導(dǎo)語(yǔ)：政府應(yīng)急能力建設(shè)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

目錄

引言1

第一部分從SARS危機(jī)看經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的政府應(yīng)急能力

一、職能缺位：政府管理公共事務(wù)的定位不清晰

二、體制缺位：公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機(jī)制的發(fā)展滯后

三、投入缺位：政府公共衛(wèi)生支出的安排不足

第二部分從SARS危機(jī)看突發(fā)性公共事件的影響

一、全球性的傳播與影響

二、國(guó)家安全和社會(huì)信心

三、對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

四、對(duì)行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響

第三部分從SAR危機(jī)看美國(guó)突發(fā)性公共事件的應(yīng)急能力

一、美國(guó)應(yīng)急機(jī)制的基本框架

二、SARS危機(jī)中美國(guó)的應(yīng)急機(jī)制與危機(jī)管理

第四部分突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)

一、政府始終要以代表最廣大人民群眾的根本利益來(lái)確定自己的職能定位

二、突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)必須由政府為主來(lái)建立

三、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

四、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急職能應(yīng)該是清晰的、明確的

五、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急體制應(yīng)該是完整的、連續(xù)的

六、突發(fā)性公共事件政府應(yīng)急投入應(yīng)該是事前的、量力而行的

七、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程

引言

2002年11月和12月廣東河源、佛山、中山等地出現(xiàn)了非典型性肺炎（簡(jiǎn)稱“非典”，其英文簡(jiǎn)稱為SARS）病人。

2003年3月17日，來(lái)自10個(gè)國(guó)家的17個(gè)實(shí)驗(yàn)室依靠衛(wèi)星通訊與互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始跨實(shí)驗(yàn)室和跨國(guó)界的合作，尋找新的病原體。

2003年3月香港、新加坡機(jī)場(chǎng)要求乘坐飛機(jī)的旅客登機(jī)前必須接受相關(guān)調(diào)查，并回答如下問(wèn)題：你是否有以下癥狀——發(fā)燒、咳嗽、呼吸急促、呼吸困難？是否曾經(jīng)接觸過(guò)染上非典型性肺炎的病人？最近是否到過(guò)受非典型性肺炎影響的地區(qū)？

2003年4月13日，國(guó)務(wù)院總理發(fā)表講話，把“非典”定性為“一場(chǎng)突如其來(lái)的重大災(zāi)難”，號(hào)召“全國(guó)必須進(jìn)一步動(dòng)員起來(lái)，堅(jiān)決打好同‘非典’作斗爭(zhēng)的這場(chǎng)硬仗。”

2003年4月20日，新任衛(wèi)生部常務(wù)副部長(zhǎng)高強(qiáng)在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞會(huì)上坦承，衛(wèi)生部的工作“確實(shí)存在一些缺陷和薄弱環(huán)節(jié)”，此時(shí)，北京已確診的“非典”患者達(dá)到339例，疑似病例402例。

2003年5月12日，國(guó)務(wù)院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

截至到5月19日，全國(guó)內(nèi)地共有SARS病人5236例，共有26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)現(xiàn)SARS病例。

從疾病突發(fā)到萬(wàn)眾一心抗擊“非典”，中國(guó)政府和人民正從多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)層次進(jìn)行著富有成效的努力和工作，可以稱得上是舉全國(guó)之力抗擊“非典”。

國(guó)家的最高管理機(jī)構(gòu)充分認(rèn)識(shí)到了這次危機(jī)的嚴(yán)重程度。4月14日在有國(guó)務(wù)院總理出席的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，確定了建設(shè)和完善國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)的原則：中央統(tǒng)一指揮，地方分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范管理，保證快速反應(yīng)；完善監(jiān)測(cè)體系，提高預(yù)警能力；改善基礎(chǔ)條件，保障持續(xù)運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)防治非典型肺炎指揮部于4月24日成立，國(guó)務(wù)院副總理吳儀出任總指揮。與過(guò)去不同的是，政策和機(jī)制方面的修補(bǔ)與問(wèn)題解決的過(guò)程同步進(jìn)行，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》迅速出臺(tái)。

在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一指導(dǎo)下，中央各部委、地方政府相互協(xié)調(diào)，共同配合，組成了保障社會(huì)安全運(yùn)行、全力抗擊“非典”的聯(lián)合戰(zhàn)線，負(fù)責(zé)解決“非典”時(shí)期醫(yī)藥用品的生產(chǎn)組織、財(cái)力保障、物資供應(yīng)、運(yùn)輸協(xié)調(diào)、市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、指揮調(diào)度、調(diào)劑余缺、資訊匯總和其它有關(guān)問(wèn)題。

由于此次“非典”危機(jī)（或稱為SARS危機(jī)）被定義為公共衛(wèi)生部門(mén)的突發(fā)事件，國(guó)家衛(wèi)生部成為受關(guān)注的焦點(diǎn)。在認(rèn)識(shí)到體制上存在的不足之后，衛(wèi)生部會(huì)同地方各級(jí)衛(wèi)生部門(mén)緊急出臺(tái)各種措施，建立和完善公共衛(wèi)生預(yù)防和監(jiān)測(cè)機(jī)制、疫情的信息系統(tǒng)和突發(fā)性事件的快速反應(yīng)機(jī)制等等。

到目前為止，SARS疫情尚未完全得到控制和解決，但在全黨和全國(guó)人民的共同努力下，我們看到了體制的優(yōu)越性和團(tuán)結(jié)的力量，因此，有理由相信危機(jī)是一定可以戰(zhàn)勝的。

但從另一個(gè)側(cè)面來(lái)看，總結(jié)和反思此次疫情中暴露出來(lái)的問(wèn)題也是必要的。盡管有一些問(wèn)題的結(jié)論現(xiàn)在還無(wú)法給出，但無(wú)論是此次SARS疫情，還是過(guò)去發(fā)生的其它危機(jī)，在政府應(yīng)對(duì)方面都有一些共同之處，可以從中思考問(wèn)題的根源所在。

作為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，SARS危機(jī)雖然帶有一定的偶然性，但與此前我國(guó)曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的大興安嶺火災(zāi)、1998年大洪水、1997-1998年的東南亞金融危機(jī)等類似突發(fā)事件相比，我們?cè)谔幚砗徒鉀Q這類事件上都采用了幾乎相似的做法。即在重大危機(jī)發(fā)生的一段時(shí)間內(nèi)，緊急調(diào)動(dòng)所有可能調(diào)動(dòng)的人力（包括武警、軍隊(duì)和地方的一切人員）、物力和財(cái)力，力爭(zhēng)在短時(shí)期內(nèi)解決危機(jī)，然后在事后的反思中進(jìn)行體制上的修正、完善。這一方面說(shuō)明了我們是有能力解決危機(jī)的。由于慣性，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在一定程度上還發(fā)揮著作用，還保留著短期內(nèi)迅速集中力量完成某一件事的能力。①另一方面也說(shuō)明，在經(jīng)濟(jì)和體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，隨著傳統(tǒng)政府職能的退出、市場(chǎng)為主配置資源方式的確立，政府在如何配置公共資源、解決公共問(wèn)題方面還存在著明顯的職能缺位。體制上的缺位往往會(huì)導(dǎo)致我們?cè)趩?wèn)題和危機(jī)發(fā)生的前期缺乏緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制，在一定程度上延遲了危機(jī)解決的時(shí)機(jī)。具體反映到此次的SARS危機(jī)中，就是政府的應(yīng)急處理能力不強(qiáng)，尚未建立一個(gè)獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，缺少專業(yè)的信息系統(tǒng)和危機(jī)的預(yù)警、處理機(jī)制。

本文以此次SARS危機(jī)發(fā)生為背景，試圖對(duì)政府公共管理職能，尤其是應(yīng)急職能缺位這一問(wèn)題進(jìn)行闡述?；镜慕Y(jié)論是：盡管我們無(wú)法完全避免生態(tài)危機(jī)、疾病傳染和一些人為的事件的發(fā)生，但依靠健全的信息系統(tǒng)和危機(jī)快速反應(yīng)機(jī)制，可以以較小的代價(jià)在較短的時(shí)間內(nèi)控制和解決危機(jī)。政府作為公共管理職能的提供者，同時(shí)也是這一機(jī)制的建設(shè)者、投入者，在明確職能定位和加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要長(zhǎng)期、有效地進(jìn)行相關(guān)資源的配置。

第一部分從SARS危機(jī)看經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的政府應(yīng)急能力

