我國國家賠償范圍研究論文

時間:2022-12-07 03:57:00

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我國國家賠償范圍研究論文

摘要國家賠償范圍是國家賠償制度的重要組成部分,也是衡量一國民主法治進程的重要標(biāo)尺之一。我國國家賠償法》已施行九年多時間,表現(xiàn)出許多弊端,本文擬從擴大國家賠償領(lǐng)域、擴大損害可賠償范圍和完善歸責(zé)原則體系等三個方面論述如何拓展我國國家賠償范圍。

關(guān)鍵詞國家賠償賠償范圍歸責(zé)原則

我國現(xiàn)今適用的《國家賠償法》是1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過,1994年5月12日中華人民共和國主席令第二十三號公布,并于1995年1月1日起施行的。隨著時間的推移,《國家賠償法》已表現(xiàn)出越來越多的弊端,許多專家學(xué)者紛紛提出,應(yīng)對《國家賠償法》進行修改,在對《國家賠償法》進行修改的眾多討論的熱點問題之中,關(guān)于國家賠償范圍的拓展是重要問題之一。國家賠償范圍是指一國對國家機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍,它是國家賠償制度的重要組成部分,也是衡量一國民主法治進程的重要標(biāo)尺之一。就全球而言,國家賠償范圍的擴大化已成主導(dǎo)趨勢,,我們借鑒國外先進經(jīng)驗,結(jié)合本國實際,進一步擴大我國國家賠償范圍,對于推進社會主義民主法治進程具有重要意義。

國家賠償范圍主要涉及以下幾個要素:行為主體,即國家對哪些國家機關(guān)及其工作人員的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任;行為,即國家對哪些行為承擔(dān)賠償責(zé)任;損害結(jié)果,即國家對于受害人的哪些損害給予賠償。結(jié)合上述要素,筆者認(rèn)為我國國家賠償范圍應(yīng)從以下幾個方面拓展:

一、擴大國家賠償領(lǐng)域

國家賠償領(lǐng)域的擴大,是指國家賠償已由原來的行政賠償逐步擴大到司法賠償、立法賠償乃至軍事賠償?shù)阮I(lǐng)域。國家賠償領(lǐng)域的擴大,從侵權(quán)主體看,意味著由行政機關(guān)及其工作人員擴大到司法機關(guān)、立法機關(guān)、軍事機關(guān)及其工作人員等;從侵權(quán)行為看,意味著國家不僅要對行政侵權(quán)行為承擔(dān)賠償,而且還要對司法侵權(quán)、某些立法侵權(quán)和軍事侵權(quán)行為承擔(dān)賠償。國家賠償領(lǐng)域的擴大化,在資本主義兩大法系國家得到充分體現(xiàn)。在大陸法系國家,法國被譽為國家賠償?shù)哪竾?其國家賠償制度最為完善?!胺▏膰屹r償,起始于行政職能領(lǐng)域,以后拓寬到立法、司法職能領(lǐng)域,其賠償范圍有了很大發(fā)展?!雹?994年,在國家賠償法典的制定過程中,我國既考慮到國際發(fā)展承擔(dān)趨勢,又結(jié)合本國國情和財力實際,在賠償范圍上確定了行政、司法賠償原則。這一原則是指國家只對行政、司法活動中的違法行使職權(quán)行為造成的損害賠償責(zé)任。從侵權(quán)行為主體和行為性質(zhì)看,主要有兩大類:一類是行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)的行為;另一類是司法機關(guān)及其工作人員違法行使司法職權(quán)的行為。后一類行為中,又具體分為:①在刑事追訴過程中的違法(或錯誤)行使偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)獄管理權(quán)的行為;②民事訴訟和行政訴訟中違法采取強制措施和保全措施的行為;③執(zhí)行生效法律文書的錯誤行為等。對于立法行為、國家行為,我國實現(xiàn)國家免責(zé)。此外,司法活動中的民事、行政錯判與錯裁行為也未納入賠償范圍內(nèi)。國家賠償領(lǐng)域的狹小,顯然不利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

