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近年來，海南省地方政府在政策體系構(gòu)建、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、貸款信息服務(wù)、財(cái)政資源扶持、信用環(huán)境建設(shè)、農(nóng)戶培訓(xùn)引導(dǎo)方面多措并舉，有效助推了小額信貸業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，為金融支持低收入群體擺脫貧困惡性循環(huán)拓展了思路lI。

一、海南省小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展與政府扶持情況

(一)海南省小額信貸產(chǎn)品創(chuàng)新推廣情況

近年來，海南省小額信貸業(yè)務(wù)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展勢頭。2010年，全省累計(jì)發(fā)放小額貸款28．2l億元，同比增長73．5％。截至2010年末，全省小額貸款余額達(dá)到48．81億元，同比增長25．4％；惠及農(nóng)戶28．14萬戶，普惠率④達(dá)到25-3％②。中國農(nóng)業(yè)銀行海南省分行以“惠農(nóng)卡”為載體的小額信貸產(chǎn)品、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行海南省分行面向農(nóng)(商)戶的無抵(質(zhì))押小額貨款產(chǎn)品均在全省范圍內(nèi)得到推廣。特別是海南省農(nóng)村信用社作為地方法人金融機(jī)構(gòu)．在產(chǎn)品創(chuàng)新方面具有更大的自主權(quán)，在結(jié)合區(qū)域農(nóng)戶需求特點(diǎn)拓展小額信貸產(chǎn)品體系方面發(fā)揮了明顯的優(yōu)勢目前，海南省農(nóng)村信用社已形成以“一小通”整貸整還小額貸款為推廣重點(diǎn)，根據(jù)各市縣特點(diǎn)區(qū)別布局．包含十余類產(chǎn)品的小額信貸產(chǎn)品體系，成為海南省推廣小額信貸的主要平臺(tái)，其在海南省小額貸款存量中的占比高達(dá)84．8％

(二)地方政府對小額信貸業(yè)務(wù)的扶持方式與推進(jìn)情況

2007年3月，海南省瓊中縣政府和縣農(nóng)村信用社共同建立小額貸款合作平臺(tái)，逐漸探索出了“特色經(jīng)濟(jì)+小額信貸+政府弓l導(dǎo)”三位一體的小額信貸創(chuàng)新模式(以下簡稱瓊中模式)。在該模式中，政府在貸款制度設(shè)計(jì)、培訓(xùn)引導(dǎo)、貸前審批、貸后管理方面均發(fā)揮了重要作用，大量政府優(yōu)勢資源的助力推動(dòng)了“瓊中模式”小額信貸短時(shí)期內(nèi)取得顯著成效?！碍傊心Ｊ健遍_創(chuàng)了海南省多層次利用政府資源扶持小額信貸業(yè)務(wù)的先河，調(diào)查顯示，海南省各市縣地方政府在扶持小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展方面已作了大量工作，并取得了一定成效，政府扶持已成為小額信貸業(yè)務(wù)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。

1．政策和組織體系構(gòu)建。截至2010年末，海南省l8個(gè)市縣中已有12個(gè)制定了小額信貸相關(guān)政策文件，15個(gè)市縣成立了農(nóng)村小額信貸領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，l7個(gè)市縣在轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了農(nóng)村小額信貸服務(wù)站，12個(gè)市縣在村一級成立了聯(lián)保小組的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與村級聯(lián)保小組的工作聯(lián)系，12個(gè)市縣形成了較為完整的市(縣)、鄉(xiāng)、村三級工作組織架構(gòu)。

2．貸款信息服務(wù)。海南省瓊中縣構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級小額信貸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向每個(gè)借款農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)村小額服務(wù)聯(lián)絡(luò)卡，貸前、貸中、貸后信息服務(wù)環(huán)環(huán)相扣。屯昌縣舉辦信貸產(chǎn)品現(xiàn)場推介會(huì)，邀請縣電視臺(tái)錄像并播放．提高產(chǎn)品推介受眾面。東方市逐級召開動(dòng)員大會(huì)傳達(dá)相關(guān)政策到鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶，每個(gè)村委會(huì)辦公室門前設(shè)立宣傳欄公開小額信貸信息，抽調(diào)相關(guān)單位人員組成工作組配合小額信貸相關(guān)工作。

