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［關(guān)鍵詞］不干涉內(nèi)政原則；中國外交；軟實力；全球治理

［摘要］不干涉內(nèi)政原則是歷史的產(chǎn)物。它需要積極適應(yīng)不斷變化的形勢，中國外交也不例外。從中國自身來說，其原因包括中國綜合國力提高和提升“軟實力”的需求；外交主導原則轉(zhuǎn)變和深化的結(jié)果；中國政府學習能力增強的結(jié)果；全球治理和對安全穩(wěn)定和平的周邊發(fā)展環(huán)境的需求。

改革開放三十年來，中國外交發(fā)生了諸多令人矚目的變化，中國在堅持傳統(tǒng)不干涉內(nèi)政原則的同時，依據(jù)不斷變化的國際環(huán)境對不干涉內(nèi)政原則進行了重新審視，并在實踐中積極嘗試進行富有意義的創(chuàng)新。本文擬從不干涉內(nèi)政原則緣起出發(fā)，探尋了中國的不干涉內(nèi)政原則在觀念和實踐層面的變化，特別是分析變化的多重背景，結(jié)論部分指出了中國不干涉內(nèi)政原則對國際環(huán)境積極適應(yīng)的可能方向。

一、不干涉內(nèi)政原則的緣起

不干涉內(nèi)政原則是國家主權(quán)原則發(fā)展的必然產(chǎn)物。一般認為，其含義是指國家在相互交往中不得以任何理由或任何方式，直接或間接地干涉他國主權(quán)管轄范圍內(nèi)的一切事務(wù)。國家主權(quán)是在歐洲中世紀動蕩無序的歷史背景下，在普遍的宗教世界主權(quán)的廢墟之上，伴隨著現(xiàn)代民族國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。［1］1648年的《威斯特伐利亞條約》不僅承認了神圣羅馬帝國境內(nèi)近300個諸侯國的主權(quán)地位，而且它還拒絕羅馬教廷對歐洲各國內(nèi)部事務(wù)的干涉以及在實踐上肯定了各國的主權(quán)身份；更為重要的是，它開創(chuàng)了一個由主權(quán)國家構(gòu)成的，迥異于中世紀歐洲的國際體系。［2］

主權(quán)概念的提出，一方面反映了處于形成過程中的民族國家力圖擺脫羅馬教廷和神圣羅馬帝國的控制和統(tǒng)治，有權(quán)獨立處理自己事務(wù)的政治要求。另一方面，也反映了近代資本主義的發(fā)展要求掃除歐洲各國地方封建割據(jù)的障礙，建立統(tǒng)一的國內(nèi)市場的需求。［3］(P56-57）與此相適應(yīng)，要求在政治上全權(quán)統(tǒng)一國家，并以最高權(quán)力的名義進行統(tǒng)治。這就是構(gòu)成主權(quán)的兩個方面：對外主權(quán)（其特征是獨立）和對內(nèi)主權(quán)（其特征是自治）。由此，我們可以引申出兩項原則，即主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則。［4］也就是說，不干涉內(nèi)政原則是主權(quán)原則發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

由于特定的歷史背景和國際形勢，新中國在20世紀50年代中期提出了“不干涉內(nèi)政”的外交原則并內(nèi)化為中國外交的指導原則之一。從20世紀70年代提出“三個世界”的劃分——這是中國外交開始以傳統(tǒng)國家利益為主導的標志——開始，一直到整個80年代，中國始終執(zhí)行低調(diào)謹慎積極的“獨立自主的和平外交政策”。蘇聯(lián)解體后，面對變化了的國際形勢，中國更是低調(diào)執(zhí)行一種有學者稱之為“大融入”的外交政策。［5］進入世紀之交及其后，不干涉內(nèi)政原則也需要適應(yīng)新的歷史環(huán)境和變化了的形勢和條件。

（注：①2001年12月，“干預(yù)與國家主權(quán)委員會”了《保護的責任》的研究報告，報告提出了這樣的中心觀點，即一個國家有責任保護本國國民免受可以避免的災(zāi)難，具體說就是免遭大規(guī)模屠殺、強奸和饑餓。如果這個國家沒有能力或者不愿意履行它的這種責任，那么國際社會就應(yīng)當對此進行干預(yù)，從而代替這個國家履行這種保護的責任。）

