民政府“關(guān)于加強(qiáng)北京市防治非典型肺炎工作的決定”中規(guī)定：“對(duì)拒不接受體溫測量或留驗(yàn)診斷經(jīng)勸阻無效者，由公安機(jī)關(guān)采取必要措施予以制止。”實(shí)踐中，也有實(shí)施這方面措施的報(bào)道。[28]

但是，從防“非典”的實(shí)踐看，強(qiáng)制隔離有被延伸、擴(kuò)大的傾向，包括了阻斷交通；禁止出差；從外地回來均須自我隔離（農(nóng)村中甚至出現(xiàn)對(duì)外出返鄉(xiāng)人員不區(qū)分情況，一律先強(qiáng)行隔離）；禁止外部人員進(jìn)入辦公大樓、居民區(qū)等。[29]有關(guān)的警務(wù)協(xié)助也有相應(yīng)擴(kuò)大的情形。其妥當(dāng)性遭到質(zhì)疑。因此，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)本強(qiáng)制措施的立法和行政解釋，澄清警務(wù)協(xié)助的邊際界限，是十分重要的。

另外，所謂“專屬性”在緊急狀態(tài)下也會(huì)受到挑戰(zhàn)，實(shí)踐中其他一些組織、單位事實(shí)上也“越庖代廚”，染指限制人身自由的強(qiáng)制措施，比如小區(qū)的保安對(duì)進(jìn)入住宅區(qū)的限制、村委會(huì)對(duì)外出回村人員的強(qiáng)制隔離等。[30]這種現(xiàn)象能否用助成性、自治性和有益性來解釋其正當(dāng)性呢？

（2）從屬于其他行政機(jī)關(guān)的、配合性的強(qiáng)制措施

在有關(guān)應(yīng)急預(yù)案以及對(duì)SARS、禽流感的報(bào)道中，都涉及要求公安機(jī)關(guān)配合其他主管行政機(jī)關(guān)實(shí)施隸屬于后者的一些強(qiáng)制措施。這主要是考慮其他主管行政機(jī)關(guān)人力資源有限，無暇顧及方方面面；公安機(jī)關(guān)在履行其職責(zé)過程中協(xié)助執(zhí)行，有利于提高行政效率和處置效益。

比如，公安機(jī)關(guān)在對(duì)現(xiàn)場實(shí)施封鎖措施時(shí)，配合動(dòng)物檢疫部門對(duì)進(jìn)出的運(yùn)輸雞、鴨、鵝、鴿等家禽動(dòng)物的車輛進(jìn)行攔截、強(qiáng)制檢疫。[31]協(xié)助做好疫區(qū)封鎖和強(qiáng)制撲殺工作。[32]

四、關(guān)注“非常態(tài)”的行政強(qiáng)制措施

從上述簡單的法律文本與實(shí)踐做法的梳理中，我們不難發(fā)現(xiàn)，有些強(qiáng)制措施屬于“常態(tài)”的、文本規(guī)定的，有些則是“非常態(tài)的”、適度延展的措施。

所謂“常態(tài)”，是指在為了預(yù)防和處置突發(fā)事件，積極采取和落實(shí)有關(guān)法律規(guī)定的強(qiáng)制措施?！胺浅B(tài)”，是指在實(shí)務(wù)中采取的，在法律上可能很難找到明確依據(jù)的強(qiáng)制措施。

由于突發(fā)事件的含義較為寬泛，[33]按照危機(jī)性質(zhì)與狀態(tài)，及其對(duì)社會(huì)秩序、公共利益與公共安全造成的危害（威脅）和急迫程度，還有波及范圍、可控性等因素，可以呈現(xiàn)出從一般突發(fā)事態(tài)到緊急狀態(tài)這樣一個(gè)幅度范圍。雖然我們?nèi)鄙俳y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的支持，但是，就梳理的情況，感覺是“非常態(tài)”措施的出現(xiàn)幾率在低端上少、在高端上多。

