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黨的十七大報告指出，“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”?？梢钥闯觯叽髨蟾鎻娬{(diào)了擴大公民有序的政治參與對發(fā)展社會主義民主的重要性。本文就這個問題談點一家之見。

一、公民有序政治參與及其制約因素

（一）、公民有序政治參與的概念、特征和價值

政治參與是指在政治穩(wěn)定的前提下，一個國家的公民個人或團體以某種方式涉入政治過程并導(dǎo)致對政治系統(tǒng)的運行及其結(jié)果施加影響的努力和活動。這里，政治穩(wěn)定是指政治體系的持續(xù)性，主要指黨和政府的穩(wěn)定。在我國，政治參與是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，是人民表達自己意志和愿望的權(quán)利。而政府穩(wěn)定對我國為公民提供有序的政治參與創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。政治參與有兩個基本特點：一是自愿性，二是選擇性。

有序的政治參與是指政治參與是在一定體制內(nèi)的參與，是制度化的參與。擴大公民政治參與必須要在“有序”的形態(tài)下展開，“有序”的公民政治參與是我國政治發(fā)展的新型參與模型。其基本特征是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治參與；是法治化的政治參與；是與我國社會歷史條件相容的漸進式、高起點的政治參與；是既與世界文明主流相一致，又超越西方社會的政治參與。

政治參與是一個國家的公民依法通過一定的方式或程序，直接或間接地對政府政策的制訂和執(zhí)行表達集體或個人政治意愿的行為，因此，政治參與即是公民的政治活動，是人民群眾作為國家主人但同時又作為國家管理的對象，來參與國家和社會事務(wù)的管理，尤其是參與國家重大決策過程的管理，這也是實現(xiàn)政府決策反映人民利益，做到政治決策民主化和科學(xué)化的重要保證。擴大公民政治參與的目的是要使人民群眾能夠真正成為國家權(quán)力的主體，參與國家政治生活的一切主要活動，使國家的政治運行在最大程度上符合人民的利益和愿望。

公民對政治參與的熱情和參與的有序程度如何，是衡量中國特色社會主義民主政治建設(shè)實際水平高低的一個重要標(biāo)志。公民政治參與的程度，一般取決于現(xiàn)實的政治系統(tǒng)是否提供了充分、有效、平等的參與通道。政治系統(tǒng)的民主化程度越高，為公民提供參與的通道就越多越暢達。公民有序政治參與，最大的政治功能和價值在于通過影響政府的行政和決策，使國家政治體系的運作避免或減少對“公意”可能的偏離。盡管公民通過有序政治參與影響政府決策有時是有限的，但卻是對公共行政的一種不可或缺的政治補充，是現(xiàn)代民主政治的一個表征。

（二）、制約當(dāng)代中國公民有序政治參與的因素

一是公民文化的缺失。公民文化是參與型政治文化，其核心是國家責(zé)任意識。由于中國封建思想的歷史影響，臣民文化和官本位文化還在發(fā)揮作用，它抑制了社會公共空間的擴展和公民主體地位的提升。由此產(chǎn)生的結(jié)果就是公民主體意識薄弱，反過來它又造就了公民文化貧瘠的土壤。改革開放至今，我國仍有相當(dāng)多的公民和社會群體尚不知“政治參與”為何物，更不要說主體化地去政治參與了。此外，由于“”和“”前許多極端化政治運動的原因，公民“政治冷漠”仍比較多見。公民文化的缺失導(dǎo)致市民社會發(fā)育不良。良好的政治參與的一個社會條件，是有比較成熟的市民社會的存在。說到底，市民社會的最大功能，就在于能減少政治運作中的非理性因素，并降低政治成本。西方社會現(xiàn)代意義上的政治參與之所以出現(xiàn)在工業(yè)革命之后，主要是因為那時市民社會已經(jīng)相當(dāng)成熟。而由于中國歷史的原因，國家一直具有壓倒一切的強勢地位，官員也有主導(dǎo)一切的特權(quán)地位，這使社會運作全部靠國家力量來支撐，政治成本相當(dāng)高昂。由于我國市民社會不健全，公民政治參與的難度就加大了。