1.將立法行為納入賠償范圍

對國家機關(guān)因立法行為給少數(shù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的,國家應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任,長期以來存在兩種完全對立的觀點。贊成國家賠償?shù)挠^點認(rèn)為法治社會的基本特點要求國家必須承擔(dān)相應(yīng)義務(wù),負(fù)相當(dāng)責(zé)任。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對應(yīng)和公平負(fù)擔(dān)原則,國家對立法行為造成少數(shù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益損害的,應(yīng)予以賠償。反對國家賠償?shù)挠^點則認(rèn)為,立法機關(guān)是權(quán)力機關(guān),而司法機關(guān)只是國家權(quán)力機關(guān)制定的法律的執(zhí)行機關(guān),無權(quán)審查立法機關(guān)的立法行為,也無權(quán)判定立法機關(guān)的立法賠償責(zé)任。從世界各國國家賠償法的立法潮流看,很少有國家在法律中明確規(guī)定對國家立法行為造成的損害不負(fù)賠償責(zé)任,法國還在1960年起確立了立法賠償責(zé)任,聯(lián)邦德國國家賠償法草案(1973年)第6條第1款也規(guī)定:“立法機關(guān)關(guān)于憲法法院確認(rèn)其行為違法后18個月內(nèi),未有其他立法者,發(fā)生第3條(金錢賠償)之法律效果”。立法機關(guān)侵權(quán),在我國的司法實踐中目前尚未見到此類案件,但從理論上講,這種可能性是存在的。例如,全國人民代表大會常務(wù)委員會做出的不適當(dāng)?shù)臎Q定被全國人民代表大會改變或撤銷,在改變或撤銷前的貫徹中,有可能給部分公民、法人造成損害;全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會就特定問題組織的調(diào)查委員會在調(diào)查過程中,有可能發(fā)生工作人員侵權(quán)問題等等。現(xiàn)行憲法對侵權(quán)主體是有明確界定的,即“國家機關(guān)和國家工作人員”,其中并未將立法機關(guān)及其工作人員排除在外,而立法機關(guān)顯然是屬于國家機關(guān)范圍的。從這個意義上講,立法機關(guān)是應(yīng)對其侵權(quán)負(fù)賠償責(zé)任的,這與“法律面前人人平等”的法律精神是完全吻合的。但是,有學(xué)者認(rèn)為:“在目前的情況下,立法行為應(yīng)作為免責(zé)情形之一為宜,原因之一即是中國的國情。我國長期以來是行政本位,為了充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的作用,需要強化權(quán)力機關(guān)的權(quán)力,而不是增加制約、限制的因素?!雹谄鋵?這是一種矯枉過正的想法。我們制定出立法機關(guān)侵權(quán)賠償?shù)南嚓P(guān)條文,只是給出個規(guī)范,“不以規(guī)矩,不成方圓”,這不是對正當(dāng)權(quán)力的制約、限制,而是對不正當(dāng)使用權(quán)力的制約、限制,立法機關(guān)只有在侵權(quán)之后才會有責(zé)任承擔(dān)。我們是需要強化權(quán)力機關(guān)的權(quán)力,但這個權(quán)力有個前提即正當(dāng)權(quán)力,否則,如柏拉圖在《法律篇》中所言:“如果某人管理所有人類事務(wù)可以不承擔(dān)責(zé)任,那么就必然產(chǎn)生傲慢和非正義?!倍?外國關(guān)于立法機關(guān)侵權(quán)后要賠償?shù)囊?guī)定已有先例,法國法院即判決法國對其立法行為負(fù)賠償責(zé)任。此外,《中華人民共和國立法法》已經(jīng)出臺,此后立法機關(guān)的違法操作更容易衡量,侵權(quán)的可能性就更大,確立立法機關(guān)的侵權(quán)賠償責(zé)任就更有必要。

