導(dǎo)語(yǔ)：廣播管制公共利益標(biāo)準(zhǔn)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文對(duì)美國(guó)廣播管制中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展變化脈絡(luò)加以整理，對(duì)相關(guān)的制度、判例和學(xué)說進(jìn)行了討論，并討論了公共利益概念的變動(dòng)，以及公共利益和行政裁量、管制改革之間的關(guān)系，并兼及談?wù)摿斯怖鏄?biāo)準(zhǔn)對(duì)于轉(zhuǎn)型中國(guó)的可能意義。

關(guān)鍵詞：廣播管制公共利益標(biāo)準(zhǔn)行政裁量管制改革

目次

一、公共利益標(biāo)準(zhǔn)的緣起

（一）1912年廣播法和年度廣播會(huì)議

（二）1927年廣播法

二、聯(lián)邦廣播委員會(huì)時(shí)期的公共利益標(biāo)準(zhǔn)

（一）1928年的政策聲明

（二）1929年"大湖"案判決

（三）根據(jù)節(jié)目?jī)?nèi)容對(duì)許可申請(qǐng)的拒絕

三、聯(lián)邦通訊委員會(huì)時(shí)期對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的適用

（一）《1934年電信法》中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)

（二）藍(lán)皮書

（三）1960年節(jié)目政策聲明

（四）市場(chǎng)化的解釋進(jìn)路

1．廣播業(yè)的放松管制

2．簡(jiǎn)化的許可延展申請(qǐng)

3.公平學(xué)說的廢止

四、最高法院和公共利益標(biāo)準(zhǔn)

（一）NelsonBrothersv.FRC

（二）FCCv.PottsvilleBroadcasting

（三）FCCv.SandersBrothersRadio

（四）NBCv.UnitedStates

（五）RedLionBroadcastingCo.v.FCC

（六）CBSInc.v.DNC

（七）FCCv.WNCNListener''''sGuild

五、圍繞美國(guó)廣播管制的公共利益標(biāo)準(zhǔn)展開的討論

（一）公共利益與行政裁量

（二）變動(dòng)中的公共利益概念

（三）公共利益與廣播管制改革

六、結(jié)語(yǔ)與啟示

美國(guó)早期的廣播管制機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦廣播委員會(huì)（FederalRadioCommission,簡(jiǎn)稱FRC），其后繼者是聯(lián)邦通信委員會(huì)（FederalCommunicationsCommission，簡(jiǎn)稱FCC）。[1]在過去近百年里，在美國(guó)廣播管制政策中，沒有哪個(gè)問題象"公共利益"這樣引起了這樣的普遍關(guān)注和爭(zhēng)論。批評(píng)者認(rèn)為公共利益"是空洞的，為管制機(jī)關(guān)的行為，既沒有提供指導(dǎo)，也沒能施加約束。"[2]前任聯(lián)邦通訊委員會(huì)主席ErvinDuggan也指出，"一個(gè)成功的FCC政制制度，常常在對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的熱忱和厭憎之間，來狂亂的振蕩"。[3]事實(shí)上，在美國(guó)廣播管制的歷史上，不同的時(shí)期，為公共利益標(biāo)準(zhǔn)賦予了不同的含義。而本文就試圖勾勒出美國(guó)廣播管制中公共利益原則的產(chǎn)生、發(fā)展和變化的粗略脈絡(luò)，以期對(duì)我們當(dāng)下"公共利益"的討論有些約略的啟發(fā)。

一、公共利益標(biāo)準(zhǔn)的緣起

（一）1912年廣播法和年度廣播會(huì)議

《1910年船舶無(wú)線電波法》（WirelessShipActof1910）對(duì)船只上無(wú)線電波的使用予以規(guī)制，但是在泰坦尼克海難之后頒布的《1912年廣播法》（RadioActof1912），才是第一部對(duì)廣播加以全面規(guī)制的法律。這部法律授權(quán)商務(wù)和勞工部對(duì)美國(guó)公民提起的建立廣播電臺(tái)及所使用特定頻率的使用。但是根據(jù)該法的規(guī)定，商務(wù)和勞工部無(wú)權(quán)拒絕公民的申請(qǐng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)認(rèn)為無(wú)線電波頻率是足夠用的。

但這帶來了美國(guó)1920年代廣播電臺(tái)數(shù)量的過度增長(zhǎng)。因此商務(wù)部長(zhǎng)赫伯特·胡佛連續(xù)四年召開了年度廣播會(huì)議，在會(huì)議上政府與廣播業(yè)代表進(jìn)行磋商，試圖建立一個(gè)自我管制體系。在1925年第四次年度廣播會(huì)議上，赫伯特·胡佛首次表述了廣播通訊中的"公共利益"概念，他寫道：

天空是一種公共傳媒，它的使用必須是為了公共福祉的需要。只有在公共福祉存在的情況下，電臺(tái)頻道的使用才具有正當(dāng)理由。廣播領(lǐng)域中考量的支配因素將總是在于，受眾是大量的乃至數(shù)以百萬(wàn)計(jì)，節(jié)目是面向全國(guó)發(fā)送的。在廣播公司和聽眾之間的沖突中，不存在適當(dāng)?shù)慕缦?，而且我也不?zhǔn)備說誰(shuí)就比誰(shuí)優(yōu)先。他們的利益是相互的，因?yàn)檎l(shuí)離開了他者也不能存在。[4]

廣播年度會(huì)議普遍認(rèn)可了公共利益概念，并建議通過立法對(duì)此予以整合，但因他們無(wú)法對(duì)其給出一個(gè)可接受的概念而擱淺。但盡管如此，如國(guó)會(huì)議員WallaceH.White所指出的,"公共利益"概念還是受到了《1927年廣播法》的高度關(guān)注：

最近的廣播會(huì)議…認(rèn)識(shí)到在目前的科學(xué)發(fā)展水平下，對(duì)廣播電臺(tái)的數(shù)量必須有所限制，它建議只向其運(yùn)營(yíng)能給公眾帶來福祉，或者為公共利益所必須，或者將對(duì)該法發(fā)展有所裨益的廣播電臺(tái)頒發(fā)許可…如果這寫入法律之中，廣播業(yè)主的優(yōu)越地位將并非是自利的權(quán)利。這取決于要以確保公共利益為依歸。[5]

FCC前任局長(zhǎng)NewtonMinow也認(rèn)為從1927年廣播法開始，"公共利益、便利和需要"就成為廣播管制中激烈爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。[6]在立法中寫入公共利益的目的在于，在這個(gè)階段法院對(duì)1912年廣播法作限縮的解釋，并認(rèn)為商務(wù)部不能去創(chuàng)設(shè)法律中沒有的規(guī)則或規(guī)制。[7]因此用當(dāng)時(shí)參議員ClarenceDill的話說，胡佛"給每個(gè)申請(qǐng)人…以許可證，這招致了當(dāng)下的混沌無(wú)序。"[8]所以在在1927年和1934年頒布的法律里，寫入公共利益，是為了讓商務(wù)部去創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則、規(guī)制或標(biāo)準(zhǔn)，去適應(yīng)迅速發(fā)展的技術(shù)和不斷變遷的情勢(shì)需要。