SARS危機(jī)暴露出我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急機(jī)制以及公共衛(wèi)生體系建設(shè)的滯后與脆弱。這種滯后與脆弱不是某一個(gè)環(huán)節(jié)或局部的，而是系統(tǒng)性的，我們可以從三個(gè)層次來(lái)認(rèn)識(shí)和剖析。

一、職能缺位：政府管理公共事務(wù)的定位不清晰

此次SARS危機(jī)的爆發(fā)使被忽略已久的疾病預(yù)防、危機(jī)管理與應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制等建設(shè)問(wèn)題重新提上議事日程。有關(guān)專家甚至認(rèn)為，SARS在全球范圍內(nèi)迅速蔓延，不過(guò)展示了21世紀(jì)人類所面臨的全球健康問(wèn)題的冰山一角。在全球性開(kāi)放和一體化的進(jìn)程中，金融危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、生態(tài)危機(jī)、戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)、石油危機(jī)、自然災(zāi)害、重大事故隨時(shí)都有可能出現(xiàn)。一個(gè)嚴(yán)密的公共衛(wèi)生管理體系和危機(jī)管理與應(yīng)急機(jī)制，已經(jīng)是整個(gè)國(guó)家危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分。

然而，我們也清楚地看到，公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機(jī)制的建立雖然事關(guān)社會(huì)民生、事關(guān)國(guó)際影響、甚至事關(guān)全球性發(fā)展，具有很強(qiáng)的外部性收益，但作為一種非盈利的公共產(chǎn)品，一旦政府的公共管理職能構(gòu)成中沒(méi)有這方面的內(nèi)容，體制建設(shè)和公共投入方面就會(huì)缺乏相應(yīng)的安排，最終必然導(dǎo)致整個(gè)應(yīng)急能力的建設(shè)和發(fā)展滯后。因此SARS危機(jī)帶給我們的反思，絕不僅僅是公共衛(wèi)生體系的問(wèn)題，也不單純是對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入問(wèn)題。從本質(zhì)上講，是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府在公共管理職能上的明顯缺位。即傳統(tǒng)的政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能還處在一個(gè)全面退出的過(guò)程之中，新的與市場(chǎng)機(jī)制配套的政府處理公共事務(wù)的職能還在摸索、建設(shè)和完善之中。政府公共政策職能的不明晰導(dǎo)致相應(yīng)的公共應(yīng)急資源配置（如財(cái)力安排）和應(yīng)急機(jī)制建設(shè)不到位，責(zé)權(quán)利無(wú)法得到具體落實(shí)。以至于每每碰到類似的突發(fā)性公共事件，政府在危機(jī)初期總是面臨準(zhǔn)備不足、缺乏應(yīng)對(duì)的被動(dòng)局面，而在接下來(lái)的防控上又不得不通過(guò)行政手段調(diào)動(dòng)一切資源來(lái)集中解決。

從理論上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)與政府，在管理社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)中所處的地位和所扮演的角色是不同的。市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)主要在于其對(duì)私人部門(mén)資源配置的效率，對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高和技術(shù)進(jìn)步的加快具有強(qiáng)烈的刺激效果。但是市場(chǎng)機(jī)制的缺陷也是明顯的，由于信息不對(duì)稱和外部性等問(wèn)題的存在，大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)提供，如社會(huì)基礎(chǔ)教育的保障、公共衛(wèi)生體系的構(gòu)建、危機(jī)管理、生態(tài)保護(hù)等等。大體來(lái)講，政府對(duì)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域干預(yù)具有6項(xiàng)職能：提供公共物品；保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；使經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)在化；限制壟斷；調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配。在此基礎(chǔ)上，胡鞍鋼（2003）提出，由于目前中國(guó)正在進(jìn)行的體制轉(zhuǎn)軌，使得中國(guó)政府還具有9項(xiàng)特殊職能：促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)；注重公共投資，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)；解決地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展；控制人口增長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)人力資源；保護(hù)自然資源，從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進(jìn)行大江、大河、大湖、沿海治理，防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)；管理國(guó)有資產(chǎn)和監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；實(shí)行反貧困行動(dòng)計(jì)劃，逐步消除中國(guó)的收入貧困、人類貧困和知識(shí)貧困。

具體到公共衛(wèi)生體制和危機(jī)管理的建設(shè)上，從公共衛(wèi)生體制的歷史演變可以清楚地了解到，公共衛(wèi)生的發(fā)展自始至終都離不開(kāi)政府的介入，而政府之所以愿意介入公共衛(wèi)生體制，一方面是因?yàn)楦＠麌?guó)家的出現(xiàn)提高了社會(huì)公眾對(duì)公共衛(wèi)生的要求，政府為了提高其合法性，必須不斷地增加公共健康的供給。另一方面，由于公共衛(wèi)生作為一項(xiàng)重大的公共政策提高了政府控制社會(huì)的能力。如對(duì)疫情的控制首先要求政府對(duì)全國(guó)人口狀況有詳盡的了解，這是提高政府治理效率必不可少的信息基礎(chǔ)。此外，防治傳染病的很多做法如對(duì)全國(guó)人口注射疫苗、發(fā)動(dòng)公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、在緊急情況下對(duì)民間資源的征用、隔離和對(duì)人口流動(dòng)的控制等都反應(yīng)了政府在其公共管理職能上的能力。

因此，從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀要求來(lái)看，我國(guó)的政府職能需要逐步從單一的優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)上。因?yàn)殡S著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)、微觀自主增長(zhǎng)能力的增強(qiáng)，以及改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，各類社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整和重大社會(huì)問(wèn)題的解決將越來(lái)越成為保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要前提。為此，政府在市場(chǎng)無(wú)法提供產(chǎn)品的領(lǐng)域，如國(guó)家安全、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理等方面，合理界定新的職能，提供公共產(chǎn)品，可以為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)提供一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和動(dòng)力。

二、體制缺位：公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機(jī)制的發(fā)展滯后

由于公共應(yīng)急職能的不明確，在具體的公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機(jī)制建設(shè)上，各個(gè)環(huán)節(jié)都存在著滯后和脆弱的問(wèn)題?？偫?月29日在“中國(guó)——東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于非典問(wèn)題特別會(huì)議”上客觀地指出：“面對(duì)這場(chǎng)突如其來(lái)的疫情災(zāi)害，我們?nèi)狈︻A(yù)防和控制經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全，一些地方和部門(mén)工作不力，特別是中國(guó)人口多、流動(dòng)大，盡管我們做了大量的艱苦工作，但目前非典型肺炎防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻”。這一評(píng)價(jià)是與成熟的公共衛(wèi)生體系和突發(fā)性事件反應(yīng)機(jī)制相比較而得出的（見(jiàn)表1）：

由上表可以看到健全的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件管理體制應(yīng)由有效的衛(wèi)生防疫體系、快速反應(yīng)和危機(jī)管理體系以及科學(xué)研究與完善的信息披露體系構(gòu)成。

1、衛(wèi)生防疫體系

我國(guó)的衛(wèi)生防疫體系建于20世紀(jì)50年代，主要“克隆”蘇聯(lián)的模式：集防疫和衛(wèi)生監(jiān)督檢查于一體，建立了從縣一級(jí)到省一級(jí)的各級(jí)防疫站，到中央是衛(wèi)生部防疫司。防疫部門(mén)早期的作用就是針對(duì)各種各樣的傳染病進(jìn)行控制，通過(guò)防疫站的防治工作同臨床醫(yī)院收治工作相配合來(lái)進(jìn)行疫病防治工作。這個(gè)模式一直延續(xù)到上個(gè)世紀(jì)末。在建國(guó)后的近30年時(shí)間里，這一體系發(fā)揮了重大的作用，使危害我國(guó)人民生活的傳染病得以消除或得到有效控制。

20世紀(jì)80年代中期，中央實(shí)施“分灶吃飯”的財(cái)政改革之后，防疫部門(mén)劃歸地方。由于缺少國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，這一“耗錢(qián)”部門(mén)在地方有限的財(cái)力面前，發(fā)展幾乎停滯。

