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【內(nèi)容提要】《聯(lián)合國(guó)反腐公約》的管轄權(quán)制度由立法管轄和執(zhí)法管轄兩個(gè)部分組成。立法管轄的規(guī)定體現(xiàn)為義務(wù)性規(guī)則和許可性規(guī)則，而執(zhí)法管轄的規(guī)定則體現(xiàn)為一種限制。許可性立法管轄規(guī)則和限制性執(zhí)法管轄規(guī)則注重締約國(guó)主權(quán)，而許可性規(guī)則可能導(dǎo)致公約效力的減損。

【摘要題】專題研討2：聯(lián)合國(guó)反腐公約

【關(guān)鍵詞】確立管轄權(quán)/行使管轄權(quán)/義務(wù)性規(guī)則/許可性規(guī)則

【正文】

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)第42條是公約所設(shè)立的針對(duì)腐敗犯罪的管轄權(quán)制度?！豆s》的目的和宗旨是在全球范圍內(nèi)預(yù)防和懲治腐敗行為，而管轄權(quán)的確立和行使是懲罰犯罪的前提，因而管轄權(quán)問(wèn)題就凸顯其在實(shí)現(xiàn)《公約》目的和宗旨方面的重要性。

一、《公約》的管轄權(quán)制度

依據(jù)國(guó)際實(shí)踐，管轄權(quán)一般可以分為立法管轄權(quán)和執(zhí)行管轄權(quán)。前者指國(guó)家通過(guò)立法確立其對(duì)某些事項(xiàng)的管轄權(quán)。如我國(guó)《刑法》第6條規(guī)定：“凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)犯罪的，除法律有特別規(guī)定的以外，都適用本法。凡在中華人民共和國(guó)船舶或者航空器內(nèi)犯罪的，也適用本法。”該法第8條規(guī)定：“外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外對(duì)中華人民共和國(guó)國(guó)家或者公民犯罪，而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的，可以適用本法，但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外?！鄙鲜鰞蓷l規(guī)定依據(jù)屬地管轄、屬人管轄、被動(dòng)國(guó)籍管轄和保護(hù)性管轄原則確立了我國(guó)法院對(duì)犯罪的管轄權(quán)，但這種管轄權(quán)僅僅是法律的規(guī)定。后者則指由國(guó)家的行政機(jī)關(guān)或法院實(shí)際地行使這種管轄權(quán)，從而使我國(guó)刑法得到執(zhí)行。《公約》第42條規(guī)定的管轄權(quán)制度基本上包括了立法和執(zhí)行管轄權(quán)的規(guī)定。

《公約》確立的締約國(guó)對(duì)腐敗犯罪的立法管轄權(quán)制度是以屬地管轄原則為主，以屬人管轄和保護(hù)性管轄原則為輔，并兼采“或引渡或起訴”原則?！豆s》第42條首先在第1款規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)確立對(duì)發(fā)生在其領(lǐng)域內(nèi)，以及在其船舶和航空器內(nèi)的犯罪的管轄權(quán)。這一款確立了屬地管轄原則。其次，第2款許可締約國(guó)對(duì)犯有腐敗罪行的本國(guó)人，以及針對(duì)本國(guó)國(guó)民或國(guó)家犯有公約規(guī)定罪行的管轄權(quán)。這一款規(guī)定則體現(xiàn)了屬人管轄和被動(dòng)國(guó)籍管轄，以及保護(hù)性管轄的原則。再次，第3款要求締約國(guó)在罪犯是本國(guó)國(guó)民而又不將其引渡時(shí)，確立本國(guó)對(duì)該犯罪的管轄權(quán)；第4款更是允許締約國(guó)在罪犯在其領(lǐng)域內(nèi)，不是其本國(guó)國(guó)民又不將其引渡時(shí)，確立本國(guó)對(duì)該犯罪的管轄權(quán)。這正是許多條約中采用的“或引渡或起訴”的原則。根據(jù)該第42條，犯罪發(fā)生在一締約國(guó)的領(lǐng)域內(nèi)或船舶及航空器內(nèi)，則該締約國(guó)“應(yīng)當(dāng)”確立對(duì)犯罪的管轄權(quán)，因而這是該締約國(guó)的條約義務(wù)。在本國(guó)人在外國(guó)犯罪，或外國(guó)人犯罪的對(duì)象是本國(guó)人，或者犯罪針對(duì)的是該締約國(guó)的情況下，締約國(guó)則“可以”確立對(duì)這種犯罪的管轄權(quán)，可見(jiàn)，《公約》并未將屬人、被動(dòng)國(guó)籍及保護(hù)性管轄原則作為《公約》的義務(wù)來(lái)規(guī)定。顯然，在《公約》中，屬地管轄原則被確立為管轄制度的基礎(chǔ)，因而是主要的管轄原則。與屬地管轄原則相比，屬人、被動(dòng)國(guó)籍和保護(hù)性管轄原則則處于輔助的地位。