（二）1927年廣播法

1912年廣播法對(duì)商務(wù)部的權(quán)力作了相當(dāng)?shù)南拗啤?guó)會(huì)在1927年廣播法中，將廣泛的管制權(quán)力授予聯(lián)邦廣播委員會(huì)，但要求機(jī)關(guān)的行為必須以公共利益為依歸，從而作為對(duì)裁量權(quán)的約束。1927年廣播法中搭建了一個(gè)公用設(shè)施管制模型，在該法看來，廣播電臺(tái)被視為是對(duì)有"特權(quán)"使用稀缺資源者的"公共信托"。（publictrustees）。聯(lián)邦廣播委員會(huì)對(duì)這個(gè)公共信托模型作了這樣的解釋：

【盡管事實(shí)上】關(guān)乎廣播電臺(tái)管理的良知與判斷，一定是個(gè)人化的…但廣播電臺(tái)本身的營(yíng)運(yùn)，必須好似它為國(guó)家所有…好似共同體內(nèi)的公民應(yīng)當(dāng)擁有廣播電臺(tái)，只是將其移交給認(rèn)為最適合的人，伴隨著這樣的指令，"按照我們的利益管理電臺(tái)"，每個(gè)電臺(tái)的確立，都應(yīng)由這樣的概念確定。[9]

但是并非從廣播法的立法史中，就一定能推演出"公共利益，便利且必需"原則。FCC前局長(zhǎng)Minow曾經(jīng)追憶他同參議員ClarenceC.Dill的一段談話，按照Dill的說法，當(dāng)時(shí)就如何界定對(duì)廣播電臺(tái)的管制標(biāo)準(zhǔn)正陷入僵局之時(shí)。一個(gè)從州際商務(wù)委員會(huì)借調(diào)到參議院的年輕律師說，"好，那么''''公共利益，便利和必需''''如何？這是我們所需要的。"Dill回答說，"這聽上去相當(dāng)好，所以我們也決定將使用它。"[10]因此，美國(guó)廣播管制中公共利益標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，帶有了一定的偶然性。但是更困難的工作在于，如何在具體的廣播管制情境下，對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的含義加以界定。

二、聯(lián)邦廣播委員會(huì)時(shí)期的公共利益標(biāo)準(zhǔn)

（一）1928年的政策聲明

在1927年廣播法頒布后，聯(lián)邦廣播委員會(huì)在1928年首次對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)作出了全面系統(tǒng)的解釋。聯(lián)邦廣播委員會(huì)認(rèn)為公共利益標(biāo)準(zhǔn)不僅適用于對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容的規(guī)制，也適用于對(duì)技術(shù)事項(xiàng)的規(guī)制；認(rèn)為廣播電臺(tái)不應(yīng)僅僅為了自己私益而運(yùn)營(yíng)電臺(tái)，而是要優(yōu)先考慮聽眾的利益。FCC的政策聲明，也是建立在如是對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的觀察之下：

總之，委員會(huì)愿意指出，當(dāng)將"公共利益，便利或必須"標(biāo)準(zhǔn)適用于廣播電臺(tái)之中，它大概并非是一個(gè)絕對(duì)而是一個(gè)相對(duì)的事項(xiàng)。由于頻道數(shù)量有限，而且愿意從事廣播業(yè)的人遠(yuǎn)比能容納的量多的多，在許可中，委員會(huì)必須能從申請(qǐng)者找到能夠或多或少提供更好服務(wù)的人。然而，就要因那些提供更多服務(wù)的人的利益，而犧牲那些提供較少服務(wù)的人。首先必須強(qiáng)調(diào)的是聽眾的而非私人廣播公司或廣告商的利益、便利和必須。

（二）1929年"大湖"案判決

在這個(gè)政策聲明頒布一年之后，聯(lián)邦廣播委員會(huì)在1929年的"大湖案"判決中，對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)作了進(jìn)一步的闡發(fā)。這個(gè)案例涉及到在芝加哥地區(qū)三個(gè)電臺(tái)請(qǐng)求分別修正其技術(shù)設(shè)備所引發(fā)的沖突。在評(píng)價(jià)他們相互競(jìng)爭(zhēng)的請(qǐng)求時(shí)，聯(lián)邦廣播委員會(huì)將如下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為在公共利益標(biāo)準(zhǔn)下度量許可申請(qǐng)人績(jī)效的基準(zhǔn)：

1．電臺(tái)應(yīng)滿足"聽眾中所有重要團(tuán)體的品位、需要和欲求…在合理的比率下，提供多姿多彩的節(jié)目…這包括由有古典音樂和輕音樂組成的娛樂，宗教，教育，重要的公共事件，對(duì)公共問題的討論，天氣，市場(chǎng)報(bào)告以及新聞等等，可以讓家庭所有成員都能找到自己感興趣的問題。"

2．對(duì)節(jié)目應(yīng)定期加以審查，以確定電臺(tái)是否總是滿足公共利益的要求。

3．當(dāng)兩個(gè)電臺(tái)申請(qǐng)同一個(gè)波段時(shí)，有著更久運(yùn)營(yíng)記錄的電臺(tái)處于優(yōu)勢(shì)地位；當(dāng)兩個(gè)電臺(tái)所提供的服務(wù)有著實(shí)質(zhì)區(qū)別時(shí)，能提供更好服務(wù)的電臺(tái)處于優(yōu)勢(shì)地位。

4．與"一般公共服務(wù)電臺(tái)"相對(duì)，不允許有"宣傳電臺(tái)"存在的空間。[11]

大湖案判決被認(rèn)為是聯(lián)邦廣播委員會(huì)最重要的判決之一，因?yàn)?它包括了那些后來發(fā)育成重要管制政策的概念芽苗。"大湖案判決牢牢的將節(jié)目?jī)?nèi)容確立為判定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，這也成為后來美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)所發(fā)展出來的公平學(xué)說的基礎(chǔ)。[12]

（三）根據(jù)節(jié)目?jī)?nèi)容對(duì)許可申請(qǐng)的拒絕

盡管根據(jù)1927年聯(lián)邦廣播法第29條的規(guī)定，確立了不審查原則，認(rèn)為不得對(duì)任何廣播通訊或者廣播電臺(tái)傳遞的信號(hào)進(jìn)行審查制（censorship），不得干涉廣播通訊途徑保護(hù)的言論自由權(quán)。但是聯(lián)邦廣播委員會(huì)還是在兩個(gè)案例中，根據(jù)公共利益標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)它對(duì)許可申請(qǐng)人項(xiàng)目的審查實(shí)踐，作出了撤銷兩個(gè)電臺(tái)許可的決定。

