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內容提要：近些年來，四川省在基層民主政治建設及其制度創(chuàng)新實踐中進行了一系列大膽探索，積累了豐富的經驗，取得了十分顯著的成效。但由于四川是處于我國西部地區(qū)的農業(yè)大省，其經濟發(fā)展和文化教育相對落后，因而在基層民主政治建設實踐中遇到不少困難和問題有待于進一步探索和解決，從而為其健康持續(xù)發(fā)展開辟更加廣闊的空間。

關鍵詞：四川省基層民主問題思考

改革以來，我國的民主政治建設從基層入手，近些年來在全國各地都得到了蓬勃發(fā)展，其中以四川省最有代表性。特別是它的干部任用選拔制度、集體決策制度、民主評議制度等一系列"自創(chuàng)動作"，最后很多經中央認可后，都變成了"規(guī)定動作"，以至于被媒體稱之為"中國基層民主試驗田"。民主政治建設的關鍵在于創(chuàng)新，這也是四川省基層民主政治建設的精髓所在。特別是在20世紀90年代后期以來，四川省在基層民主政治建設的制度創(chuàng)新方面進行了一系列十分可貴的探索，積累了豐富的經驗，并取得了十分顯著的成效。但由于四川是處于我國西部地區(qū)的農業(yè)大省，其經濟發(fā)展和文化教育都相對落后，因而基層民主政治建設尤其是制度創(chuàng)新實踐必然受到諸多因素的限制和制約，必然會遇到一系列的困難和問題。根據近年來我們對四川各地進行的調查研究，認為主要存在著以下一些問題，迫切需要在實踐中進一步探索和解決，從而為其健康持續(xù)發(fā)展開辟更加廣闊的空間。

一、經濟發(fā)展、文化教育與民主政治建設進程不夠適應

在大多數發(fā)展中國家，民主制度是一個同經濟發(fā)展相伴的過程。當代美國學者安東尼·唐斯認為，關于經濟發(fā)展與政治發(fā)展之間關系的經驗研究檢驗的一個基本假設是著名的李普塞特假說：經濟繁榮促進政治民主。在經濟發(fā)展的早期階段，普通人民更傾向于關注基本的經濟福利：物質生活水平，就業(yè)，等等，而不是政治權利。反過來，在人們利益極其分散的條件下，民主可能將人們的努力更多地引向分蛋糕，而不是將蛋糕做大。但是，隨著經濟發(fā)展水平的提高，一方面，人們將要求更多的民主，另一方面，民主本身，通過它對腐敗、大政府的抑制，對財產權與契約的保障等等，也會成為經濟發(fā)展的一種有力的保障。特別地，到經濟發(fā)展達到相當高的水平時，增長本身也將降下來，收入分配問題將日益突出來，而民主顯然是解決收入分配分歧的最為公平合理的手段。但這里的前提條件是經濟繁榮或者說經濟發(fā)展水平足以支持政治民主的進程。然而，從總體上看，四川省的經濟發(fā)展狀況在全國還處于落后水平，而基層民主建設在許多方面卻走在了全國的前列，因而必然會出現(xiàn)經濟發(fā)展水平與基層民主建設還不夠適應的問題。美國著名政治學家亨廷頓曾就經濟發(fā)展對政治參與的制約問題進行過深刻闡述，他指出："社會--經濟發(fā)展促進政治參與的擴大,造就參與基礎的多樣化,并導致自動參與代替動員參與"。"高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經濟更發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值"。國內許多研究者也認為，一定的經濟條件是村民自治和基層民主發(fā)展的原動力。中國是個經濟文化都仍然落后的發(fā)展中國家，同時又是一個城鄉(xiāng)二元分割的國家，因此，中國農村的經濟文化發(fā)展水平就更低了。由此我們認為，從短時期來看，可以通過政治動員方式來啟動基層民主建設進程;但從長時期來看，就必然會出現(xiàn)基層民主發(fā)展動力不足的問題。近幾年來我們在四川省農村進行的兩項大范圍的村民自治問卷調查也可以證實這一點。

