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一、信息公開是美國《聯(lián)邦行政程序法》的重要組成部分，也是美國對世界行政法治的一大貢獻。民主社會首先是一個充滿各類信息的公開社會，因而不相信保密，也不信任“暗箱操作”。因此，信息公開——尤其是政府信息公開——是民主社會的基本特征。充分信息不僅對大眾選舉政治官員是必要的，而且也是公民在知情基礎上對行政官員的行為進行有意義的控制與監(jiān)督的必然要求。信息公開的主要作用就在于使公民更好地理解行政組織的運作，使行政決策成為一個對公眾透明的過程，從而便于公民對行政行為合法性的監(jiān)督與控制。在簽署《信息自由法》時，約翰遜（LyndonB.Johnson）總統(tǒng)表達了信息自由的基本哲學：

本法來自我們最基本的原則。當人民具有國家安全所能允許的全部信息時，民主才運行得最好。只要披露對公共利益沒有傷害，就不能對決定蒙上秘密的面紗……我?guī)е钋械尿湴粮泻炇疬@項措施。美國是一個公開社會，人民的知情權受到擁護與保障。

本文簡要總結了美國信息公開制度的歷史進程和最新發(fā)展，詳細探討了信息公開原則及其例外的司法適用，并深入分析了信息公開和個人隱私之間的復雜關系。由于信息公開與透明度在行政程序中發(fā)揮著特別重要的作用，美國在這個領域的經(jīng)驗應能對中國相關制度的完善提供有益的啟示。

二、《信息自由法》

信息公開的基本原則是，政府在獲得了必要信息之后并不能將其占為己有。信息是社會的共同資源，因而政府在一般情況下必須對全社會公開其所占有的信息。有些信息本身就是政府創(chuàng)造的，譬如法律、法規(guī)以及其它政府文件。美國《聯(lián)邦行政程序法》第552條要求某些規(guī)則與規(guī)章必須在《聯(lián)邦法規(guī)記錄》（FederalRegister）上發(fā)表，且如果公民申請，行政機構必須為其提供某些重要決定與文件。1966年，這一條款被《信息自由法》所修正，要求行政機構披露所有受其控制的信息，某些列舉的例外除外。1974與1976年，這些條款再次受到修正，要求行政機構的會議一般向公眾公開。

根據(jù)第552(a)條，《信息自由法》主要分3部分：（1）在《聯(lián)邦法規(guī)記錄》上公布的信息，（2）公民申請接觸公布記錄所含的信息，以及（3）信息的披露。如上所述，《聯(lián)邦法規(guī)記錄》已經(jīng)包含了行政機構的規(guī)章和普遍政策闡述等基本信息。為了便于公眾接觸某些機構決定或意見，第552（a）（2）條要求行政機構制訂詳細的材料目錄。披露的范圍包含“在絕大多數(shù)情形下具有法律效力”的機構決定，包括“行政機構在法律或政策問題立場上的權威闡述”。應當公布但未公布或未獲得適當編目的信息，對不知情或未獲得實際通告的人無效，也不能被援引為行政先例。尤其重要的是三類文件：行政官員在個案裁決中“相對正式”的個人意見與命令，《聯(lián)邦法規(guī)記錄》中未發(fā)表的政策闡述和解釋，以及影響公眾的雇員工作手冊，但不包括不影響外界的“純粹內(nèi)部”資料。[1]

1．信息公開的義務及其范圍

作為信息法的核心，第552（a）（3）條規(guī)定了廣泛披露信息的基本原則。作為原則，任何人可要求行政機構披露其所存檔的任何信息。作為條件，申請人必須“合理描述”他想要獲得的信息是什么，但法院對這一條件采用極為寬松的解釋。原來的立法語言是要求“可識別的記錄”，但為了防止行政機構阻礙信息的披露，這一條件在立法通過時被取消。