1.Brinkley案

在1930年，聯(lián)邦廣播委員會(huì)拒絕了對(duì)KFKB電臺(tái)許可的延展。因?yàn)檫@個(gè)電臺(tái)是為JohnBrinkley醫(yī)生所使用和控制的，他將這個(gè)電臺(tái)來實(shí)現(xiàn)自己的個(gè)人利益，電臺(tái)的四分之三時(shí)間都在播出"醫(yī)療問答"節(jié)目，這個(gè)節(jié)目一般就是Brinkley回答聽眾求醫(yī)問藥的問題，Brinkley一般在回答中會(huì)建議聽眾去他自己開的藥房拿些他開的藥。聯(lián)邦廣播委員會(huì)判決Brinkley診療患者的實(shí)踐侵害了患者的健康和安全，并因此侵害了公共利益。

Brinkley認(rèn)為聯(lián)邦廣播委員會(huì)違反了廣播法第29條確立的禁止審查制的原則，但是上訴法院駁回了他的訴訟請(qǐng)求。認(rèn)為"在對(duì)申請(qǐng)人許可延展是否符合公共利益、便利或必需的要求時(shí)，委員會(huì)只是在確實(shí)無(wú)疑地行使它的權(quán)利，去關(guān)注申請(qǐng)人過去的行為，這并非審查制。"[13]法院也同意聯(lián)邦廣播委員會(huì)的見解，認(rèn)為廣播和公共利益休戚相關(guān)，并指出，由于"電臺(tái)頻道的數(shù)量是有限的"，聯(lián)邦廣播委員會(huì)有權(quán)對(duì)"服務(wù)的特性和質(zhì)量"予以考量。[14]

2.Shuler案

聯(lián)邦廣播委員會(huì)還拒絕了對(duì)洛杉磯的KDEF電臺(tái)許可的延展。這個(gè)電臺(tái)主要播出的是三一教派激進(jìn)牧師BobShuler的布道，他在布道中對(duì)猶太教徒、羅馬天主教、洛杉磯的執(zhí)法官員等等的人進(jìn)行猛烈的攻擊。而Shuler認(rèn)為聯(lián)邦廣播委員會(huì)的決定，侵犯了憲法第一修正案上的言論自由權(quán)利和第五修正案上的正當(dāng)法律程序權(quán)利。

上訴法院面對(duì)的一個(gè)問題就在于，聯(lián)邦廣播委員會(huì)拒絕Shuler許可延展的決定，是構(gòu)成事先抑制，還是只是事后懲戒。上訴法院判決認(rèn)為，盡管公民有表達(dá)或發(fā)表自己觀點(diǎn)的權(quán)利，但條件在于"他不得濫用權(quán)利"。法院認(rèn)為聯(lián)邦廣播委員會(huì)拒絕延展"濫用該權(quán)利來誹謗和虛假信息"的電臺(tái)許可，"并非對(duì)言論自由的否定，而只是在其立法性職權(quán)范圍內(nèi)，國(guó)會(huì)所授予管制權(quán)力的應(yīng)用。"法院判決Shuler的廣播電臺(tái)不符合聯(lián)邦廣播委員會(huì)在審查許可延展時(shí)所需遵循的"公共利益"標(biāo)準(zhǔn)。[15]

三、聯(lián)邦通訊委員會(huì)時(shí)期對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的適用

（一）《1934年電信法》中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)

1934年電信法授權(quán)FCC以公共利益為基礎(chǔ)，針對(duì)有線和無(wú)線通訊的管制權(quán)限。在該法中，要求FCC根據(jù)公共利益行事的條款，達(dá)近百條之多。實(shí)際上FCC幾乎絕大部分管制權(quán)限，都是在"公共利益"主題下展開的。[16]例如根據(jù)1934年電信法第307條和第309條的規(guī)定，當(dāng)電信服務(wù)的申請(qǐng)人符合"公共利益、便利和需要"的要求時(shí)，F(xiàn)CC可以給予其附限制的頻率使用許可，也同樣按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，來對(duì)許可延展的申請(qǐng)進(jìn)行審查。

但是在1934年電信法中，對(duì)"公共利益"的界定技術(shù)和方式前后并不一致。[17]而且1934年電信法只是將1927年廣播法中確立的公共利益標(biāo)準(zhǔn)照搬過來，并沒有任何實(shí)質(zhì)性的變化，在它的立法史中也看不到任何有意義的說明。正如羅賓遜教授所指出的那樣，"法律本身沒能界定的，立法史也沒能予以說明。"[18]

（二）藍(lán)皮書

在1946年，聯(lián)邦通訊委員會(huì)出版了題為《許可申請(qǐng)人的公共服務(wù)責(zé)任》的工作報(bào)告，對(duì)這份報(bào)告的通俗稱謂是"藍(lán)皮書"。[19]報(bào)告提出了在處理許可延展申請(qǐng)時(shí)所需考慮的基準(zhǔn)，以試圖闡明聯(lián)邦通訊委員會(huì)對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的看法。藍(lán)皮書認(rèn)為公共利益要符合這么四個(gè)要求：第一，一定比率的"固定"（sustaining）節(jié)目；第二，當(dāng)?shù)匦侣劦膶?shí)況轉(zhuǎn)播；第三，要有致力于對(duì)當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)討論的節(jié)目；第四，削除過度廣告。但聯(lián)邦通訊委員會(huì)并沒有完全吸納藍(lán)皮書的見解，但是也沒有對(duì)它加以批判。應(yīng)該看到，各類節(jié)目安排應(yīng)當(dāng)均衡合理，這是公共利益標(biāo)準(zhǔn)的必然要求；但是藍(lán)皮書強(qiáng)調(diào)固定節(jié)目的合理比率，這可能會(huì)危及商業(yè)電臺(tái)的利潤(rùn)率。[20]

（三）1960年節(jié)目政策聲明

以1950年代后期舉行的一系列聽證會(huì)為基礎(chǔ)，聯(lián)邦通訊委員會(huì)認(rèn)為有必要對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)作出額外的說明。在1960年它頒布了"1960年節(jié)目政策聲明"，開列出了如下通常為公共利益所必須的節(jié)目的十四項(xiàng)要素：1．給予地方居民以表達(dá)自我的機(jī)會(huì)；2.地方稟賦的發(fā)展和使用；3.兒童節(jié)目；4.宗教節(jié)目；5.教育節(jié)目；6.公共事務(wù)節(jié)目；7.社論；8.政治廣播；9.農(nóng)業(yè)節(jié)目；10.新聞節(jié)目；11.天氣和市場(chǎng)報(bào)告；12.體育節(jié)目；13.對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù)；14.娛樂節(jié)目。這些類別之間有著一定程度的交迭和重合，而這些被認(rèn)為是公共利益標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)。而1960年節(jié)目政策聲明中也規(guī)定廣播公司要去確證公眾的品味、需要和欲求，并設(shè)計(jì)制作節(jié)目以滿足他們的需要。