3．財(cái)政資源扶持。2010年，海南省制定了《海南省農(nóng)民小額貸款貼息資金管理暫行辦法》和相關(guān)實(shí)施細(xì)則，設(shè)立海南省農(nóng)民小額貸款貼息資金．專項(xiàng)用于支持農(nóng)民小額貸款工作。2010年海南省共安排7700萬元用于農(nóng)民小額貸款貼息資金．同比增長1．2倍。14個(gè)市縣政府貼息資金已安排到位，其中11個(gè)市縣貼息比例最高可實(shí)現(xiàn)全額貼息，l2個(gè)市縣建立了動(dòng)態(tài)貼息機(jī)制，以提高對農(nóng)戶信用行為的激勵(lì)和政策導(dǎo)向性。另外，為提高金融機(jī)構(gòu)開展小額信貸業(yè)務(wù)的積極性，部分市縣已探索建立對金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制。

4．信用環(huán)境建設(shè)。海南省有17個(gè)市縣在地方政府、人民銀行、農(nóng)村信用社的推動(dòng)下，通過不同方式開展了農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)或農(nóng)戶信用檔案的建立工作，6個(gè)市縣針對農(nóng)戶建立了除動(dòng)態(tài)貼息機(jī)制外的信用評定機(jī)制及相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。

5．農(nóng)戶培訓(xùn)引導(dǎo)。海南省有l(wèi)6個(gè)市縣地方政府對貸款農(nóng)戶開展了培訓(xùn)引導(dǎo)工作。2010年海南省科技廳與海南省農(nóng)村信用社積極探索新型合作機(jī)制，將所有小額信貸技術(shù)員由科技廳聘為科技特派員，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)科技ll0服務(wù)站對接，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)技術(shù)難題。

二、政府助推模式下小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展存在的問題

在農(nóng)村金融領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性及其外部性相較其他產(chǎn)業(yè)更加顯著，農(nóng)村金融市場的“不完全競爭性”突出．尤其是在農(nóng)戶小額信貸操作中，放款一方(金融機(jī)構(gòu))對于借款人的情況無法充分掌握，完全依靠市場機(jī)制難以培育出一個(gè)社會(huì)所需要的金融市場。因此，政府應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮一定的作用。就海南省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政府助推模式收效明顯，但也存在一些問題有待改進(jìn)。

(一)各市縣業(yè)務(wù)發(fā)展參差不齊，政策扶持力度不一2007年以來．海南省陸續(xù)推廣小額信貸產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)一系列支持金融發(fā)展和創(chuàng)新的政策措施，但各市縣小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r仍存在較大差距．根據(jù)對海南省l8個(gè)市縣小額信貸普惠率的測算，最高的為38．2％，最低的為13．8％，相差24．4個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，政策措施在海南省各縣市的落實(shí)存在顯著差異，截至2010年末，仍有三分之一的市縣未出臺(tái)小額信貸相關(guān)扶持政策，未實(shí)際發(fā)生農(nóng)戶財(cái)政貼息，政策執(zhí)行力度亟待提高。

(二)農(nóng)戶信用信息資源分散化，欠缺統(tǒng)一征信評定標(biāo)準(zhǔn)信用制度作為約束行為主體的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合約性安排，對金融資產(chǎn)的配置效率發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用[21。長期以來，農(nóng)村金融信用制度的缺失。造成信用關(guān)系的扭曲和行為主體的逆向選擇，增加了信用過程的交易費(fèi)用，制約了小額信貸業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展。對此，政府應(yīng)為小額信貸機(jī)構(gòu)提供長期的信用支持，特別是信用檔案建立很大程度上約束了機(jī)會(huì)主義，使貸款者的行為有了一定程度上的可預(yù)見性．有利于降低交易成本。目前．海南省各市縣農(nóng)戶信用環(huán)境建設(shè)工作開展主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：一是海南省農(nóng)村信用社在系統(tǒng)內(nèi)部的農(nóng)戶信蹦信息系統(tǒng)。系統(tǒng)信息涵蓋較為全面，但由于2010年才開始建立，正在推進(jìn)中，錄入信息有限。二是以瓊中為代表的市縣地方政府開展的農(nóng)戶信用信息檔案及信用評定激勵(lì)機(jī)制建設(shè)工作。目前覆蓋面較小，大部分市縣尚未開展。三是人民銀行征信系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款信息納入部分。農(nóng)戶信用信息資源分散化采集運(yùn)作，一定程度上造成重復(fù)工作導(dǎo)致資源虛耗。同時(shí)，由于各層面農(nóng)戶信用信息側(cè)重點(diǎn)不同，金融機(jī)構(gòu)、各市縣地方政府在信用評定標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異，不利于小額信貸業(yè)務(wù)的全面推廣和全省農(nóng)戶環(huán)境的全局構(gòu)建。

