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〔摘要〕政府績效評估是一項復(fù)雜而艱巨的工作，其結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性往往會受多種因素的影響。從我國當(dāng)前的政府績效評估看，評估基礎(chǔ)較為薄弱，組織體系不健全、制度不完善及評估理論基礎(chǔ)薄弱等因素影響著績效評估;績效評估目標(biāo)不確定，績效目標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建的多樣性、績效目標(biāo)的不確定及績效目標(biāo)的難以測量等因素影響著績效評估;績效信息不對稱及評估路徑、運行機制不合理等因素影響著績效評估的順利推進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕政府績效評估，前提條件，目標(biāo)，環(huán)節(jié)性因素

政府績效評估是一項比較復(fù)雜的工作，其結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性往往受到多種因素的影響。因此，本文擬針對影響我國當(dāng)前政府績效評估結(jié)果客觀性、公正性及準(zhǔn)確性的因素進(jìn)行深入分析。

一、評估的前提條件較為薄弱

我國的政府績效評估工作正處于起步階段，評估的前提條件較為薄弱，對評估的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性有影響。

(一)評估組織體系不健全。獨立的政府績效評估組織既是保證政府績效評估客觀性、公正性及準(zhǔn)確性的前提，也是評估體系趨于成熟的標(biāo)志之一。目前，我國還沒有建立起正式的、獨立的、專業(yè)化的政府績效評估組織，政府績效評估主要是政府內(nèi)部自上而下、自下而上、上下結(jié)合等類型的評估。一些地方進(jìn)行了有益的探索，在評估中引入了包括權(quán)力機關(guān)、審計機關(guān)、社會公眾、大眾傳播媒介、專門評估組織的外部評估。這種探索精神值得肯定，但是有些外部評估的象征性意義大于實際意義，實踐中仍然不同程度地存在著注重上級任務(wù)要求、忽視本地客觀實際、信息失真、行為短視、評估質(zhì)量不高、評估結(jié)果適用性差等現(xiàn)象。比如，一些地方政府開展360°公民評議，但由于當(dāng)前我國公民作為評估主體無論從主觀還是客觀角度來講都還很不成熟，具有很大的被動性和盲目性，因此難以保證評估結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性。

(二)績效評估制度不完善。政府績效評估制度不完善是制約我國政府績效評估實踐發(fā)展的主要原因。在這方面，我國的法律制度建設(shè)較為滯后，尚處于探索階段，不僅缺乏專門的法律規(guī)范，而且在其他法律規(guī)范中也很少涉及這方面的內(nèi)容。在政府內(nèi)部，雖然政府績效評估工作正在全力推進(jìn)，但是仍缺乏一個全國性的有關(guān)政府績效評估的法律法規(guī)。與此密切關(guān)聯(lián)的是，由于缺少一定程度上的法律規(guī)制，由此而導(dǎo)致的評估管理體系、制度體系、法規(guī)體系、指標(biāo)體系不健全，政府內(nèi)外評估主體與內(nèi)容不太明確、評估指標(biāo)不清晰、評估方式不確定、責(zé)任機制不完善等，都直接或間接地對評估結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性產(chǎn)生了不利影響。

(三)評估理論基礎(chǔ)薄弱。我國政府績效評估的理論研究起步較晚，具有中國特色的政府績效評估理論體系尚未形成。人們對政府績效評估的主要內(nèi)容、指標(biāo)體系、操作原則、實施步驟等許多問題還未形成共識，其理論和方法仍在探索中發(fā)展和完善，對評估的實踐指導(dǎo)作用不明顯，這就給開展實際評估工作帶來認(rèn)識上的混亂，也同時對評估的結(jié)果產(chǎn)生一些不良影響。

二、評估的目標(biāo)不夠確定

政府績效評估需要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等多方面入手，具有目標(biāo)的多樣性、不確定性及難以測量性，這對政府績效評估產(chǎn)生不利影響。

(一)績效目標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建的多樣性。政府管理是一項跨學(xué)科多領(lǐng)域的系統(tǒng)活動，績效目標(biāo)因地區(qū)不同、部門不同而有所差異?？冃繕?biāo)往往不是單一的，而是多個指標(biāo)的有機結(jié)合。面對如此復(fù)雜的大系統(tǒng)，需要考慮的目標(biāo)往往更加復(fù)雜:有主要的，也有次要的;有短期的，也有長期的;有相互補充的，也有互相對立的;還有些指標(biāo)是定性的而不是定量的。因此，很難形成一個明確、完整、普遍適用的政府績效目標(biāo)評價體系。

就我國政府的績效目標(biāo)而言，大致包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等五個方面。有關(guān)實踐表明，不同的目標(biāo)可能會對社會的不同階層產(chǎn)生強度不同的影響，而有時候，這種影響作用甚至是截然相反的。正是由于這些原因，導(dǎo)致政府績效評估指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計工作異常復(fù)雜，而公眾和被評估主體——政府部門參與的態(tài)度也直接對績效評估結(jié)果的準(zhǔn)確性產(chǎn)生較大的影響。

(二)政府績效目標(biāo)不確定。政府的產(chǎn)出總是復(fù)雜的，又經(jīng)常是有爭議的。如果所要達(dá)到的目標(biāo)是多重性的或不明確的，那么，很難說是否有效完成或完全完成這些目標(biāo)。而且，對不同的人來說，政府所實施的項目往往會產(chǎn)生不同的影響，可能一些人所受的禆益或損害會比另外一些人多。這種政府績效目標(biāo)的不確定性和行政行為結(jié)果某種程度上的不確定性，與企業(yè)的績效評估是明顯不同的。企業(yè)的管理目標(biāo)當(dāng)然也考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)、有形目標(biāo)和無形目標(biāo)、近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)的權(quán)衡。但是，企業(yè)管理突出的是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，利潤率、市場占有率、單位成本是管理的核心內(nèi)容。相比企業(yè)績效目標(biāo)的具體、明確和直接性，政府的績效目標(biāo)顯然要復(fù)雜得多，有時社會目標(biāo)、無形目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)等此類無法明確確定的績效目標(biāo)更具有根本意義。因此，政府績效目標(biāo)的這種不確定性也會在某種程度上影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