該條第3和第4款均依據(jù)“或引渡或起訴”的原則，就締約國(guó)在拒絕引渡請(qǐng)求時(shí)確立對(duì)犯罪的管轄權(quán)作了規(guī)定。但這兩款在適用“或引渡或起訴”原則方面依所涉罪犯是否具有一締約國(guó)的國(guó)籍而有所區(qū)別。第3款規(guī)定，各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取必要措施，當(dāng)被指控罪犯在其領(lǐng)域內(nèi)而其因該人為本國(guó)國(guó)民而不予引渡時(shí)，確立本國(guó)對(duì)根據(jù)本公約確立的犯罪的管轄權(quán)。這一款顯然是確立了一項(xiàng)義務(wù)性規(guī)則，據(jù)此，締約國(guó)在不引渡本國(guó)國(guó)民時(shí)確立對(duì)該國(guó)民的管轄權(quán)成為締約國(guó)在本公約下的條約義務(wù)。第4款則規(guī)定，各締約國(guó)還可以采取必要措施，當(dāng)被指控罪犯在其領(lǐng)域內(nèi)而其不引渡該人時(shí)確立本國(guó)對(duì)依據(jù)本公約確立的犯罪的管轄權(quán)。該款雖然也適用了“或引渡或起訴”的原則，但與第3款有著明顯的區(qū)別。區(qū)別之一是該款適用于罪犯不是該締約國(guó)國(guó)民的情形；區(qū)別之二是該款并未將締約國(guó)確立其管轄權(quán)規(guī)定為本公約下的條約義務(wù)。因此，第4款應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)許可性的條約上的普遍管轄原則，使締約國(guó)在相關(guān)情形下確立對(duì)腐敗犯罪的管轄權(quán)成為許可性的權(quán)利而非條約的義務(wù)。

《公約》對(duì)執(zhí)行管轄權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)在第42條第6款。該第6款規(guī)定，締約國(guó)在不影響一般國(guó)際法準(zhǔn)則的情況下，可以行使其根據(jù)本國(guó)法律確立的任何刑事管轄權(quán)。根據(jù)這一款，國(guó)家可以根據(jù)本國(guó)法律的規(guī)定來(lái)行使刑事管轄權(quán)，但不能以違反一般國(guó)際法準(zhǔn)則的方式或手段來(lái)行使這種管轄權(quán)。