(三)貸款風(fēng)險(xiǎn)大、管理成本高，制約金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)的積極性作為一種金融創(chuàng)新模式。小額信貸在機(jī)構(gòu)組織和業(yè)務(wù)操作上與傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)截然不同，具有獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)特征，單筆額度小、管理成本高。加之海南熱帶農(nóng)業(yè)面臨著臺(tái)風(fēng)、干旱等自然風(fēng)險(xiǎn)，也面臨價(jià)格、產(chǎn)品同質(zhì)性等市場風(fēng)險(xiǎn)。在缺乏有效的政策性、商業(yè)性保險(xiǎn)的條件下，小額信貸產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)難以完全通過市場化、商業(yè)化的方式加以覆蓋。國外學(xué)者M(jìn)ordueh曾提出小額信貸的雙贏命題，即“業(yè)績良好的小額信貸機(jī)構(gòu)同時(shí)也能最大限度地減輕貧困”．但并未得到邏輯上以及現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的充分證實(shí)【3]。就海南省具體情況來看。盡管出臺(tái)了財(cái)政貼息等相關(guān)扶持政策，但目前僅有三家金融機(jī)構(gòu)開展小額信貸業(yè)務(wù)，且其中海南省農(nóng)村信用社占據(jù)了絕大部分市場份額，其他金融機(jī)構(gòu)對介入該業(yè)務(wù)領(lǐng)域仍心存顧慮。

(四)政策扶持與地方財(cái)政壓力潛在矛盾，政策持續(xù)性面臨考驗(yàn)就目前海南省小額信貸發(fā)展?fàn)顩r來看，政府助推模式短期收效良好但地方政府對小額信貸業(yè)務(wù)的大力扶持需要大量人力、財(cái)力、物力的消耗。以財(cái)政貼息為例，隨著未來小額信貸業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展，貼息金額也預(yù)將大幅增長，而地方財(cái)政壓力的不斷加大或?qū)⒂绊懙椒龀终叩目沙掷m(xù)性。一旦政府外力減弱，現(xiàn)有小額信貸模式極易重新陷入制度不穩(wěn)定狀態(tài)。對于仍處于推廣階段的海南省小額信貸業(yè)務(wù)而言，如果全面依靠金融機(jī)構(gòu)自主運(yùn)作，仍面臨較大困難。如何拓寬外力支持渠道、逐漸將政府制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為市場內(nèi)源性創(chuàng)新、構(gòu)建小額信貸可持續(xù)發(fā)展模式已成為現(xiàn)階段亟需思考的問題。

三、政府扶持小額信貸業(yè)務(wù)良性發(fā)展的建議

(一)建立部門聯(lián)合督辦機(jī)制．積極開展小額信貸產(chǎn)品推介和經(jīng)驗(yàn)交流為了促進(jìn)海南省各市縣加快小額信貸業(yè)務(wù)的全面推廣，提高政策執(zhí)行力，建議海南省政府相關(guān)部門聯(lián)合建立小額信貸丁作考評制度，定期對各市縣小額信貸推廣、財(cái)政貼息支持、信貸信息服務(wù)、農(nóng)戶培訓(xùn)引導(dǎo)等政策扶持情況進(jìn)行督導(dǎo)，協(xié)調(diào)地方政府提高相關(guān)政策的執(zhí)行進(jìn)度，推動(dòng)小額信貸業(yè)務(wù)在海南省快速均衡發(fā)展，并將考評督辦結(jié)果作為地方政府年度考核的重要依據(jù)。研究編制小額信貸產(chǎn)品推介目錄，推動(dòng)各市縣通過發(fā)放宣傳資料、開展產(chǎn)品推介會(huì)、媒體宣傳等方式提高農(nóng)戶對小額信貸產(chǎn)品的認(rèn)知度。定期召開小額信貸聯(lián)席工作會(huì)}義，構(gòu)建各市縣、各金融機(jī)構(gòu)小額信貸創(chuàng)新推廣經(jīng)驗(yàn)的交流平臺(tái)，助推小額信貸業(yè)務(wù)的快速良性發(fā)展。