近年來(lái)，我們的衛(wèi)生防疫部門(mén)做了一些調(diào)整，但總的來(lái)說(shuō)體系沒(méi)有改動(dòng)，只是一些部門(mén)、機(jī)構(gòu)的局部調(diào)整。20世紀(jì)90年代后期，衛(wèi)生部防疫司補(bǔ)充了其它一些機(jī)構(gòu)，組成了衛(wèi)生部法律監(jiān)督司和疾病控制司，地方上的防疫站逐漸也分成了衛(wèi)生檢驗(yàn)監(jiān)督所和衛(wèi)生防疫站兩個(gè)部門(mén)。這樣做的目的主要是從法律角度考慮，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法和決策的分立。2002年初，國(guó)家對(duì)防疫部門(mén)進(jìn)行改革，把“預(yù)防”這個(gè)公共衛(wèi)生職能與衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督分開(kāi)來(lái)，從中央到地方建立疾病控制中心，以期加強(qiáng)國(guó)家在防病控制方面的能力。2002年7月，又以原來(lái)的中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院為基礎(chǔ)成立了中國(guó)疾病預(yù)防控制中心(CDC)，對(duì)地方防疫部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，衛(wèi)生部則更多發(fā)地承擔(dān)了政策性的宏觀管理職能。但是這次SARS危機(jī)的應(yīng)對(duì)表明我國(guó)的疾病防控體系還相當(dāng)薄弱，不能適應(yīng)新形勢(shì)下突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急要求。正如衛(wèi)生部官員所說(shuō)，“非典型性肺炎不屬于國(guó)家統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的傳染病，加上其病癥和普通肺炎類似，因此在流行初期沒(méi)有得到充分重視”。這也從某一方面也反映了我們目前的應(yīng)急處理水平。

對(duì)于這一問(wèn)題的反思，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心主任李立明認(rèn)為，“歷年來(lái)，我們都在提‘預(yù)防為主’，但并沒(méi)有真正把預(yù)防放在第一位。疾病預(yù)防是投入少產(chǎn)出大的措施。但這種投入因?yàn)楹茈y看到顯著的效果，往往容易被忽視。它不像打針吃藥然后病愈那樣明顯?！笔澜缧l(wèi)生組織到中國(guó)考察“非典”疫情的官員在看完部分病毒研究所后也感嘆，“中國(guó)的醫(yī)學(xué)專家是一流的，醫(yī)療設(shè)備卻是落后的。”

從這次應(yīng)對(duì)SARS的具體情況看，我國(guó)在公共衛(wèi)生防疫和疾病控制上存在著以下三方面的主要問(wèn)題：第一，檢疫、檢測(cè)手段落后，硬件設(shè)備、技術(shù)不發(fā)達(dá)，影響了疾病控制的速度與有效性；第二，受人員條件所限，檢測(cè)的力度不夠，不能及時(shí)、準(zhǔn)確地報(bào)告疫情；第三，由于經(jīng)費(fèi)不足，工作條件艱苦，人員素質(zhì)跟不上，隊(duì)伍的穩(wěn)定性難以保證。

2、危機(jī)管理：預(yù)警與快速反應(yīng)②

危機(jī)管理目前已經(jīng)在世界上形成廣泛共識(shí)，很多國(guó)家都有自己的危機(jī)管理制度，很多國(guó)際組織也都有危機(jī)管理計(jì)劃。主要的措施包括兩個(gè)方面：

制定相關(guān)的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在危機(jī)管理中的權(quán)利和責(zé)任，確定依法對(duì)抗緊急狀態(tài)的法治原則；

建立有效的國(guó)家對(duì)危機(jī)事件的預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制，最大程度地減少由于危機(jī)給人民生命財(cái)產(chǎn)所造成的損失，給正常的社會(huì)秩序造成的巨大破壞。

我國(guó)現(xiàn)有的政府危機(jī)管理體系，主體依賴于各級(jí)政府的現(xiàn)有行政設(shè)置，缺乏專門(mén)的機(jī)構(gòu)和完善的體系（至多是針對(duì)一些專門(mén)事件的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則，跨部門(mén)協(xié)調(diào)能力不足）。

從立法角度來(lái)看，我國(guó)先后制定了應(yīng)對(duì)社會(huì)動(dòng)亂的《戒嚴(yán)法》，應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《消防法》，應(yīng)對(duì)安全事故的《安全生產(chǎn)法》、應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》等。不過(guò)這些法律本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，部門(mén)管理色彩很重，加上管理體制分散，缺少統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，客觀上造成了對(duì)每一年度或者更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可能產(chǎn)生的各種危機(jī)事件缺乏宏觀性的總體考慮。對(duì)一些明顯可能成為危機(jī)事件的問(wèn)題缺少事先詳細(xì)的預(yù)警分析，導(dǎo)致政府對(duì)危機(jī)事件的處理往往是撞擊—反射式的被動(dòng)反應(yīng)模式。

從快速反應(yīng)機(jī)制來(lái)看，我國(guó)尚未建立不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，分部門(mén)、分災(zāi)種的危機(jī)管理體系使得應(yīng)對(duì)復(fù)合型和國(guó)際型危機(jī)事件效率低下。

我國(guó)目前對(duì)緊急事務(wù)的快速反應(yīng)機(jī)制也不能完全適應(yīng)處理危機(jī)事件的要求，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，對(duì)單項(xiàng)危機(jī)事件的快速反應(yīng)能力比較強(qiáng)，而對(duì)復(fù)合危機(jī)事件的快速反應(yīng)機(jī)制顯得效率比較低。由于過(guò)去多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)一直采用分部門(mén)、分災(zāi)種的單一災(zāi)情的救援體制和危機(jī)管理模式，大規(guī)模地區(qū)性自然災(zāi)害迄今仍用“人海戰(zhàn)術(shù)”，投入最多的是部隊(duì)；第二，還沒(méi)有完全建立起處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制（包括同級(jí)政府不同職能部門(mén)之間的等級(jí)協(xié)調(diào)和上下級(jí)政府之間的非等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制）。在防災(zāi)救援體制上，政府有關(guān)部門(mén)由于“責(zé)權(quán)利”等諸多因素，在應(yīng)對(duì)復(fù)合型災(zāi)害時(shí)，就出現(xiàn)了既不能形成應(yīng)對(duì)極端事件的統(tǒng)一力量，也不能及時(shí)有效配置分散在各個(gè)部門(mén)的救災(zāi)資源的弊端，一旦多種危機(jī)事件并發(fā)，可能會(huì)使政府在處理危機(jī)事件中的政策不能很好地加以協(xié)調(diào)，從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。

3、科學(xué)研究與信息披露機(jī)制

在SARS病毒的研究過(guò)程中，盡管我國(guó)的科學(xué)家和醫(yī)學(xué)專家早在今年的1月份就拿到了人體標(biāo)本，可對(duì)于病毒的研究卻明顯晚于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至香港地區(qū)。從中可以看出國(guó)內(nèi)在這一方面的科研水平尚沒(méi)有達(dá)到應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的要求。

從信息的收集、整理和來(lái)看，此次SARS危機(jī)不僅明顯地暴露出信息系統(tǒng)建設(shè)上的不完善和技術(shù)的落后，更在一段時(shí)間內(nèi)受到了國(guó)際社會(huì)的猜疑。去年11月份，中國(guó)廣東佛山出現(xiàn)第一例非典型性肺炎患者時(shí)并未引起注意；到2003年的2月11日，廣東省政府首次召開(kāi)新聞會(huì)，宣布“疫情得到控制”。此后，香港成為第二個(gè)“非典”高發(fā)區(qū)，東南亞、歐美等國(guó)家也先后發(fā)現(xiàn)SARS病人。直到2003年4月初，中國(guó)在應(yīng)急系統(tǒng)方面，還沒(méi)有有效的疫情采集系統(tǒng)，也沒(méi)有有效的情報(bào)傳遞系統(tǒng)。同時(shí)，由于中國(guó)的醫(yī)院分屬不同的部門(mén)和地區(qū)管理，信息互不溝通，資源不能整合，也一度造成了統(tǒng)計(jì)的困難和數(shù)字的不準(zhǔn)確。這種情形在部委、部隊(duì)機(jī)關(guān)比較集中的北京表現(xiàn)得更為突出。

三、投入缺位：政府公共衛(wèi)生支出的安排不足

近20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中GDP和公共財(cái)政收入的增長(zhǎng)均居世界前列，公共健康狀況也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有所提高。1980年中國(guó)的嬰兒死亡率（每千人）為42，到2000年這一數(shù)字下降到32；1980年平均預(yù)期壽命為67歲，到2000年已增加到70歲。但從世界衛(wèi)生組織2000年對(duì)其191個(gè)成員國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)做出的調(diào)查來(lái)看，我國(guó)的健康投入，特別是人均健康投入在世界排名第185位，非洲最窮的一些國(guó)家人均衛(wèi)生支出水平都要比中國(guó)高出一倍。