二、確立管轄權(quán)的義務(wù)和權(quán)力以及行使管轄權(quán)的限制

《公約》第42條確立的管轄權(quán)制度具有兩方面的意義：一方面，它確立了締約國(guó)作為條約主體行使國(guó)家管轄權(quán)的限度；另一方面，它確立了締約國(guó)采取國(guó)內(nèi)法上的措施以賦予國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)管轄權(quán)的義務(wù)或權(quán)利。管轄權(quán)的問(wèn)題涉及到國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩個(gè)方面。國(guó)際法上的國(guó)家管轄權(quán)和國(guó)內(nèi)法上國(guó)家機(jī)關(guān)的管轄權(quán)是不同的。國(guó)際法根據(jù)某些原則決定國(guó)家行使管轄權(quán)的限度，而國(guó)內(nèi)法則規(guī)定國(guó)家在事實(shí)上行使這些管轄權(quán)的范圍和方式。①簡(jiǎn)而言之，國(guó)家的管轄權(quán)取決于國(guó)際法，國(guó)家機(jī)關(guān)特別是法院的管轄權(quán)則取決于國(guó)內(nèi)法?！豆s》第42條第1至第4款的目的，正是規(guī)定和許可締約國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)法確立對(duì)腐敗犯罪的管轄權(quán)。

依據(jù)一般國(guó)際法，國(guó)家只有依據(jù)一定原則行使管轄權(quán)的權(quán)利，而沒(méi)有行使管轄權(quán)的一般義務(wù)。因此，一般國(guó)際法上關(guān)于國(guó)家管轄權(quán)的規(guī)則一般是許可性的而不是義務(wù)性的。這些原則包括屬地原則、屬人原則、保護(hù)性原則和普遍性原則(任何國(guó)家對(duì)一個(gè)國(guó)際犯罪行為均可以行使管轄權(quán))。至于被動(dòng)國(guó)籍原則或者主要是美國(guó)主張的效果原則(對(duì)發(fā)生在外國(guó)的并在管轄國(guó)造成包括經(jīng)濟(jì)方面的效果的行為行使管轄權(quán))②是否是習(xí)慣法上的管轄原則，則長(zhǎng)期以來(lái)一直存有爭(zhēng)論。③然而，《公約》第42條第1款規(guī)定的屬地管轄原則和第3款關(guān)于在不引渡本國(guó)人的情況下根據(jù)“或引渡或起訴”原則在國(guó)內(nèi)法上確立管轄權(quán)卻是義務(wù)性的。根據(jù)條約法公約關(guān)于“與國(guó)際法強(qiáng)制規(guī)律相抵觸者無(wú)效”的原則，只要不與國(guó)際法強(qiáng)制規(guī)律相抵觸，習(xí)慣國(guó)際法上的許可性規(guī)則卻可以通過(guò)條約將其規(guī)定為義務(wù)性規(guī)則。這不但是《公約》確立的規(guī)則，也是其他有關(guān)懲治腐敗的公約的一致實(shí)踐，如《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織禁止在國(guó)際商業(yè)交易中賄賂外國(guó)公職人員公約》、《美洲國(guó)家反腐敗公約》、《非洲聯(lián)盟反腐敗公約》、《歐洲委員會(huì)反腐敗刑法公約》等公約中均有如是規(guī)定。懲治其他犯罪的國(guó)際公約也有類似的規(guī)定，例如，《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》(海牙公約)第4條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)采取必要措施對(duì)劫機(jī)犯罪實(shí)施管轄權(quán)，并在不引渡的情況下，在國(guó)內(nèi)法上確立對(duì)劫機(jī)犯的管轄權(quán)。

除上述第1款和第3款外，《公約》第2和第4款關(guān)于屬人、被動(dòng)國(guó)籍、以及不引渡非本國(guó)人時(shí)在國(guó)內(nèi)法上對(duì)犯罪確立管轄權(quán)的規(guī)定都是許可性的。依照該條第6款，締約國(guó)在國(guó)內(nèi)法上還可以根據(jù)其他原則確立對(duì)腐敗犯罪的管轄權(quán)。這里所說(shuō)的其他原則，不但包括該條第2、4款所適用的原則，也包括《公約》沒(méi)有規(guī)定的管轄原則。效果原則可為一例。經(jīng)1998年修正案修正的美國(guó)1977年《對(duì)外腐敗行為法》采用了效果原則，以確定對(duì)涉外腐敗犯罪的管轄權(quán)。對(duì)發(fā)生在美國(guó)領(lǐng)域外的腐敗犯罪行為，只要可預(yù)見(jiàn)并實(shí)質(zhì)性地影響到美國(guó)的商業(yè)利益，即使非美國(guó)人或公司所犯，美國(guó)法院也擁有管轄權(quán)。④效果原則雖為許多國(guó)家所反對(duì)，因而不是習(xí)慣國(guó)際法所認(rèn)可的管轄原則，但已為越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)所采用。⑤依照該第6款，只要不為一般國(guó)際法所禁止，國(guó)家可以在其國(guó)內(nèi)法上確立任何管轄權(quán)原則。