司法部長還指示各行政機構，如果拒絕披露信息，有關信件必須說明拒絕的理由、部門負責人以及向負責人上訴的權利。如果當事人不服，可以向法院起訴。和普通行政訴訟不同，起因于《信息自由法》的訴訟將導致法院的初審（而非上訴審查），因而法院將全面審查行政機構拒絕披露信息的事實與法律理由，對行政機構關于有關信息屬于免除范圍的認定僅給予很有限的尊重。在解釋上，國會參眾兩院曾采取過不同態(tài)度。為了避免總統(tǒng)否決，眾議院有意對某些條款采取狹隘解釋，并有增加免除事項范圍的傾向。參議院的解釋則更接近《信息自由法》文字所表達的本來意義。盡管司法部長也曾依賴眾議院的解釋指示行政機構，進一步限制法律所賦予的權利，但基于這段特殊的歷史，聯(lián)邦法院明確采取更為寬松的參議院解釋。

即使如此，公眾對于《信息自由法》的現(xiàn)狀仍不滿意。1974年，國會在大量聽證和報告的基礎上對立法作了大規(guī)模修改，增加了對披露信息的期限和收費標準的規(guī)定，降低了對刑事調(diào)查和國防信息的保護，授權法院對行政機構拒絕披露的信息作出庭內(nèi)審查，且即使某些信息受到保護，如果其它信息不受保護且可以和受保護信息分離，那么不受保護的信息仍然必須公開。福特(GeraldFord)總統(tǒng)以對第1與第7項免除事項的修正構成“違憲且不可操作”為由否決了法案。但國會兩院以2/3超多數(shù)壓倒否決，使新的要求成為立法。為了便于公民查閱和接觸政府信息，1996年的《電子信息自由法》(E-FOIA)建立了“電子閱覽室”(electronicreadingroom)。目前，通常的公共閱覽室一般包括3類資料：行政機構在裁決過程中所作的最終意見和命令、特定機構的政策說明以及某些影響公眾的行政人員手冊。司法部長克拉克(RamseyClark)在其備忘錄中指出：

本法對執(zhí)法分支施加了正面責任，以對信息的公布及其可得性采取新的標準與實踐。它確定無疑地使披露成為超越的目標，只是在法律免除中所規(guī)定的迫切需要面前才作出讓步?！饕紤]包括下列事項：披露是普遍規(guī)則而非例外；所有人都有平等權利接觸政府信息；政府而非申請人有責任為扣留信息提供理由；如果被不適當?shù)鼐芙^接觸文件，當事人有權在法院尋求禁止(injunction)的救濟方式。

根據(jù)《聯(lián)邦記錄法》，[2]各個行政部門有義務保存適當記錄。如果“有理由相信”記錄被不適當撤換，機構首長有義務報告司法部長。在1991年和1993年的案例中，[3]記者分別起訴國家安全委員會(NSC)和總統(tǒng)執(zhí)法辦公室銷毀有關伊朗門(Iran-Contra)事件的材料。1974年的《總統(tǒng)記錄和資料保存法》把總統(tǒng)對文件的控制移交給“服務管理總局”(GeneralServiceAdministration)，但排除了對總統(tǒng)行為的司法審查。因此，法院駁回了第二個案例的起訴，而把對總統(tǒng)行為的控制寄托于政治制衡。然而，國家安全委員會的有關政策仍然受制于司法審查，且如果信息涉及到電子郵件，法院判決僅提供打印文件是不合適的，因為那樣可能會丟失信息源。

在決定有關信息是否構成必須披露的“行政記錄”過程中，最高法院主要考慮4個因素：[4]文件是否在機構控制之下？在機構內(nèi)部產(chǎn)生？是否進入機構檔案之中？是否“因任何目的”而被使用？在1980年的案例中，申請人要求獲得基辛格在任國務卿和總統(tǒng)的國家安全顧問期間的3份電話記錄?；粮癜堰@些記錄作為他私人所有，并把其中2份在他擔任國務卿期間轉(zhuǎn)送給國會圖書館。對于這兩份記錄，最高法院認為它已經(jīng)在申請之前就脫離了外交部的控制。第三份記錄是基辛格任國家安全顧問時期的電話談話，而該顧問委員會所屬的總統(tǒng)執(zhí)行辦公室并不是信息自由法所定義的“機構”，且該文件被轉(zhuǎn)移到外交部并不表明它是外交部的文件，因為外交部并沒有產(chǎn)生這份文件，這份文件也沒有進入外交部檔案，或“因任何目的”而被利用。一份文件在特定機構的物質(zhì)存在本身并不能使之成為“機構記錄”，否則基辛格個人的書籍等存放在他辦公室的所有材料都將受制于披露。