1、衛(wèi)生事業(yè)總體投入規(guī)模不足

從總體投入規(guī)模的國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)的衛(wèi)生支出占GDP的比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)國(guó)家的水平，這其中不僅包括發(fā)達(dá)國(guó)家，還包括一些發(fā)展中國(guó)家。如果從人均水平來(lái)看，我國(guó)的人均衛(wèi)生支出更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界平均水平（如圖1、圖2所示）。

2、公共衛(wèi)生發(fā)展投入不足

公共衛(wèi)生作為一種公共產(chǎn)品，財(cái)政是其最為主要的投入者，但改革之后，財(cái)政對(duì)于公共衛(wèi)生提供的支持和投入呈現(xiàn)出總量不足、總體投入趨勢(shì)不斷下降、投入結(jié)構(gòu)不合理的態(tài)勢(shì)。統(tǒng)計(jì)資料表明，在衛(wèi)生總費(fèi)用方面，政府的投入明顯偏低且逐年下降，1990年衛(wèi)生總費(fèi)用的投入中有25%由政府投入，到1995年已經(jīng)下降到了17%；其中，用于公共衛(wèi)生的比例明顯過(guò)低且呈下降趨勢(shì)：1990年政府的衛(wèi)生支出中只有19%用于公共衛(wèi)生，到1995年這個(gè)數(shù)字下降到了12%。

另外，政府預(yù)算的公共衛(wèi)生支出在全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用的比例也呈不斷下降的趨勢(shì)。由于我國(guó)的社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)體系尚未建立，目前沒(méi)有參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人口大約占全國(guó)總?cè)丝诘?6%以上，自費(fèi)看病的費(fèi)用在私人健康支出中占到近80%。與此同時(shí)，1990—2000年間，醫(yī)藥費(fèi)用增加了8—10倍，個(gè)人衛(wèi)生支出負(fù)擔(dān)有所加重。

即使與發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)的公共衛(wèi)生支出仍然處于非常低的水平。1997—1998年低收入國(guó)家（人均年收入在1000—2200美元之間）的公共衛(wèi)生支出占其財(cái)政支出的平均比例為1.26%，中等收入國(guó)家（人均年收入在2200—7000美元之間）的平均比例為2.25%，而中國(guó)卻只有0.62%（何帆，2003）。

3、公共衛(wèi)生事件中防疫系統(tǒng)建設(shè)滯后

在一個(gè)城市整體衛(wèi)生工作中，疾病預(yù)防和公共衛(wèi)生監(jiān)督是市民健康保障的第一道防線。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，疾病預(yù)防和公共衛(wèi)生監(jiān)督的建設(shè)資金基本上來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的公共投入。有專家估計(jì)，預(yù)防投入1元錢(qián)，其功效相當(dāng)于治療中的10元錢(qián)甚至更多。

我國(guó)醫(yī)療體制在20世紀(jì)90年代以后進(jìn)行了以市場(chǎng)化為目標(biāo)的改革，旨在解決這一部分財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。但同時(shí)，醫(yī)院的市場(chǎng)化進(jìn)程也帶來(lái)了一些相關(guān)問(wèn)題。一方面，由于公共衛(wèi)生防疫建設(shè)主要依靠財(cái)政投入，但國(guó)家的財(cái)力在有限的情況下，無(wú)法保證防疫體系的吃飯問(wèn)題。防疫部門(mén)只好自我籌集資金，走有償服務(wù)的路。因?yàn)橐縿?chuàng)收來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)收服務(wù)，影響了衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)變能力。作為一種公共產(chǎn)品的預(yù)防服務(wù)，必須由政府承擔(dān)供給義務(wù)，才能保證它的健康教育、疫情和控制、預(yù)防接種等無(wú)償服務(wù)職責(zé)的正常發(fā)揮。另一方面，國(guó)家在對(duì)醫(yī)院的投入過(guò)程中，對(duì)于本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)控的部門(mén)依然可以得到財(cái)政的支持，使得應(yīng)該市場(chǎng)化的部門(mén)沒(méi)有得到有效的市場(chǎng)化，而不應(yīng)該市場(chǎng)化的部門(mén)，如防疫體系，特別是基層防疫和應(yīng)急管理卻由于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題不得不走向市場(chǎng)，改變了其服務(wù)的本質(zhì)。

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第二部分從SARS危機(jī)看突發(fā)性公共事件的影響

歷史上任何一次人類大危機(jī)的出現(xiàn)，都對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人民生活等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大影響和沖擊。這種影響不僅是相關(guān)行業(yè)、部門(mén)和地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，更為重要的是，它可能因此而改變?nèi)藗兊纳罘绞?、人類的行為模式與消費(fèi)行為。這些行為方式的改變加上國(guó)際壓力又會(huì)引起國(guó)內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)性變化，對(duì)未來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成深遠(yuǎn)影響。

一、全球性的傳播與影響

隨著人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系日益全球化和一體化，危機(jī)的發(fā)生、影響已超出了發(fā)生地的范圍，成為全球共同面臨的問(wèn)題。1997年的東南亞金融危機(jī)，2001年美國(guó)的“9.11”事件，以及此次的SARS危機(jī)都印證了這樣的趨勢(shì)。隨著國(guó)際交往的擴(kuò)大，特別是現(xiàn)代化交通工具的應(yīng)用、人與人頻繁的交流、各類市場(chǎng)的全球化聯(lián)系以及信息的高速度傳播，危機(jī)的發(fā)生很容易迅速?gòu)囊粐?guó)波及到他國(guó)，危機(jī)的傳播與擴(kuò)散速度日益加快，一國(guó)的危機(jī)造成的很可能是對(duì)全球經(jīng)濟(jì)、政治等方面的連帶性沖擊。

在這次SARS事件中，受感染地區(qū)大多是全球經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，受威脅的人群來(lái)自世界各地，因此其影響也是全球性的。2002年11月，首例SARS病例在中國(guó)發(fā)現(xiàn)，此后的一段時(shí)間內(nèi)，病毒由中國(guó)擴(kuò)散到世界近30個(gè)國(guó)家和地區(qū)，近8000人受到感染，其傳播之快、影響之大，都是驚人的。

此外，SARS危機(jī)也引起了國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)咨詢公司的高度重視。根據(jù)摩根斯坦利首席經(jīng)濟(jì)師的分析，隨著疾病在全球范圍的蔓延，以及在世界經(jīng)濟(jì)中占重要地位的亞洲經(jīng)濟(jì)遭疾病打擊受到較大影響，疾病是否將對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成影響自然受到關(guān)注。SARS雖然集中在亞洲，但是在此病癥爆發(fā)前世界經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)低迷，主要依靠亞洲經(jīng)濟(jì)來(lái)支撐全世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，因而該病癥的擴(kuò)散最終有可能影響全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二、國(guó)家安全和社會(huì)信心

危機(jī)從本質(zhì)上來(lái)看，危機(jī)的發(fā)生并不可怕，可怕的是由于危機(jī)應(yīng)對(duì)上的延誤與效率低下導(dǎo)致的公眾信心危機(jī)。這種信心危機(jī)一旦蔓延，有可能會(huì)破壞國(guó)家、社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。

人類社會(huì)曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)多次這樣的危機(jī)，每次危機(jī)都會(huì)經(jīng)歷由恐慌而引發(fā)信任危機(jī)的過(guò)程。1997年出現(xiàn)的東南亞金融危機(jī)，同樣是由于在危機(jī)發(fā)生之初，匯市的暴跌造成了危機(jī)發(fā)生國(guó)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的極度恐慌，加之缺乏有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制和措施，最終導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退。又如美國(guó)的“9.11”事件、炭疽病毒危機(jī)，一度出現(xiàn)了股市暴跌、人人自危的情況。

同樣的問(wèn)題也存在于我國(guó)的體制之中。在SARS危機(jī)爆發(fā)的前期，由于我國(guó)政府識(shí)別和處理這類危機(jī)的能力不足，特別是在體制中存在著條塊分割、部門(mén)封鎖等問(wèn)題的情況下，導(dǎo)致一定程度的信息扭曲。同時(shí)，由于缺乏危機(jī)管理的應(yīng)對(duì)機(jī)制，在危機(jī)發(fā)生初期相關(guān)部門(mén)的疏忽促成了流行面的擴(kuò)大。這些都暴露出我國(guó)政府職能中還沒(méi)有建立起一種危機(jī)管理的機(jī)制，對(duì)危機(jī)的管理還沒(méi)有形成制度化和法治化。一旦危機(jī)在一段時(shí)期內(nèi)無(wú)法得到有效的控制，就勢(shì)必要威脅到國(guó)家的安全和民眾的信心。比如在最初發(fā)生疫情的廣東，就一度出現(xiàn)了板藍(lán)根搶購(gòu)風(fēng)潮；在北京疫情高峰時(shí)期也曾出現(xiàn)“封城”的謠言和搶購(gòu)生活用品的風(fēng)潮。