在行使管轄權(quán)方面，《公約》第42條第6款規(guī)定：“在不影響一般國(guó)際法準(zhǔn)則的情況下，本《公約》不排除締約國(guó)行使其根據(jù)其本國(guó)法律確立的任何刑事管轄權(quán)?！边@一款既許可了國(guó)家對(duì)腐敗犯罪決定管轄權(quán)的自由，也是對(duì)國(guó)家行使管轄權(quán)的限制。國(guó)家只有在一般國(guó)際法許可的范圍內(nèi)，才能行使其管轄權(quán)。根據(jù)國(guó)際法，國(guó)家可以根據(jù)任何管轄原則確立其管轄權(quán)，但是，依據(jù)立法確立的管轄權(quán)來(lái)執(zhí)行其法律，則有內(nèi)外之分。如果立法所規(guī)定的犯罪行為由本國(guó)人在本國(guó)所為，而罪犯又正在本國(guó)境內(nèi)，則國(guó)家行使其管轄權(quán)一般不會(huì)引起國(guó)家間的關(guān)系問(wèn)題。如果罪犯是外國(guó)人，又在外國(guó)；或者，罪犯是本國(guó)人，也在外國(guó)，則國(guó)家行使其管轄權(quán)就會(huì)涉及其與外國(guó)的關(guān)系。因此，管轄權(quán)的行使往往受到國(guó)際法的限制。問(wèn)題是如何理解該第6款的“一般國(guó)際法”一詞，換言之，一般國(guó)際法上是否有禁止國(guó)家行使管轄權(quán)的規(guī)則或原則？該款本身對(duì)此未作解釋。然而，《公約》第42條第2款的規(guī)定似乎可以作為一種提示。該款將其關(guān)于許可性管轄權(quán)的規(guī)定受制于《公約》第4條。以“保護(hù)主權(quán)”為題的《公約》第4條規(guī)定：“一、締約國(guó)在履行其根據(jù)本《公約》所承擔(dān)的義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)恪守各國(guó)主權(quán)平等和領(lǐng)土完整以及不干涉他國(guó)內(nèi)政原則。二、本公約的任何規(guī)定概不賦予締約國(guó)在另一國(guó)領(lǐng)域內(nèi)行使管轄權(quán)和履行該另一國(guó)本國(guó)法律規(guī)定的專屬于該國(guó)機(jī)關(guān)職能的權(quán)利。”這一條所闡明的實(shí)際上是一般國(guó)際法的原則。首先，各國(guó)主權(quán)平等和領(lǐng)土完整以及不干涉他國(guó)內(nèi)政都是聯(lián)合國(guó)憲章的原則，而且，這些原則已為聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在1986年“尼加拉瓜訴美國(guó)案”中確認(rèn)為習(xí)慣國(guó)際法原則；其次，國(guó)家不能在另一國(guó)領(lǐng)域內(nèi)行使管轄權(quán)既與主權(quán)平等原則一致，也是一般國(guó)際法上久已確立了的原則，這也已為常設(shè)國(guó)際法院在“荷花號(hào)”案中所闡明。在“荷花號(hào)案”中，法院宣告，國(guó)際法加于國(guó)家的最重要的限制是：在沒(méi)有現(xiàn)行的許可性規(guī)則的情況下，一個(gè)國(guó)家不能以任何形式在另一國(guó)行使權(quán)力。