（四）市場(chǎng)化的解釋進(jìn)路

在1970年代末開始，聯(lián)邦通訊委員會(huì)開始以"市場(chǎng)"為根據(jù)，對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)作重新解釋。在市場(chǎng)化的解釋進(jìn)路下，認(rèn)為只有在市場(chǎng)確實(shí)無(wú)法保護(hù)公共利益時(shí)，才有必要進(jìn)行規(guī)制。曾任聯(lián)邦通訊委員會(huì)主席的MarkFowler清晰的表達(dá)了他打算采取市場(chǎng)化的廣播管制進(jìn)路的想法：

簡(jiǎn)單的說，我堅(jiān)定的認(rèn)為我們正處于終結(jié)公共信托模型下的廣播管制的時(shí)刻。無(wú)論你將其稱為"父愛主義"也好，還是"保姆主義"也罷，如此專制的"老大哥"，是應(yīng)該終了了。我信奉的是市場(chǎng)化的管制進(jìn)路…在這條即將到來的進(jìn)路中，委員會(huì)應(yīng)該盡可能尊重廣播公司關(guān)于怎樣才能更好的吸引聽眾的判斷，因?yàn)檫@是以公共利益為依歸的。[21]

1．廣播業(yè)的放松管制

在1981年的廣播放松管制裁決中，聯(lián)邦通訊委員會(huì)廢除了關(guān)于節(jié)目日志，商業(yè)節(jié)目的時(shí)間限制，對(duì)公共問題以及非娛樂節(jié)目的要求。[22]聯(lián)邦通訊委員會(huì)認(rèn)為這是在"去除因一個(gè)特定的量化的指針而帶來的幻象上的安慰"，而國(guó)會(huì)也在電信法中，有意識(shí)的通過公共利益標(biāo)準(zhǔn)，給予聯(lián)邦通訊委員會(huì)最大的靈活性，以處理廣播領(lǐng)域不斷變遷的情況。正如判例中指出的："【聯(lián)邦通訊】委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)，并非是要單單提供確定性。相反，國(guó)會(huì)的要求在于要讓委員會(huì)按公共利益行事。我們以為，這樣的利益要求我們?cè)诒匾獣r(shí)進(jìn)行管制，在有正當(dāng)理由時(shí)放松管制，而首要的在于，確保以最低的成本和最少的文牘工作，來提供最大量的服務(wù)…"[23]。

在廢除了許多規(guī)制節(jié)目和商業(yè)活動(dòng)的政策之后，聯(lián)邦通訊委員會(huì)暗示在解釋公共利益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，關(guān)注到廣播公司所享有的憲法第一修正案上的權(quán)利：它指出"警告廣播公司不能從事特定節(jié)目實(shí)踐，或者為這些節(jié)目建立起剛性指南的政策，所帶來的根本性問題是關(guān)乎廣播許可的憲法權(quán)利。因此必須清晰且有說服力的說明這些政策符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，否則這些政策將不再存續(xù)。"[24]

美國(guó)哥倫比亞特區(qū)上訴法院在電信研究和行動(dòng)中心訴聯(lián)邦通訊委員會(huì)案中，認(rèn)可聯(lián)邦通訊委員會(huì)對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)路的篤信。[25]法院判決認(rèn)為公共利益標(biāo)準(zhǔn)最好應(yīng)留任給聯(lián)邦通訊委員會(huì)裁量，指出"如果委員會(huì)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)進(jìn)路提供了控制廣播業(yè)弊端的最好方法，那么可以依賴市場(chǎng)力量來控制廣播業(yè)的弊端。"

2．簡(jiǎn)化的許可延展申請(qǐng)

廣播許可延展申請(qǐng)的申請(qǐng)人原來要提供關(guān)于節(jié)目編排、守法情況以及公共服務(wù)的信息。而1980年后實(shí)施的簡(jiǎn)化延展程序（SimplifiedRenewalApplication，SRA）可以簡(jiǎn)化延展申請(qǐng)程序，削減給行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人帶來的文牘負(fù)擔(dān)。在新程序下，許可延展的申請(qǐng)人只需要填寫明信片方寸大小的信息，回答關(guān)于所有權(quán)性質(zhì)、是否涉及外國(guó)政府利益、品質(zhì)以及公共文件歸檔四個(gè)問題即可。FCC的區(qū)域運(yùn)營(yíng)局對(duì)其中的百分之十申請(qǐng)進(jìn)行隨機(jī)現(xiàn)場(chǎng)檢查。[26]

在1984年的黑人公正傳媒團(tuán)體訴FCC案中，質(zhì)疑簡(jiǎn)化的許可延展申請(qǐng)是否違背了對(duì)聯(lián)邦通訊委員會(huì)"公共利益，便利和必要"的授權(quán)要求。[27]上訴法院對(duì)簡(jiǎn)化的許可延展程序予以支持，認(rèn)為電信法并不要求FCC去就與節(jié)目相關(guān)的問題進(jìn)行問詢，它可以使用簡(jiǎn)化程序去判定公共利益標(biāo)準(zhǔn)。

3.公平學(xué)說的廢止

公平學(xué)說（FairnessDoctrine）要求廣播許可申請(qǐng)人的節(jié)目必須涵蓋"富有公共意義的爭(zhēng)議話題"，并提供播出相反觀點(diǎn)的"合理機(jī)會(huì)"，從而展現(xiàn)出針對(duì)該問題的一幅均衡完整的圖景。[28]但是公平學(xué)說常常因?yàn)橛锌赡芮址笐椃ǖ谝恍拚傅臋?quán)利，而遭受攻擊；學(xué)者們更是對(duì)廣播管制的實(shí)效和正當(dāng)性加以質(zhì)疑。

在1985年FCC的一個(gè)被稱為《1985年公平學(xué)說報(bào)告》的通告中，認(rèn)為公平學(xué)說完全違背其目的，并且產(chǎn)生了鉗制電臺(tái)的"寒蟬效應(yīng)"（chillingeffect）。在1986年的電信研究和行動(dòng)中心訴FCC案中，法院支持了FCC對(duì)新的圖文廣播形式予以豁免的決定。羅伯特·博克法官撰寫的判決意見中，認(rèn)為公平學(xué)說并未成文化，這導(dǎo)致了該學(xué)說最終的消蝕。在另一個(gè)判例Meredith公司訴FCC案中，法院認(rèn)為FCC沒有對(duì)公平學(xué)說的合憲性問題進(jìn)行足夠的考量，因此發(fā)還給FCC重新處理。目前，公平學(xué)說正處于消逝之中，普遍認(rèn)為它違反了憲法第一修正案，也有悖于公共利益原則。

四、最高法院和公共利益標(biāo)準(zhǔn)