2.擴大行政賠償范圍

行政賠償?shù)姆秶饕?guī)定于國家賠償法第3、4、5條中,它除了以列舉方式進行列舉外,還有兜底條款“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”“造成財產(chǎn)損害的其他違法行為”“法律規(guī)定的其他情形”。盡管如此,我們也不能不注意到,關(guān)于行政事實行為及行政自由裁量權(quán)行為的賠償問題沒有明確加以規(guī)定。事實上,在行政管理過程中存在著大量的行政事實行為。所謂行政事實行為是指國家行政機關(guān)及其工作人員,在行使行政管理職權(quán)中做出的不以直接設(shè)定行政管理相對人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的,不直接產(chǎn)生行政法律效果的行為。如提供咨詢,進行指導(dǎo),也包括某些程序問題,如對扣押物品的保管,對某決定的執(zhí)行行為等。行政事實行為具有以下幾個特點:1.行政事實行為實施的主體是行政機關(guān)及其工作人員;2.行政事實行為是行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)過程中實施的;3.行政事實行為不直接產(chǎn)生行政法律后果,不具有行政法律行為的確定力和拘束力;4.行政事實行為的程序一般不具有確定性,沒有嚴(yán)格的程序規(guī)定,而行政法律行為必須按照法定程序進行。行政事實行為也存在著違法的情況,如不顧公民的人格采用侮辱、毆打、捆綁等暴力手段侵害公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行為。對于違法的行政事實行為,應(yīng)當(dāng)依照《國家賠償法》第3、4條的規(guī)定進行賠償。另外,行政事實行為也存在失當(dāng)?shù)那闆r,這種失當(dāng)可能存在著兩種情形:一是因為國家行政機關(guān)的公務(wù)人員主觀上有過錯而造成的,如濫用職權(quán);二是國家機關(guān)及其公務(wù)員主觀上并沒有過錯,但造成了事實上的錯誤。對于第一種情形我們可以適用違法歸責(zé)原則,應(yīng)當(dāng)對造成損害的行政相對人進行損害賠償。那么,第二種情形,根據(jù)現(xiàn)今的國家賠償法,只有國家行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)給相對方造成損害時,才給對方以賠償,當(dāng)行政機關(guān)及其工作人員沒有過錯的時候,即使相對方有損害,也不賠。筆者就此有不同的意見。我認(rèn)為,就這種情形,國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一種無過錯責(zé)任,特別是當(dāng)相對人因行政事實行為受到重大損失的情況。主要理由就在于這種相對人的損失是因國家行使公權(quán)力,基于相對人對國家權(quán)威的信任,畏懼而產(chǎn)生的。國家應(yīng)當(dāng)就此承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。另外,這種損害賠償有利于督促行政機關(guān)及其工作人員認(rèn)真履行職責(zé),減少工作的隨意性。再次,對因行政事實行為造成損害的相對人是一種有益的救濟,維護了相對方的合法權(quán)益。所以,修改我國國家賠償法,應(yīng)當(dāng)就行政事實行為及其賠償問題進行明確規(guī)定。

自由裁量行政行為是行政機關(guān)及其工作人員在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)對自己行為的自行決定權(quán),即對行為的范圍、方式、種類和幅度等的選擇權(quán)。行政自由裁量行為是大量存在的。一是因為法律沒有規(guī)定的空白地帶,如許多程序性的內(nèi)容,行政機關(guān)就有很大的自由裁量權(quán)。二是法律雖有規(guī)定,但其規(guī)定的是一定的幅度、種類,行政機關(guān)在其范圍之內(nèi)享有自由裁量權(quán)。因為行政機關(guān)是國家執(zhí)行機關(guān),所以立法機關(guān)不可能規(guī)定得過于細(xì),而只能規(guī)定一些原則和一些富有彈性的條款,以便執(zhí)行者可以見機行事。正因為如此,有的學(xué)者認(rèn)為自由裁量權(quán)是保證行政機關(guān)提高行政效率的關(guān)鍵。既然自由裁量行政行為不可避免,那么,行使自由裁量行政行為造成侵權(quán),應(yīng)否賠償呢?從現(xiàn)今的國家賠償法來看,沒有明文規(guī)定。在學(xué)術(shù)界,對這一問題有不同看法,一種觀點認(rèn)為自由裁量不應(yīng)排除對違法歸責(zé)原則的適用③;另一種觀點認(rèn)為自由裁量要分別看待,如行使自由裁量權(quán)達到濫用或顯失公正的程度,即構(gòu)成違法,可以根據(jù)違法歸責(zé)原則承擔(dān)賠償責(zé)任。④筆者傾向于第二種觀點。因為行使自由裁量權(quán)也是有限度的,不是完全的“自由裁量”。有人認(rèn)為,根據(jù)自由裁量行政行為的定義,其只存在合理與否的問題,不存在違法的問題。這其實是一個錯誤的認(rèn)識,行政合理性原則本身是行政合法性原則的發(fā)展和補充,二者共同構(gòu)成行政法治原則,所以不合理是一種深層次的違法,行使自由裁量權(quán)也存在著違法的問題,我認(rèn)為構(gòu)成違法的自由裁量的行為主要有二種情況:一是濫用職權(quán)的行政自由裁量行政行為,二是客觀上顯失公正的行政自由裁量行政行為。