正是由于四川省的經濟建設和文化教育在全國處于比較滯后的位置，而基層民主政治建設在許多方面卻走在全國的前列，因而就會給四川基層民主政治建設的發(fā)展帶來很大的制約和影響，并且在有些地方，實際上已經在相當程度上制約了基層民主建設及其制度創(chuàng)新的進程，其突出表現(xiàn)就是制度創(chuàng)新的根基并不牢固。近幾年來，我們在對四川省舉行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記試點單位的調研過程中，發(fā)現(xiàn)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導干部大都贊成這一改革實踐，但也有不少人談到這一選舉過程導致的成本增加和經費緊張的問題。例如我們在平昌縣調查時了解到，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選時，縣財政撥付每個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬元作為選舉經費，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己還要再籌集一些經費。一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選大約要花費4萬元經費。這對于經濟發(fā)展水平低下、負債難以還清的欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，的確也是一個很大的制約因素。同時，許多村民的政治文化素質也還不能完全適應基層民主政治建設發(fā)展的需要。在這些經濟貧困地區(qū)還普遍存在著農民文化水平偏低，政治法律知識缺乏，并且由于絕大部分有文化的中青年外出務工，加之農村黨員普遍年齡老化，因而有的地方還出現(xiàn)了村級領導班子難以找到滿意人選的情況。這也在相當程度上制約了農村基層民主政治的發(fā)展。可見，基層民主建設必須根據當地的經濟發(fā)展和文化教育水平等實際情況來區(qū)別對待，總體上只能漸進發(fā)展，切不可搞政治運動一哄而起。

二、公推直選工作在程序設計上還有待進一步規(guī)范和完善

實行公推直選，把對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的選拔任用權交給了基層群眾和廣大黨員，這是基層民主建設進程中的重大改革，無疑是值得充分肯定和大力推廣的。但是，要真正把德才兼?zhèn)?、群眾公認的干部推選出來，還需要有一整套嚴密科學而又切實可行的程序設計來加以保證。從新都區(qū)公推直選木蘭鎮(zhèn)黨委書記的過程可以看出，從2003年11月26日，由新都區(qū)委組織部開始向上級黨委公推直選木蘭鎮(zhèn)黨委書記的請示到12月7日產生全國第一位公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，歷時12天，分別經過了請示、公告（11月27-11月30）、報名和資格審查（11月28-12月1）、實地調研（12月2-12月3）、公開推薦（12月4）、直選（12月7）等幾個階段。從整個過程來看，只用12天的時間就完成如此復雜的程序，并保證能夠選出一位好書記是困難的。從我們調查過程中接觸到一些其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參選者反映出來的意見看，確實存在著這樣一些問題：比如說外地的候選人很難用兩天時間就摸清當地的基本情況并提出科學合理又切實可行的施政方案;又比如說在選舉的過程中，也沒有候選人之間的競選和辯論，普通黨員群眾對候選人的選擇實際上是通過候選人的就職演講來確定的。因此，如何實行規(guī)范嚴格的差額選舉制度，擴大選舉差額，進一步完善黨內選舉程序，適度增強黨內選舉的競爭性，這是目前需要解決的當務之急。當然，木蘭鎮(zhèn)公推直選的結果是各方面都比較滿意的，但正因為當選的劉剛毅書記是一位正派、樸實、負責任、有能力的書記，從而掩蓋了程序設計上存在的一些問題。我們認為，至少在以下幾個環(huán)節(jié)上還需要進一步完善：其一，如何在整個選舉過程中充分體現(xiàn)選民的知情權？其二，如何讓外地的報名者有較充分的時間來調查了解該鎮(zhèn)的基本情況進而提出切實可行的施政方案？其三，如何保證外地的參選者享有公平的競爭機會？最后，還應建立相應的選舉監(jiān)督委員會，對于違章的選舉行為要及時查處，以維護正常的民主選舉。顯然，對于這些問題還需要做更全面、具體、細致的工作，從制度上加以完善，才能保證民主選舉的最終效果。