三、對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

任何突發(fā)性公共危機(jī)的出現(xiàn)都會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)，或周邊國(guó)家，甚至是全球的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響。美國(guó)“9.11”事件之后，最初的許多分析都認(rèn)為只會(huì)對(duì)少數(shù)幾個(gè)行業(yè)造成較大影響與沖擊，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響不會(huì)太大。但實(shí)際情況并非如此，許多學(xué)者用甚至用“一蹶不振”來(lái)形容“9.11”事件對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響。

到目前為止，此次爆發(fā)的SARS已經(jīng)較為嚴(yán)重地影響了以香港、廣東為中心，包括中國(guó)沿海和東南亞區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。世界銀行行長(zhǎng)沃爾芬森4月7日在華盛頓發(fā)出警告，指出SARS的擴(kuò)散將對(duì)東南亞和華南的經(jīng)濟(jì)造成威脅。而亞洲在全球經(jīng)濟(jì)中的重要地位也使人們擔(dān)心SARS對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

國(guó)際貨幣基金組織(IMF)預(yù)測(cè)，如果“SARS危機(jī)”僅持續(xù)一個(gè)季度，2003年和2004年中國(guó)的增長(zhǎng)率為7.5%。亞洲開(kāi)發(fā)銀行最新公布的《2003年亞洲發(fā)展展望》的“中國(guó)篇”中指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前正面臨SARS等多種因素的影響，2003年至2004年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率會(huì)略有放慢，預(yù)計(jì)2003年的增長(zhǎng)率為7.3%。標(biāo)準(zhǔn)普爾亞太主權(quán)評(píng)級(jí)部門(mén)稱，SARS的爆發(fā)可能令中國(guó)2003年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降0.1—0.5%。摩根斯坦利則將中國(guó)GDP的增長(zhǎng)率調(diào)低至6.5%。中銀國(guó)際的研究報(bào)告則認(rèn)為：中國(guó)今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能會(huì)減少0.5至1個(gè)百分點(diǎn)。北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心和北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理研究中心學(xué)者的預(yù)測(cè)是SARS對(duì)經(jīng)濟(jì)影響總額為2100億元，2003年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率將在6—7%之間，比預(yù)期低1至2個(gè)百分點(diǎn)。盡管SARS危機(jī)尚未結(jié)束，對(duì)經(jīng)濟(jì)最終影響結(jié)果也未有定論，但從國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)中不難看出，SARS危機(jī)的爆發(fā)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響是不容忽視的。按中國(guó)2002年GDP總值的基數(shù)來(lái)計(jì)算，如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下降1個(gè)百分點(diǎn)，那么就意味著近100億美元的損失。隨著疫情的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慣性，這一損失還有可能繼續(xù)增大。

雖然并不是所有的危機(jī)都能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生1—2%的巨大影響，但我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，如果對(duì)危機(jī)處理不當(dāng)，其后果將是十分嚴(yán)重的。比如1994年在印度某地發(fā)生的鼠疫，由于當(dāng)?shù)卣幚聿划?dāng)，雖然死亡人數(shù)不多，但因?yàn)槭笠哌@一傳染性質(zhì)的疾病，引起了國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)的恐慌，對(duì)印度商業(yè)和國(guó)際直接投資產(chǎn)生了很大的影響，使全印度的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)20億美元。

四、對(duì)行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響

危機(jī)的發(fā)生還直接影響到相關(guān)的行業(yè)、部門(mén)和危機(jī)發(fā)生地的經(jīng)濟(jì)狀況。盡管危機(jī)的發(fā)生可能導(dǎo)致原有問(wèn)題的充分暴露，會(huì)對(duì)社會(huì)進(jìn)步和部門(mén)發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用，但危機(jī)所導(dǎo)致的社會(huì)秩序混亂，進(jìn)而引起的經(jīng)濟(jì)衰退、體制失衡等都直接影響到相關(guān)行業(yè)、部門(mén)和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1、行業(yè)影響

此次SARS危機(jī)中我國(guó)多個(gè)行業(yè)受到了疫情的較大沖擊。盡管準(zhǔn)確估計(jì)這些影響還是一件困難的事，但多數(shù)預(yù)測(cè)表明，在短期內(nèi)受影響最大的行業(yè)可能是基于服務(wù)提供者和顧客面對(duì)面接觸的服務(wù)行業(yè)，如航空業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)和交通業(yè)等（迪帕克，2003）。同時(shí)，其它行業(yè)如對(duì)外貿(mào)易、金融行業(yè)也將受到不同程度的影響。但醫(yī)藥業(yè)、洗滌用品行業(yè)等則因其產(chǎn)品需求量的大增而出現(xiàn)了行業(yè)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。本報(bào)告對(duì)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和國(guó)際咨詢公司的就行業(yè)影響做出的初步分析進(jìn)行了整理和分類：③

2、地區(qū)影響

危機(jī)爆發(fā)的地區(qū)往往也是受影響最主要的地區(qū)。1998年發(fā)生的特大洪水，是1954年以來(lái)最大的一次洪災(zāi)，全國(guó)共有29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）遭受了不同程度的洪澇災(zāi)害。據(jù)各省統(tǒng)計(jì)，農(nóng)田受災(zāi)面積2229公頃（3.34億畝），成災(zāi)面積1378萬(wàn)公頃（2.07億畝），受災(zāi)地區(qū)的直接損失達(dá)到2551億元。其中江西、湖南、湖北、黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林等?。▍^(qū)）受災(zāi)最重。

此次SARS危機(jī)也對(duì)中國(guó)疫情較重的幾個(gè)地區(qū)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。SARS的爆發(fā)令香港股市承受巨大壓力。據(jù)香港《證券時(shí)報(bào)》報(bào)道，部分資金流出港股，恒生指數(shù)已跌破去年低點(diǎn)8772點(diǎn)，且連跌8天，跌至今年新低8466點(diǎn)。港股中航空運(yùn)輸、酒店、旅游、零售、地產(chǎn)、銀行等板塊上兩周已經(jīng)遭受沽售，大量的IPO（新股發(fā)行）和基金產(chǎn)品的銷售也不得不推后或取消。有投資銀行將港股整體投資評(píng)級(jí)從“中性”下調(diào)為“減持”。香港疫情還使得它被列為世界游客避免前往的旅游地名單榜首。由于各國(guó)政府和其它組織紛紛告誡游客不要前往香港，香港實(shí)際上已經(jīng)陷入“國(guó)際隔離”狀態(tài)。香港旅游業(yè)內(nèi)人士稱，四月份以來(lái)內(nèi)地及外地來(lái)港的旅行團(tuán)及預(yù)訂已經(jīng)大幅減少，旅客紛紛要求延期或取消旅行。摩根斯坦利最新預(yù)測(cè)，到港游客數(shù)量在未來(lái)兩個(gè)月將下降30%以上，導(dǎo)致旅游收入減少123億港元。酒店與零售業(yè)也是受影響最大的行業(yè)。香港酒店業(yè)主聯(lián)合會(huì)指出，往常熙來(lái)攘往的五星級(jí)酒店四月初的入住率暴跌到10%。

在中國(guó)大陸，疫情較為嚴(yán)重的廣東、北京地區(qū)的經(jīng)濟(jì)也受到了嚴(yán)重的影響。以北京市為例：根據(jù)對(duì)直接受SARS影響的酒店、旅行社、旅游景點(diǎn)、航空公司、鐵路部門(mén)、餐飲、零售、會(huì)展和出租車等九個(gè)行業(yè)的實(shí)地抽樣調(diào)查顯示，除零售業(yè)中的連鎖超市以外，其它被調(diào)查的行業(yè)四月初以來(lái)經(jīng)營(yíng)情況都受到了SARS的負(fù)面影響。從三月份開(kāi)始，境外游客到北京的人數(shù)減少了80%左右，估計(jì)北京市全年的對(duì)外旅游收入將減少60—70%，此項(xiàng)損失將達(dá)160億元人民幣。由于“五一”黃金周的取消，北京市的國(guó)內(nèi)旅游收入將至少減少30億元。這樣，北京市全年的國(guó)內(nèi)外旅游收入的損失至少為200億元。如果疫情不能迅速得到控制，下半年北京市國(guó)內(nèi)的旅游收入將繼續(xù)下降，又會(huì)增加200億元左右損失。悲觀地估計(jì)，2003年北京市國(guó)內(nèi)外的旅游收入將損失400億元左右。加上間接影響，對(duì)北京市整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響為300至600億元。保守估計(jì)2003年北京市GDP將出現(xiàn)零增長(zhǎng)，極有可能出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