二是社會經(jīng)濟的制約。社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的發(fā)展和政治參與的擴大，在歷史上是并肩前進的。一般來說，一個社會的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，其政治參與的水平也越高，自主參與對被動參與的比例也越高。我國目前尚處于社會主義初級階段，各地經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，有些地方的貧困問題尚未解決，因此公民政治參與的程度還不夠高。

三是政治體制提供的參與機制不完善。目前，我國政治參與的渠道還相對單一，有待拓展和開發(fā)，主要反映在我國“官辦”、“黨辦”的社會組織較多，它們代表黨和政府更多一些。如工青婦的組織網(wǎng)絡(luò)比較健全，是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁，也是公民政治參與的基本通道。通過工青婦等群眾性組織帶動“準(zhǔn)組織化參與”，應(yīng)該是中國民主政治建設(shè)和公民政治參與的特色之一。但是當(dāng)前工青婦組織這方面的功能相當(dāng)薄弱，在整體上看，它們的行政化、機關(guān)化傾向比較嚴重，親和力不夠，社會公眾對其依賴感不強，其發(fā)揮作用的空間還相當(dāng)大。由于制度化參與機制尚不健全，非制度化的參與就時有發(fā)生，例如利用一些節(jié)點或“敏感期”鬧事、集體上訪等現(xiàn)象屢見不鮮。

二、公民有序政治參與的政治邏輯

（一）、“一切權(quán)力屬于人民”是公民有序參與政治的邏輯前提

我國是社會主義國家，實行的是超越西方政治制度的人民代表大會制度，這個制度就是以公民廣泛的政治參與為其基礎(chǔ)的。“一切權(quán)力屬于人民”是人大制度的基石，是國家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)；實行中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人大制度的核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)充分體現(xiàn)了國家權(quán)力的統(tǒng)治性質(zhì)，價值在于最大限度地保障政治權(quán)力的主體歸屬，防止政治體制與人民的分離，避免“公仆”與“主人”關(guān)系的倒置，杜絕國家對社會的異化。

人民代表大會作為民主共和國政體，是保持公共權(quán)力不異化的具體形式，它不同于“三權(quán)分立”的議會制，具有更廣泛的民主基礎(chǔ)?！耙磺袡?quán)力屬于人民”必然要求擴大公民政治參與，這既是國家整體化民主政治建設(shè)之要件，也是民主政治建設(shè)本身的價值取向。經(jīng)過30年改革開放，進一步完善我國民主政治建設(shè)的條件已基本成熟。當(dāng)前，要著眼于21世紀(jì)中葉實現(xiàn)現(xiàn)代化這一偉大目標(biāo)，在有中國特色社會主義理論體系，尤其是“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的指引下，在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟條件基礎(chǔ)上，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，整體性地、穩(wěn)定地推進公民的政治參與，提高我國公民政治參與的水平。

（二）、社會主義民主政治是公民有序政治參與的邏輯內(nèi)涵

在本質(zhì)上，我國社會主義政治制度正是以容納比西方政體更為廣泛的公民政治參與為其基礎(chǔ)的。因此，廣泛的公民政治參與，應(yīng)該成為社會主義政治制度優(yōu)越性的一個重要表征。從建設(shè)中國特色的社會主義民主政治的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢看，擴大公民有序的政治參與，是21世紀(jì)中葉我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必然要求，是黨代表人民利益的重要體現(xiàn)?？梢姡裼薪M織地參與政治是中國社會民主政治發(fā)展的一個趨向。

對一個國家的政治體系來說，把握好政治參與的層次和強度是至關(guān)重要的。參與層次有基層參與、中層參與和高層參與。參與強度是指公民的政治參與影響政治系統(tǒng)決策活動的程度和持續(xù)性，以及它對整個政治運作過程的重要性程度。參與強度的過強或過弱，或者說，政治參與的過剩或缺失，都會對政治體系形成挑戰(zhàn)。過強的政治參與，會引發(fā)諸多“政治熱”癥，形成“參與爆炸”；過弱的政治參與，則促使公民主體性萎縮，造成國家與公民的隔膜。事實上，作為我國民主政治建設(shè)重要內(nèi)容的政治參與，具有非常廣泛的渠道。人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等制度，都為公民政治參與、實現(xiàn)自己的政治權(quán)利提供了各種保障和途徑。如人民網(wǎng)、光明網(wǎng)、工青婦等群眾性組織參與、社區(qū)化參與，都為公民政治參與提供了條件。