(二)整合農(nóng)戶信用信息資源，建立統(tǒng)一的農(nóng)戶信用評價(jià)體系建議全面整合人民銀行征信系統(tǒng)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶信用信息資源，建立統(tǒng)一的農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)和信用評價(jià)體系。各金融機(jī)構(gòu)可查詢農(nóng)戶信用狀況．自主決定貸款審批及利率優(yōu)惠政策。推動(dòng)各市縣地方政府盡快臺(tái)農(nóng)戶信用行為激勵(lì)機(jī)制，定期根據(jù)信用評價(jià)結(jié)果進(jìn)行正向激勵(lì)和違約懲戒，并將其列入轄內(nèi)小額貸款組織協(xié)調(diào)工作的評價(jià)指標(biāo)體系。通過建立統(tǒng)一的信用評價(jià)體系可大大提高農(nóng)戶信用評價(jià)的高效性、公平性和權(quán)威性，有助于農(nóng)戶樹立誠信意識，營造良好的信用環(huán)境。同時(shí)，也為金融機(jī)構(gòu)減少信息不對稱、防范小額信貸風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。

(三)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和正向激勵(lì)機(jī)制，提高金融機(jī)構(gòu)拓展小額信貸業(yè)務(wù)的積極性為了推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)廣泛參與小額信貸業(yè)務(wù)，首先應(yīng)完善針對該類業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。由地方政府設(shè)立小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對金融機(jī)構(gòu)盡責(zé)管理仍無法收回的貸款予以代償。同時(shí)。充分利用地方政府基層組織優(yōu)勢．協(xié)助金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查跟蹤和貸后管理。其次應(yīng)推動(dòng)各市縣定期對轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)小額信貸業(yè)務(wù)情況進(jìn)行評估，運(yùn)用地方財(cái)政貼息資金建立面向金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制，提高其創(chuàng)新拓展小額信貸業(yè)務(wù)的積極性。

(四)創(chuàng)新“小額信貸+保險(xiǎn)”模式，有效分散小額信貸風(fēng)險(xiǎn)由于海南農(nóng)戶貸款主要用于種植和養(yǎng)殖業(yè)，面臨較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，需相應(yīng)推進(jìn)小額保險(xiǎn)產(chǎn)品的積極介入。應(yīng)推動(dòng)海南省內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新，結(jié)合省內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)設(shè)計(jì)適應(yīng)本省貸款農(nóng)戶需求的小額保險(xiǎn)產(chǎn)品，使之與小額信貸產(chǎn)品的期限結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)保障要求等相匹配，以有效分散小額信貸風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與開展小額信貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)業(yè)務(wù)聯(lián)合，拓展“小額信貸+保險(xiǎn)”的捆綁營銷模式，推動(dòng)小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。

(五)探索引入民間資本，促使政府資源扶持與地方財(cái)政承受力相適應(yīng)就海南省小額信貸的發(fā)展階段來看，依靠外力支持是不可避免的。關(guān)鍵要保持扶持外力的持續(xù)穩(wěn)定性。一方面，應(yīng)積極考慮引入民間資本，減輕地方財(cái)政壓力。除引入社會(huì)捐贈(zèng)、周際援助項(xiàng)目資金外，各市縣也可考慮積極引導(dǎo)、推進(jìn)社會(huì)資本組建小額貸款擔(dān)保公司。另一方面，確保政府資源扶持與地方財(cái)政承受力相適應(yīng)，以維持政府外力的可持續(xù)性。在農(nóng)戶信用環(huán)境優(yōu)化的背景下．針對已利用小額貸款脫貧致富的農(nóng)戶群體，可研究探索部分扶持政策如財(cái)政貼息的適時(shí)退出機(jī)制，但退出標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)簡單地以農(nóng)戶享受政策年限確定，而應(yīng)綜合農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)水平、貸款政策導(dǎo)向性等綜合考量。