導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家法律和政策在農(nóng)村的執(zhí)行者，是直接跟農(nóng)民打交道的機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村政策執(zhí)行得怎樣，直接體現(xiàn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力，直接影響農(nóng)民對(duì)黨和政府的信任程度，更直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，符合人民群眾的根本利益，符合科學(xué)的發(fā)展觀，筆者結(jié)合自己的工作實(shí)踐，從三個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政問題進(jìn)行探討，希望能為建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)的行政行為體系提供參考。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的法律依據(jù)

為了保障農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，中央到地方都相繼出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，這些法律法規(guī)對(duì)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了很大的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家在農(nóng)村的一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，其行政行為依據(jù)應(yīng)當(dāng)來都自這些法律法規(guī)?？疾爝@些法律法規(guī)，我們可以看到，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政所依據(jù)的法律法規(guī)有以下五個(gè)問題：

一是法律法規(guī)數(shù)量龐雜。筆者在CGRS全文數(shù)據(jù)庫(kù)上（1949-2002）搜索涉“農(nóng)”法律法規(guī)多達(dá)14664篇，涉及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的就有4006篇。涉農(nóng)法律除了少量基本法律法規(guī)全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院制定外，大多數(shù)法律是國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方性法規(guī)，其中尤以部門規(guī)章為多。各個(gè)省及以下政府對(duì)口部門依據(jù)部門規(guī)章制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，更是難以統(tǒng)計(jì)。

二是法律的現(xiàn)實(shí)適用性差。1992年實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后在CGRS上可搜索到的法律只有553篇，97%的法律法規(guī)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，許多法律雖然未被廢止，但實(shí)踐上已經(jīng)不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不強(qiáng)，有的法律剛剛頒布，就面臨修改。比如，計(jì)劃生育法是建立在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下的法律，2002年頒布后，各省在2002、2003年相繼頒布地方條例，但是，隨著2004年全國(guó)性的戶口制度改革，城鄉(xiāng)生育差別將面臨再次重大修改。

三是法律部門化、利益化傾向嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)工作中，主要是依據(jù)上級(jí)政府部門規(guī)范性文件來執(zhí)行政務(wù)，政府部門間各自依據(jù)文件收費(fèi)、罰款，爭(zhēng)奪利益。有的一件事、一個(gè)行政相對(duì)人，往往要受到多個(gè)部門的審查、收費(fèi)，稍不小心，就會(huì)受到部門責(zé)難和處罰。這種現(xiàn)象尤以縣市涉農(nóng)垂直部門為多見。由于“政府工作部門化、部門行政利益化、部門利益法制化”，農(nóng)村法律在一定程度上成為部門“賺錢”的法寶?！缎姓S可法》出臺(tái)后，這些法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件將在一定時(shí)間內(nèi)得到清理。

四是重實(shí)體，輕程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實(shí)體法非常多，與之相對(duì)應(yīng)的程序法較少，實(shí)體法在實(shí)施過程中非常容易變形，達(dá)不到立法的期望值。實(shí)體法又多設(shè)立收費(fèi)、罰款等職能，沒有具體的程序做保障。這樣致使不少地方在具體行政行為中，異化成了“管理就是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些惡性案件。為了彌補(bǔ)程序的缺位，實(shí)踐中黨委部門又出臺(tái)許多的政策。比如，計(jì)劃生育法“七不準(zhǔn)”政策、農(nóng)民負(fù)擔(dān)“八不準(zhǔn)”政策，工作中的“一票否決”制度。由于“一票否決”的實(shí)效性，一些地方相繼出臺(tái)一系列的一票否決制，導(dǎo)致一票否決過多過濫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為無所適從，無法正常開展。

五是現(xiàn)實(shí)行政中政策依據(jù)多于法律依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際工作一般都使用上級(jí)黨委政府制定的政策，依政策行政。當(dāng)出現(xiàn)政策與法律沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會(huì)拋開法律，按照政策來執(zhí)行政務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果要執(zhí)意依據(jù)法律行事，將會(huì)受到方方面面的制約，惹上非常多的麻煩。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的困惑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，以往在農(nóng)村具有很高的權(quán)威。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定的變更和政府行為立法的相對(duì)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威在農(nóng)村受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步演化成一個(gè)權(quán)力空殼化、責(zé)任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權(quán)力，天大的責(zé)任”。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力存在以下五個(gè)方面的困惑：