由此可見(jiàn)，如果締約國(guó)行使其管轄權(quán)違背該第4條的原則，干預(yù)他國(guó)內(nèi)政或在他國(guó)領(lǐng)域內(nèi)行使管轄權(quán)，就可能“影響一般國(guó)際法準(zhǔn)則”。據(jù)此，一締約國(guó)根據(jù)第42條第2款確立了針對(duì)其國(guó)家安全的犯罪，但其國(guó)家機(jī)關(guān)在未獲罪犯所在國(guó)允許的情況下，不能在所在國(guó)逮捕該罪犯。只有當(dāng)罪犯進(jìn)入管轄國(guó)的領(lǐng)域時(shí)，該管轄國(guó)才能因行使其管轄權(quán)而將罪犯逮捕。同樣地，管轄國(guó)也只有在罪犯所在國(guó)允許的條件下，才能向該罪犯送達(dá)法院的傳票，或在該國(guó)收集犯罪的證據(jù)。管轄國(guó)通過(guò)條約或其他途徑獲得所在國(guó)的同意而引渡該罪犯，從而行使其管轄權(quán)，則是另外一個(gè)問(wèn)題，即引渡。鑒于其他反腐敗公約，如《美洲國(guó)家反腐敗公約》、《非洲聯(lián)盟反腐敗公約》、《歐洲委員會(huì)反腐敗刑法公約》等，均未對(duì)管轄權(quán)的行使規(guī)定一般國(guó)際法的限制，因此，該第6款所作的限制應(yīng)是一大進(jìn)步。

三、《公約》管轄權(quán)效力的減損

雖然《公約》第42條確立了締約國(guó)對(duì)于腐敗犯罪的屬地管轄的條約義務(wù)，也規(guī)定了締約國(guó)根據(jù)其他原則或其國(guó)內(nèi)法規(guī)定的原則確立管轄權(quán)的許可性權(quán)力，但這一管轄權(quán)制度的缺陷是十分明顯的，因?yàn)?，該條的管轄權(quán)制度不能保證腐敗犯罪切實(shí)地受到法律的懲罰。其癥結(jié)就在該條的第4款。第4款對(duì)在其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)的非締約國(guó)國(guó)民的罪犯適用“或引渡或起訴”的原則，確立了條約上的普遍管轄原則，似乎可以使罪犯無(wú)法逃脫法律的制裁。其實(shí)不然。如上所述，第42條第4款與該條第3款的區(qū)別在于：第3款是一條義務(wù)性的規(guī)則，當(dāng)罪犯是本國(guó)國(guó)民時(shí)，在不引渡罪犯的情況下，該締約國(guó)承擔(dān)在國(guó)內(nèi)法上確立對(duì)該本國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)的義務(wù)，從而不至于使該國(guó)民逃脫法律的制裁；而第4款則沒(méi)有這樣的義務(wù)性規(guī)定，相反，第4款是一條許可性規(guī)則，它賦予了締約國(guó)確立管轄權(quán)的權(quán)力，而非為締約國(guó)加以確立管轄權(quán)的義務(wù)。因此，當(dāng)在一締約國(guó)境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的腐敗犯罪分子不是該締約國(guó)的國(guó)民時(shí)，該締約國(guó)可以確立其對(duì)該罪犯的管轄權(quán)，也可以不確立管轄權(quán)，從而使該罪犯得不到法律的懲罰。