最后應該指出，《信息自由法》僅規(guī)定行政機構披露信息的義務，當然并不適用于任何收集信息的私人機構，也不要求行政機構從私人來源獲得其所不掌握的信息。[5]《信息自由法》的功能是迫使行政機構復制在其控制之下的現(xiàn)有信息，但并不要求它制造有關信息或回答公民的問題。事實上，自從實施以來，《信息自由法》已經(jīng)發(fā)展出一整套贏利或非贏利的私人信息機構。和政府機構相比，它們通常能更有效與及時地提供有關信息，形式也更為豐富多采，但一般都不是免費的公共信息。在市場化的條件下，美國行政法的新問題是如何處理保護私人對信息的權利和促進公共信息公開化的關系。

2．信息公開的成本與效益

雖然信息自由法有助于提高政府透明度，它在美國還是受到了激烈爭議。贊成者認為它是透明公開的民主社會的象征，反對者則認為它是不惜成本的徒勞之舉。盡管每個人都有權從政府那里及時獲得信息，但80%的信息要求都來自商業(yè)機構或其人，只有大約1%的要求來自公益團體。[6]可以理解的是，商業(yè)機構迫切想知道其競爭者向行政機構提交的信息，而他們的一般都會獲得滿足，但其所支付的費用完全不足以彌補信息搜尋的實際行政費用。

2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，健康與人力服務部(HHS)共處理了近62600項信息申請，并為80%以上的申請?zhí)峁┝巳啃畔ⅰ４蠹s12000項申請沒有批準，其中絕大部分是記錄不存在、當事人撤回了申請或沒有負費等原因造成。1600多項申請因?qū)嶓w理由而遭到拒絕，其中最通常的理由是涉及到個人隱私（第六類豁免）。30項拒絕決定在機構內(nèi)部的上訴中被撤消。HHS一共雇傭了170名雇員和一些臨時工處理這些事務，花費高達1300萬美元，遠高于國會原先的估計，且通過對申請人收費形式收回的費用只有其中大約7%。同年EPA也花費了1200萬美元處理僅14300條信息申請，為其中不到70%的申請?zhí)峁┝巳啃畔?，?88項申請?zhí)峁┝瞬糠中畔?，全部拒絕的申請只有62項。對于EPA來說，拒絕披露的最通常理由是商業(yè)秘密（第四類豁免）。司法部主要通過其下屬的移民與規(guī)劃局和監(jiān)獄管理局，處理了近195000項申請，其中拒絕披露的比例略比其它領域更高。[7]

三、信息公開原則的例外：免除披露的信息

雖然政府公開是信息自由法的首要原則，這項原則并非沒有例外。在某些情況下，信息公開可能會損害國家的公共利益，信息自由法的制定者當然不會對此視而不見。事實上，美國法院長期承認兩種行政豁免權。第一種類似于信息自由法規(guī)定的第一項豁免，和國家機密和國家安全相關。第二種類似于第五和第七類豁免，包括所謂的“官方信息”。兩種不同類型的豁免對于獲得信息的權利具有極為不同的含義。由于國家機密的披露將顯然危害公共利益，法院對這類行政豁免權給予更高的保護，因而第一類豁免對信息權設置的門檻相對最高。盡管1974年的修正案限制了關于國防和外交政策的豁免權，法院仍然傾向于尊重行政機構對敏感信息的歸類。[8]

然而，例外不應“吃掉”原則。立法歷史表明，國會并不想使信息公開原則的例外被用作扣留信息的口實，因而狹隘規(guī)定了具體的免除事項。行政機構不可基于國家安全等理由，而全部免除某一類信息的披露。免除必須基于特定信息的內(nèi)容與性質(zhì)。在1976年的一個案例中，[9]最高法院指出：“有限的免除并未使基本政策變得含糊不清，即披露而非保密才是《信息自由法》的主要目的?！钡谑裁磿r候應該公開、什么時候應該保密，事實上反映了不同社會需要之間的復雜平衡。信息自由法的例外“塞進了短短一節(jié)，其中包括了現(xiàn)代民主政府所面臨的幾乎每一個主要矛盾、妥協(xié)和微妙平衡”。[10]以下具體討論免除的幾種主要類別以及它們的法律后果。