二、觀念的演化與實踐的創(chuàng)新

首先，中國對待國際干預(yù)的觀念發(fā)生了一定程度的演化。從20世紀90年代末開始，雖然我們?nèi)匀粓猿植桓缮鎯?nèi)政原則，并將其繼續(xù)作為外交的指導原則之一，但是對于合法、合理的國際干預(yù)不再像以前那樣堅決抵制。這充分反映在對待聯(lián)合國干預(yù)與國家主權(quán)委員會提出的“保護的責任”理念的判斷上①。這種理念強調(diào)了尊重人權(quán)的重要性，同時也對國際法的基本原則，特別是不干涉內(nèi)政原則造成了沖擊，這引起了包括中國在內(nèi)的國際社會廣泛討論。雖然有的中國學者擔心這種信條會被西方大國當作進行未經(jīng)授權(quán)的軍事干涉合法性的理由，［6］但是也有學者認為，“保護的責任”的概念可以緩和“人道主義干預(yù)”和“尊重國家主權(quán)和不干涉內(nèi)政”這兩種信條之間的剛性沖突。當然，中國學者普遍認為，建立在“保護的責任”基礎(chǔ)上的國際干預(yù)只有在具備合法性的前提下才能夠?qū)嵭?，即國際軍事干預(yù)必須獲得聯(lián)合國安理會的授權(quán)。［7］另外，2004年，中國還簽署了聯(lián)合國關(guān)于應(yīng)對威脅、挑戰(zhàn)和變革的高級會議的題為《一個更安全的世界：我們的責任》報告，該報告認同了“保護的責任”概念。中國還支持聯(lián)合國2005年峰會成果，這一成果聲明：“國際社會通過聯(lián)合國，有義務(wù)采取適當?shù)耐饨?、人道主義和其他和平手段，在遵守聯(lián)合國憲章第六章和第八章的基礎(chǔ)上，保護人們免受大屠殺、戰(zhàn)爭、種族清洗以及一切反人道的罪行的侵害”。［7］(P3）

其次，在實踐上中國由置身于聯(lián)合國維和行動之外到積極參與聯(lián)合國維和行動。自從1988年中國參加了聯(lián)合國維和行動特委會以來，在聯(lián)合國授權(quán)下，中國在全球共進行了22次維和行動。中國參加聯(lián)合國維和行動顯現(xiàn)以下幾個特點。第一，地區(qū)廣泛?；旧习ǜ鶕?jù)聯(lián)合國授權(quán)需要進行維持和平的地區(qū)，如中東、非洲和亞洲。第二，人數(shù)越來越多。截至目前，中國派出了超過7000名維和人員，是安理會常任理事國派出維和人員最多的國家。第三，獲得廣泛贊揚。中國維和人員在多種氣候惡劣、政治環(huán)境險要的條件下，顯示了奮斗精神和犧牲精神（有的軍官甚至還獻出了寶貴的生命）、與當?shù)孛癖姾湍老嗵幍娜说乐髁x情懷以及同友鄰部隊的合作精神。所有這些，贏得了聯(lián)合國維和部隊和國際社會的贊揚。第四，嚴格遵循維和行動的“當事國同意、非自衛(wèi)不使用武力、保持中立”等原則。通過維和行動，中國政府不僅積累了大量的沖突解決經(jīng)驗，擴大了中國的國際影響，更為重要的是，深化和內(nèi)化了“出于保護的責任”的概念。在蘇丹達爾富爾危機問題上，中國從前期的不介入，到后期積極推動聯(lián)合國安理會通過關(guān)于達爾富爾問題決議，就是一個明證。

再次，中國還廣泛參與各種類型的國際和地區(qū)合作機制。中國與國際社會共同就伊朗核問題進行談判；積極倡議通過六方會談實現(xiàn)朝鮮半島無核化。此外，中國還主導構(gòu)建了上海合作組織，并且在該機制的框架下進行了聯(lián)合軍事演習，積極參與東亞峰會等地區(qū)安全和合作機制。事實上，從廣泛的意義上講，這些行動可能已經(jīng)超越了傳統(tǒng)不干涉政策主張的范疇。［7］(P3-4）

需要說明的是，中國現(xiàn)在是并且將來依然是在聯(lián)合國授權(quán)下或其他地區(qū)多邊組織框架內(nèi)采取共同行動。但是在全球化帶來的日益嚴峻的挑戰(zhàn)面前，中國在保護海外利益方面的需求將會日益增加，這就必然要求中國認真考慮其在面對突發(fā)危機和回應(yīng)海外利益以及海外公民利益方面應(yīng)有的權(quán)利乃至責任。