4.將公共設(shè)施侵權(quán)納入國家賠償范圍

對于公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺造成損害的情形,許多國家的賠償法都將其規(guī)定為國家賠償?shù)慕M成部分,如《日本國家賠償法》第二條第(1)項規(guī)定:“因道路、河川或其他公共營造物之設(shè)置或管理有瑕疵,致使他人受損害時,國家或公共團體對此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任?!蔽覈秶屹r償法》則沒有規(guī)定此類國家賠償形式,在實際生活中發(fā)生了此類損害,受害人只能依照民法通則或其他特別法的規(guī)定分別向負(fù)責(zé)管理該設(shè)施的有關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償,或者通過保險渠道解決。但是,有學(xué)者認(rèn)為:“將這種損害完全置于國家賠償之外的作法不盡合理,至少應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)對公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺所造成的損害予以國家賠償,其理由為:1、中國的公有公共設(shè)施,絕大多數(shù)都屬于國家所有,由國家行政機關(guān)的有關(guān)部門負(fù)責(zé)設(shè)置或管理,若對因設(shè)置或管理不當(dāng)造成的損害不予國家賠償?shù)脑?勢必造成許多損害實際上得不到任何賠償?shù)暮蠊?、設(shè)置或管理公有公共設(shè)施,是行政機關(guān)的重要職責(zé)之一,隨著社會文明程度的發(fā)展,這一職責(zé)必將日益加重。將公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺而造成的損害納入國家賠償,有利于促使國家行政機關(guān)增強責(zé)任心,精心設(shè)置或管理公有公共設(shè)施,不因賠償與己無關(guān)而怠于行使職責(zé)。3、公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺造成的損害,雖然不一定都與國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的行為有關(guān),但其中由國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成公有公共設(shè)施設(shè)置或管理上的欠缺,進而造成損害的事件也不在少數(shù),國家賠償法在最低限度上應(yīng)當(dāng)把對這一部分損害的賠償納入范圍。4、若按照有人主張的作法對公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理不當(dāng)造成的損害由具體管理單位或人員以民事賠償?shù)刃问接枰再r償,往往會因管理單位或人員的財力有限等原因而不能合理彌補受害人的損失,也會影響管理單位或人員的工作積極性,不利于保障國家權(quán)力的行使?!雹萁o出的這四點解釋并不盡然,主要是因為:(1)不符合憲法精神。憲法規(guī)定侵權(quán)的主體是國家機關(guān)和國家工作人員,他們侵犯公民權(quán)利才予賠償,憲法并未問是否因公有公共設(shè)施造成損害。如果的確是“由國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成公有公共設(shè)施設(shè)置或管理上的欠缺,進而造成損害”《國家賠償法》規(guī)定是可以給予賠償?shù)?其第四條第(四)項“造成損害的其他違法行為”即是。在這里,公有公共設(shè)施造成的此類損害是行政賠償范圍內(nèi)的一個子項目,已被包含在內(nèi)。如果造成損害的原因與國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)無關(guān),則直接適用《民法通則》等相關(guān)法律并無不當(dāng)(2)隨著社會文明程度的發(fā)展,行政機關(guān)的職能正在進行轉(zhuǎn)化。我國進行政治體制改革,精簡機構(gòu),政企分開,行政機關(guān)的某些職能將由另外的某些實體代替,由此大量的管理事務(wù)都可以通過另外一種有效的方式解決,如行政合同。行政合同本身就是國家行政主體為了實現(xiàn)一定的行政管理目的而與有關(guān)單位或個人依法簽訂的協(xié)議。因此,管理公有公共設(shè)施的工作完全可以由行政機關(guān)通過行政合同交與非行政的管理單位或人員,雙方各在協(xié)議的要求內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。(3)那種認(rèn)為管理單位或人員的財力有限等原因而不能合理彌補受害人的損失因而建議國家賠償?shù)睦碛梢彩遣蛔闳〉?。?quán)利和義務(wù)是一致的,管理單位和人員獲取了報酬,就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,直至破產(chǎn)在所不惜。賠償損失,只是一種理想愿望,財力能否完全彌補受害人的損失則很難要求,民事賠償中本身就經(jīng)常存在民事主體因財力有限或破產(chǎn)等原因而賠償不足的現(xiàn)象,不能因其中牽涉到公有公共設(shè)施就非要把國家扯進去不可。