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第三部分從SAR危機(jī)看美國(guó)突發(fā)性公共事件的應(yīng)急能力

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在解決突發(fā)性公共事件方面已經(jīng)走過(guò)的道路，對(duì)我們無(wú)疑是有啟發(fā)的。本文以下的分析將以美國(guó)為研究對(duì)象，考察其應(yīng)急機(jī)制的基本框架，以及在這次SARS危機(jī)中的應(yīng)急能力。

一、美國(guó)應(yīng)急機(jī)制的基本框架

美國(guó)現(xiàn)代意義上的國(guó)家危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)建設(shè)開(kāi)始于20世紀(jì)70年代，經(jīng)過(guò)近30年的完善，已基本形成了在聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局FEMA（TheFederalEmergencyManagementAgency）指揮下的體系完整、各部門(mén)協(xié)調(diào)充分、信息傳遞迅速的事前預(yù)警、事中反應(yīng)快速、事后救助及時(shí)的國(guó)家危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)。其主要特點(diǎn)如下：

1、危機(jī)管理權(quán)責(zé)分明，領(lǐng)域劃分細(xì)致、完整

美國(guó)的應(yīng)急管理體系構(gòu)筑在整體治理能力的基礎(chǔ)上，通過(guò)法制化的手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力包容在體系中。其中，何時(shí)啟動(dòng)什么程度的應(yīng)急計(jì)劃，眾議院、參議院對(duì)總統(tǒng)如何授權(quán)，決策機(jī)制如何形成，部門(mén)之間如何協(xié)調(diào)，都有章可循。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)急行動(dòng)也井然有序、權(quán)責(zé)分明：國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)總體的局勢(shì)分析和部門(mén)協(xié)調(diào)；總統(tǒng)在議會(huì)的授權(quán)后具有軍事和經(jīng)濟(jì)上的決策權(quán)；聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）牽頭負(fù)責(zé)調(diào)查解決危機(jī)，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）主要負(fù)責(zé)救援等危機(jī)事后處理，國(guó)防部（DOD）等聯(lián)邦政府部門(mén)負(fù)責(zé)提供相關(guān)的技術(shù)支持和專門(mén)性的行動(dòng)。美國(guó)的應(yīng)急反映系統(tǒng)由聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃管理，并由FEMA負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)各地各方對(duì)主要危機(jī)的各種反應(yīng)，一旦起用FEMA管理即意味著整個(gè)國(guó)家的危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)開(kāi)始發(fā)揮作用。

政府按危機(jī)發(fā)生的不同領(lǐng)域?qū)⑽C(jī)反應(yīng)劃分為12個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域包括：交通、通信、公共設(shè)施及工程、消防、信息與規(guī)劃、公眾救護(hù)、資源支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、城市搜尋和救援、危險(xiǎn)物品、食品、能源。每一個(gè)領(lǐng)域中指派一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理該領(lǐng)域的危機(jī)反映，各個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職。

比如，在危機(jī)中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生和福利部，而美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心CDC（CentersforDiseaseControlandPrevention）就是其主要組成部分。在提供自己的醫(yī)療專家和設(shè)備等服務(wù)的同時(shí)，該部門(mén)還必須確保12個(gè)其它機(jī)構(gòu)都處于有效和合作的狀態(tài)。美國(guó)依靠其危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)的高效運(yùn)作，確保自己在SARS防衛(wèi)戰(zhàn)中掌握主動(dòng)。

2、整合現(xiàn)有體系，加強(qiáng)應(yīng)急與反恐措施

負(fù)責(zé)對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理的FEMA隸屬美國(guó)國(guó)土安全部，它是美國(guó)在“9.11”恐怖襲擊事件之后，以法案的形式確定成立的機(jī)構(gòu)，是近50年來(lái)最大規(guī)模的政府改組計(jì)劃的產(chǎn)物。它的宗旨是使美國(guó)能夠更加協(xié)調(diào)和有效地對(duì)付恐怖襲擊威脅，增強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力。

新成立的美國(guó)國(guó)土安全部由海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局、海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并而成，年預(yù)算額為近400億美元，工作人員達(dá)17萬(wàn)人之多，是1947年美國(guó)組建國(guó)防部以來(lái)最大規(guī)模的政府改組。國(guó)土安全部的主要任務(wù)是：

l預(yù)防在美國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)生的恐怖分子襲擊；

l提高美國(guó)對(duì)恐怖主義的應(yīng)對(duì)能力；

l一旦恐怖襲擊發(fā)生使損失最小并盡快恢復(fù)。

國(guó)土安全部由四大業(yè)務(wù)分部組成，包括：信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分部、化學(xué)、生物、放射與核對(duì)抗保護(hù)分部、邊境與運(yùn)輸安全分部以及應(yīng)急準(zhǔn)備與反應(yīng)分部。除了一個(gè)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與州、地方政府和私營(yíng)部門(mén)相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)外，特勤處、海岸警衛(wèi)隊(duì)也將作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)存在。其中信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分部，負(fù)責(zé)融合和分析來(lái)自其它機(jī)構(gòu)的涉及國(guó)土安全威脅的情報(bào)和信息，全面評(píng)估關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)恐怖主義的能力；化學(xué)、生物、放射和核對(duì)抗措施分部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)恐怖分子威脅的準(zhǔn)備和反應(yīng)工作，包括對(duì)付大規(guī)模毀傷武器威脅和集團(tuán)性恐怖主義行動(dòng)；邊境與運(yùn)輸安全分部，負(fù)責(zé)統(tǒng)管主要邊境、領(lǐng)海和運(yùn)輸安全；應(yīng)急準(zhǔn)備與反應(yīng)分部，負(fù)責(zé)監(jiān)視國(guó)內(nèi)災(zāi)難準(zhǔn)備訓(xùn)練，協(xié)調(diào)政府各部門(mén)的災(zāi)難反應(yīng)。另外兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)特勤處及海岸警衛(wèi)隊(duì)分別負(fù)責(zé)保護(hù)總統(tǒng)和其它政府要員的人身安全和保護(hù)主要公共建筑物、水域和港口，并直接向部長(zhǎng)匯報(bào)。

美國(guó)聯(lián)邦緊急管理署在2002年11月5日宣布，資助各州和地方有關(guān)部門(mén)2.25億美元，以更好地準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)恐怖事件或其它緊急突發(fā)事件。

3、完善的公共衛(wèi)生危機(jī)管理體系

美國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)管理體系以美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心CDC（CentersforDiseaseControlandPrevention）為核心，構(gòu)筑了強(qiáng)大的公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)，其強(qiáng)有力和靈活的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施是任何疾病的最佳防御。

美國(guó)的疾病控制工作主要由國(guó)家及地方的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這些機(jī)構(gòu)的工作包括：發(fā)現(xiàn)、報(bào)告以及治療病例。

盡管美國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)管理體系中的聯(lián)邦醫(yī)療援助有多種形式和功能，其中一個(gè)重要的功能是在疾病爆發(fā)早期及時(shí)發(fā)現(xiàn)并發(fā)出預(yù)警。為此，在過(guò)去的50年中，美國(guó)完善了一系列的協(xié)定，各個(gè)地方的衛(wèi)生當(dāng)局每天要向CDC報(bào)告各種不同疾病的病例數(shù)量，即使在正常時(shí)期也是如此。之所以要有這些協(xié)定，是因?yàn)樯鐣?huì)有許多信息來(lái)源，且不同情況有不同的信息要求。整個(gè)社會(huì)有許多不同的機(jī)構(gòu)和不同的合作者，通過(guò)這些協(xié)議，CDC能夠使得他們順利協(xié)作。由于單一的監(jiān)督系統(tǒng)不可能捕捉到所有的信息來(lái)監(jiān)控公共衛(wèi)生，因而，CDC的信息傳遞鏈條是從城鎮(zhèn)到郡，再到州，然后是國(guó)家衛(wèi)生當(dāng)局。聯(lián)邦醫(yī)療援助的另一職能是在疾病爆發(fā)后，及時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)之策。CDC會(huì)連續(xù)地追蹤新發(fā)病例，以使民眾能及時(shí)知道疾病的傳播態(tài)勢(shì)。