1．國家秘密

第一類豁免是所有被總統(tǒng)行政命令歸類為“國家秘密”的信息。一旦被歸為“國家秘密”，文件就具有完全保密的絕對特免權。然而，這并不意味著有關國家秘密的豁免權是不可質(zhì)疑的。1974年的修正案授權法院對“國家機密”的歸類進行庭內(nèi)(incamera)審查。如上所述，這一提案曾因總統(tǒng)認為不可行并危及國家安全而遭到否決，但國會又以壓倒多數(shù)再次通過。但庭內(nèi)審查并非自動進行。在進行庭內(nèi)審查之前，法院一般允許有關機構提出書面證明，在不披露秘密的前提下證明被歸類的材料確實涉及到國家機密。在審查過程中，法院一般對行政機構的歸類予以高度尊重。在1977年的一個案例中，[11]法院指出“只有在記錄模糊，或行政機構的宣稱過于籠統(tǒng)或有‘用心不良’的跡象”時，地區(qū)法院才應進行庭內(nèi)審查，以搜尋可分離的非免除材料。在此過程中，地區(qū)法院只需決定是否存在“合理依據(jù)”，以同意行政機構的歸類。即使證據(jù)不足，行政機構也被允許在訴訟階段補證。只要機構的歸類合乎邏輯且在表面上誠實，法院就應維持歸類。

2．內(nèi)部管理信息

第二類豁免是內(nèi)部管理信息，主要是行政人員工作手冊和指導意見，例如有關手冊會告訴交通警察多少時速才構成超速。免除這類信息的理由，是避免披露一些和公共利益關系不大且公眾一般并不關心的行政機構內(nèi)部調(diào)控或簡單雜務。如上所述，原來眾議院報告對這類免除的范圍很寬，而參議院報告的范圍則較狹隘：“第二類免除僅涉及行政機構的內(nèi)部規(guī)則與實務。這類例子包括有關工作人員使用停車設施、午飯時間或關于午休政策的闡述等規(guī)則。”在1976年的案例中，[12]最高法院明確采用了參議院的報告。在該案中，法律評論的編輯要求法院命令空軍學院對學生會制訂的道德準則進行聽證。法院指出：“第二類豁免并不適用具有真正與顯著公共利益的事務……它只是要求免除行政機構為公共檢查而收集并維持資料的負擔，且不能合理預期公眾會對其發(fā)生興趣?！?/p>

值得注意的是，這類豁免并不保護“暗法”，盡管防止犯法者鉆空子的程序守則與指示可獲得免除。在1978年的一個案例中，[13]聯(lián)邦司法部建議機構的“內(nèi)部人事規(guī)則”應屬于第二類豁免范圍之內(nèi)。司法部宣稱，“內(nèi)部人事規(guī)則”主要是處理機構和其雇員之間的關系，和影響雇員對外操作行為的“行政實踐”（agencypractice）不同。但聯(lián)邦上訴法院反駁了這一論點，判決它既不符合第二類豁免的語法，也不符合立法歷史。法院再次認為參議院的解釋更符合立法目的，而眾議院的解釋則主要是處于當時的特殊需要，因而相對而言不那么可信。

盡管如此，和其它幾類豁免相比，第二項豁免的解釋是最為寬松的。盡管公開這些“暗法”有助于提高政府透明度，但同時也將為法律規(guī)避者提供巨大幫助。因此，在1983年的案例中，[14]法院采取了三步標準，在具體個案中探討以下三個問題：有關記錄是否和內(nèi)部活動或人事有關？是否僅涉及“不具備公共利益的行政瑣事”？其披露是否或損害合法公共利益？只有在對上述三個問題的回答是否定的情況下，法院才會要求行政機構披露內(nèi)部管理信息。