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能變更的“垂直運(yùn)動(dòng)”導(dǎo)致權(quán)力虛化。在20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)管理職能都非常集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于強(qiáng)權(quán)狀態(tài)。隨著部門立法的興起，為了強(qiáng)化某一項(xiàng)職能，一些部門，特別是具有收費(fèi)和處罰職能的部門，紛紛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立出去。隨著一些權(quán)力在實(shí)際運(yùn)作中的弱化，一些原先屬于縣市管理的義務(wù)性權(quán)力又紛紛下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際上就是甩“包袱”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、文化等站所。時(shí)至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定的職能僅有計(jì)劃生育、民政救濟(jì)、武裝動(dòng)員等幾項(xiàng)，其余的國(guó)地稅收、工商管理、土地管理、社會(huì)治安、農(nóng)田水利、林業(yè)管理，其資金、人員、項(xiàng)目和相關(guān)權(quán)限實(shí)際上上收到縣市主管局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只留存計(jì)劃生育、民政救濟(jì)等義務(wù)性職能。這也是近些年來一些學(xué)者提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

二是行政權(quán)力的“租借行使”導(dǎo)致權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)加大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府機(jī)關(guān)序列中處于最底層，在權(quán)力“垂直運(yùn)動(dòng)”的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了“生計(jì)”，千方百計(jì)地尋求權(quán)力支撐；一些已經(jīng)垂直的部門為了更好地行使在農(nóng)村的權(quán)力，將一部分權(quán)力“租讓”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分?jǐn)偸找妫热绲囟惒块T的小稅種征收；一些部門將一些難以行使的權(quán)力強(qiáng)行推讓給與之有利害關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將該項(xiàng)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入狀況、評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，如財(cái)政的農(nóng)稅征收（財(cái)政局是農(nóng)稅征收法定主體）、計(jì)劃生育（計(jì)劃生育局是計(jì)劃生育執(zhí)法主體）。一部分本應(yīng)由市場(chǎng)運(yùn)作的業(yè)務(wù)，在一些利益部門的指使下變成一種行政命令，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以實(shí)施，如強(qiáng)行征訂黨報(bào)黨刊、強(qiáng)行推廣某種農(nóng)作物種子等。在扭曲的權(quán)力格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了各種權(quán)力的主動(dòng)和被動(dòng)行使者?！吧厦媲l線，下面一根針”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了有限權(quán)力、無限責(zé)任的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“胡蘿卜+大棒”的驅(qū)使下，在本轄區(qū)內(nèi)“借權(quán)”開展行政工作，這種現(xiàn)象往往是部門“無風(fēng)險(xiǎn)”受益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高“風(fēng)險(xiǎn)”受益，一旦出現(xiàn)惡性案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了替罪羊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”就成了打板子的首選對(duì)象。

三是搞“運(yùn)動(dòng)”的行政方式導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的高成本，低效益?！斑\(yùn)動(dòng)”式鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作程序一般是先由上級(jí)層層開會(huì)下達(dá)行政指令，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人親自掛帥，層層建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，層層簽定責(zé)任狀。再召開動(dòng)員大會(huì)，組織學(xué)習(xí)上級(jí)指示精神。然后按照上級(jí)規(guī)定的時(shí)間分步實(shí)施。為了保證工作的順利開展，上級(jí)一般會(huì)建立臨時(shí)檢查組到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查工作。由于許多工作本來沒有經(jīng)過可行性論證，工作要求難以達(dá)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好采取省略步驟或集中辦“點(diǎn)”的方式應(yīng)付上級(jí)檢查。檢查過關(guān)就等于交差完事。這種“運(yùn)動(dòng)”式行政方式常見于達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，建立“政績(jī)工程”活動(dòng)，具有非?！案摺钡男?，對(duì)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)有很強(qiáng)的蒙蔽性，能浪費(fèi)大量有限的行政經(jīng)費(fèi)，造成地方不可估量的損失。如在“普九”、農(nóng)業(yè)基地開發(fā)等方面，已經(jīng)出現(xiàn)了很多的教訓(xùn)。當(dāng)前，一些地方的“招商引資”正在以這種方式出現(xiàn)。，令人擔(dān)憂。

