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[內(nèi)容提要]：為改善我國(guó)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、增進(jìn)人民福利和增強(qiáng)國(guó)力，我國(guó)亟需根據(jù)自身的具體情況并在借鑒其他國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推行反行政壟斷法制，從立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督諸方面整治形形色色的行政壟斷行為?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》（送審稿）以及已經(jīng)對(duì)禁止行政性壟斷作了相應(yīng)規(guī)定，反行政壟斷勢(shì)在必行。在規(guī)制反行政壟斷中，需要對(duì)反行政壟斷的制度體系、責(zé)任追究機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行完善，以使反行政壟斷制度化、法律化和規(guī)范化。

[關(guān)鍵詞]：行政壟斷行政壟斷行為機(jī)構(gòu)設(shè)置執(zhí)法程序

行政壟斷行為對(duì)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活具有巨大的危害性，一方面，行政壟斷在政治上敗壞了我國(guó)一些政府或其授權(quán)部門(mén)的名聲，另一方面，行政壟斷限制競(jìng)爭(zhēng)，扭曲價(jià)值規(guī)律，嚴(yán)重破壞了我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中初步培育起來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制，使社會(huì)資源不能按照效率原則進(jìn)行合理和優(yōu)化的配置，導(dǎo)致上千億人民幣的直接損失和1300億至2020億的社會(huì)福利損失，而且由于它們使“官商勾結(jié)”行為在推動(dòng)價(jià)格上漲方面較一般經(jīng)濟(jì)壟斷更加有恃無(wú)恐，對(duì)社會(huì)上的暴利行為和投機(jī)行為起到了推波助瀾的作用，在一定程度上引起了社會(huì)腐敗并引起了沸騰的民怨。⑴

我國(guó)中央政府早就認(rèn)識(shí)到要采用法律手段遏制行政壟斷并且也進(jìn)行了不少禁止各種行政壟斷的立法嘗試，1993年底頒布實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一部關(guān)于禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)行為的合并立法，是目前我國(guó)規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的基本法律。隨后出臺(tái)的一些法律法規(guī)如《價(jià)格法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《電信條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等也規(guī)定了一些禁止壟斷行為的條款。十幾年來(lái)反壟斷立法和執(zhí)法的工作一直沒(méi)有間斷，而且還取得了積極的成效。十幾年來(lái)反壟斷執(zhí)法工作所積累的經(jīng)驗(yàn)以及執(zhí)法中存在的問(wèn)題，為我們制定和完善《反壟斷法》提供了很好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

一、行政壟斷的界定及其特征

行政壟斷在我國(guó)已被公認(rèn)為一種因政府濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生的壟斷。但是我國(guó)學(xué)者對(duì)行政壟斷存在的領(lǐng)域認(rèn)識(shí)尚存在一定的分歧。有些學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是經(jīng)濟(jì)壟斷、國(guó)家壟斷領(lǐng)域以外通過(guò)濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生的一種壟斷。⑵也有學(xué)者認(rèn)為，除經(jīng)濟(jì)壟斷和國(guó)家壟斷外，還有自然壟斷、國(guó)家特許壟斷、被“推向市場(chǎng)”的國(guó)有企業(yè)壟斷等類(lèi)型。筆者認(rèn)為，一切領(lǐng)域內(nèi)的濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生或維持的壟斷都應(yīng)歸入行政壟斷的范疇。盡管行政壟斷的表現(xiàn)形式多樣，但是，所有領(lǐng)域的行政壟斷都具有以下幾項(xiàng)共同特征：

1、行政壟斷是通過(guò)政府或其授權(quán)部門(mén)行使行政權(quán)力而產(chǎn)生或維持的。這是行政壟斷與一般經(jīng)濟(jì)壟斷的根本區(qū)別。由于行政壟斷不是通過(guò)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”而是依靠“政府之手”實(shí)現(xiàn)的，因此，有些學(xué)者將之稱(chēng)作超經(jīng)濟(jì)的壟斷。⑶