3．商業(yè)秘密

《信息自由法》的第三類豁免是金融與貿(mào)易領域內(nèi)的“商業(yè)信息”。政府不僅是公共信息的提供者，也是私人行業(yè)信息的最大消費者。要調(diào)控銀行、審批許可、授權新藥上市、收稅或統(tǒng)計人口，政府必須廣泛收集信息。但有些私人信息因商業(yè)或隱私的原因而不應被披露，且私人經(jīng)常只是在政府承諾保密的前提下才愿意提供信息。第四項豁免排除了商業(yè)秘密和需要保密的貿(mào)易或財務信息。之所以要免除這類信息的披露，是因為這類信息的披露將削弱信息提供者的競爭地位，或如果提供者對此存有顧慮，將阻礙行政機構收集必要的信息。第六類免除的立法原意是保護政府渠道外獲得的商業(yè)信息，以及某些非商業(yè)的私人信息。對于后一類信息，參議院的報告列舉了醫(yī)生與病人、律師與客戶以及租借雙方之間的特殊權利關系。商業(yè)秘密則按照民事侵權法的定義，取決于下列六個因素：在有關企業(yè)以外知道信息的程度、企業(yè)雇員知道信息的范圍和程度、企業(yè)對保護秘密所采取的措施、信息對其所有者以及競爭者的價值、信息所有者在發(fā)展信息過程中所費的人力與財力、以及其他人或組織適當獲取與復制信息的難易程度。[15]一般認為，第四類免除的范圍和有關保護商業(yè)秘密的法律相同，但后者并沒有獨立的效力阻止《信息自由法》所強制要求的披露。

機密商業(yè)信息（confidentialbusinessinformation）則限于貿(mào)易與金融領域內(nèi)的信息。這類信息有三個特征。首先，信息的性質(zhì)必須是金融與貿(mào)易。立法史似乎表明立法的初始意圖似乎是提供范圍更廣的保護，但法院一致把保護限于有金融與貿(mào)易價值的信息。其次，信息的來源必須是從個人獲得并在政府外制造而成，而不是由行政機構制造的信息，即使信息的原料來自外部。在1969年的一個案例中，[16]退伍軍人管理局拒絕披露助聽器測驗項目之記錄。聯(lián)邦地區(qū)法院指出，盡管制造商生產(chǎn)助聽器的有關信息受到保護，行政機構必須披露它對這些信息的獨立分析。最后，有關信息必須是受保護的“機密”。這一標準最受爭議。一般認為，所謂機密是指其披露將造成兩個后果之一：“（1）妨礙政府未來獲得必要信息之能力，或（2）對信息所有者的競爭地位產(chǎn)生實質(zhì)性傷害”。[17]

4.政府“內(nèi)部文件”

《信息自由法》的第四類豁免是所謂的“內(nèi)部文件”(internaldocuments)。所謂行政機構的內(nèi)部文件，就是對機構外部不產(chǎn)生直接約束力的普遍政策闡述或?qū)€案的非終極性意見(opinions)。之所以要免除內(nèi)部文件，目的是保護機構內(nèi)部或不同機構之間的交流，從而使官員能夠暢所欲言，毫無顧忌地表達自己的真實想法。這類文件的披露雖然可以增進政府的公開化與透明度，但也有可能使政府官員不同坦率地討論法律與政策問題，從而降低政府效率。因此，在界定何為可以免除信息披露的“內(nèi)部文件”時，行政效率必須和政府公開相平衡。有些法院在審查過程中采取政策取向的判斷，考察披露要求是否會“抑制機構之間或內(nèi)部的坦率討論”。[18]

“內(nèi)部文件”有兩個限制。首先，它僅限于在“決定前”(pre-decision)的“考慮”(deliberative)階段。決定一旦作出，保護就沒有必要存在；相反，它必須根據(jù)政府公開原則而被公布。否則，官員意見就構成了違反公開原則的“秘密規(guī)定”或“暗法”(secretlaw)，必須按照《信息自由法》加以披露。[19]所謂“決定前”，是指將影響可識別的未來具體決定的文件，而不是具有普遍影響的未來決定，也不是決定后所附加的解釋。要符合例外條件，有關信息不僅必須在“決定前”，而且?guī)в锌紤]的性質(zhì)，因而反映了機構內(nèi)部的妥協(xié)過程，而不僅僅是關于事實。這類信息的披露標準是，披露是否可能削弱機構內(nèi)部的坦率交流。

