導(dǎo)語(yǔ)：地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、地方黨委新型領(lǐng)導(dǎo)體制的主要特點(diǎn)

新的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制模式總體上可概括為“一正兩副、黨政交叉、分工協(xié)作”，完善了集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的黨委會(huì)制度，體現(xiàn)出較為明顯的特點(diǎn)。

(一)領(lǐng)導(dǎo)職位精簡(jiǎn)，有利于降低執(zhí)政成本。在目前全國(guó)已換屆的省、市、縣三級(jí)黨委內(nèi)部，除民族地區(qū)外，書記、副書記基本上都按照“一正兩副”的要求配備，常委人數(shù)基本控制在11至13人。據(jù)有關(guān)部門預(yù)計(jì)，這次換屆完成后，約有10多萬(wàn)名干部要離開原有崗位，數(shù)量之大前所未有。從深層次來(lái)看，這樣的改革，決不是簡(jiǎn)單的干部數(shù)量減少，而是體制層面的改革。干部制度改革已經(jīng)成為我國(guó)政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，并且隨著由職務(wù)管理向職責(zé)管理的轉(zhuǎn)變，干部人事制度改革有可能成為深化政治體制改革的新突破口。

(二)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)減少，有利于發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。換屆后，各地普遍取消了書記辦公會(huì)這一議事層次。從決策體制上看，由原來(lái)的“書記一副書記一常委”三級(jí)架構(gòu)向“書記一副書記或常委”兩級(jí)架構(gòu)運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)變，根據(jù)分工，各項(xiàng)議題由常委直接提交常委會(huì)，減少了領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，決策鏈條明顯縮短。一方面，在常委分工負(fù)責(zé)制下，擴(kuò)大了常委會(huì)的議事范圍，黨內(nèi)民主和集體領(lǐng)導(dǎo)制度得到發(fā)揚(yáng)和強(qiáng)化；另一方面，減少了常委對(duì)副書記的依賴性。

(三)職能配置更加優(yōu)化。有利于提高科學(xué)執(zhí)政的水平?！皵U(kuò)大黨政交叉任職的比例”是新的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的一個(gè)重要突破?；邳h的中央和地方組織的不同特點(diǎn)，在地方黨委會(huì)組成中存在一定程度和范圍的交叉任職，只要黨委和政府的權(quán)力邊界劃分清晰，會(huì)有利于提高黨委會(huì)的科學(xué)決策水平，有利于加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，是優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)職能的重要嘗試。

(四)權(quán)力結(jié)構(gòu)更加明晰，有利于提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。黨委會(huì)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系倒置或紊亂是地方黨委傳統(tǒng)模式運(yùn)作中存在的一個(gè)突出問(wèn)題。按照黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》，黨委會(huì)內(nèi)部的權(quán)力授受關(guān)系為“黨代表大會(huì)一全委會(huì)一常委會(huì)”，書記辦公會(huì)是議事機(jī)構(gòu)不是決策機(jī)構(gòu)，不得決定重大問(wèn)題。但在實(shí)際工作中，一些地方黨委對(duì)于重大問(wèn)題，往往是先上書記辦公會(huì)，參會(huì)人員已經(jīng)接近或超過(guò)了常委的半數(shù)，事實(shí)上已主導(dǎo)了常委會(huì)的決策，使常委會(huì)的職能受到削弱，影響了其他常委作用的發(fā)揮。同時(shí)，在缺乏對(duì)書記辦公會(huì)相關(guān)制度約束的條件下，使一些“隱性規(guī)則”得以通行，容易導(dǎo)致個(gè)人集權(quán)，加劇了一些地方“一把手”權(quán)力的擴(kuò)張。換屆后，書記辦公會(huì)這一機(jī)構(gòu)被明確取消，一方面，突出了常委會(huì)在黨代會(huì)和全委會(huì)閉會(huì)期間的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，為使其真正成為一個(gè)權(quán)責(zé)對(duì)稱的決策主體清除了體制障礙，進(jìn)一步理順了黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系；另一方面，為實(shí)現(xiàn)常委分工負(fù)責(zé)的集體領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)造了條件，提高了黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作的透明度和公開度。