公共利益標(biāo)準(zhǔn)并非是置身于真空之中的標(biāo)準(zhǔn)。因此對(duì)最高法院的判決加以關(guān)注，對(duì)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的把握和厘清，會(huì)具有特別重要的意義。因此在本部分中，將對(duì)一些相關(guān)的美國(guó)聯(lián)邦最高法院判例加以簡(jiǎn)要的整理和評(píng)介。

（一）NelsonBrothersv.FRC

在1933年，美國(guó)最高法院碰到了第一宗涉及公共利益標(biāo)準(zhǔn)的判決。聯(lián)邦廣播委員會(huì)將560千赫的使用權(quán)排他性的賦予了印第安那州的WJKS公司,廢止了在同一波段的WIBO和WPCC廣播電臺(tái)的許可。WIBO是NBC的一個(gè)分支電臺(tái)，而WPCC則是一個(gè)宗教電臺(tái)。最高法院支持了聯(lián)邦廣播委員會(huì)的決定，認(rèn)為它有權(quán)對(duì)不同電臺(tái)的節(jié)目進(jìn)行評(píng)估和考量。[29]

法院認(rèn)為在授予許可時(shí)，聯(lián)邦廣播委員會(huì)必須依照"公共便利、利益或必要的要求"行事。因此在該案中，聯(lián)邦廣播委員會(huì)要對(duì)這樣安排給公眾帶來的利益，各個(gè)廣播電臺(tái)提供的服務(wù)，以及公眾其他的合理要求等因素進(jìn)行綜合考量。

（二）FCCv.PottsvilleBroadcasting

在1940年的該判決中，最高法院將公共利益標(biāo)準(zhǔn)描述成界定聯(lián)邦通訊委員會(huì)職權(quán)的"試金石"。最高法院指出"在任何時(shí)候，對(duì)委員會(huì)職權(quán)的度量標(biāo)準(zhǔn)，都是公共利益、便利或必要。"認(rèn)為公共利益標(biāo)準(zhǔn)同許可中需要考慮的其他復(fù)雜因素一樣，是可以具體化的，認(rèn)為公共利益標(biāo)準(zhǔn)是"柔順的裁量運(yùn)作手段"。[30]國(guó)會(huì)授權(quán)FCC依據(jù)公共利益標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和判斷來改變政策，在相互競(jìng)爭(zhēng)的政策間作出抉擇。[31]

（三）FCCv.SandersBrothersRadio

在SandersBrothers案中，最高法院認(rèn)為公共利益標(biāo)準(zhǔn)不要求聯(lián)邦通訊委員會(huì)面對(duì)新廣播電臺(tái)申請(qǐng)時(shí)，一定要考慮對(duì)已有電臺(tái)的損害。在此，法院對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)作了限縮解釋，暗示聯(lián)邦通訊委員會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)電臺(tái)的節(jié)目、商業(yè)活動(dòng)或者政策加以監(jiān)控。判決這樣寫道：

法律并不打算去規(guī)制許可申請(qǐng)人的商業(yè)活動(dòng)。沒有給予委員會(huì)這樣控制電臺(tái)節(jié)目、商業(yè)管理或政策的權(quán)力。簡(jiǎn)言之，如果有可得的波段，而且廣播不會(huì)給他人帶來干擾，當(dāng)申請(qǐng)人表明自己的能力，有足夠的設(shè)備和經(jīng)濟(jì)能力來使用好配置給他的頻道時(shí)，廣播領(lǐng)域是對(duì)任何人都開放的。[32]

（四）NBCv.UnitedStates

在1943年的NBC案判決中，最高法院支持了聯(lián)邦通信委員會(huì)的"鏈廣播"（網(wǎng)絡(luò)）規(guī)則，該網(wǎng)絡(luò)規(guī)則容許分支網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)自由的不受約束的選擇節(jié)目。該判決是最高法院支持聯(lián)邦通信委員會(huì)廣播管制職權(quán)的最為全面的論述，原因在于：①判決確認(rèn)了聯(lián)邦通信委員會(huì)針對(duì)廣播產(chǎn)業(yè)的普遍管制權(quán)力；②判決確認(rèn)了公共利益標(biāo)準(zhǔn)是檢測(cè)聯(lián)邦通信委員會(huì)管制權(quán)力的試金石；③判決認(rèn)為從憲法上看，公共利益也并非是一個(gè)空洞的標(biāo)準(zhǔn)；④因?yàn)轭l道是有限的，所以管制就是必須的。這樣的稀缺理念可以作為公共利益標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)目?jī)?nèi)容管制的正當(dāng)化理由；⑤認(rèn)為管制將可能帶來的許可的撤銷或者不再延展，并不構(gòu)成對(duì)廣播公司憲法第一修正案權(quán)利的侵犯。[33]而以下這段判詞更是經(jīng)常性的被援引：

法律本身確定委員會(huì)的權(quán)力不限于廣播通訊的工程技術(shù)方面。要求我們要將委員會(huì)看成有幾分類似交通部門，監(jiān)控各波段，令其不會(huì)相互干擾。但法律并未將委員會(huì)的權(quán)力僅限于這樣的交通監(jiān)控，委員會(huì)還有確定交通組分的義務(wù)。

（五）RedLionBroadcastingCo.v.FCC

在1969年具有界碑意義的RedLion案判決中，最高法院支持了聯(lián)邦通訊委員會(huì)的公平學(xué)說，法院的判決意見強(qiáng)調(diào)了這么三個(gè)原則：

1．廣播的獨(dú)特性。"當(dāng)希望開設(shè)廣播電臺(tái)的個(gè)人明顯超過能夠配置的頻率數(shù)量時(shí)，再去主張個(gè)人因憲法第一修正案而享有不可逾越的從事廣播的權(quán)利，并將其同每個(gè)人都享有的言說、寫作或出版的權(quán)利相提并論，是沒有意義的。"

2．信托原則。"第一修正案中，沒有什么內(nèi)容可以阻止政府要求被許可人同他人分享自己的頻率，而且被許可人要作為受托者來行事。"

3．公共利益原則。"是受眾的權(quán)利，而非廣播公司的權(quán)利，居于至上的地位。"

法院的判決還附加了這樣一個(gè)限定，認(rèn)為如果1969年判決后廣播技術(shù)的發(fā)展證明了公平學(xué)說總體的效果將帶來節(jié)目數(shù)量和質(zhì)量的減少而非增加時(shí)，則應(yīng)對(duì)其重新加以考量。

（六）CBSInc.v.DNC

最高法院在1973年的CBS案中，指出聯(lián)邦通訊委員會(huì)"必須要為了維護(hù)廣播法及作為其后繼者電信法中的第一修正案價(jià)值，而''''走鋼絲''''"。法院引到了RedLion判決，指出"由于技術(shù)變遷，廣播產(chǎn)業(yè)始終處于動(dòng)態(tài)發(fā)展之中，這使得規(guī)制變得更加困難；十年前合適的今天不一定合適；今天可以接受的也許過了十年就過時(shí)了。"[34]