其次，內(nèi)部文件是指“純粹關于法律與政策”問題的意見，而不是政策所基于的相關事實。在1973年的一個案例中，[20]一位國會女議員要求有關部門提供對阿拉斯加島進行地下核試驗的不同意見。最高法院指出，第五類豁免所免除的內(nèi)部文件并不同于第一類豁免所免除的國家秘密：一旦被歸為“國家秘密”，文件就具有完全保密的絕對特免權；而“內(nèi)部文件”則僅保護在政策形成過程中的意見，而不是純粹的事實信息。有時候，受保護的政策考慮和不受保護的事實信息并不太容易區(qū)分，且可能在同一文件中夾雜在一起。例如總監(jiān)察官(InspectorGeneral)的事實中可能夾雜著對指控或回應不正當行為的有效性之看法，而這種看法可能構成對法律與政策問題的非終極見解，因而可以不被披露。

5．“個人隱私”

第五類豁免涉及政府檔案中的個人信息。它突出地代表了兩種不同價值的潛在沖突：個人對隱私的權利和政府信息公開的公共利益。作為這兩種利益的平衡，《信息自由法》免除對個人隱私構成“明顯不正當侵犯”的披露。在1971年的一個案例中，[21]一位勞動法教授要求全國勞動委員會披露加入工會的雇員人名與地址，以便在勞工代表的選舉中組織表決。聯(lián)邦上訴法院認為，盡管披露這些信息可能會侵犯雇員隱私，但由于這里所涉及的公共利益大于私人利益，因而判決披露的要求是正當?shù)?。本案顯示，申請人的身份以及申請披露的目的往往決定了公共利益與私人利益的平衡。在1974年的一個案例中，[22]一個全國性的酒類業(yè)余愛好組織要求煙酒與槍支管理局披露在其登記的有關人名，以獲得亞特蘭大中部的家庭造酒器具的信息。聯(lián)邦上訴法院判決這里所要披露的信息主要僅涉及到私人而非公共利益，因而并不能超越被披露家庭的隱私權利。

一般認為，這類免除只是對個人隱私提供了最低限度的保護，其范圍相當狹隘。第六類免除僅適用于個人，而并不適用企業(yè)法人、機構或組織；涉及企業(yè)的信息（“商業(yè)秘密”）應適用第四類免除。在1982年的案例中，[23]國務院拒絕披露某些伊朗人是否具備有效護照的信息。原先普遍認為被免除的資料只包括和公民個人“緊密”（intimate）相關的信息，主要包括人事與醫(yī)療檔案。但最高法院有限拓寬了保護范圍，明確不要求和公民具有“緊密”聯(lián)系。

6．調(diào)查記錄

《信息自由法》的第六類豁免是關于政府的“執(zhí)法文件”或“調(diào)查記錄”(investigatoryrecords)，主要是刑事調(diào)查過程中所獲得的記錄。一開始，這一類別范圍廣泛。但國會在1974年的修正案要求這類豁免符合三項標準：被免除的文件必須是“為執(zhí)法目的而編輯的”“調(diào)查性質(zhì)的記錄”，且有理由認為記錄的披露將損害國家利益。1986年的修正放寬了免除條件，擴大了“調(diào)查記錄”的免除范圍?，F(xiàn)行法律不再要求記錄必須是“調(diào)查性質(zhì)”，且“信息”也被作為可免除事項。第三項條件的措辭則變?yōu)椤翱珊侠眍A期損害”，因而并不要求對國家利益有實際損害，而只要存在潛在損害就可被認為符合免除的條件。

“執(zhí)法目的”的要求仍被保留。是否符合這一要求，在很大程度上取決于有關機構的性質(zhì)。在1982年的一個案例中，[24]美國的黑人組織黑豹黨(BlackPanther)要求聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)披露有關反間諜項目的文件。聯(lián)邦上訴法院指出，刑事執(zhí)法部門的記錄帶有具備“執(zhí)法目的”的“強烈假定”。在1989年的案例中，[25]陪審團在調(diào)查過程中要求國防合同審計署(DCAA)披露其所收集的有關國防合同方的文件，但以第七類豁免為由遭到拒絕。最高法院指出，國防合同審計署沒有從事調(diào)查的執(zhí)法權，因而并不適用第七類豁免。