二、擴大損害可賠償范圍

國家侵權(quán)損害的可賠償范圍有一個逐步發(fā)展的過程。起初,只賠償物質(zhì)損害,且局限于直接損失,后來擴展到直接可得利益的損失等。這不僅要求可賠償之損害具有現(xiàn)實性、確定性和特定性,而且還要具有可計算性。損害的可計算性是指只有在損害可以用金錢進行計算或估量的情況下,國家才承擔(dān)賠償責(zé)任。以此為特征,可以限制國家賠償?shù)姆秶p害的可計算性特征,最初將國家的賠償責(zé)任局限在物質(zhì)損害的范圍之內(nèi),在國家賠償?shù)某跏茧A段,只有物質(zhì)才是可賠償?shù)膶ο?其后逐漸發(fā)展到人身非財產(chǎn)損害領(lǐng)域以及有礙生存的損害領(lǐng)域,最后被適用于精神損害領(lǐng)域。我國《國家賠償法》在立法時之所以沒有規(guī)定精神損害賠償,主要是基于以下兩方面考慮:一方面是我國缺乏精神損害賠償?shù)膫鹘y(tǒng),精神損害賠償制度不發(fā)達所致;另一方面是過多考慮國家經(jīng)濟承受能力的結(jié)果。對于第一方面的原因,在最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》施行后,已經(jīng)不再成為問題。對于第二方面的原因,不少專家指出,現(xiàn)有的賠償標(biāo)準(zhǔn)的問題不是國家財政負(fù)擔(dān)不起,而是賠償標(biāo)準(zhǔn)太低,根本無法平復(fù)受害人的損失。我認(rèn)為,對《國家賠償法》進行修改,擴大國家賠償?shù)姆秶?對精神損害予以賠償,是十分必要的。第一,國家對于因國家侵權(quán)所造成的精神損害承擔(dān)賠償責(zé)任,是社會公平正義的要求。公平正義是人類社會的基礎(chǔ),也是人類為之奮斗的目標(biāo)。法律應(yīng)當(dāng)將實現(xiàn)公平正義作為自己的一個價值目標(biāo)?;诠秸x的理念,任何行為,包括國家行為,都應(yīng)當(dāng)符合公平正義的要求。國家機關(guān)或國家機關(guān)工作人員如果違法行使職權(quán)致使公民遭受精神損害,如果國家不向受害人承當(dāng)賠償責(zé)任的話,那么受害人的精神損害就無法得到彌補,這無疑是與公平正義的要求相違背的。從另一方面講,國家侵權(quán)與個人侵權(quán)只是侵權(quán)主體的不同,在本質(zhì)上沒什么區(qū)別,不能因為侵權(quán)主體是國家,就在侵權(quán)責(zé)任的賠償范圍和賠償方式上搞特殊化,甚至免除自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任?,F(xiàn)代法治的一個重要理念就是,國家權(quán)力與公民權(quán)利是平等的。既然國家通過立法規(guī)定公民個人因侵權(quán)要承擔(dān)精神損害賠償責(zé)任,何以當(dāng)國家自己侵權(quán)時就可以免除自己的賠償責(zé)任呢?法律尤其是國家賠償法應(yīng)當(dāng)充分保護作為弱者的廣大公民的利益,而不應(yīng)當(dāng)偏袒作為強者的國家。因此,根據(jù)社會公平正義的要求,國家應(yīng)當(dāng)對自己侵權(quán)產(chǎn)生的精神損害承擔(dān)賠償責(zé)任。第二,國家對國家侵權(quán)產(chǎn)生的精神損害承擔(dān)賠償責(zé)任,是充分保障人權(quán)的需要。人權(quán)既有物質(zhì)方面的內(nèi)容,亦有精神方面的內(nèi)容,而且隨著社會的進步,人權(quán)中的精神內(nèi)容變得越來越重要。當(dāng)因國家的侵權(quán)行為致使公民的一些基本人權(quán),諸如生命安全、人身自由等受到侵犯,受害人無疑會遭受到極大的精神痛苦。國家如果不對精神損害進行賠償,這無疑是與保障人權(quán)的法律理念相違背。人的精神利益雖然無法直接用金錢來衡量,但卻可以通過一些物質(zhì)方法予以撫慰。受害人通過使用精神撫慰金進行各種精神活動,以逐漸填補所受的精神損失。第三,國家對國家侵權(quán)產(chǎn)生的精神損害承擔(dān)賠償責(zé)任是監(jiān)督國家機關(guān)依法行使職權(quán)的必然要求?!坝袚p害即有救濟”是現(xiàn)代法治的一項重要原則,通過侵權(quán)者向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任,既可以填補受害人的損失,又可以對侵權(quán)人起到一定的制裁功能,促使其自覺履行法定義務(wù)。精神損害賠償相對于其它民事賠償,其制裁色彩無疑更加濃厚。對于國家賠償法來說,其立法宗旨之一便是“促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)”。社會責(zé)任觀念要求國家對人民負(fù)責(zé),國家必須對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。通過責(zé)令國家負(fù)賠償責(zé)任,可以減少公務(wù)員違法行使職權(quán)行為的發(fā)生,提高公務(wù)員的責(zé)任感。由于我國國家賠償責(zé)任采用“國家責(zé)任,機關(guān)賠償”的形式,通過適用精神損害賠償金,充分發(fā)揮其懲罰功能,對國家機關(guān)工作人員起到懲戒作用,必將促進國家制度機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)。第四,我國現(xiàn)在在《國家賠償法》中規(guī)定精神損害賠償?shù)臅r機已經(jīng)成熟。首先,我國《行政訴訟法》和《國家賠償法》的頒布施行已經(jīng)有一段時間,人民法院在審理國家賠償案件方面已經(jīng)取得了比較豐富的經(jīng)驗;其次,隨著我國民主與法制建設(shè)的加快,廣大人民的法律意識不斷提高,絕大多數(shù)人對于精神損害賠償都能夠接受;第三,我國法院在民事審判領(lǐng)域已經(jīng)審理了不少因民事侵權(quán)而引起的精神損害賠償案件,尤其是最高人民法院《解釋》的出臺,這將對《國家賠償法》的完善提供不少寶貴的經(jīng)驗;最后,隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,綜合國力不斷增強,對于精神損害賠償金,國家能夠支付得起。