四是“三農(nóng)”問題等矛盾的日益凸現(xiàn)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力難以招架。“三農(nóng)”問題歸納起來就是中國(guó)農(nóng)村人口眾多與土地環(huán)境資源、教育資源、就業(yè)崗位、社會(huì)保障資源的相對(duì)匱乏的矛盾，中國(guó)農(nóng)村一切問題均因此而起。在這種矛盾運(yùn)動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直以來起到了穩(wěn)定的作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“作風(fēng)粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年間使中國(guó)至少少出生了4億人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以犧牲自己名譽(yù)的方式完成了中國(guó)建國(guó)以來最難、功勞也最大的一項(xiàng)工作，為中國(guó)改革開放贏得了難得的環(huán)境?，F(xiàn)在，“三農(nóng)”問題還非常復(fù)雜，稅費(fèi)改革對(duì)緩和干群矛盾、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定起到了一定的效果，但各種問題還沒有得到有效解決，性別比問題、老齡化問題、因“非典”引起重視的農(nóng)村醫(yī)療體系問題，稅費(fèi)改革后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)問題都在不斷出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行行政權(quán)力格局將難以勝任今后的工作。

五是行政成本難以承受。隨著國(guó)地稅的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益空虛。特別是在中西部地區(qū)，在縣級(jí)財(cái)政“空空蕩蕩”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更是捉襟見肘。稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過制定一些收費(fèi)項(xiàng)目來保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保建設(shè)、保穩(wěn)定。但是，由于上級(jí)各種決策失誤，加上地方盲目投資、揮霍浪費(fèi)、供養(yǎng)系數(shù)過大，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)形成數(shù)額較大的債務(wù)。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收入大幅度縮減，預(yù)算外收入幾近枯竭，債主催款、年度工資性支出讓一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部成天官司纏身，艱難維持。對(duì)于現(xiàn)行高成本、低效益的行政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是難以承受。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的保障

黨的十六屆四中全會(huì)提出了要全面加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的要求，科學(xué)行政、民主行政、依法行政，建立法治政府、有限政府，將是政府提高執(zhí)政能力的方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做到這一點(diǎn)，需要得到以下幾個(gè)方面的保障：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的法律保障。為了進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外部行政行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作做到有法可依。需要對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的所有法律法規(guī)進(jìn)清理和編纂，取消過時(shí)的法律，協(xié)調(diào)有沖突的法律，填補(bǔ)有空白的法律，形成一整套有機(jī)協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村法律體系。通過立法的方式合理劃分縣鄉(xiāng)行政權(quán)力，使各級(jí)各部門各司其職、各就其位，不越權(quán)辦事，不推卸責(zé)任。在制定《行政許可法》之后，要出臺(tái)政府行政行為法，規(guī)范政府的辦事程序，提高政府工作效率，從程序上保證政府行為的公平與正義。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的組織保障。要修改《地方人大和政府組織法》，按照《憲法》修正案對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府任期進(jìn)行變更。同時(shí)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職能，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制設(shè)置。制定專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作機(jī)構(gòu)及工作人員行為規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部行政行為。大力培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作人員，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的執(zhí)法水平，適量引進(jìn)一批高學(xué)歷的人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的整體素質(zhì)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政提供人力資源支持。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的經(jīng)費(fèi)保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)、地稅都已經(jīng)上收到縣市，農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)基本無收入。稅費(fèi)改革后，“三提五統(tǒng)”和其他收費(fèi)名目都被取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外也基本無收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，教師工資上劃，“七站八所”供給取消，公務(wù)員和農(nóng)稅征管員都要大幅度精簡(jiǎn)，支出日趨簡(jiǎn)單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)失去了存在的物質(zhì)保障和現(xiàn)實(shí)意義。今后，要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政要切實(shí)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費(fèi)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的監(jiān)督。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部權(quán)力行使和制約的新機(jī)制。通過政府組織內(nèi)部調(diào)整，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政提供良好的工作機(jī)制。其次，要在憲法和法律的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建黨委、人大、政府之間的權(quán)力制約與平衡關(guān)系。第三，要加大對(duì)違法行政行為的處罰力度，該處罰的決不能姑息遷就，對(duì)犯罪行為要堅(jiān)決追究刑事責(zé)任。第四，要形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的制度化，明確規(guī)定政務(wù)公開的內(nèi)容、程序，自覺接受人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。