如果機構的執(zhí)法性質(zhì)不明確，但有立法明確授權機構對特定事務進行執(zhí)法，那么這一要求仍然可能獲得滿足。在1979年的一個案例中，[26]美國海軍情報辦公室并不是一個明確的執(zhí)法機構，因而法院探詢的問題是有關調(diào)查記錄是否涉及任何立法或規(guī)章對執(zhí)法的授權。在1977年的一個案例中，[27]聯(lián)邦上訴法院指出，有關立法明確禁止CIA從事任何執(zhí)法活動，因而必須披露所要求的信息。

要構成“執(zhí)法文件”而免除披露，有關文件還必須符合下列六個條件之一。如果文件中包括類型不同的信息，政府不能籠統(tǒng)地宣稱整個文件免除披露，而是有舉證責任證明每一項信息的個案影響。第一項條件(A)是信息的披露將普遍干預執(zhí)法過程。在1978年的一個案例中，[28]最高法院判決，在起訴不正當勞工行為的過程中，全國勞動關系委員會至少可以在法庭聽證之前免除證詞的披露，以防止對方恐嚇證人。第二項條件(B)是披露將剝奪個人獲得公正審判的權利。因此，在刑事訴訟中，一般禁止在司法決定發(fā)表之前就披露有關犯罪嫌疑人的信息。這一要求并不適用于民事與行政訴訟。[29]

第三項條件(C)是披露將不正當?shù)厍址競€人隱私。值得注意的是，執(zhí)法文件中的這項條件要比第六類豁免——對個人隱私的“明顯不正當侵犯”——更為寬松，盡管兩者的目的都是為了保護個人隱私，即“個人對有關其人身的信息之控制”，且都要求平衡個人隱私和政府信息公開所代表的公共利益。另外，一般認為，《信息自由法》的目的是為公共提供政府信息，而不是為私人提供關于其他人的私人信息。[30]

第四項條件(D)是保護秘密信息來源，包括“各州、地方、外國機構或權力或私人機構”。在1986年的修正之后，信息源的范圍已稍放寬。聯(lián)邦上訴法院以前認為，聯(lián)邦調(diào)查局在刑事調(diào)查過程中獲得的任何信息都被假設保密；只有證明能從當時的情形推斷出信息提供者對保密的期望是不合理的，才可反駁保密的假定。但在1993年的案例中，[31]聯(lián)邦最高法院判決，國會并未對所有的FBI信息源提供一攬子免除。因此，F(xiàn)BI需具體證明每個信息提供者都具有保密的利益，例如涉及有組織犯罪的信息或信息的披露可能招致報復。但在1995年的一個案例中，[32]聯(lián)邦上訴法院仍然承認保密的隱含保障。該案涉及到調(diào)查革命組織的暴動計劃。法院判決證人在法庭上作證或公開披露其身份并不構成對保密的“棄權”。同樣，證人可以被傳喚作證的可能性也并不表明他放棄了對保密的權利。在1985年的案例中，[33]雇員在沒有雇主允許的情況下收集公司對處理勞動關系的信息，并交給了全國勞動關系委員會。雇主要求委員會披露這些信息，但法院拒絕批準雇主對強制執(zhí)行的要求。