三、完善國家賠償歸責(zé)原則體系

根據(jù)我國《國家賠償法》(1994年)第二條規(guī)定,我國采用的是違法歸責(zé)原則。我國國家賠償法確定的歸責(zé)原則在理論和實踐中都存在缺陷,限制了國家賠償范圍。

首先,我們從實踐角度進行分析其缺陷。第一,違法歸責(zé)原則過于嚴(yán)格地限制了受害人獲得賠償?shù)臈l件,是受害人難以獲得國家賠償?shù)闹饕蛑?。一方面,違法歸責(zé)原則中的“違法”,常常被狹義地理解為行政訴訟法第54條所規(guī)定的違法形式。此違法標(biāo)準(zhǔn),只是司法審查的標(biāo)準(zhǔn),是法院在判斷行政行為是否應(yīng)當(dāng)維持、撤銷或變更時適用的標(biāo)準(zhǔn),范圍上要小于實體法對行政行為的要求,在程度上要高于實體法對行政行為的要求。另一方面,違法歸責(zé)原則不能排除國家機關(guān)工作人員在損害行為中的過錯。從理論上講,對國家機關(guān)行為的合法要求,是最基本的也是最起碼的要求,但并不是全部要求。從各國行政法及其原則來看,國家機關(guān)行使職權(quán)的行為,不僅僅是要合法,而且還必須正當(dāng)、合理,不得違背公平正義原則。現(xiàn)代社會,法律給國家機關(guān)賦予了較大的自由裁量權(quán)。在這種自由裁量范圍內(nèi),國家機關(guān)的行為也完全可能悖法而行、逆權(quán)而行,國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)的行為,在合法的范圍內(nèi)和形式下,完全可能出現(xiàn)懈怠、漫不經(jīng)心、漠不關(guān)心、加重?fù)p害等。也就是說,國家機關(guān)工作人員在合法的形式下,是可能存在故意或過失的。這種過錯,同樣為法的原則與精神所不容,同樣會給公民、法人權(quán)益造成損害。而違法歸責(zé)原則沒有概括過錯的范圍,使得相當(dāng)一部分應(yīng)當(dāng)賠償?shù)氖马棻徊缓侠淼嘏懦谕?。第二,違法歸責(zé)原則不能科學(xué)地反映和概括國家賠償事項的全部特征和內(nèi)容。國家賠償?shù)闹饕马椨?行政賠償、司法賠償、立法賠償、公共設(shè)施致人損害賠償?shù)鹊?。其?司法賠償中的冤獄賠償,大多是結(jié)果歸責(zé),只有在法院的有罪判決被撤銷時,才有賠償?shù)目赡?。在公共設(shè)施致人損害賠償方面,一般是實行過錯和危險歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),而不是實行違法歸責(zé)原則。因為設(shè)施致人損害,與違法與否沒有關(guān)系,而與設(shè)立人和管理人是否盡到責(zé)任有關(guān)。即便是行政機關(guān)的行為,除法律行為和強制性行為以外,也還有事實行為和柔性行為,如行政指導(dǎo)行為、行政合同行為等。由這些行為引起的國家賠償,都不僅僅是一個違法原則所能概括的。由此可見,國家賠償范圍內(nèi)的事項,也是各有類別、特征的,用一個違法原則來概括全部的賠償歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),既不客觀,也不全面。