三、進一步加強和完善黨代會常任制的代表作用、運行機制和保障機制問題

在制度層面上，黨內民主是直接民主與間接民主的統(tǒng)一。直接民主的制度表現(xiàn)就是黨的基層組織以黨員大會的形式決定黨內重大事務，間接民主則表現(xiàn)為黨的各級組織通過黨代表大會的形式決定黨內重大事務。在我們黨內民主生活中，在基層黨支部以上往往都是通過黨代表大會來實現(xiàn)的。可見，黨的代表大會這一制度是否科學合理、能否有效運行，是黨內民主的關鍵所在。為此，就要嚴格定期召開黨的代表大會，推行黨的代表大會的常任制度，增強黨代會權力的輻射力度，發(fā)揮黨代會整合政黨與社會的功能，監(jiān)督和保證黨的工作健康、有效地進行。但從目前情況來看，黨代會作為同級黨組織的最高權力機關、決策機關、監(jiān)督機關的實際作用并不明顯，有時甚至往往是流于形式，還有許多方面的工作有待加強和完善：一是從代表主體看，黨代表的履職意識、能力和素質亟待提高。黨代表是實行黨代會常任制的主體。常任制能否取得實效，關鍵是看代表能否履好職，盡好責，發(fā)揮好作用。從四川雅安、眉山等地進行的黨代會常任制試點運行情況看，黨代表在數量上偏大，黨代表與大代表的高度重合（有的地方達40%），其履職意識有待提高。僅從黨代會代表提案情況看，參與提出議案的代表少，質量不高，涉及黨的建設方面的較少。如2006年眉山市人代會代表提案87件，政協(xié)提案96件（其中審查立案的90件），黨代會提案只有17件，而其中涉及黨的建設方面的提案更少。二是從實踐層面看，黨代會常任制運行機制有待理順。首先，黨代會作為黨內"最高權力機關、最高監(jiān)督機關"地位體現(xiàn)不明顯。目前作為常任代表的經常性聯(lián)絡機構"代表聯(lián)絡辦公室"，只能作為黨委的一個職能部門和附屬機構提建議，不具備黨內權力機關的職能、性質和地位，而不能對全委會的日常工作進行有效監(jiān)督。其次，黨代會、全委會、常委會"內三會"職能不明晰。在實際運作過程中，哪些由常委會決策，哪些由全委會決策，哪些由黨代會決策，現(xiàn)階段還沒有明確的標準界定。再次，黨代會、人代會、政協(xié)會"外三會"關系不順暢。對涉及本地區(qū)范圍內政治、經濟、社會領域重大問題，黨代會、人代會、政協(xié)會都要審議，在不影響決策效率的情況下，三者的職能如何劃分？黨代會作為黨的最高權力機構，如何體現(xiàn)其核心地位，如何使黨代會形成的決議、決定通過人代會，把黨的主張轉化為人民意志？由于這種關系沒有理順，在推進常任制過程中，難免出現(xiàn)形式和內容上與人大、政協(xié)代表相近、甚至重復的現(xiàn)象。三是從組織保障看，黨代會試點工作的保障機制有待健全。黨代會常任制目前尚處于試點階段，在組織機構、人員、經費上沒有明確規(guī)定，在實施過程中還有一定難度。這些問題如得不到妥善解決，都會直接影響黨代會常任制的運行效果。

四、基層民主建設中的制度創(chuàng)新與相關制度的銜接與配套問題

正如有的學者蔡霞所指出的那樣："從步云直選到巴中等地黨委書記公推公選到雅安黨代會常任制的推行，直至新都經驗全省范圍內推廣，四川不缺少制度創(chuàng)新。這種漸進式改革最大的好處是可以有選擇地避開一時無法解決的矛盾，選擇執(zhí)政黨和政府能夠承受的路徑進行，但最大的不足，又恰恰是因為對一些尖銳矛盾有所回避，使得改革在局部停滯不前。"在她看來，按《黨章》要求，黨內直選不是選書記，而應選全委會，新都正好搞反了，和現(xiàn)行《黨章》關于選舉的具體程序上有矛盾的地方。"但從制度變遷的角度來講，新制度的產生必然有對舊制度的突破。新都直選書記組閣面臨的困境不在于新都本身，而在于更大的體制框架。下面遇到的一些問題就不是新都所能解決的了。"

正因為如此，所以來自基層的自下而上的改革實踐在其發(fā)展進程中，必然會遇到來自上面的阻力問題。中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心楊雪冬博士認為，改革目前確實已經進入一個非常艱難的時刻。一方面，部分改革的推動者成為了改革的阻力；另外，改革受益者與利益受損者的矛盾沖突越來越強烈。的確，從實際情況看，四川省許多基層試點的步伐都是在謹慎探索中艱難前行。還有的研究者發(fā)表文章指出改革實踐中還存在的另外一些新問題："作為黨代會常任制試點惟一的一個市級單位眉山市，現(xiàn)在已經放慢了實驗的步子。市委組織部組織科負責人表示，由于上面對試點沒有硬性要求，也沒有形成制度化，因此推行起來有難度，探索不出好的路子。涼山州委組織部一位干部毫不諱言地表示，制度建設歷來是''''自上而下''''的，雖然四川政改在很大程度上可以引入公開透明的競爭機制，改變''''一言堂''''的做法，加強黨內民主和監(jiān)督，但他們不得不慎重，''''踩線踩得不準或者過了頭''''，都會牽系到官員的政績和官帽。因此，''''自下而上''''的改革很難鋪開。"應該說，從決策者來看，已經認識到目前改革的癥結所在。但目前四川省乃至全國其他省份所進行的政改，絕大多數是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次以下取得成功的。因為這個層次，沖擊不大，不會失控。但能否將改革推進到更高層次？這需要執(zhí)政黨有充分的體制變革準備以及更加廣闊的政治胸懷。中國社會科學院政治學研究所史衛(wèi)民認為：基層民主政治的發(fā)展，日益顯示出整體聯(lián)動的必要性。黨內民主與人民民主的關聯(lián)關系，在基層已經充分顯示出來。單一推動的任何舉措，如果不考慮與其他制度的接軌問題，都可能帶來一定的負面效應。以"公選"鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為例，如果在制度設計上只考慮地方黨委的運作問題，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的作用限定在認可"公選"的候選人上，無益于間接選舉制度的完善；只有把"公選"與法定的間接選舉程序銜接起來，才能真正起到進一步完善間接選舉制度的作用。整體推進基層民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略構想以及相應的制度安排，已成為擺在我們面前的重要任務。