三、中國不干涉內(nèi)政原則演化的背景

（一）硬實力提高的必然結(jié)果與軟實力提升的客觀需求

首先，硬實力的提高表明中國有能力為世界的和平穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻。一方面，經(jīng)過三十年的高速經(jīng)濟發(fā)展，中國政府和社會積累了大量的財富，這就為中國維護世界和平穩(wěn)定發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，伴隨中國國力的增長，其國際影響力在認同的基礎(chǔ)上穩(wěn)步上升（如兩次金融危機期間），這些為中國貫徹自己的意圖奠定了合法性基礎(chǔ)。另外，中國提出科學、可持續(xù)發(fā)展，當前諸多影響發(fā)展的全球性問題如環(huán)境惡化、能源短缺等問題，使得中國有責任為解決這些問題做出努力。其次，伴隨著中國國力的增強、國際地位的提高，中國也需要承擔相應(yīng)的國際責任。責任越大，就必須有與之相適應(yīng)的權(quán)力增長，而權(quán)力的增長是外化和內(nèi)化的結(jié)果。外化，即隨著中國綜合國力的提升，外部世界期望中國承擔更多的治理成本和責任，從而賦予其相應(yīng)的權(quán)力。內(nèi)化，則是指中國積極主動爭取與自己大國責任相匹配的權(quán)力地位。這就需要中國更多地參與國際事務(wù)，參與國際制度的建立和建設(shè)，參與國際沖突的解決——在聯(lián)合國框架內(nèi)或在其他地區(qū)和多邊機制范圍內(nèi)。

再次，提升軟實力客觀需求。“軟實力”是通過精神和道德訴求，影響、誘使和說服別人相信和同意某些行為準則、價值觀念和制度安排，以產(chǎn)生擁有“軟實力”一方所希望的過程和結(jié)果。歸根結(jié)底，“軟實力”是價值觀念、生活方式和社會制度的吸引力和感召力，是建立在此基礎(chǔ)上的同化力與規(guī)制力。［8］對于中國來說，之所以要特別重視“軟實力”的發(fā)展，是因為“作為后起的大國，中國與發(fā)達國家尤其是美國相比，差距最大的不是國內(nèi)生產(chǎn)總值和軍事實力，而是各種軟力量。這些軟力量包括內(nèi)部軟力量如制度創(chuàng)新、人力資源、文化輻射力、凝聚力與親和力、高科技研發(fā)能力和外部軟力量如國家形象、國際機制的控制力、國際規(guī)則的創(chuàng)制力和國際義務(wù)的承擔能力等。其中尤其以政治體制、核心價值觀、國家認同和凝聚力等非經(jīng)濟因素作為綜合國力或國家競爭力的重要組成部分……能否提升和強化解決軟力量，關(guān)系到中華民族的復(fù)興和中國特色社會主義的前途，是強國戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。”［9］

某種意義上講，“軟實力”的關(guān)鍵就在于影響力和認同。具體到不干涉政策而言，不論西方是出于真正的認同還是轉(zhuǎn)移負擔而要求中國在國際社會發(fā)揮更大的作用，國外有學者對中國“軟實力”合法性提出了挑戰(zhàn)，“就軟實力合法性而言，中國政府必須要考慮國際社會對人權(quán)的日益關(guān)注程度，否則，中國政府會將自己苦心經(jīng)營的正面形象毀于一旦?！保?0］那么，從獲得認同和提升“軟實力”的角度，中國有必要改變觀念和調(diào)整政策，以加大對沖突地區(qū)的管理力度。

（二）中國政府“學習”能力增強的結(jié)果

改革開放以來，中國不僅取得了輝煌的物質(zhì)成就，也帶來了觀念領(lǐng)域的深刻變革，而觀念領(lǐng)域的變革在很大程度上是中國在與國際社會互動進程中學習的結(jié)果，中國對外政策理念的變革，包括對不干涉內(nèi)政原則的重新認識，正是中國政府學習能力增強的結(jié)果。

首先，學習能力的增強帶來了對國家利益的重新認知。正如恩斯特•哈斯指出的：“當新的知識被重新定義國家利益的內(nèi)涵時，便發(fā)生了學習過程。”［11］（P456）雖然世界各國對待國家利益可能有著不同的認知，但不可否認的是，國家利益概念的界定和其內(nèi)涵均具有共性的成份，例如，核心的政治利益、經(jīng)濟利益、安全利益和文化利益；海外利益概念的提出及對其的維護和追求；海外公民權(quán)益的維護等。在這方面，西方發(fā)達國家遠遠走在了我們的前面，同時也提供了諸多成熟可操作的經(jīng)驗，這可以為我所用，從而減少摸索成本，增加收益（如索馬里護航）。