其次,我們從理論角度進行分析。國家賠償?shù)慕Y(jié)構(gòu)構(gòu)成上,我們可以把國家賠償責(zé)任劃分為三個邏輯層面:第一層面的內(nèi)容是當(dāng)事人的損失是否存在;第二層面的內(nèi)容是這種損失的負(fù)擔(dān),即是否應(yīng)該由受害人自己負(fù)擔(dān);第三層面的內(nèi)容才是對造成損失原因的追究,它解決對行為的肯定或否定評價,以及對行為主體的責(zé)任追究問題。我認(rèn)為,國家賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)以第二個層面為基礎(chǔ)和出發(fā)點,以對受害人應(yīng)否承擔(dān)損失的分析結(jié)論作為確定國家是否應(yīng)當(dāng)有賠償責(zé)任的根據(jù)。這是符合賠償責(zé)任制度的特征和國家賠償責(zé)任制度的基礎(chǔ)理論的。當(dāng)有損失發(fā)生的時候,只是表明了一種損失現(xiàn)象的存在,是一個客觀事實,不能產(chǎn)生任何責(zé)任問題。進一步,在第二個層面就會涉及到這種損失的負(fù)擔(dān)。既然有損失,負(fù)擔(dān)就是不可避免的,問題是應(yīng)該由誰來負(fù)擔(dān)。我們知道,國家的職權(quán)行為不同于公民的個人行為和企業(yè)的組織行為,其承擔(dān)著公共服務(wù)的職能,其運作所需的成本和所獲取的收益都帶有公共性質(zhì)。因而,當(dāng)國家機關(guān)的職權(quán)行為給個人造成損失的時候,如果這種損失沒有理由讓個人來負(fù)擔(dān),就應(yīng)當(dāng)由全社會來共同負(fù)擔(dān),這體現(xiàn)了公平原則,同時也體現(xiàn)了社會救濟思想。也就是說,國家對職權(quán)行為造成損失要承擔(dān)賠償,是基于公共負(fù)擔(dān)的思想理念,依照上述理論,損失應(yīng)當(dāng)由受害人負(fù)擔(dān),就不會引起國家賠償責(zé)任,反之只要這種由國家職權(quán)行為制造的損失在法律上和理論上,不應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人自己負(fù)擔(dān),或者說我們沒有讓當(dāng)事人自己負(fù)擔(dān)的根據(jù),就應(yīng)當(dāng)基于公平或公共負(fù)擔(dān)的原則,由全社會來共同負(fù)擔(dān),即由代表全社會利益的國家承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。國家賠償責(zé)任產(chǎn)生的時候,不是說國家機關(guān)的行為是錯誤的或違法的,也不意味著對其行為有否定的評價,而是一種公平負(fù)擔(dān)責(zé)任。在這種公平負(fù)擔(dān)思想基礎(chǔ)上產(chǎn)生的國家賠償責(zé)任,其歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人無過錯原則,也就是當(dāng)事人對于自己的損失在事實上沒有過錯,在法律上沒有負(fù)擔(dān)的根據(jù)。