五、基層民主建設中的政治合法性與法律合法性的關系問題

現(xiàn)今中國正處在社會轉型期，政治改革實踐與現(xiàn)行法律規(guī)定之間的沖突時有發(fā)生，在各項改革不斷深化的進程中，許多基層地方和黨組織進行了大量的政治體制方面的改革和創(chuàng)新。而任何改革和創(chuàng)新都會在一定程度上突破原來的一些的規(guī)定和做法，因此，就必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。這些矛盾主要體現(xiàn)為政治改革實踐與現(xiàn)行法律和黨內法規(guī)的不夠一致。例如，四川有的地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，這和憲法中由選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求不符。還有些地方嘗試由黨員直接選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和委員，這和黨章關于由黨員選舉黨代表、再召開黨代表大會選舉黨委會、再由黨委會內部分工產生黨委書記和委員的規(guī)定有矛盾。因此，自從這些改革和創(chuàng)新出現(xiàn)以來，就一直有人明確地加以批評和反對，認為這是違反法律或不符合黨內法規(guī)的，從而使這些改革和探索多次在不同地方發(fā)生而又屢遭停頓。由此看來，這個問題是基層政改革試驗中必然會重復出現(xiàn)的問題，是一個不容回避的重大現(xiàn)實問題和理論問題，而這個問題的實質就是如何正確認識和對待政治合法性與法律合法性的關系問題。

從學理上分析，如果把政治合法性與法律合法性加以比較就不難看出，實際上兩者之間是既相統(tǒng)一又相對立的關系。兩者的統(tǒng)一主要表現(xiàn)為雙方的相互依存和互為條件，即只有在政權取得合法性的基礎上由該政權制定的法律才具有合法性，而立法者或立法機關制定的法律是否合法，就看它們的這一權力有沒有法律依據和是否按法律規(guī)定的程序進行。同時，兩者之間又存在著差別和對立。在韋伯那里，合法性出自對政治權力的自愿服從。自從韋伯以來，政治合法性得到了廣泛的認同。阿爾蒙德也提出："如果一個社會中的公民都愿意遵守當權者制度和實施的法規(guī)，而且還不僅僅因為若不遵守就會受懲處，而是確信遵守是應該的，那么這個政治權威就是合法的"?？梢?，政治意義上的合法性與法律上的合法性是有差別的，前者指的是公眾對政治權力的認同和自愿服從，而后者僅僅意味著權力的存在、運用必須依據法律，符合法律，與法律不抵觸。