（七）FCCv.WNCNListener''''sGuild

在1981年的該案中，WNCN電臺(tái)的買主期望將電臺(tái)節(jié)目的類型由經(jīng)典音樂變?yōu)閾u滾，從而引發(fā)了雙方的爭(zhēng)執(zhí)。最高法院支持了FCC不介入對(duì)電臺(tái)節(jié)目制式規(guī)制的決定。法院認(rèn)為"市場(chǎng)化規(guī)制是在執(zhí)行法律上的公共利益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一種受憲法保護(hù)的手段。"[35]電臺(tái)娛樂節(jié)目的形式應(yīng)由市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)決定，而非FCC審查決定。

五、圍繞美國(guó)廣播管制的公共利益標(biāo)準(zhǔn)展開的討論

很難為"公共利益"給出一個(gè)精確的定義。AveryLeiserson曾給出過一個(gè)多少有些實(shí)用主義但是有局限的定義，認(rèn)為"一個(gè)令人滿意的公共利益標(biāo)準(zhǔn)，在于行政行為能得到那些有影響力的政治團(tuán)體的普遍接受。"因此相應(yīng)的政策必須要能夠回應(yīng)這些政治團(tuán)體的期待和欲求。而對(duì)公共利益的整體界定是非常困難的，而且公共利益也往往并非就是個(gè)別利益的加總總合。

（一）公共利益與行政裁量

在廣播管制中，公共利益概念不僅有助行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的運(yùn)作，提高它適應(yīng)變化情勢(shì)的靈活性；而且它還可以增加政策的可接受性，為廣播管制以及有權(quán)威規(guī)則和政策的制定贏得重要的支持。因此傳統(tǒng)上法院給予聯(lián)邦通信委員會(huì)以確定什么是"公共利益"的廣泛權(quán)限。如最高法院在1981年所指出的：

我們的判決意見中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，【聯(lián)邦通訊】委員會(huì)關(guān)于怎樣才是對(duì)公共利益最好的遵從的判斷，應(yīng)受到實(shí)質(zhì)上的司法尊重…委員會(huì)在以對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)政策之間的理性權(quán)衡為基礎(chǔ)的，對(duì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，不應(yīng)被置之不理…因?yàn)?'''當(dāng)國(guó)會(huì)一開始對(duì)【聯(lián)邦通信】委員會(huì)以授權(quán)時(shí)，在公共利益標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)政策的權(quán)衡，就是委員會(huì)的任務(wù)之一。''''[36]

（二）變動(dòng)中的公共利益概念

在美國(guó)廣播管制的歷史上，圍繞公共利益概念展開的沖突，也常常不斷往復(fù)重現(xiàn)。時(shí)常會(huì)認(rèn)為法律中關(guān)乎公共利益的模棱兩可的規(guī)定，阻礙了公共政策的發(fā)展和摹繪，因?yàn)閲?guó)會(huì)也常常會(huì)說，"這并非是我們說的公共利益。"

沒有幾個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)會(huì)象FCC這樣，在沒有什么實(shí)體基準(zhǔn)的情況下，行使如此廣袤的權(quán)力。而公共利益概念不僅可以賦予管制機(jī)構(gòu)廣袤的裁量權(quán)，也可以介此限制管制機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)。如PendletonHerring所指出的那樣，"行政官員沒有碰到政治家那么多憂患，也就不能讓他承擔(dān)起那么多責(zé)任。"[37]

HenryFriendl法官在他的經(jīng)典著作《聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)》一書中，也對(duì)廣播管制中的"公共利益，便利和必需"標(biāo)準(zhǔn)的緣起，發(fā)表了自己的洞見。他認(rèn)為這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅沒能澄清個(gè)中問題，反而加劇了其間的混亂。他追溯了公共利益標(biāo)準(zhǔn)的源流，指出《1934年電信法》規(guī)定的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是"公共便利、利益和必需"。而在此前后，在法律中引入公共便利和必需標(biāo)準(zhǔn)的，包括《1920年運(yùn)輸法》、《1935年機(jī)動(dòng)車運(yùn)輸法》以及《1938年民航法》，這些法律涉及到在相互競(jìng)爭(zhēng)的車輛或飛機(jī)之間的選擇，但是它們可以通過對(duì)成本、服務(wù)的因素的考量，發(fā)展出來可理解的選擇標(biāo)準(zhǔn)。但是很難從《1934年電信法》第307條的規(guī)定中，發(fā)展出可理解的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)會(huì)發(fā)現(xiàn)去界定在未來究竟什么是公共利益，既不明智，也不可能。因此，更多的是由FCC來通過逐案裁決來發(fā)展適用公共利益標(biāo)準(zhǔn)，這里經(jīng)常伴隨著該做什么或者不該做什么的價(jià)值沖突，其問題之一就在于廣播是否應(yīng)承載經(jīng)濟(jì)和技術(shù)目標(biāo)之外的社會(huì)目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)廣播公司社會(huì)責(zé)任的人認(rèn)為"天空屬于公眾，而非產(chǎn)業(yè)"。因此《電信法》第301條規(guī)定"不應(yīng)將許可解釋為…創(chuàng)設(shè)了在許可的條款、條件和期限之外的任何權(quán)利。"聯(lián)邦通訊委員會(huì)會(huì)頒布規(guī)則和政策，要求電臺(tái)要有能為婦女和少數(shù)人提供平等就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利，要求節(jié)目必須能回應(yīng)社會(huì)的需要和利益，使得電臺(tái)能滿足社會(huì)責(zé)任的要求。

（三）公共利益與廣播管制改革

美國(guó)的廣播管制某種意義上是建立在公共利益模型之下的，由于廣播介質(zhì)是"稀缺的"，一個(gè)頻道的開辦，可能構(gòu)成對(duì)另一個(gè)頻道的干擾。因此需要一定程度的政府的積極管制，來決定誰(shuí)能辦廣播誰(shuí)不能辦廣播，并規(guī)制電磁波的使用。在"公共信托"理論下，廣播許可成了"信托"，公眾成了托管方，廣播電臺(tái)則成了受托人。

但還是有人對(duì)如是管制的正當(dāng)化理由提出了質(zhì)疑。例如曾任FCC局長(zhǎng)的MarkFowler就指出"在我看來，稀缺是影響所有產(chǎn)業(yè)的條件。土地、資金、勞工和石油，它們都是稀缺的。但對(duì)于社會(huì)中的這些其他稀缺物品，我們傾向于允許市場(chǎng)來配置它。在這個(gè)過程中，消費(fèi)者和社會(huì)的利益得到了很好的保障。"因此Fowler認(rèn)為"經(jīng)濟(jì)自由和言論自由應(yīng)該手拉手"，認(rèn)為"公共利益應(yīng)由公眾來決定"。[38]應(yīng)該更信奉受到更少規(guī)制的市場(chǎng)本身的力量，而非內(nèi)容管制。美國(guó)也從1970年代開始探索市場(chǎng)化的廣播管制進(jìn)路，以"結(jié)構(gòu)性"管制替代內(nèi)容管制，例如對(duì)廣播公司的所有權(quán)形式及購(gòu)并加以規(guī)制。[39]