CDC還將來(lái)自其它組織對(duì)抗疾病的研究信息共享，以確保從各研究機(jī)構(gòu)能取長(zhǎng)補(bǔ)短。公共衛(wèi)生管理體系中其它政府提供的援助包括：技術(shù)支持、人手協(xié)助以及財(cái)政方面的支援。技術(shù)支持可能會(huì)涉及到實(shí)驗(yàn)室試驗(yàn)、以及CDC的醫(yī)學(xué)專家的調(diào)用；當(dāng)?shù)胤结t(yī)療機(jī)構(gòu)缺少足夠醫(yī)療人手去應(yīng)對(duì)突發(fā)疾病時(shí)，CDC會(huì)為他們派出其職員協(xié)助。同時(shí)，聯(lián)邦政府還會(huì)為那些沒(méi)有足夠財(cái)力去應(yīng)對(duì)突發(fā)疾病的州或地區(qū)提供資助。

4、體系完整的立法支持

“9.11”事件及隨后的炭疽恐慌，使美國(guó)認(rèn)識(shí)到自身對(duì)生物恐怖和疾病的準(zhǔn)備是不充分的，凸顯出建立和完善公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。為此，美國(guó)又相繼出臺(tái)了一系列針對(duì)生化襲擊的法律法規(guī)。2002年6月12日，美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了《防止生物恐怖襲擊法案》，其中《公共衛(wèi)生安全與預(yù)防和應(yīng)對(duì)生物恐怖法案》為指導(dǎo)性法案。該法案分為生物恐怖及其它公共衛(wèi)生緊急事件的應(yīng)對(duì)體系、危險(xiǎn)性生物制劑和有毒介質(zhì)的控制、食品和藥品供應(yīng)安全、飲用水安全及附加條款等五個(gè)部分，對(duì)在防范和應(yīng)對(duì)中的主管部門(mén)、具體措施、資金使用等都做出了詳細(xì)的規(guī)定。

二、SARS危機(jī)中美國(guó)的應(yīng)急機(jī)制與危機(jī)管理

美國(guó)人口眾多且流動(dòng)頻繁，是易受SARS感染的國(guó)家和地區(qū)。但由于其公共衛(wèi)生體系中疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)完善，特別是在“9.11”事件和隨后的炭疽恐慌中建立起來(lái)的公共醫(yī)療衛(wèi)生防疫系統(tǒng)發(fā)揮了巨大作用，到5月15日為止，美國(guó)僅出現(xiàn)63個(gè)病例，且無(wú)一例死亡。美國(guó)政府在應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)時(shí)所采取的措施和政策如下：

1、及時(shí)發(fā)現(xiàn)，預(yù)警應(yīng)急措施得當(dāng)

美國(guó)政府非常重視SARS疫情，采取了極為審慎的態(tài)度對(duì)待這個(gè)病毒。到目前為止，美國(guó)在對(duì)SARS的戰(zhàn)役中創(chuàng)造的零死亡記錄，這首先要?dú)w功于早發(fā)現(xiàn)、早治療、隔離檢疫和預(yù)警的應(yīng)急措施。3月14日，在世界衛(wèi)生組織首次公布“非典”疫情后，美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心（CDC）立即在以下三個(gè)主要的方面采取了應(yīng)對(duì)措施：研究，協(xié)作和信息。3月15日，美國(guó)CDC向全美醫(yī)院和醫(yī)生發(fā)出SARS警告與防治指導(dǎo)方案，并向美國(guó)各地區(qū)衛(wèi)生部門(mén)發(fā)出了加強(qiáng)對(duì)SARS監(jiān)控的工作指導(dǎo)守則。政府衛(wèi)生官員每周至少舉行一到兩次電話新聞會(huì)，向公眾通報(bào)全球和美國(guó)的SARS疫情及防治進(jìn)展；各大媒體網(wǎng)站也可直通該中心的網(wǎng)址，網(wǎng)上不僅公開(kāi)SARS病毒最新情況，并以問(wèn)答方式向公眾解疑，透明度極高。

3月中旬，在美國(guó)國(guó)內(nèi)還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)SARS病例時(shí)，美國(guó)CDC就決定提早啟用“緊急指揮中心”，開(kāi)始24小時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，中心可以調(diào)遣傳染病學(xué)和專業(yè)處理人員幫助受到病毒侵犯的美國(guó)各地。專家們一抵達(dá)事發(fā)地，便指揮建立地區(qū)監(jiān)視系統(tǒng)、調(diào)查個(gè)人病例，并及時(shí)采取各種預(yù)防控制手段。同時(shí)，也使美國(guó)各政府部門(mén)和各級(jí)地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)得以有效地互通情況，并及時(shí)與世界衛(wèi)生組織交流信息。

2、公共衛(wèi)生資源準(zhǔn)備充分

為了抵御化學(xué)生物武器的襲擊，美國(guó)在過(guò)去兩年多時(shí)間內(nèi)投入大量資金和資源構(gòu)建原本已經(jīng)比較健全的公共醫(yī)療衛(wèi)生防疫系統(tǒng)，各大醫(yī)院都備有應(yīng)付生化武器襲擊的方案和緊急疏散、隔離人群的場(chǎng)所；不少醫(yī)院之間也早已聯(lián)網(wǎng)，彼此傳遞信息。這些預(yù)先準(zhǔn)備好的資源設(shè)施，使醫(yī)院和醫(yī)療中心在面對(duì)SARS病毒時(shí)，可以有備無(wú)患。

目前，全美各大醫(yī)院的急癥室內(nèi)到處貼著醒目的標(biāo)語(yǔ)，要求曾經(jīng)前往SARS感染地區(qū)和患有呼吸道疾病的人們戴上防病毒口罩。一些出現(xiàn)發(fā)燒、咳嗽癥狀的病人被送入隔離室。美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心還建議SARS病人的家屬也戴上手套和防護(hù)面罩，頻繁洗手，并且要避免與患者同床、共用洗漱品等。

各地區(qū)也建立了傳染病監(jiān)視系統(tǒng)。如每隔24小時(shí)，波士頓的衛(wèi)生官員可以接到該市11個(gè)地區(qū)急癥病房的病例統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有效掌握傳染病的最新情況。如果某種傳染病人數(shù)超過(guò)正常發(fā)病率，衛(wèi)生官員就會(huì)立即開(kāi)始調(diào)查，并向當(dāng)?shù)卣椭菀患?jí)健康部門(mén)通報(bào)。有關(guān)衛(wèi)生專家指出“如果醫(yī)院接到的SARS病例少，我們就用應(yīng)對(duì)肺結(jié)核病人的防治措施來(lái)隔離這些病人，如果感染人數(shù)較甚眾，我們將借助反恐怖的一套防備措施來(lái)處理疫情”。醫(yī)療中心用“早就準(zhǔn)備好”的抗擊生化武器襲擊方案，可以幫助他們?cè)谛枰獣r(shí)隔離大量的病人。

華盛頓哥倫比亞特區(qū)醫(yī)療協(xié)會(huì)發(fā)言人表示，兩年前爆發(fā)炭疽襲擊后，華盛頓各大醫(yī)院就已經(jīng)建立起緊急反應(yīng)中心，后來(lái)美國(guó)聯(lián)邦政府撥款800多萬(wàn)美元，進(jìn)一步加強(qiáng)防范措施。目前，哥倫比亞特區(qū)的醫(yī)院都有能力把數(shù)百名患者完全隔離治療。

3、信息傳遞渠道暢通，信息系統(tǒng)完備

作為美國(guó)醫(yī)療的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，CDC在獲悉SARS疫情之后的數(shù)小時(shí)之內(nèi)就決定提前啟用新建的“危機(jī)行動(dòng)中心”（EmergencyOperationCenter），而此時(shí)美國(guó)還沒(méi)有確診的“非典”病例出現(xiàn)。該危機(jī)行動(dòng)中心的建立原本是為解決2001年炭疽事件中暴露出的衛(wèi)生部門(mén)信息傳遞慢的問(wèn)題，但這一旨在防御生物恐怖襲擊的高技術(shù)指揮中心在迎戰(zhàn)“非典”中派上了用場(chǎng)。目前危機(jī)行動(dòng)中心已成為一個(gè)世界級(jí)的行動(dòng)中心，可應(yīng)付任何公共衛(wèi)生危機(jī)，不管是生物恐怖襲擊還是某種新型疾病的爆發(fā)。該中心運(yùn)作經(jīng)費(fèi)高達(dá)710萬(wàn)美元，這使得美國(guó)衛(wèi)生官員能夠建立SARS傳播的信息庫(kù)，同時(shí)可以和歐洲、亞洲的同行相互交流，該中心的啟用明顯增強(qiáng)了SARS危機(jī)中美國(guó)各政府部門(mén)和各級(jí)地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、以及世界衛(wèi)生組織等的實(shí)時(shí)信息交流能力。在信息方面，CDC除了新聞簡(jiǎn)報(bào)和在網(wǎng)上提供信息，還健康警告，通知那些從疾病感染地區(qū)進(jìn)入美國(guó)的人士，建議他們監(jiān)控健康，并提供癥狀清單。