這種感覺多少也能從理性的分析中得到一些印證。突發(fā)事件實(shí)際上有一個(gè)從低端到高端的幅度范圍，低端部分是一般突發(fā)事態(tài)，高端部分是緊急狀態(tài)，之間可能有一些灰色地帶。其中存在著若干變化著的影響因子（變量），包括突發(fā)性、可控性、危害程度與范圍等等，這些變量有的是恒定的，比如突發(fā)性，有些是隨著向高端移動(dòng)而逐漸增加、增強(qiáng)的，比如可控性。我們可以建立一個(gè)分析模型（如下圖所示）。那么，在這個(gè)分析模型中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：

（1）在低端階段，事態(tài)主要表現(xiàn)為突發(fā)性，其他則與非危機(jī)狀態(tài)差不多。在拉緊內(nèi)部執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)和執(zhí)法監(jiān)督的情況下，在處置上一般也都是“循規(guī)蹈矩”。采取稍稍“出格”的“非常態(tài)性”措施，會(huì)冒比較大的行政風(fēng)險(xiǎn)。

（2）但是，當(dāng)向高端移動(dòng)的時(shí)候，逐漸增加了可控性、危害程度和范圍等變量，事態(tài)越發(fā)處于不確定狀態(tài)，處置的實(shí)效性和必要性更被看重，法治主義要求被迫放緩，迅速擺脫危機(jī)狀態(tài)的需求使得公眾對(duì)行政措施更加容忍，警察權(quán)就可能出現(xiàn)、也需要有一些特殊的表現(xiàn)形態(tài)。相形之下，“非常態(tài)”措施可能會(huì)多一些。也就是說，在上述幅度之內(nèi)，相應(yīng)地呈現(xiàn)出從常態(tài)性到非常態(tài)性的元素的增加。

非常態(tài)性危害程度與范圍

變量可控性

突發(fā)性

常態(tài)性

一般突發(fā)事態(tài)緊急狀態(tài)

我們更加關(guān)注的是“非常態(tài)的”強(qiáng)制措施。這是因?yàn)?，盡管從形式意義上審視，它們可能或多或少地存在著合法性問題的疑慮，但我們還不能簡單地否定它們，或許從實(shí)效性上它們卻獲得了一些正當(dāng)性。這種現(xiàn)象怎么去解釋呢？怎么去看待呢？這既是個(gè)實(shí)踐問題，更是一個(gè)理論問題。以下我們就分析兩種較有普遍意義的現(xiàn)象：

1、用實(shí)踐“發(fā)展”立法

從應(yīng)對(duì)“非典”和禽流感的實(shí)踐看，從實(shí)用主義出發(fā)，用實(shí)踐“發(fā)展”立法，或者說，突破立法的現(xiàn)象是比較明顯的。比如，2003年4月8日，衛(wèi)生部通過《關(guān)于將傳染性非典型肺炎（嚴(yán)重急性呼吸道綜合征）列入法定管理傳染病的通知》（衛(wèi)疾控發(fā)[2003]84號(hào)），“擴(kuò)大了”《傳染病防治法》第24條（一）款的執(zhí)行范圍，引起了學(xué)者的詬病。但盡管如此，我們?nèi)匀徊扇×耍疫€采取了很多，在現(xiàn)在看起來，在法律上有著或多或少瑕疵的強(qiáng)制措施。

而且，這種現(xiàn)象并沒有因?yàn)椤胺堑洹焙颓萘鞲械慕Y(jié)束而結(jié)束。最近，公安部、教育部聯(lián)合發(fā)出的有關(guān)“加強(qiáng)中小學(xué)校的交通安全管理”的通知中要求，“各級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門要按照客運(yùn)車輛駕駛?cè)说臉?biāo)準(zhǔn)審查，嚴(yán)禁三年內(nèi)任一記分周期內(nèi)累計(jì)記分滿12分，或者發(fā)生過交通死亡事故并負(fù)有責(zé)任的駕駛?cè)笋{駛校車接送學(xué)生?！盵34]這意味著，對(duì)于上述人員正在駕駛的車輛，交警一經(jīng)查實(shí)，就有權(quán)當(dāng)場采取扣留車輛等強(qiáng)制措施。而這顯然突破了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部69號(hào)令）第10條規(guī)定的條件。