雖然，其他的地區(qū)性公約均有類似第3款的規(guī)則，即對(duì)本國(guó)國(guó)民的犯罪依“或引渡或起訴”的原則確立管轄權(quán)，而第4款的規(guī)定卻是《公約》所特有，但相對(duì)于規(guī)定其他犯罪的《公約》而言，第4款的這種許可性規(guī)定實(shí)質(zhì)上是一種倒退。例如，上述1970年的《海牙公約》將“或引渡或起訴”原則規(guī)定為締約國(guó)的義務(wù)，即在不引渡的情況下，締約國(guó)有條約的義務(wù)向主管機(jī)關(guān)起訴該罪犯，而不論該罪犯是否該締約國(guó)的國(guó)民。如此，至少在公約締約國(guó)范圍內(nèi)，劫機(jī)犯就無(wú)法逃脫法律制裁。而起訴的前提，就是在國(guó)內(nèi)法上確立對(duì)這種犯罪的管轄權(quán)。所以，由于該第4款的許可性性質(zhì)，締約國(guó)在不引渡非本國(guó)國(guó)民的罪犯時(shí)，不承擔(dān)確立對(duì)這種犯罪的管轄權(quán)的義務(wù)，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)罪犯的起訴，這無(wú)論如何不利于實(shí)現(xiàn)《公約》的目的。當(dāng)然，導(dǎo)致這種缺陷主要原因可能是，相對(duì)于空中劫機(jī)犯罪，腐敗犯罪可能有其政治敏感性，因而國(guó)家之間在該款應(yīng)當(dāng)是義務(wù)性還是許可性規(guī)則的問(wèn)題上觀點(diǎn)無(wú)法統(tǒng)一。此外，國(guó)家的利益在于懲罰對(duì)本國(guó)造成損害的犯罪，對(duì)未造成本國(guó)損害的犯罪則無(wú)懲罰的興趣，這可能也是原因之一。然而，主權(quán)國(guó)家之間的關(guān)系是對(duì)等的，一締約國(guó)不引渡而放縱了這種罪犯，其他締約國(guó)也會(huì)針對(duì)該締約國(guó)采取同樣的不作為行為，其結(jié)果必然是《公約》的管轄權(quán)效力受到減損。

四、結(jié)論

《公約》的管轄權(quán)制度由立法管轄的確立和管轄權(quán)的實(shí)際行使兩類規(guī)則構(gòu)成。前者體現(xiàn)為義務(wù)性規(guī)則和許可性規(guī)則，后者則為一般國(guó)際法準(zhǔn)則所限制。一方面，許可性規(guī)則照顧到締約國(guó)的主權(quán)，明文確定對(duì)締約國(guó)行使其管轄權(quán)的限制又有利于防止對(duì)其他締約國(guó)主權(quán)的冒犯。另一方面，正是確立管轄權(quán)規(guī)則的許可性性質(zhì)，又限制了公約目的的實(shí)現(xiàn)。這說(shuō)明，《公約》有著很大的修正余地。

國(guó)家的管轄權(quán)源于兩個(gè)國(guó)際法的淵源，即習(xí)慣國(guó)際法和條約。一方面，由于習(xí)慣國(guó)際法原則上約束所有國(guó)家，因而習(xí)慣國(guó)際法上賦予的管轄權(quán)也為所有國(guó)家所享有。另一方面，條約也可以規(guī)定國(guó)家管轄原則，但由于條約原則上僅約束締約國(guó)，因而非締約國(guó)無(wú)義務(wù)遵從條約確立的管轄權(quán)原則。因此，《公約》的管轄權(quán)制度能在多大范圍內(nèi)促使公約目的的實(shí)現(xiàn)，不但取決于將來(lái)對(duì)公約的修正也取決于公約締約國(guó)的數(shù)量。

注釋：

①[英]詹寧斯、瓦茨：《奧本海國(guó)際法》(第9版)，王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，中國(guó)大百科全書出版社1995年版，第327頁(yè)。

②Henkin:InternationalLaw:PoliticsandValues,MartinusNijhoffPublishers1995,p.241.

③MartinDixon&RobertMcCorquodale:CasesandMaterialsonInternationalLaw,ThirdEdition,BlackstonePressLimited2000,pp.282～316.

④H.Lowell.Brown:ExtraterritorialJurisdictionunderthe1998AmendmentstotheForeignCorruptPracticesAct:DoestheGovernment''''sReachnowExceeditsGrasp?NorthCarolinaJournalofInternationalLawandCommercialRegulationSpring2001,pp.328～336.

⑤Henkin:InternationalLaw:PoliticsandValues,MartinusNijhoffPublishers1995,pp.241～242.