4、科學(xué)研究實(shí)力雄厚

在CDC的眾多研究工作中，最著名的是實(shí)驗(yàn)室研究。CDC和世界衛(wèi)生組織以及世界上許多其它實(shí)驗(yàn)室一道，確定了SARS的致病源這為冠狀病毒，著手開(kāi)發(fā)抗濾過(guò)性病原體的藥物，合成疫苗的主要成分，并展開(kāi)診斷性試驗(yàn)，使得疾病在初期就能夠被發(fā)現(xiàn)。同時(shí)，CDC配置醫(yī)療官員、流行病專家和其它專門(mén)醫(yī)師，在世界范圍內(nèi)協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并在國(guó)內(nèi)幫助各州和地方衛(wèi)生部門(mén)調(diào)研潛在的SARS病例。

5、部門(mén)協(xié)調(diào)運(yùn)作，反應(yīng)迅速

除了美國(guó)公共衛(wèi)生管理體系的正常運(yùn)作，美國(guó)政府對(duì)SARS的預(yù)防和控制也表現(xiàn)出絕對(duì)的重視和警覺(jué)，通過(guò)全方位的立法增強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力。美國(guó)總統(tǒng)布什2003年4月4日頒布行政命令把SARS列入“可檢疫流行病”名單，在法律上為預(yù)防SARS的擴(kuò)散作好了鋪墊。這是近20年來(lái)美國(guó)在此名單上首次添加新型流行病。同時(shí)，還簽署總統(tǒng)令，賦予醫(yī)療衛(wèi)生工作人員隔離嫌疑病毒攜帶者的權(quán)力，如果一個(gè)體格健康尚無(wú)病兆的人被懷疑帶有SARS病毒，隔離中心工作人員可隨時(shí)將他們帶走。

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第四部分突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)

通過(guò)此次應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)，未來(lái)我國(guó)政府處理突發(fā)性公共事件的應(yīng)急能力建設(shè)，需要明確以下思路：

一、政府始終要以代表最廣大人民群眾的根本利益來(lái)確定自己的職能定位

我國(guó)政府代表著最廣大人民群眾的利益與權(quán)力。人民的生存權(quán)是最基本的權(quán)力，危機(jī)管理和應(yīng)急機(jī)制正是一種在社會(huì)非正常狀態(tài)，即危機(jī)狀態(tài)下保障人民生存權(quán)力的體制，是國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的責(zé)任。因此，無(wú)論我們?cè)诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中碰到怎樣的困難，都應(yīng)始終以此作為基本準(zhǔn)則，用以確定政府必須具備的基本職能，用以安排各項(xiàng)改革與目標(biāo)的輕重緩急，用以協(xié)調(diào)具體工作中的各種沖突。

二、突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)必須由政府為主來(lái)建立

突發(fā)性公共事件的危機(jī)管理機(jī)制有著巨大的外部社會(huì)效應(yīng)，其明顯的公共產(chǎn)品特性使得這一體系的建設(shè)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，解決突發(fā)性公共事件必須以政府為主，通過(guò)政府配置公共資源來(lái)完成。

三、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

從前面的分析中可以看出，政府應(yīng)急能力的建設(shè)并不是某一個(gè)具體部門(mén)的事情，也不是一個(gè)單純的投入問(wèn)題，而是由政府應(yīng)急職能、應(yīng)急體制、應(yīng)急投入等構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應(yīng)該是“確定應(yīng)急職能范圍→構(gòu)成應(yīng)急體制框架→安排應(yīng)急投入資源”，只有這樣才可能使整體應(yīng)急處理能力達(dá)到最大化。

四、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急職能應(yīng)該是清晰的、明確的

政府應(yīng)急職能的界定包括三個(gè)方面：一是危機(jī)管理的劃分和主要內(nèi)容應(yīng)該是準(zhǔn)確的；二是中央政府、地方政府和各個(gè)部門(mén)在體系中的職能分工應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立、相互信任、相互協(xié)調(diào)的；三是服務(wù)于職能發(fā)揮的基本的資源儲(chǔ)備、信息體系建設(shè)應(yīng)是配套的。

五、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急體制應(yīng)該是完整的、連續(xù)的

應(yīng)急體制的構(gòu)建主要包括三部分：（1）危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)警，危機(jī)管理的知識(shí)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的建設(shè)和危機(jī)管理的計(jì)劃系統(tǒng)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上建立危機(jī)管理的預(yù)警系統(tǒng)，提高對(duì)危機(jī)的預(yù)見(jiàn)。（2）危機(jī)爆發(fā)后的應(yīng)對(duì)，要建立危機(jī)管理的指揮系統(tǒng)，專門(mén)的反危機(jī)基金儲(chǔ)備，危機(jī)管理的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。（3）危機(jī)結(jié)束后的考評(píng)，需要建立危機(jī)評(píng)估系統(tǒng)，危機(jī)復(fù)原系統(tǒng)，危機(jī)管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)。

六、突發(fā)性公共事件政府應(yīng)急投入應(yīng)該是事前的、量力而行的

公共管理投入，特別是公共衛(wèi)生體系的完善和危機(jī)管理體系建設(shè)的投資周期長(zhǎng)、投入總量大，建成后只是在特定的環(huán)境下才能發(fā)揮作用，因此在公共資源配置上往往不能作為優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。但是考慮到在無(wú)準(zhǔn)備情況下一旦危機(jī)爆發(fā)后的成本，這樣的投入還是應(yīng)以事前安排更為經(jīng)濟(jì)。更為重要的是，提前應(yīng)對(duì)所體現(xiàn)出的體制優(yōu)越性、政府信任度、國(guó)際影響力等都將是無(wú)法用數(shù)字計(jì)算的。

但是作為一個(gè)處在轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國(guó)家，傾一國(guó)財(cái)力去建立一個(gè)“美國(guó)版”的應(yīng)急機(jī)制顯然又是不可取的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會(huì)發(fā)展和公共事務(wù)管理水平才是適宜的、最佳的，因此，盡管應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)十分必要，但建設(shè)的速度、程度又必須是量力而行的。

七、突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程

對(duì)突發(fā)性公共事件的解決和管理來(lái)源于運(yùn)行高效、配合緊密的危機(jī)管理機(jī)制，這一機(jī)制的構(gòu)成包括有效的行政運(yùn)行體制，資源充裕的醫(yī)療體系以及多元化的信息系統(tǒng)。美國(guó)建設(shè)這一應(yīng)急機(jī)制花費(fèi)了近30年的時(shí)間，我們可能需要更長(zhǎng)的過(guò)程。此次SARS危機(jī)對(duì)我國(guó)的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)是一個(gè)促動(dòng)，對(duì)我們每個(gè)身在其中的人也是一次殘酷的教育，相信在每一次痛苦的經(jīng)歷后，我們都能夠更快地成熟起來(lái)。

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注釋：①香港科技大學(xué)的丁學(xué)良教授認(rèn)為：在應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)事件方面，中國(guó)過(guò)去的計(jì)劃體制有它的長(zhǎng)處。計(jì)劃體制是高度權(quán)力集中的、動(dòng)員型的體制，它平時(shí)就處于“準(zhǔn)動(dòng)員”的狀態(tài)。這種體制有兩點(diǎn)非常適合于應(yīng)付突發(fā)事件，一是它對(duì)社會(huì)的組織能力很強(qiáng)，對(duì)社會(huì)角落的滲透力很強(qiáng)；二是這個(gè)組織本身有點(diǎn)類似于軍事組織，自上而下傳遞命令。只要指揮中心得到了正確的信息，做出正確的決策，就能馬上使整個(gè)社會(huì)運(yùn)作起來(lái)，把力量集中到要害點(diǎn)上，對(duì)付突發(fā)的難題。

②這一小節(jié)的內(nèi)容主要參考了清華大學(xué)公共管理學(xué)院課題組《對(duì)SARS事件的初步評(píng)估與建議》一文中的相關(guān)部分，在此特致謝意。

③由于SARS疫情尚未結(jié)束，目前所能進(jìn)行的分析只是表面的和初淺的。雖然并不全面，但至少說(shuō)明了它對(duì)這些行業(yè)產(chǎn)生的影響不容忽視的。

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