以上的論述粗略的勾勒出在美國(guó)的特定管制背景下，應(yīng)用公共利益標(biāo)準(zhǔn)的種種嘗試與努力。盡管受到了種種質(zhì)疑，但是離開了公共利益概念，幾乎一切廣播管制活動(dòng)都將難以為繼。正如FCC前局長(zhǎng)NewtonMinow指出的那樣，"在1934年國(guó)會(huì)的行事中，公共利益處于核心的地位；而在未來它將依然處于核心地位。"

六、結(jié)語(yǔ)與啟示

這樣的一篇論文，可能并不太符合中國(guó)讀者的閱讀方式和思維習(xí)慣?？缭綍r(shí)空的阻隔，理解美國(guó)廣播管制中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)，或許本來就并非易事，本文只是拉開了這項(xiàng)嘗試的帷幕而已。但從以上的敘事中已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)，公共利益標(biāo)準(zhǔn)綿亙于美國(guó)廣播管制的方方面面，特別是在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、通訊等高科技技術(shù)發(fā)展日新月異，社會(huì)生活情勢(shì)日趨復(fù)雜的情況下，"公共利益標(biāo)準(zhǔn)"依然成為左右美國(guó)廣播業(yè)準(zhǔn)入管制和公共政策形成過程的主旋。

以上對(duì)美國(guó)廣播管制中公共利益標(biāo)準(zhǔn)的討論中，也是對(duì)管制的公共利益理論的佐證。從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場(chǎng)出發(fā)，公共利益可以被描述為盡可能以最佳的方式對(duì)個(gè)人和集體物品等稀缺性資源的配置。[40]而廣播管制的重要前提之一就在于頻率的"稀缺"以及電臺(tái)之間存在著相互干擾的可能。因此在公共利益的考量下，通過許可制度，以及更為市場(chǎng)化的管制進(jìn)路，來維持或模仿市場(chǎng)機(jī)制來優(yōu)化資源配置，可以成為克服不完全競(jìng)爭(zhēng)，非均衡市場(chǎng)，市場(chǎng)缺位以及不希望的市場(chǎng)結(jié)果等帶來的負(fù)面影響的手段。[41]

同時(shí)，面對(duì)高度技術(shù)化的事項(xiàng)，以及數(shù)字時(shí)代種種影音技術(shù)的要求，廣播管制機(jī)構(gòu)必須要有一定的職權(quán)乃至裁量權(quán)，而它的權(quán)力要來自制定法的授權(quán)。從這個(gè)意義上說，公共利益標(biāo)準(zhǔn)成了授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，乃至判斷管制機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍的"試金石"。另一方面，管制機(jī)構(gòu)所享有的裁量權(quán)并非是"無(wú)法無(wú)天"的，公共利益標(biāo)準(zhǔn)盡管蘊(yùn)涵著對(duì)政策過程中相互競(jìng)爭(zhēng)的諸價(jià)值和利益的衡量，有著相當(dāng)?shù)膹椥院脱诱剐?，但是在司法和管制?shí)踐中，還是傾向于結(jié)合具體的管制情境，將形式上的公共利益標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的方案，介以實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量權(quán)的導(dǎo)控。

公共利益標(biāo)準(zhǔn)并非僅僅是飄蕩在美利堅(jiān)的彼岸花。在中國(guó)，政府管制彌漫于整個(gè)社會(huì)生活，根據(jù)2004年7月1日起實(shí)行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第12條第2項(xiàng)和第3項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于"有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)"；以及"提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)"，可以設(shè)定行政許可。《行政許可法》第67條則規(guī)定"取得直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可的被許可人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和行政機(jī)關(guān)依法規(guī)定的條件，向用戶提供安全、方便、穩(wěn)定和價(jià)格合理的服務(wù)，并履行普遍服務(wù)的義務(wù)"。可以發(fā)現(xiàn)，與美國(guó)類似的，在此，具有彈性的"關(guān)系公共利益"標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化成了更為實(shí)在的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及法定要件。

因此，在"公共利益"的大背景下，審視中國(guó)的許可制度改革和放松管制實(shí)踐，將是格外有意義的。同時(shí)，在對(duì)"公共利益"的關(guān)切下，面對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)的申請(qǐng)人，如何發(fā)展出可操作的許可標(biāo)準(zhǔn)和精巧的利益衡量技術(shù)，也是我們必須要直面的。而今，中國(guó)正在逐步推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程，在電信、電力、廣播、電視、煤氣、供水、供熱等領(lǐng)域中，國(guó)有企業(yè)的改制，民營(yíng)資本比例的加大，都是客觀存在的事實(shí)。那么這些民營(yíng)化之后的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，是否還保留有"公用設(shè)施"的部分特性，是否依然有可能將其視為"政府行為者"呢，[42]如何保障"公共利益"不因民營(yíng)化進(jìn)程而侵蝕和消解呢？這些，都是我們未來必須直面的課題。

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[1]參見王俊豪等：《美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)及其運(yùn)行機(jī)制》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2003年版，第1頁(yè)。

[2]GlenO.Robinson,"TitleI,TheFederalCommunicationsAct:AnEssayonOriginsandRegulatoryPurpose,"inMaxD.Paglin(ed.),ALegislativeHistoryoftheCommunicationsActof1934(NewYork:OxfordUniversityPress,1989).

[3]ErwinG.Krasnow&JackN.Goodman,The"PublicInterest"Standard:TheSearchfortheHolyGrail,m.L.J.605(1998).

[4]ErwinG.Krasnow&JackN.Goodman,The"PublicInterest"Standard:TheSearchfortheHolyGrail,m.L.J.605(1998).

[5]67Cong.Rec.5479.

[6]NewtonN.Minow,EqualTime,thePrivateBroadcasterandthePublicInterest,(NewYork:Athenaeum1964),p.8.

[7]例如在Hooverv.IntercityRadioCo.,283F.10003(D.C.Cir.1923),writoferrordismissedasmoot,266U.S.C.636(1924)案中，哥倫比亞特區(qū)上訴法院判決在廣播法下，胡佛部長(zhǎng)有選擇頻率和確定使用時(shí)間的裁量權(quán)，但沒有在1912年廣播法中的特別禁止規(guī)定之外，拒絕許可申請(qǐng)的裁量權(quán)。在UnitedStatesv.ZenithRadioCorporation,12F.2d614(N.D.Ill1926)中，美國(guó)伊利諾斯巡回法院判決1912年廣播法沒有授權(quán)商務(wù)部長(zhǎng)在該法未曾專門規(guī)定的約束之外，有權(quán)去拒絕許可申請(qǐng)，商務(wù)部長(zhǎng)也無(wú)權(quán)要求廣播業(yè)者在特定波段或時(shí)段播出節(jié)目。

[8]Cong.Rec.283031(1927).