（三）、中國共產(chǎn)黨的群眾路線是公民有序政治參與

的邏輯歸因

“相信群眾，依靠群眾，一切從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，本身就是對公民政治參與價值的充分肯定。這一路線，回答了以下三個問題：

一是政治參與的主體是誰。是全體社會成員，全體公民，他們參與政治的渠道是通暢的。執(zhí)政黨通過政黨號召、政府鼓動、宣傳等手段廣泛動員公民參與政治，號召公民做國家的主人。

二是政治參與的目的是什么。參與決策還是影響決策？參與公共事務(wù)的管理還是影響一切價值資源的分配？決定各級政府首腦的選舉還是影響選舉？參與官員的彈劾還是影響監(jiān)督？……我黨的群眾路線認為應(yīng)當(dāng)是全方位的參與，實實在在的參與。

三是政治參與中的角色定位。直接政治管理、直接行使管理權(quán)還是間接政治管理、間接行使管理權(quán)，或影響和控制管理權(quán)的行使？參與中所處的地位是官員身份還是平民身份？我黨的群眾路線認為這是一個循序漸進的過程，先不妨在基層政府通過某種途徑，或直選進入管理層，然后向上一級政府推廣。總之，具有公民身份的平民對國家公共事務(wù)的影響，或?qū)φ芜\行過程的影響，要逐步擴大。

三、為擴大公民有序的政治參與創(chuàng)造條件

在中國特色社會主義現(xiàn)實條件下，“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位”的動搖意味著政權(quán)穩(wěn)定性的動搖，必然損害諸多目標(biāo)。因此，擴大我國公民有序政治參與，必須在以“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”為特征的中國民主模式內(nèi)產(chǎn)生和存在。當(dāng)前，我們要以兩方面來為公民有序的政治參與創(chuàng)造條件。

（一）、加大政治體制改革的力度

在社會轉(zhuǎn)型中，政治秩序取決于政治參與和政治體系之間的關(guān)系。我們強調(diào)一個社會的政治秩序要在社會轉(zhuǎn)型過程中保持穩(wěn)定是對的，問題是我們還沒有深刻認識到只有政治參與和政治體制之間保持平衡才有穩(wěn)定。就是說，社會力量的有序政治參與要被政治體制吸納，現(xiàn)實社會力量的政治參與與政治體制形成良性互動。所以在我國社會轉(zhuǎn)型中，各種新興社會力量已經(jīng)興起，政治體制也必須隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化進行改革。

一是要完善選舉制。選舉是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主最重要的形式。毋庸置疑，我國公民直接參與選舉縣及縣級以下人大代表的實踐是成功的，在很大程度上體現(xiàn)了民主，但有些方面還需要真正落實和進一步完善。主要是候選人提名缺乏公開性導(dǎo)致選民對候選人缺乏足夠的了解，候選人很少向選民作出承諾，他們相互之間缺乏競爭機制，直接影響了選舉權(quán)的行使和選舉的實際效應(yīng)，也使一部分公民主動參與選舉的積極性不高。因此，應(yīng)當(dāng)完善與選舉制度相配套的公開辦事制度以及候選人提名制度等，候選人的提名應(yīng)更加注重代表為民服務(wù)的意愿和參政能力，而不是僅僅以界別作為主要甚至唯一的標(biāo)準(zhǔn)。

二是要培養(yǎng)公民參與意識。公民政治參與意識的培養(yǎng)當(dāng)然不是一朝一夕的，但這不并等于我們無所作為。公民意識的培養(yǎng)需要社會、政府、公民共同的努力。改革開放以來，我國的公民社會正在逐步地發(fā)展和壯大，作為公民社會重要載體的各種非政府組織應(yīng)該在培養(yǎng)公民意識中承擔(dān)一定的責(zé)任。首先要鼓勵公民參與非政府組織，這樣有利于培養(yǎng)公民的公共意識和選舉文化精神；其次是黨和政府要加強公民參政意識教育特別是監(jiān)督黨和政府的教育。