2、行政壟斷的主體為行政壟斷的制造者與利用者。行政壟斷的制造者為運(yùn)用行政權(quán)力制造壟斷的政府或其授權(quán)部門(mén)。行政壟斷的利用者是指利用政府或其授權(quán)部門(mén)的行政權(quán)力而實(shí)施壟斷者，以國(guó)有企業(yè)為常見(jiàn)，但亦見(jiàn)于非國(guó)有企業(yè)，如擁有教育管理權(quán)的縣教育局指定下屬各學(xué)校必須到局長(zhǎng)親友擁有的企業(yè)購(gòu)買(mǎi)教學(xué)用品等。行政壟斷的利用者大多不擁有行政權(quán)力，但非常善于勾結(jié)擁有行政權(quán)力者實(shí)現(xiàn)行政壟斷。因此，利用者也應(yīng)被視為行政壟斷的主體并應(yīng)被追究利用行政壟斷的責(zé)任，否則，不利于行政壟斷的根除。

3、行政壟斷是政府或其授權(quán)部門(mén)濫用行政權(quán)力的結(jié)果。這是行政壟斷與正常合理的國(guó)家壟斷、自然壟斷或國(guó)家特許壟斷內(nèi)因?yàn)E用行政權(quán)力而超過(guò)合法或正常合理部分的壟斷也應(yīng)視為行政壟斷。所謂“濫用”是指政府或其授權(quán)部門(mén)的行政壟斷行為具有明顯的違法性或?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的不合理、不恰當(dāng)行使。

4、行政壟斷的實(shí)質(zhì)是禁止、限制或扭曲經(jīng)濟(jì)正常競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)禁止、限制或扭曲經(jīng)濟(jì)正常競(jìng)爭(zhēng)之嫌的其他濫用行政權(quán)力的行為不能歸于行政壟斷，如公安機(jī)關(guān)濫施治安權(quán)超時(shí)羈押違反《治安管理處罰法》者的行為不屬于行政壟斷行為。相反，大連出入境機(jī)關(guān)指定因私護(hù)照照片必須到某國(guó)有企業(yè)拍攝的行為卻屬于典型的行政壟斷，因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)是限制其他國(guó)有或私人攝影社在拍攝因私護(hù)照方面的競(jìng)爭(zhēng)。⑷

二、行政壟斷行為的本質(zhì)分析

一般來(lái)說(shuō)，行政壟斷行為與行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是同一概念，前者是從實(shí)施該行為的主體－—行政機(jī)關(guān)方面講的，認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)為了是行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到某種經(jīng)濟(jì)目的，而濫用行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為；后者則是從在這樣一種市場(chǎng)格局當(dāng)中處于不利地位的企業(yè)而言的，表現(xiàn)為對(duì)它們的正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的限制和剝奪。

有學(xué)者認(rèn)為，反壟斷法上的行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，是指政府所屬機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。此類(lèi)行為之所以被稱(chēng)為濫用權(quán)力，是因?yàn)樗鼈兗炔粚儆谡疄榫S護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序而進(jìn)行正常的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，也不屬于政府為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控而采取的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策。筆者對(duì)此觀(guān)點(diǎn)持贊同觀(guān)點(diǎn)。不過(guò)另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政壟斷行為背后必然有著更為深刻的原因，行政壟斷行為的本質(zhì)仍是私人壟斷，是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)某些企業(yè)排除競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)占市場(chǎng)從而獲得超額利潤(rùn)的目的。因而，行政壟斷行為是企業(yè)壟斷行為的變種。行政機(jī)關(guān)扮演的是一種為少數(shù)經(jīng)營(yíng)者“火中取栗”的角色，真正的主體還是躲在行政壟斷行為背后竊笑的與行政機(jī)關(guān)有著特殊關(guān)系的企業(yè)，行政壟斷行為的實(shí)施大大增強(qiáng)了它們的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，它們才是行政壟斷行為的最大受益者。

三、反壟斷法應(yīng)當(dāng)規(guī)制行政壟斷的原因

第一，反壟斷法有利于提高人們的反壟斷意識(shí)。不可否認(rèn)行政壟斷問(wèn)題確實(shí)不是一部反壟斷法能夠奏效的。但是，反壟斷法對(duì)政府濫用行政權(quán)力的行為作出明確的禁止性規(guī)定，這不僅有利于政府官員明辨是與非、合法與非法的界限，而且也有利于提高他們的反壟斷意識(shí)，自覺(jué)抵制這樣的違法行為。從這個(gè)意義上說(shuō)，反壟斷法不僅是國(guó)家深化經(jīng)濟(jì)體制改革的手段，而且也是推動(dòng)國(guó)家政治體制改革的催化劑。