基于以上分析,在受害人無過錯這個總的歸責(zé)原則基礎(chǔ)上,進一步區(qū)分國家賠償責(zé)任具體承擔(dān)形式的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),拓展國家賠償范圍的必然要求。對于國家賠償具體責(zé)任形式的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),我認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)是一個標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類別的賠償事項,分別設(shè)計不同的能適應(yīng)各類事項特征的若干個歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。具體如下:第一,違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。這種歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)適用于:國家機關(guān)職權(quán)行為以及相關(guān)的事實行為,抽象行政行為,,刑事強制措施等。違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)中的違法形式,不能僅僅理解為行政訴訟法第54條所規(guī)定的違法形式和種類,還應(yīng)當(dāng)包括違反法律規(guī)范的具體、明確規(guī)定,以及違反法律規(guī)范的原則、精神和目的等實質(zhì)性違法。對于刑事強制措施的違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),所違之法應(yīng)當(dāng)是刑事訴訟法,或者更確切地說,是違反了有關(guān)刑事強制措施的法律規(guī)范,國家賠償法本身不應(yīng)當(dāng)規(guī)定適用刑事強制措施的條件,而應(yīng)當(dāng)只是概括地規(guī)定凡是違反刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定采取刑事強制措施的。第二,過錯歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。這種歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍,應(yīng)當(dāng)與違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍基本一致,適用于國家機關(guān)的職權(quán)行為、相關(guān)的事實行為、柔性行為等。國家機關(guān)的違法,說到底都具有過錯性質(zhì)。國家機關(guān)是執(zhí)行國家法律的主體,行使的是公共權(quán)力,它的職責(zé)要求它應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé),必須忠實地貫徹執(zhí)行法律,實現(xiàn)國家意志。如果國家機關(guān)違反法律規(guī)定,表明它已經(jīng)違背了國家的意志,背離了立法所要求的行使公共職權(quán)的目的,這本身就是一種過錯。國家機關(guān)違法侵害公民、法人權(quán)益造成損失的行為,在法律上是沒有任何“情有可原”的理由的,也就是說,客觀表現(xiàn)出來的違法,必然源于主觀心理的過錯,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。在違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以外,再增加過失歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,一方面用違法標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范國家機關(guān)的行為,如果有違法的,應(yīng)當(dāng)賠償;另一方面又用過錯標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范國家機關(guān)的行為,如果有過錯行為的,也應(yīng)當(dāng)賠償。這種雙重標(biāo)準(zhǔn)的分別運用,可以彌補了違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的不足,增加了對國家機關(guān)工作人員執(zhí)法主觀因素的要求,加大了國家機關(guān)的責(zé)任負(fù)擔(dān),更有利于受害人獲得賠償。第三,結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),是一個特殊的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),適用法院的判決行為??陀^地說,法院的判決也會違法,也會有過錯,也會侵害公民、法人的權(quán)益。國家賠償責(zé)任的范圍不包括法院的錯誤判決,是不合適的,也是不客觀的。但是,對法院的錯誤判決,為什么不適用違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)或過錯歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)呢?因為,法院判決的錯誤與否,既要符合國家賠償制度的原則,又不能違背司法最終性的原則。對法院錯判的賠償責(zé)任,只能實行結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),即只有經(jīng)法院再審撤銷原判的,才能引起司法賠償責(zé)任。法院判決如果未被撤銷,就不能說有錯判存在,當(dāng)然更沒有賠償責(zé)任的可能。在刑事訴訟中,一旦法院通過審判監(jiān)督程序撤銷原判,宣告無罪,因執(zhí)行原判被侵害的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及政治權(quán)利等,就可以通過國家賠償責(zé)任得以彌補。在民事、行政訴訟中情況則略有不同。民事、行政訴訟中的錯判,雖然也是結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),但在很多情況下,當(dāng)事人的損失是可以通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)挽回的。如果能夠挽回?fù)p失,就沒有必要由國家來賠償。因為在這種情況下,損失已經(jīng)不復(fù)存在了。所以,民事、行政訴訟中錯判責(zé)任的結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),是有條件限制的,這個條件就是:通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)無法挽回當(dāng)事人損失的或無法完全挽回當(dāng)事人損失的,才有相應(yīng)的國家賠償責(zé)任。第四,過錯加風(fēng)險的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。這種歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),適用于公共設(shè)施致人損害領(lǐng)域。對于公共設(shè)施致人損害,目前的國家賠償法沒有涉及,實踐中出現(xiàn)類似損害時,一般都是通過民事賠償責(zé)任來解決。問題是,公共設(shè)施的性質(zhì)和作用,以及公共設(shè)施管理主體的性質(zhì)、地位、權(quán)利等,使得其與民事賠償相去甚遠,也不利于充分保護受害人的權(quán)益。所以許多國家對公共設(shè)施致人損害的賠償,都是按國家賠償來處理的。公共設(shè)施致人損害的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),我認(rèn)為,原則上應(yīng)當(dāng)是過錯標(biāo)準(zhǔn),即公共設(shè)施的設(shè)立、管理主體對公共設(shè)施致人損害的后果,是否有管理上的缺陷,是否有主觀上的過錯,如果有過錯,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。如對設(shè)施疏于管理使設(shè)施處于不安全狀態(tài),造成他人損害,應(yīng)當(dāng)賠償。除此外,公共設(shè)施致人損害的賠償責(zé)任,還要規(guī)定風(fēng)險歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),也就是所謂的風(fēng)險責(zé)任。因為公共設(shè)施在有些情況下,即使沒有管理上的缺陷或過錯,它本身就具有極大的風(fēng)險,可能損害公民、法人的權(quán)益。自19世紀(jì)下半葉,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,公務(wù)活動的擴張,公務(wù)活動和公共設(shè)施的危險增加。在這種情況下,用違法或過錯標(biāo)準(zhǔn),就不足以保護受害人的權(quán)益,所以,無過錯責(zé)任即風(fēng)險責(zé)任就應(yīng)運而生。當(dāng)然,風(fēng)險歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),是一個特殊的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),過錯歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是一個一般的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn),風(fēng)險歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)只有在法律有明確規(guī)定范圍內(nèi)和條件下適用,法律沒有特別規(guī)定的,還是適用過錯歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻:

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