第五項條件(E)是調(diào)查方法、手段與程序，但并不免除公眾所知道的通常方法，例如指紋的檢驗。第六項條件(F)是涉及到國家安全或外交政策的“國家機密”。符合這類條件的前提是總統(tǒng)行政命令(executiveorder)具有適當?shù)臍w類標準和歸類程序，以產(chǎn)生適當?shù)臍w類。在1972與1978年之間，尼克松總統(tǒng)的第11652號執(zhí)法命令對歸類制訂了很寬的標準。此后，卡特總統(tǒng)的第12065號命令使歸類標準更為明確，并縮小了有權作出歸類的機構與個人范圍。到了1980年代，里根總統(tǒng)的第12356號執(zhí)法命令又提高了對國家安全信息的保護；凡是“自身或在其上下文中能被合理預期損害國家安全”的，都可被歸類為國家機密。在1981年的案例中，[34]海軍部宣稱建立武器彈藥庫對環(huán)境并沒有顯著影響，但因武器中含有核武器而拒絕準備有關環(huán)境影響報告(EnvironmentalImpactStatement)。上訴后，聯(lián)邦第九巡回區(qū)法院要求海軍部在不披露具體武器的前提下準備“假想的”(constructive)環(huán)境影響報告，但最高法院撤消了這一要求。在1984年的一個案例中，[35]被告公司因空軍飛機失事而被要求賠償損失，但它要求政府披露空軍的全部調(diào)查報告，以幫助查清事故原因。最高法院判決，空軍確實應該披露調(diào)查報告，但可保留有關安全調(diào)查中的機密部分。

四、結論

雖然信息公開制度存在不少例外，但是例外畢竟不能“吃掉”規(guī)則?？偟膩碚f，由于政府公開是美國信息自由法的主導思想，美國法院一般會嚴格解釋對信息披露的豁免條款，即使披露有可能損害某些私人的利益。究竟披露與否，取決于特定情況下的利益平衡。但如本文顯示，美國的司法平衡清楚地偏向信息公開一邊。

內(nèi)容提要：信息公開是美國《聯(lián)邦行政程序法》的重要組成部分，也是美國對世界行政法治的一大貢獻。本文簡要總結了美國信息公開制度的歷史進程和最新發(fā)展，詳細探討了信息公開原則及其例外的司法適用，并深入分析了信息公開和個人隱私之間的復雜關系。由于信息公開與透明度在行政程序中發(fā)揮著特別重要的作用，美國在這個領域的經(jīng)驗應能對中國相關制度的完善提供有益的啟示。

關鍵詞：聯(lián)邦行政程序法；信息自由法；政府公開

注釋：

[1]FederalRecordsAct，44U．S．C．A．§2901．

[2]Armstrongv．Bush，924F．2d283（D．C．Cir．）；Armstrongv．ExecutiveOfficeofPresident，810F．Supp．335（1993）．

[3]Kissingerv．ReportersCommitteeforFreedomofthePress，445U．S．136．

[4]同上，法院不要求行政機構從私人網(wǎng)站下載信息。當然，存在私人信息來源本身并不構成行政機構拒絕提供信息的合法理由。

[5]DepartmentofAirForcev．Rose，425U．S．352．

[6]Weissmanv．CIA，565F．2d692（D．C．Cir．）

[7]Airforcev．Rose，425U．S．352，at369—370．

[8]Jordanv．U．S．DepartmentofJustice，591F．2d753（D．C．Cir．）．

[9]FoundingChurchofScientologyv．Smith，721F．2d838（D．C．Cir．）．

[10]FederalAviationAdministrationv．Robertson，422U．S．255．

[11]ConsumerUnionofUnitedStates，Inc．v．VeteranAdministration，301F．Supp．796（S．D．N．Y．）．

[12]EPAv．Mink，410U．S．73．

[13]Getmanv．NLRB，450F．2d670（D．C．Cir．）．

[14]WineHobbyU．S．A．，Inc．v．IRS，502F．2d133（3rdCir．）

[15]DepartmentofStatev．WashingtonPostCo．，456U．S．595．

[16]Prattv．Webster，673F．2d408（D．C．Cir．）．

[17]JohnDoeAgencyv．JohnDoeCorp．，493U．S．146．

[18]ChurchofScientologyv．U．S．DepartmentofArmy，611F．2d738（9thCir．）．

[19]Weissmanv．CIA，565F．2d692（D．C．Cir．）．

[20]NLRBv．RobbinsTire&RubberCo．，437U．S．214．

[21]U．S．DepartmentofJusticev．Landano．508U．S．165．

[22]Williamsv．FBI，69F．3d1155（D．C．Cir．）．

[23]UnitedTechnologiesCorp．v．NLRB．777F．2d90．

[24]Weinbergerv．CatholicActionofHawaii，454U．S．139．

[25]UnitedStatesv．WeberAircraftCorp．，465U．S．355．

參考文獻：

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