第二，行政壟斷廣泛存在且危害甚大。幾乎在所有的行業(yè)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入，原材料的提供、價(jià)格、產(chǎn)量等，都由政府直接規(guī)定，國(guó)有企業(yè)只是命令的執(zhí)行者。改革開(kāi)放后，盡管政府放棄了對(duì)大多數(shù)行業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，競(jìng)爭(zhēng)局面逐漸形成，但是在一些具有網(wǎng)絡(luò)特性的行業(yè)，行政壟斷依然繾綣難去，已成為制約我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，由于我國(guó)實(shí)行財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)，這種部門(mén)壟斷常常又與地方保護(hù)主義交織在一起，形成更為強(qiáng)大的壟斷勢(shì)力和壟斷利益集團(tuán)。不僅如此，行政壟斷還極容易成為孳生腐敗的溫床。因?yàn)樾姓艛喑３Ｅc政治腐敗緊密相連，其對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的損害比一般的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)更為惡劣?？傊?，不消除行政壟斷，就不可能建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也無(wú)法得到平穩(wěn)的發(fā)展環(huán)境。目前在中國(guó)的反壟斷，主要是反對(duì)行政壟斷。行政壟斷的危害很大，它有政府這個(gè)靠山，在我國(guó)目前政企還沒(méi)有完全分開(kāi)的情況下，如果單單反對(duì)企業(yè)的壟斷行為，而不反對(duì)政府的行政壟斷行為，這個(gè)反壟斷法實(shí)際上是沒(méi)多大效果的。⑸

四、反壟斷法規(guī)制行政壟斷的途徑

反壟斷法必須對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制。在反壟斷法中明確界定和規(guī)制行政壟斷，是建立并維護(hù)公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由，保障機(jī)會(huì)均等和公平交易，提高資源配置效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)進(jìn)步的必由之路。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，一部沒(méi)有規(guī)制行政壟斷的反壟斷法不是一部成功的反壟斷法。筆者認(rèn)為可從三方面入手：

第一，我國(guó)反壟斷法應(yīng)該重新審視行政權(quán)力，合理配置市場(chǎng)資源，確立行政權(quán)的非經(jīng)濟(jì)化規(guī)則。行政權(quán)是行政法上的執(zhí)行權(quán)，通常指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。其顯著特點(diǎn)在于“行政性”，也就是執(zhí)行性。我國(guó)行政壟斷產(chǎn)生的原因之一就在于長(zhǎng)期以來(lái)賦予行政權(quán)以強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)性色彩，把行政權(quán)混同于經(jīng)濟(jì)權(quán)，通過(guò)行政權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)收益。因此反壟斷法必須確立行政權(quán)是一項(xiàng)非營(yíng)利性的權(quán)力的理念，強(qiáng)化行政權(quán)的非經(jīng)濟(jì)化規(guī)則，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)分離，從而限制行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力謀取非法利益。與之相應(yīng)的是要強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的服務(wù)性與有限性，努力實(shí)現(xiàn)“有限政府”與“服務(wù)政府”的目標(biāo)，把打造“法治政府”的進(jìn)程落到實(shí)處。

第二，《立法法》應(yīng)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查。由于反壟斷法只能審查行政行為是否具有法律依據(jù)，至于這些法律內(nèi)容是否合理和制訂程序是否合法不是由反壟斷法來(lái)解決的，必須依據(jù)《立法法》的規(guī)定由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。依法行政要求行政權(quán)是法定的，行政權(quán)力的行使要有法律依據(jù)。因此，在《反壟斷法》對(duì)行政壟斷做出界定的同時(shí)，《立法法》也應(yīng)該對(duì)這些地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，立法機(jī)關(guān)也該對(duì)“濫用行政權(quán)力”進(jìn)行一般界定，地方人民代表大會(huì)也可以制定地方性法規(guī)作為地方行政壟斷的依據(jù)，以保證行政權(quán)力的行使有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