其次，改革開放帶來的另一變化就是中國市民社會的長足發(fā)展，政治社會化程度不斷提高，這從內(nèi)部加速了中國政府的學習進程，促使決策科學化和民主化。一方面，隨著經(jīng)濟的繁榮和教育水平的提高以及與國際交流的擴大，造就了一大批具有遠見卓識的社會精英，他們對決策層的影響越來越大。另一方面，中國經(jīng)濟高速增長，科學技術(shù)發(fā)展和普及不僅惠及民生，而且便利了民眾對國際事務(wù)表達觀點的熱情和廣度，例如互聯(lián)網(wǎng)的普及等，這種情況就使得政府可以迅速獲取民心所想和民情所向，進而在一定程度上影響政府決策（如小泉時期的中日關(guān)系）。政治社會化程度的提高，再加上政府越來越強調(diào)學習（如政治局定期的學習模式、全黨開展的深入學習和落實科學發(fā)展觀），為中國在一定程度上修正和調(diào)整傳統(tǒng)的外交理念提供了社會動力和合法性支持。

（三）全球治理以及中國發(fā)展對周邊安全穩(wěn)定環(huán)境的需求

（注：①王逸舟認為當今中國外交亟待解決的三個需求之一便是主權(quán)需求。詳見王逸舟：《全球政治與中國外交》，北京，世界知識出版社，2003。）

伴隨全球化的迅猛發(fā)展，全球性問題日益突出，全球治理被提上國際議程。俞可平認為，“全球治理，指的是通過具有約束力的國際機制解決全球沖突和諸如生態(tài)危機、跨國犯罪、能源危機、糧食危機、人口、移民和人權(quán)等全球性問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟社會秩序?！保?2］(P17）全球治理的目標應(yīng)該分為三個層次：解決困擾各國的各類沖突和矛盾，以增進和維護國家利益；建立穩(wěn)定的、公平合理的國際政治經(jīng)濟秩序；達到超越國家、種族、宗教、意識形態(tài)的全人類的普世價值——自由、民主、公平和正義。而其主要途徑則是依賴多邊主義。根據(jù)約翰•魯杰的觀點，這又包含三個層次：國際秩序，特定國際生活領(lǐng)域中的憲法性的規(guī)則，類似于原則，雖然沒有強制性禁止屬性，但是具有約定俗成共同遵守的特性；國際機制，指的是構(gòu)成秩序的功能性或者部門性的內(nèi)容，比秩序更為具體；國際組織，有總部、文件的抬頭、投票程序等。［13］(P13-14）

中國的發(fā)展離不開世界的發(fā)展。換句話說，中國的發(fā)展必須建立在積極從事于全球治理的基礎(chǔ)上。而要通過上述手段實現(xiàn)全球治理的目標，則肯定涉及國家主權(quán)的部分讓渡，這將不可避免對主權(quán)原則構(gòu)成挑戰(zhàn)，從而對不干涉內(nèi)政原則形成沖擊。

對周邊安全穩(wěn)定環(huán)境的需求。從地區(qū)層次來說，中國的發(fā)展同樣需要一個安全穩(wěn)定和平的周邊環(huán)境。就目前而言，中國周邊主要存在以下不穩(wěn)定因素：國際沖突源眾多，如朝核問題、印巴沖突等；海洋權(quán)益存在復(fù)雜糾紛；邊界爭端尚未全部解決；影響邊疆地區(qū)安全的其他不穩(wěn)定因素，如三股勢力。上述許多問題的解決，則需要通過類似全球治理模式的地區(qū)治理才能實現(xiàn)。

四、結(jié)論

理論是歷史的產(chǎn)物，同時也是發(fā)展變化的。恩格斯說過：“每一個時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，它在不同的時代具有完全不同的形式，同時具有完全不同的內(nèi)容?！保?4］(P284）不干涉內(nèi)政原則也不例外。它是歷史、經(jīng)濟、社會和政治狀況綜合作用的結(jié)果。它從起源到演變成為公認的國際交往準則經(jīng)歷了一個長期的過程。面對變化了的國際環(huán)境，中國政府應(yīng)該對不干涉內(nèi)政原則有相應(yīng)的觀念演化和實踐創(chuàng)新。

不干涉內(nèi)政原則作為中國“獨立自主的和平外交政策”的重要組成部分，在歷史上為中國維護國家主權(quán)獨立與領(lǐng)土完整，融入國際社會，獲得國際認同發(fā)揮了重大作用。時至今日，它依然有著其不可替代的作用①。但是它也有需要適應(yīng)形勢發(fā)展的一面。總體而言，無論是從理論上還是從實際操作來看，它的適應(yīng)需要且事實上遵循以下方向：首先，其基本出發(fā)點是為了世界和地區(qū)的和平穩(wěn)定發(fā)展，當然這符合追求中國國家利益的要求。其次，與前者密切相關(guān)的是，面對全球化的新問題新挑戰(zhàn)，出于增進和平，促進發(fā)展之目的，部分地認同“保護的責任”的理念。第三，在實際行動中，中國應(yīng)該依據(jù)聯(lián)合國授權(quán)，從而使對外政策和行為具有合法性和法理支持。

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