這種暗中的移動(dòng)和擴(kuò)展，是我國行政立法實(shí)踐的一個(gè)很值得關(guān)注的、卻又較為普遍的現(xiàn)象。在尚缺少對(duì)立法機(jī)關(guān)不作為的有效的督促機(jī)制的情況下，“八仙過海、各顯神通”，是實(shí)踐需求的內(nèi)在逼迫所致，可以看作是實(shí)踐需求與立法滯后之間內(nèi)在矛盾的一種“變通”，是用實(shí)踐“發(fā)展”立法。

2、執(zhí)行中的延展

從“非典”和禽流感的因應(yīng)處置中，有不少的強(qiáng)制措施在執(zhí)行上出現(xiàn)了延展的現(xiàn)象，比如，強(qiáng)制隔離被延伸阻斷交通、禁止出差；從強(qiáng)制檢疫中延伸出交警有權(quán)在進(jìn)出城市要道上攔截、檢查和消毒，等等。

從行政過程論的角度看，在執(zhí)行過程中對(duì)強(qiáng)制措施實(shí)施方法做必要的、適度的延展，對(duì)落實(shí)強(qiáng)制措施毫無疑問是有益的，也是必要的。或許，在行為屬性上，我們可以權(quán)且將它們視為執(zhí)行性的事實(shí)行為。但是，從靜態(tài)的角度去觀察，每一個(gè)行為無疑都具有強(qiáng)烈的對(duì)相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行處分的法律效果，應(yīng)該算是法律行為。

但不管上述現(xiàn)象的實(shí)效性如何，從SARS、禽流感之后，有關(guān)探討政府措施的合法性、正當(dāng)性的文獻(xiàn)中，都強(qiáng)烈地關(guān)注上述現(xiàn)象的法治化進(jìn)程。如果這個(gè)問題不能有效地解決，那么，法律文本中對(duì)強(qiáng)制措施的規(guī)定就不太會(huì)是有法律約束性的“列舉”，而更像是一種有法律約束性的“描述”?；蛟S，這從另一個(gè)角度再次暗示我們，“有條件的概括授權(quán)”也許能夠幫助我們走出這樣的困境，因而是適宜的、必要的。而且，對(duì)上述行政過程論中出現(xiàn)的各種執(zhí)行方式形態(tài)的合法性考察，由于過于瑣碎，甚至?xí)驎r(shí)因勢而變，所以，不太可能完全通過下位的特殊立法、臨時(shí)立法來解決，有時(shí)可能也要依賴行政解釋、司法審判來確認(rèn)其合法性問題。

五、初步的結(jié)論

從“非典”和禽流感的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，法律文本和實(shí)踐做法之間有著差別，一方面是立法滯后的原因，另一方面是在執(zhí)行上出現(xiàn)的合理延展問題。為了能夠更加妥當(dāng)?shù)貙⑸鲜鰧?shí)踐納入法治的軌道，同時(shí)，也是基于上述對(duì)警察強(qiáng)制措施的正當(dāng)性分析，我們似乎可以得出初步的結(jié)論：

第一，應(yīng)當(dāng)考慮在《行政強(qiáng)制法》中進(jìn)行“有條件的概括授權(quán)”，以增強(qiáng)制度的應(yīng)急性、包容性和機(jī)變性，從而邁向更加成熟的法治。在《行政強(qiáng)制法》中，對(duì)突發(fā)事件處置中的強(qiáng)制措施實(shí)施的原則、程序做統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)具體措施做“開放性”的列舉，通過概括授權(quán)的條款，由特殊立法、臨時(shí)立法來承接。

第二，作為警察制度的基本法，《人民警察法》歷時(shí)已久，對(duì)迅猛變化的情勢已顯得“捉襟見肘”、“步履踉蹌”。因此，也應(yīng)該適時(shí)地提出《人民警察法》的醞釀修改問題。結(jié)合本文的主旨，可以考慮增加緊急避險(xiǎn)等彈性法律機(jī)制；擴(kuò)大警察權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下的適用條件；對(duì)接《行政強(qiáng)制法》的概括授權(quán)，做進(jìn)一步的明確規(guī)定。