那么，在實踐中應當如何正確認識和對待政治合法性與法律合法性之間出現(xiàn)的矛盾沖突？實際上，在辯證法看來，任何事物都處于發(fā)展變化的過程之中，世界上沒有絕對靜止不變的事物。如此看來，政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致也只是相對的、暫時的，矛盾與沖突才是絕對的、經常的。因而，我們只能在絕對的運動和發(fā)展中追求相對的平衡和穩(wěn)定，在絕對的矛盾與沖突中追求相對的統(tǒng)一與一致。因此，對于政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致的理解，就不應當是僵死的、靜止的或一成不變的，而應當理解為過程中、變動中的統(tǒng)一與一致，簡言之，也就是要確立一種政治合法性與法律合法性之間的"動態(tài)統(tǒng)一"觀，只有這樣，才能正確地認識和對待改革實踐中不斷出現(xiàn)的這種類似的矛盾與沖突，才能對這些矛盾與沖突進行及時有效的調適。因此，我們認為解決問題的基本思路在于：其一，從總體上講，政治改革必須在現(xiàn)有憲法和法律的框架內進行。黨的十五大就已經以黨內最高領導機關的形式鄭重確認了依法治國的方略，標志著中共第一次正式提出治理國家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行。因而，各級黨委領導下的政治改革實踐探索，也必須納入憲法和法律的框架內進行。其二，在改革實踐中，應當允許政治與法律之間有一個緩沖帶，要允許試驗。盡管從總體上講，中國在更高層次開展直接選舉的條件尚不成熟，但不應排除在一些經濟社會水平較高或發(fā)展狀況比較特殊的地方，這樣的條件正在成熟或接近于成熟。近年來，一些地方突破憲法和地方政府組織法關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長間接選舉的規(guī)定，大膽進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉試點，效果雖然不錯，獲得了廣大群眾的好評，卻因為直接涉嫌"違法"，顯得敏感而又尷尬。對此，我們不能簡單粗暴地否認鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試點的探索價值，因為畢竟提高直接選舉的層次，從長遠看是擴大基層民主的一個必然趨勢，正如總理所言："群眾通過基層的直接民主形式管理好一個村，將來就可管好一個鄉(xiāng)，管好一個鄉(xiāng)以后，將來就可管好一個縣、一個省，真正體現(xiàn)國家是人民當家作主"。而且，不可否認，目前我國的法律法規(guī)關于政治制度的一系列規(guī)定，的確也存在著由于政治改革滯后而導致法律法規(guī)滯后的情況。因此，就推進基層民主政治而言，應該允許在一定范圍內突破法律法規(guī)的有關規(guī)定而進行試點和試驗，實際上當年的經濟改革也是如此。試問從聯(lián)產承包制以及此后一系列重大改革，哪一步不是突破舊的法律法規(guī)制度的？事實上，任何法律并不是從一開始就十分完備的，而只能在實踐中不斷發(fā)展和完善?！洞迕裎瘑T會組織法》的形成過程就是如此。其三，當條件成熟時，從經驗到政策再從政策上升為法律法規(guī)。令人欣慰的是，近些年來，發(fā)自最基層的民主正受到最高層領導的日益重視。在中共中央政治局集體學習學習會上提出："要深入把握新形勢下發(fā)展社會主義基層民主政治的規(guī)律和特點，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于把人民群眾在社會主義基層民主政治實踐中創(chuàng)造的好經驗好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規(guī)，不斷提高社會主義基層民主政治建設的水平"。實際上，由好的經驗做法而到政策再到法律法規(guī)，已經構成了基層民主的制度化鏈條，從村民自治的實踐發(fā)展過程來看，就是如此。因此，要改變現(xiàn)有法律產生的方式，不是由少數人關起門來東抄西拼，而是使之真正按照民主程序和通過自下而上的方式產生，把人民群眾在社會主義基層民主政治實踐中創(chuàng)造的好經驗好做法上升為政策，再把成熟的政策上升為法律法規(guī)。其四，政治和法律都必須以人民根本利益為最高原則。一個合法的政治社會，首先應基于人民的同意，這種同意應在人們?yōu)榻艺嗟恼渭s定中得到反映，而這種約定通常用法律及其制度的形式表達出來。在現(xiàn)代政治學研究中，有學者認為，實行多數人統(tǒng)治的現(xiàn)代民治政體，應該體現(xiàn)兩個方面的要求，一是凡在一個國家之內，全體人民的意見在重要政策上能有一點操縱的力量；二是在一定的目的一定的手續(xù)上須按照法律上所規(guī)定的行為行事。這里提出的要使人民的意見在決定政策時具有影響力，實質上就是要求政治制度能夠把全體人民的公共利益轉化為國家意志；這里提出的要按法律規(guī)定行事，實質上就是要求政治制度能夠貫徹執(zhí)行代表公共利益的法律。而在筆者看來，兩者統(tǒng)一的結合點就是以人民利益為最高原則，在解決改革實踐中發(fā)生的政治合法性與法律合法性的矛盾時，我們必須堅持以人民利益為最高原則來加以認識和處理。

總而言之，四川省近些年來在狠抓基層民主政治建設方面做了大量工作，取得了顯著成效，無論黨內民主還是人民民主，都取得了一系列顯著的進步。盡管由于四川省的經濟和文化發(fā)展水平比較落后，而且各地區(qū)之間的發(fā)展又很不平衡，因此，在其發(fā)展進程中必然會遇到這樣那樣的困難和問題，然而，這些都是前進中的障礙，通過廣大黨員干部和人民群眾的共同努力完全是可以得到清除的。所以，四川省基層民主政治建設還將會在原有的基礎上繼續(xù)有新的發(fā)展和突破，這將是令人鼓舞和值得期待的。

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