[9]ErwinG.Krasnow&JackN.Goodman,The"PublicInterest"Standard:TheSearchfortheHolyGrail,m.L.J.605(1998).

[10]NewtonN.MinowandCraigL.Lamay,StandardintheWasteland,Children,TelevisionandtheFirstAmendment(NewYork:HillandWang,1995),p.4."公共利益"概念最早來自1887年伊利諾斯州camefroman的鐵路立法，后來被植入《1920年聯(lián)邦運(yùn)輸法》之中。在1876年的Munnv.Illinois,94U.S.113(1876)案中，最高法院判決，當(dāng)"受公共利益影響時(shí)"，可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以規(guī)制。

[11]GreatLakesBroadcastingCo.,3FRCAnn.Rep.32(1929),aff''''dinpartandrev''''dinpart,37F.2d993(D.C.Cir.),cert.dismissed,281U.S.706(1930).

[12]JohnJ.Hearn,TheDemiseofTheFairnessDoctrine,56Geo.Wash.L.Rev.834(1988).

[13]KFKBBroadcastingAssociationv.FederalRadioCommission,47F.2d670,671(D.C.Cir.1931).

[14]KFKBBroadcastingAssociationv.FederalRadioCommission,47F.2d672(D.C.Cir.1931).

[15]TrinityMethodistChurchSouthv.FederalRadioCommission,62F.2d850(D.C.Cir.1932),cert.denied284U.S.685(1932).

[16]RandolphJ.May,ThePublicInterestStandard:IsItTooIndeterminateToBeConstitutional?,m.L.J.427(2001).

[17]例如該法第201條(b)款，第215條(a)款,第319條(c)款和第315條(a)款明確規(guī)定了"公共利益標(biāo)準(zhǔn)"，第214條(a)款和(c)款規(guī)定的則是"公共便利和必要"，第214條（d）款規(guī)定"為了公共便利和需要的利益"；第307條（a）款，第309條（a）款，第319條（d）款規(guī)定"公共便利、利益或需要"；第311條（b）款和（c）(3)款規(guī)定"公共利益、便利或需要"。在1986年9月17日，F(xiàn)CC曾建議國(guó)會(huì)將法律中出現(xiàn)的"便利"或"需要"廢除掉，認(rèn)為它們幾近"冗詞"，是公共利益標(biāo)準(zhǔn)的同義反復(fù)，但這項(xiàng)建議未獲國(guó)會(huì)通過。FCCLegislativeProposal,TrackI,September17,1981,p.25[mimeo.].CongressdidnotamendtheActastheFCChadproposed.

[18]RandolphJ.May,ThePublicInterestStandard:IsItTooIndeterminateToBeConstitutional?,m.L.J.427(2001).

[19]25Fed.Reg.7291(1960).

[20]ErwinG.Krasnow&JackN.Goodman,The"PublicInterest"Standard:TheSearchfortheHolyGrail,m.L.J.605(1998).

[21]MarkFowler,"ThePublicInterest,"61Fed.B.J.213(1982).

[22]ReDeregulationofRadio,84FCC2d968(1981);aff''''dinpartandremandedinpart,OfficeofCommunicationsoftheUnitedChurchofChristv.FCC,707F.2d1413(1983).

[23]84FCC2dat983.

[24]EliminationofUnnecessaryRegulations,54Rad.Reg.2d(P&F)1043(1983).

[25]TelecommunicationsResearchandActionCenterv.FCC801F.2d501,reh''''gdenied,806F.2d1115(D.C.Cir.1988),cert.denied,482U.S.919(1987).

[26]DeannaL.Dixon,HowTechnologyHasAffectedtheLegalSystem:TheSimplifiedRenewalApplication:AParticularizationofthePublicInterestStandard?34How.L.J.265(1991),

[27]BlackCitizensforaFairMediav.FCC,719F.2d407(1983),cert.denied467U.S.1255(1984)

[28]ToddBonder,A"Better"MarketplaceApproachtoBroadcastRegulation,m.L.J.31(1984).;ThomasW.HazlettandDavidW.Sosa,WastheFairnessDoctrineA"ChillingEffect"?EvidenceFromthePostderegulationRadioMarket,26J.LegalStud.279(1997).

[29]NelsonBros.Bond&MortgageCo.v.FRC,62F.2d854(1932).

[30]FCCv.PottsvilleBroadcasting,309U.S.134(1940).

[31]KarenL.Boudreau,ToDeferOrNotToDefer:TheQuestionForTheD.C.CircuitInReviewingFCCDecisions,m.L.J.298(1984).

[32]FCCv.SandersBrothersRadioStation,309U.S.475(1940).

[33]NationalBroadcastingCo.,Inc.v.UnitedStates,319U.S.190(1943).

[34]ColumbiaBroadcastingSystems,Inc.v.DemocraticNationalCommittee,412U.S.94,117(1973).

[35]FCCv.WNCNListenersGuild,450U.S.582(1981).

[36]FCCv.WNCNListenersGuild,450U.S.at596.

[37]參見ErwinG.Krasnow&JackN.Goodman,The"PublicInterest"Standard:TheSearchfortheHolyGrail,m.L.J.605(1998).

[38]JaredL.Burden,TyingtheVictim''''sHands:CurbingCitizenGroupAbuseoftheBroadcastLicensingProcess,m.L.J.259（1987）

[39]IanG.McGill,TheMarketForCorporateControlintheBroadcastingIndustry,m.L.J.39,84（1988）

[40]StevenP.Croley，RegulationandPublicInterests,ThePossibilityofGoodRegulatoryGovernment,BerkeleyOlinPrograminLaw&Economics,WorkingPaperSeries,No92(2003)

[41]JohandenHertog,GeneralTheoriesofRegulation,in"EncyclopediaofLawandEconomics",

[42]關(guān)于美國(guó)法上政府行為理論的評(píng)述，可參見彭亞楠：《誰(shuí)才有資格違憲--美國(guó)憲法的"政府行為"理論》，載《憲法與公民》（思想與社會(huì)：第4輯），世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2004年版，第231－280頁(yè)；法治斌：《私人關(guān)系與憲法保障》，載法治斌：《人權(quán)保障與釋憲法制》，月旦出版社股份有限公司1993年版，第1－64頁(yè)。關(guān)于民營(yíng)化背景下的"政府行為"理論，可以參見DaphneBarak-Erez,AStateActionDoctrineforanAgeofPrivatization,45SyracuseL.Rev.1169(1995);JodyFreeman，PublicValuesinanEraofPrivatization:ExtendingPublicLawNormsThroughPrivatization,116Harv.L.Rev.1285(2003).