但是，不管我們能夠想出多少種應(yīng)對(duì)之策，我們始終還是要牢記，強(qiáng)制不是解決問題的最好方法。古人說得好：“不戰(zhàn)而屈人之兵，善之善者也”。我們?cè)谔幹萌后w性事件中，也有一句話：“既要減‘干柴’，還要防‘火柴’”。

--------------------------------------------------------------------------------

[1]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在2005年12月24日召開的第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議上所作的《關(guān)于<中華人民共和國行政強(qiáng)制法（草案）>的說明》。

[2]朱芒教授在考察非典實(shí)踐的正當(dāng)性時(shí)認(rèn)為，“處于非常狀態(tài)下，人們對(duì)采取抗SARS措施‘必要性’的認(rèn)識(shí)為這些措施提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)”，由于認(rèn)識(shí)到“為了盡最大可能免除SARS威脅，人們需要政府的公共權(quán)力積極介入以彌補(bǔ)社會(huì)和個(gè)人力量的軟弱”，所以“在成為抗SARS措施的對(duì)象時(shí)”表示出“自愿同意和接受”。參見朱芒：《SARS與人身自由——游動(dòng)在合法性和正當(dāng)性之間的抗SARS措施》，收錄其著：《功能視角中的行政法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第193頁。

[3]參見余凌云：《緊急狀態(tài)下的警察預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制》，《法學(xué)》2004年第8期。

[4]MichaelSupperstone在研究緊急權(quán)中有關(guān)軍隊(duì)介入的問題時(shí)，提出這樣的見解。Cf.MichaelSupperstone,Brownlie’sLawofPublicOrderandNationalSecurity,London.Butterworths,1981.p.210.在我看來，這同樣也可以用于警察強(qiáng)制措施的正當(dāng)性分析。

[5]參見劉俊祥：《日本行政法的基本原理——法治主義論》。

[6]關(guān)于比例原則的詳細(xì)論述，參見余凌云：《論行政法上的比例原則》，《法學(xué)家》2002年第2期。

[7]參見黃俊杰：《法治國家之國家緊急權(quán)》，元照出版社2001年版，第78頁。

[8]CarlJ.Friederich,S.128.轉(zhuǎn)引自，黃俊杰：《法治國家之國家緊急權(quán)》，元照出版社2001年版，第134頁。

[9]MeinhardSchroder,S.129f.轉(zhuǎn)引自，黃俊杰：《法治國家之國家緊急權(quán)》，元照出版社2001年版，第135頁。

[10]Cf.OrenGross,“ChaosandRules:ShouldResponsestoViolentCrisesAlwaysBeConstitutional?”112YaleLawJournal1011.轉(zhuǎn)自，戚建剛：《絕對(duì)主義、相對(duì)主義和自由主義――行政緊急權(quán)力與憲政關(guān)系的分析模式》，《法商研究》2004年第1期。

[11]參見戚建剛：《絕對(duì)主義、相對(duì)主義和自由主義――行政緊急權(quán)力與憲政關(guān)系的分析模式》，《法商研究》2004年第1期。

[12]參見黃俊杰：《法治國家之國家緊急權(quán)》，元照出版社2001年版，第133頁。

[13]Becher也說：“一個(gè)法治國家之緊急憲法，不允許系局限在廣泛概括條款之上。更確切地說，其必須精確的（genau）規(guī)定，允許誰（Wer）有權(quán)采取緊急措施、在何種前提要件下（underwelchenVoraussetungen）允許回避現(xiàn)行之法律原則、對(duì)此種行為應(yīng)存在于何種界限（WelcheGrenzen）內(nèi)、何時(shí)及如何（Wannundwie）再度失其效力?！盋f.FranzBecker,S.101.轉(zhuǎn)引自，黃俊杰：《法治國家之國家緊急權(quán)》，元照出版社2001年版，第136頁。