三是要讓公民有機會參與立法。公民直接參與立法工作，形式可以多種多樣?？梢越⒐衤犠C制度，對于一些重大的立法、行政、司法事項，在不涉及國家機密的情況下，可以讓公民旁聽，增加工作的透明度、決策的科學(xué)性；可以在審議重大問題、作出重要決定和人事任免時，實行事前公告、公示制度；還可以通過問卷調(diào)查，召開座談會、專題討論會等方式就法律或法律中的某項規(guī)定廣泛征求意見，既要聽取有關(guān)專家的意見，也要聽取普通公民的意見，使各階層的利益和要求都能得到體現(xiàn)和表達。法律是國家意志的表現(xiàn)，它必須符合絕大多數(shù)公民的意志。所以讓公民參與立法，了解立法，有利于建立法律的權(quán)威，形成法制信仰的氛圍。

（二）、提升公民有序政治參與的執(zhí)行效力

一是要實施確保公民政治參與責(zé)任追究制。公共選擇學(xué)派認為，政府工作人員同樣存在著自己的利益，并存在利用權(quán)力追求個人私利的可能性；官員腐敗和政策被歪曲執(zhí)行的現(xiàn)象就是政府執(zhí)法人員追求私利或者歪曲理解政策的突出表現(xiàn)。確保公民政治參與責(zé)任追究制雖然具有相對的滯后性，但是它可以保證政治參與的有效性，還可以督促黨政一把手認真領(lǐng)會落實公民政治參與政策的真正含義，更為重要的是，如果不執(zhí)行政治參與政策，就會讓官員獲得較高的機會成本，付出不執(zhí)行政治參與政策的代價，這從一定程度上打消了許多官員不執(zhí)行政治參與政策的念頭。

二是縮小地方黨和政府貫徹中央政治參與政策靈活掌握的范圍和政策執(zhí)行不適應(yīng)的申訴空間，并將其制度化。在公民有序政治參與問題上，同樣存在“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。這里面，除了地方黨和政府維護自己利益的原因之外，還有一部分中央政策與地方實際情況不相符的原因。鑒于此，中央制定政策應(yīng)該充分考慮到地方黨和政府的實際情況，在保證執(zhí)行公民政治參與政策的前提下，縮小地方各級政府貫徹中央政府決策靈活掌握的范圍，這樣有助于進一步促進政治參與政策的執(zhí)行。

三是發(fā)展健全黨政組織的咨詢、信息、評估和反饋系統(tǒng)，通過不同組織的分工協(xié)作以確保政治參與政策的執(zhí)行效力。根據(jù)中國長期以來只注重決策，而忽略執(zhí)行、咨詢、信息、反饋的狀況，建議健全發(fā)展黨政組織的咨詢、信息、評估和反饋系統(tǒng)，從政策過程的角度提高公民有序政治參與政策執(zhí)行效力。咨詢系統(tǒng)主要是在縣級以上政府部門設(shè)置各級政府首腦的智囊團；信息系統(tǒng)主要是建立電子政務(wù)，實現(xiàn)各級政府以及不同部門民主政策執(zhí)行狀況信息的共享，以便于各級黨政組織以及不同部門及時做出政策的調(diào)整；政策的評估監(jiān)督、反饋主要是對政策在一定時期內(nèi)執(zhí)行的效果作出簡短的評價總結(jié)，一方面可以顯示政策執(zhí)行的短時期效果，同時可以發(fā)現(xiàn)其中的問題并反饋給相關(guān)部門。政治參與政策執(zhí)行效力的提高有賴于黨政不同組織的分工協(xié)作，所以發(fā)展健全黨政組織的咨詢、信息、評估監(jiān)督和反饋系統(tǒng)十分必要，也是中國提高政治參與政策執(zhí)行效力的當(dāng)務(wù)之急。通過建立健全有效的社會民主管理體制、機制和制度，實施有序的社會民主管理，對于有效化解各種社會矛盾，保持社會安定有序，推動社會發(fā)展進步，實現(xiàn)社會和諧都具有重要的作用。

總之，社會主義民主政治是我國政治體制改革的目標(biāo)。黨的十七大報告再次強調(diào)要實現(xiàn)社會主義民主政治，需要擴大公民的政治參與，但是這種參與的擴大是有序的。有序政治參與的擴大，一方面體現(xiàn)人民當(dāng)家作主；另一方面使公民的政治愿望和利益訴求得到表達，這樣有利于社會的和諧和政治文明的建設(shè)與發(fā)展。