二、地方黨委新型領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

(一)常委會(huì)有效集中難度加大。在傳統(tǒng)的地方黨委會(huì)制度運(yùn)行中，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》賦予“書記辦公會(huì)”三個(gè)方面的議事職能，客觀地說(shuō)，這一形式成為聯(lián)系書記與常委會(huì)之間的一個(gè)重要緩沖區(qū)，降低了書記“集中”常委會(huì)決策意志的難度。而在新的體制模式下，“書記辦公會(huì)”退出后留下的職能空間依靠什么方式來(lái)有效彌補(bǔ)，就成為一個(gè)重要問(wèn)題。如果相關(guān)措施跟不上，就會(huì)出現(xiàn)反彈。這也是當(dāng)前不少地方原來(lái)的書記辦公會(huì)仍以“書記碰頭會(huì)”、“黨政聯(lián)席會(huì)”等形式繼續(xù)存在的一個(gè)深刻原因。在常委會(huì)分工領(lǐng)導(dǎo)的集體決策模式下，書記如何把自己作為其中平等的一員放到常委會(huì)中間，加強(qiáng)與常委的溝通協(xié)調(diào)，集思廣益、統(tǒng)攬大家的決策意志，防止出現(xiàn)議而不決、決而不斷的現(xiàn)象，最后形成高效的集體決策，無(wú)疑需要一個(gè)適應(yīng)過(guò)程。

(二)專職副書記的職能定位模糊。換屆后，地方黨委會(huì)內(nèi)部設(shè)置了一名專職副書記，但是在定位上。僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了“協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托，負(fù)責(zé)有關(guān)工作”的原則，缺乏可操作性的制度安排。這樣，在實(shí)際中就有可能帶來(lái)兩種傾向：一是各位常委分工負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作，專職副書記會(huì)“閑起來(lái)”，無(wú)事可做；二是專職副書記繼續(xù)分管的一些工作，又成為被分管常委必過(guò)的一道關(guān)，影響常委分工負(fù)責(zé)制的實(shí)施。由于職責(zé)定位模糊，給實(shí)際工作帶來(lái)很大難度。

(三)在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對(duì)重合的情況下。有效監(jiān)督問(wèn)題凸顯。從目前情況來(lái)看，盡管各地都明確規(guī)定增加全委會(huì)開會(huì)的次數(shù)，強(qiáng)化全委會(huì)的決策功能，但是，常委會(huì)開會(huì)次數(shù)增加更多，大量的日常工作決策還是由常委會(huì)來(lái)承擔(dān)。作為一個(gè)重要的決策機(jī)構(gòu)，常委會(huì)又直接履行著執(zhí)行功能，這就不可避免地產(chǎn)生功能的重合，由此產(chǎn)生了一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：如何加強(qiáng)對(duì)常委會(huì)成員尤其是黨委“一把手”的監(jiān)督的問(wèn)題。一方面，如何防止常委會(huì)成員在決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)中過(guò)分突出自己分管范圍內(nèi)的部門利益而對(duì)全局性工作產(chǎn)生不良影響；另一方面，在存在書記辦公會(huì)的條件下，幾位副書記客觀上會(huì)對(duì)書記產(chǎn)生監(jiān)督作用，取消這一機(jī)構(gòu)后，如果措施不到位，極有可能會(huì)加劇黨委書記權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，削弱對(duì)書記的監(jiān)督和制約。同時(shí)，“一把手”對(duì)常委的晉升問(wèn)題有著重要的影響，如果一把手缺乏民主意識(shí)，在這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制下，“一把手”極有可能利用手中的權(quán)力越過(guò)兩位副書記直接或間接對(duì)常委施加影響，使常委按照自己的意圖辦事，從而進(jìn)一步強(qiáng)化黨委書記大權(quán)獨(dú)攬的局面。因此，新領(lǐng)導(dǎo)體制的運(yùn)行過(guò)程中，存在著由于減少副書記而可能引發(fā)的對(duì)黨委書記的監(jiān)督和制約更加弱化的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善新型地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的基本思路

進(jìn)一步完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，需要把握“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的總體要求，在完善體制上堅(jiān)持?jǐn)U大民主、依法執(zhí)政、科學(xué)配置、提高效能的原則。