(三)政府績效目標(biāo)難以定性測量。績效目標(biāo)不同于傳統(tǒng)行政學(xué)上的“行政效率”，它包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益、可得性、公眾知曉程度、可預(yù)測性、民主性、公平性等。在實踐中，績效目標(biāo)主要體現(xiàn)在“4E”即經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)及公平(Equality)方面。政府績效目標(biāo)的評估包括對“量”和“質(zhì)”的評估，盡管政府績效目標(biāo)的“量”可以進(jìn)行測量，但如何科學(xué)測量績效目標(biāo)的“質(zhì)”?這是一個管理實踐中的世界性難題。政府績效目標(biāo)中涉及公平、正義、責(zé)任、素質(zhì)等內(nèi)容的部分，比如滿意度、公務(wù)員能力建設(shè)等指標(biāo)，一般不容易進(jìn)行定量分析。即使按照部門分類，一些政府部門可以形成定量指標(biāo)，如教育部門的入學(xué)率、升學(xué)率和公安部門的破案率等，但相當(dāng)多的部門，特別是決策部門、協(xié)調(diào)部門、咨詢部門等綜合性管理部門，很難用得上定量指標(biāo)，缺乏可操作性、可分辨性的評估指標(biāo)。至于一些定性的指標(biāo)，實踐中我們一般采取民意測驗和調(diào)查問卷等方式進(jìn)行評估，但是它的測量結(jié)果由于容易受評估人員的知識、經(jīng)驗、判斷能力和對評價標(biāo)準(zhǔn)的把握程度的影響，測量結(jié)果的公正性與客觀性常常受到質(zhì)疑。而且對于那些需要定性分析的工作來說，如果用定量的標(biāo)準(zhǔn)去評估績效，往往會導(dǎo)致目標(biāo)錯位。政府績效目標(biāo)的這種不易測量性，影響了績效評估功能的發(fā)揮。三、評估的環(huán)節(jié)性因素的影響

政府績效評估的實踐表明，由于績效評估有關(guān)環(huán)節(jié)性因素的影響，致使評估結(jié)果可能失去客觀性、公正性及準(zhǔn)確性，從而影響評估的順利推進(jìn)。

(一)績效信息不對稱。政府績效評估的過程，是一個績效信息的收集、篩選、加工、輸出、反饋的過程，準(zhǔn)確、及時、完備的績效信息是公共部門績效評估的基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府績效評估信息缺乏和信息不對稱成為績效評估的一大難題。由于政府在進(jìn)行日?；顒訒r還具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，信息透明度不高;為了贏得較高的“滿意度”，每一個被評估者出于對短期利益的執(zhí)著追求，很可能會隱藏對自己不利的信息。評估者又無從了解到這些信息的情況下，又只能憑表面和主觀的感覺來評估政府，或者通過社會關(guān)系來收集信息，這樣就影響了評估的公平性。政府外部評估者——公民和被評估者——政府部門之間信息的不對稱，便會導(dǎo)致“逆向選擇”，即一些平時很努力的部門被排在了后面，而一些工作效率低的部門被排在了前面。這種評估結(jié)果將會導(dǎo)致工作效率高的部門積極性受挫，降低了工作效率;而工作效率低的部門仍會維持現(xiàn)狀致使效率更低。這樣的結(jié)果，與開展績效評估的初衷是相悖的。

顯然，信息不對稱會導(dǎo)致績效評估的信度降低，使績效評估的作用難以有效發(fā)揮甚至完全喪失。如何克服信息不對稱造成的負(fù)面影響，實現(xiàn)評估參與主體話語權(quán)的平等，成為政府績效評估的一大難點，也是影響政府績效評估順利推進(jìn)的一個重要因素。

(二)評估路徑與運行機制不合理。由于我國現(xiàn)階段的政府是一個層級式結(jié)構(gòu)，每一個級別都有它對應(yīng)的上級和下級。在上下級關(guān)系中，上級掌握著對下級的控制權(quán)和資源分配權(quán)，下級對上級存有較強的依賴性。在評估路徑方面，絕大多數(shù)地方政府向來重視的是政府部門的自我評估和上級評估，評估活動常常通過上級直接評定或自下而上的總結(jié)回顧等形式開展，而下級對上級的直接評估則很少，沒有實質(zhì)性進(jìn)展。由多元主體參與的內(nèi)外結(jié)合、上下結(jié)合的政府績效評估方式仍沒有普遍推行，自上而下的單向評估路徑仍是我國政府績效評估方式的一個突出特征。對于政府績效評估而言，相對單一的評估路徑不僅不利于政府權(quán)力的相互制衡，也難以保證評估的客觀性和全面性。

從評估的運行機制來看，由于長期以來政府政策、法規(guī)、程序等行政信息很少對外公布，社會公眾對政府的運作機制并不了解。在此背景下，政府績效評估運作環(huán)節(jié)自然也帶有很大的封閉性、神秘性，主要表現(xiàn)在評估數(shù)據(jù)來源、評估方法、評估質(zhì)量指標(biāo)體系、評估結(jié)果等缺乏透明度;評估運行機制的各種信息“不公開”，影響了社會公眾的知情權(quán)，降低了評估活動的權(quán)威性，評估結(jié)果難以對評估對象產(chǎn)生壓力，從而也不利于促使其提高績效。