[14]參見余凌云：《亟待法治建構(gòu)的警察裁量權(quán)》，《法學(xué)家》2003年第3期。

[15]因?yàn)檠芯拷?jīng)費(fèi)有限，我無法進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。作為彌補(bǔ)，我主要是利用各種講座和會(huì)議等機(jī)會(huì)，和公安機(jī)關(guān)的基層領(lǐng)導(dǎo)、民警進(jìn)行訪談，甚至有的是深度訪談，來解決實(shí)證資料的不足，以及與文本分析的印證問題。

[16]《公安部嘉獎(jiǎng)參與重慶井噴事故搶險(xiǎn)救援的公安武警》,2004/01/05

[17]《“我一家死了9口人！”——事故證人庭前控訴》2004/07/15

[18]在《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定：“情況危急時(shí)應(yīng)強(qiáng)制組織受威脅群眾避災(zāi)疏散?！笔欠褚馕吨梢赃@么實(shí)施？另外，實(shí)踐中還有其他的選擇方式。在廈門大學(xué)舉辦的“政府管制與人權(quán)保障”研討會(huì)中，應(yīng)松年老師介紹了在臺(tái)州遇到臺(tái)風(fēng)時(shí)的一種做法，就是對(duì)不愿離家撤退的村民，政府用勸導(dǎo)加上給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等方式，換取當(dāng)事人遵從政府要求，到其親戚家暫時(shí)避難。

[19]比如，《上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案》。

[20]《各地公安機(jī)關(guān)已查獲借非典之機(jī)破壞社會(huì)治安秩序案件150余起》2003-04/30

[21]王騫：《170萬警察的開槍困局》，《新世紀(jì)周刊》2006年3月13日。2006-03-13

[22]參見余凌云：《警察行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第58～178頁。

[23]參見王彥吉主編：《第七期高級(jí)警官研修班赴英國研修考察文集》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第241～242頁。

[24]在2005年10月22日公安大學(xué)舉辦的“警察預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制”國際研討會(huì)上，美國危機(jī)管理專家KrisBondi女士在題為“LawEnforcement’sRolesandResponsibilitiesDuringCrises”的講演中介紹了這方面的實(shí)踐。

[25]南京市政府“關(guān)于印發(fā)《南京市處置化學(xué)災(zāi)害事故救援預(yù)案》的通知”（寧政發(fā)(2000)219號(hào)）。

[26]消息（11月5日20點(diǎn)新聞）。

[27]比如，據(jù)報(bào)道，揭陽市公安局和揭東縣公安局共派出600多名警力，對(duì)距離路篦村疫點(diǎn)3公里內(nèi)的疫區(qū)實(shí)行緊急封鎖，并配合有關(guān)部門開展疫區(qū)禽類強(qiáng)制撲殺、銷毀工作。在疫區(qū)各出入口設(shè)立了9個(gè)檢查站，每個(gè)檢查站由8名民警分四班實(shí)行24小時(shí)執(zhí)勤警，實(shí)行禽類禁運(yùn)禁轉(zhuǎn)，防止疫區(qū)內(nèi)家禽流出，同時(shí)做好交通疏導(dǎo)工作，確保防疫救治人員與物資的交通安全?！?00警員協(xié)助封鎖揭陽潮州疫區(qū)》，《信息時(shí)報(bào)》2004年2月5日。2004-02/05另外，參見“青海人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”。

[28]《河南：一名警察與“非典”的非常接觸——記南陽市受傷民警張學(xué)武》，

[29]張智遠(yuǎn)：《“非典”及后“非典”時(shí)期的行政法律問題思考》

[30]同上注。

[31]張軍、王衛(wèi)國：《平谷公安分局把住進(jìn)京路口阻斷禽流感》

[32]《國家突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案》

[33]突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，有可能造成人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失的事件。參見，《清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長薛瀾解讀總體應(yīng)急預(yù)案》

[34]《公安部、教育部：加強(qiáng)中小學(xué)校的交通安全管理》，時(shí)間：2005年12月22日。文章來源：新華網(wǎng)。