(一)理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系，落實(shí)常委分工負(fù)責(zé)制。首先，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)主要權(quán)力機(jī)構(gòu)關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化，是充分發(fā)揮新型地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制效能的基礎(chǔ)和前提。從黨內(nèi)權(quán)力配置的特點(diǎn)來(lái)看，應(yīng)以理順黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)權(quán)力關(guān)系為重點(diǎn)，進(jìn)一步調(diào)整和明確“三會(huì)”的職責(zé)。突出黨代會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)地位。黨代會(huì)作為黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)涉及地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大事項(xiàng)以及需要黨代會(huì)討論決定的事項(xiàng)進(jìn)行決策。全委會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，負(fù)責(zé)對(duì)重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目安排、重要干部任免和大額資金使用等進(jìn)行討論決定。

其次，要落實(shí)常委分工負(fù)責(zé)制。實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，是民主集中制的一項(xiàng)具體制度，二者不能偏廢。凡屬重大決策、重大項(xiàng)目安排、重要人事編制、大額度資金使用、重要干部的任免和獎(jiǎng)懲，都要由常委會(huì)集體作出決定，分管常委必須堅(jiān)決執(zhí)行。進(jìn)一步理順黨政之間的關(guān)系，切實(shí)解決好黨政分工重疊的問(wèn)題。在具體職責(zé)分工上，對(duì)于兼任政府副職的常委，其工作分工和職責(zé)定位，應(yīng)以政府為主，所分工負(fù)責(zé)的政府工作，應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要合理安排。其他常委不再分管政府職能部門的工作，重點(diǎn)是履行好自己的職責(zé)，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局抓好分管工作。在出現(xiàn)涉及多個(gè)常委的綜合工作時(shí)，應(yīng)由主管常委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通并抓好落實(shí)。最后，要優(yōu)化常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)。新型黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的確立，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員的素質(zhì)提出了更高的要求。要把選好黨委“一把手”放在第一位。地方黨委副書記職數(shù)減少后，“一把手”的任務(wù)更重了，要求“一把手”統(tǒng)攬全局的能力更強(qiáng)，民主作風(fēng)更好。自我要求更嚴(yán)，黨內(nèi)威望更高。實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，把常委會(huì)成員推到?jīng)Q策中心位置上，要求常委必須具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)能力和較高的綜合素質(zhì)，尤其能夠獨(dú)擋一面，推動(dòng)工作。在年齡結(jié)構(gòu)上，既要大力選拔優(yōu)秀年輕干部，又要注意合理使用其他年齡段的優(yōu)秀干部；在知識(shí)和專業(yè)結(jié)構(gòu)上，既要選拔熟悉黨務(wù)、意識(shí)形態(tài)、紀(jì)檢、政法等工作的干部，更要充實(shí)熟悉經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理工作的干部；在個(gè)性特點(diǎn)上，要充分把握每個(gè)常委的氣質(zhì)、性格特征，真正達(dá)到班子成員相容互補(bǔ)、剛?cè)嵯酀?jì)、團(tuán)結(jié)和諧，進(jìn)一步優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)整體功能。進(jìn)一步探索并逐步規(guī)范專職副書記的職能定位。應(yīng)把握三個(gè)方面內(nèi)容：一是突出助手的角色；二是突出專職的角色；三是突出協(xié)調(diào)的角色。

(二)建立健全工作機(jī)制。保障新領(lǐng)導(dǎo)體制順利運(yùn)行。首先，要完善地方黨委的議事決策機(jī)制。黨委的議事決策機(jī)制的程序化、規(guī)范化程度，是反映黨內(nèi)民主質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。要以完善黨委議事決策為重點(diǎn)，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，建立健全常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序，確保決策內(nèi)容、決策規(guī)則、決策程序、決策方法符合法律和有關(guān)規(guī)定；積極探索票決制等決策方式，不斷提高常委會(huì)決策的質(zhì)量和水平。通過(guò)建立健全決策咨詢、調(diào)研、聽證和民主討論、會(huì)議表決等一系列制度，防止決策的隨意性和盲目性。其次，要建立常委溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。新體制下，常委分工相對(duì)獨(dú)立，客觀上容易造成常委之間對(duì)彼此分管工作缺乏了解，如果主動(dòng)性不夠和缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，可能導(dǎo)致信息不通暢，常委會(huì)的決策作用難以得到真正發(fā)揮。同時(shí)還要建立科學(xué)的目標(biāo)管理綜合考評(píng)機(jī)制。要適應(yīng)新的領(lǐng)導(dǎo)體制框架下領(lǐng)導(dǎo)干部選拔作用的新要求，認(rèn)真落實(shí)中組部有關(guān)文件，突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展三個(gè)方面的主題，確立盡可能量化的指標(biāo)體系，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)和年度工作進(jìn)行全面考核評(píng)價(jià)，為班子配備、干部使用提供科學(xué)依據(jù)，使干部對(duì)自己的升遷去留有一個(gè)明確的預(yù)期。