五、反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其執(zhí)法程序

考慮到我國(guó)的反行政壟斷涉及對(duì)國(guó)家宏觀(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和特別產(chǎn)業(yè)政策的合理把握，專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)且執(zhí)法對(duì)象主要為中央部委機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)部門(mén)，我國(guó)應(yīng)設(shè)立具有高度獨(dú)立性的準(zhǔn)司法性反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)，其人事編制和經(jīng)費(fèi)由人事部和財(cái)政部編列預(yù)算。雖然該機(jī)構(gòu)直接隸屬于國(guó)務(wù)院總理，但對(duì)反行政壟斷案件中卻有著獨(dú)立審判權(quán)并且審理和裁決的依據(jù)只能是法律。鑒于反行政壟斷與反一般非法壟斷具有很多共性，以及將這兩者合并規(guī)定于同一部綜合法之中并歸入同一執(zhí)法機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一程序的可行性，該反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以承擔(dān)反一般非法壟斷的任務(wù)。依一些著名學(xué)者的建議該機(jī)構(gòu)可稱(chēng)為“國(guó)家公平交易局”。⑹我國(guó)地域遼闊，若將所有反行政壟斷事務(wù)集中于中央，則將使中央機(jī)構(gòu)不堪重荷而損害執(zhí)法的有效性，同時(shí)也會(huì)對(duì)行政壟斷糾紛中的當(dāng)事人造成不便。因此，在具體設(shè)置上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立中央與省、自治區(qū)、直轄市兩極機(jī)構(gòu)。但為保證其獨(dú)立性，設(shè)在省、自治區(qū)、直轄市的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸中央機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，與中央各部委和地方政府無(wú)隸屬關(guān)系。在具體的管轄范圍劃分上，省級(jí)機(jī)關(guān)只受理本行政區(qū)域內(nèi)的反行政壟斷案件，中央級(jí)機(jī)構(gòu)則管轄跨省、自治區(qū)、直轄市反行政壟斷案件及不服省級(jí)機(jī)構(gòu)裁決而請(qǐng)求復(fù)議的反行政壟斷案件。

為有效地打擊行政壟斷行為，國(guó)家公平交易局在法定的管轄范圍內(nèi)必須擁有充分的職權(quán)，具體而言，至少應(yīng)包括以下幾類(lèi)：（1）準(zhǔn)立法和監(jiān)督權(quán)。即反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)制定強(qiáng)制性或指導(dǎo)性規(guī)則并有權(quán)監(jiān)督這類(lèi)規(guī)則的實(shí)施，約束或引導(dǎo)政府或其授權(quán)部門(mén)的行政行為。（2）調(diào)查權(quán)。由于對(duì)行政壟斷行為的確定需要有大量事實(shí)與數(shù)據(jù)作為依據(jù)，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須擁有廣泛的調(diào)查權(quán)，包括根據(jù)某些跡象主動(dòng)調(diào)查行政壟斷的活動(dòng)情況，根據(jù)行政相對(duì)人或其他檢舉人提供的行政壟斷的表面證據(jù)充分調(diào)查，調(diào)查的方法可以包括詢(xún)問(wèn)行為人、嫌疑人、當(dāng)事人和證人并索取證據(jù)，查閱、復(fù)制可能與行政壟斷行為有關(guān)的文件及其他資料。（3）行政強(qiáng)制權(quán)。為防止有關(guān)證據(jù)滅失或便于以后的行政裁決或法院判決的執(zhí)行，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)被賦予包括查封、扣押與行政壟斷行為有關(guān)的證據(jù)或財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制權(quán)。（4）準(zhǔn)司法權(quán)。包括通過(guò)類(lèi)似于法院的審理程序確認(rèn)有關(guān)行為構(gòu)成行政壟斷的情況下，依法作出禁止行政壟斷行為、罰款或沒(méi)收非法所得及向受害人賠償?shù)忍幜P決定或裁決。（5）審批和協(xié)調(diào)權(quán)。包括事先審核、批準(zhǔn)、修改或廢除政府或其授權(quán)部門(mén)影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，特別是限制市場(chǎng)進(jìn)入或經(jīng)營(yíng)限制及有關(guān)限價(jià)等方面的行政文件草案，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和非壟斷化而協(xié)調(diào)各個(gè)政府部門(mén)的活動(dòng)等。

受幾十年的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制中帶有濃厚的行政權(quán)色彩，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的行政壟斷現(xiàn)象非常突出。它對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危害甚大，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革舉步維艱。因此，把行政壟斷納入反壟斷法的調(diào)整范圍，是中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的需要。我國(guó)應(yīng)加快反壟斷立法和各項(xiàng)改革進(jìn)程，運(yùn)用各種手段構(gòu)建一個(gè)綜合系統(tǒng)，規(guī)制行政壟斷，以建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造一個(gè)公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展。

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注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)胡鞍鋼：《行政壟斷就是一種腐敗》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2002年4月8日，第3版。

[2]參見(jiàn)劉青文：《試論我國(guó)的反壟斷立法》，載《南京社會(huì)科學(xué)》1997年第9期。

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[6]參見(jiàn)王曉曄：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的反壟斷法》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1996年第1期。