(三)建立新的權(quán)力制衡模式，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。權(quán)力意味著腐敗，絕對(duì)的權(quán)力就是絕對(duì)的腐敗。對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是人類政治文明的發(fā)展的共識(shí)。新的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制仍然無(wú)法解決黨政“一把手”，甚至是常委的權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題?，F(xiàn)在我們只能要求按照橫向適度調(diào)整權(quán)力、縱向有步驟地下放權(quán)力、權(quán)力之間相互監(jiān)督和制約的原則，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，使地方黨委會(huì)行使的決策權(quán)、黨的各級(jí)委員會(huì)行使的執(zhí)行權(quán)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)行使的監(jiān)督權(quán)相互依存和制約。但在實(shí)際操作中，報(bào)告和通報(bào)制度往往流于形式，出現(xiàn)決策失誤和執(zhí)行不力也沒有好的責(zé)任追究辦法，無(wú)法保證地方黨委科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。原因就在于監(jiān)督不力。我們理論上的監(jiān)督有很多種，有黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督、人大監(jiān)督、派監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等等。但在實(shí)踐中最有效的監(jiān)督就是紀(jì)檢監(jiān)督，因?yàn)榧o(jì)檢部門的監(jiān)督權(quán)力最大，可紀(jì)檢監(jiān)督大多是對(duì)違法亂紀(jì)的事后監(jiān)督，很少有對(duì)事前和事中進(jìn)行監(jiān)督的。而且紀(jì)檢監(jiān)督無(wú)法監(jiān)督同級(jí)黨委的“一把手”，甚至無(wú)法監(jiān)督同級(jí)黨委常委會(huì)成員。監(jiān)督要有力才能有效，否則還不如沒有監(jiān)督。

在民主進(jìn)程的大背景下，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制可以試行新的權(quán)力制衡模式，引進(jìn)獨(dú)立的監(jiān)督制度。決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離可以在一定程度上扼制腐，敗，有利于決策的科學(xué)化、專業(yè)化，監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立則可以從制度上解決權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題。將地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)從同級(jí)黨的委員會(huì)中獨(dú)立出來(lái)，變成中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的“條管”單位就是一個(gè)發(fā)展方向。地方紀(jì)律檢查委員會(huì)的書記不再兼任地方黨委的常委或副書記。這樣就可能從制度層面解決“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太難，下級(jí)監(jiān)督太軟，紀(jì)檢監(jiān)督太遲”的問(wèn)題。

十七大報(bào)告指出，“只有改革開放才能發(fā)展社會(huì)主義民主”，社會(huì)主義民主也要通過(guò)改革開放才能不斷發(fā)展。在中國(guó)，只有中國(guó)共產(chǎn)黨能代表最廣大人民的根本利益，發(fā)展黨內(nèi)民主對(duì)發(fā)展人民民主和推進(jìn)國(guó)家的政治民主化具有重要的示范和導(dǎo)向作用。在黨的地方領(lǐng)導(dǎo)體制改革上，試行黨代表大會(huì)常任制、重大問(wèn)題和任用重要干部票決制，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，將成為今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)民主政治發(fā)展的方向。

[摘要]地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制是社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)。2006年各地方黨委換屆后，在領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)上出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)，同時(shí)，也有一些問(wèn)題需要思考和探索。文章從民主政治進(jìn)程的角度，探討如何實(shí)現(xiàn)新型地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的和諧運(yùn)行。

[關(guān)鍵詞]民主政治；地方黨委；領(lǐng)導(dǎo)體制