導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)基層民主政治建設(shè)存在問(wèn)題研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：近些年來(lái)，四川省在基層民主政治建設(shè)及其制度創(chuàng)新實(shí)踐中進(jìn)行了一系列大膽探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了十分顯著的成效。但由于四川是處于我國(guó)西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化教育相對(duì)落后，因而在基層民主政治建設(shè)實(shí)踐中遇到不少困難和問(wèn)題有待于進(jìn)一步探索和解決，從而為其健康持續(xù)發(fā)展開(kāi)辟更加廣闊的空間。

關(guān)鍵詞：四川省基層民主問(wèn)題思考

改革以來(lái)，我國(guó)的民主政治建設(shè)從基層入手，近些年來(lái)在全國(guó)各地都得到了蓬勃發(fā)展，其中以四川省最有代表性。特別是它的干部任用選拔制度、集體決策制度、民主評(píng)議制度等一系列"自創(chuàng)動(dòng)作"，最后很多經(jīng)中央認(rèn)可后，都變成了"規(guī)定動(dòng)作"，以至于被媒體稱(chēng)之為"中國(guó)基層民主試驗(yàn)田"。民主政治建設(shè)的關(guān)鍵在于創(chuàng)新，這也是四川省基層民主政治建設(shè)的精髓所在。特別是在20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，四川省在基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了一系列十分可貴的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并取得了十分顯著的成效。但由于四川是處于我國(guó)西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化教育都相對(duì)落后，因而基層民主政治建設(shè)尤其是制度創(chuàng)新實(shí)踐必然受到諸多因素的限制和制約，必然會(huì)遇到一系列的困難和問(wèn)題。根據(jù)近年來(lái)我們對(duì)四川各地進(jìn)行的調(diào)查研究，認(rèn)為主要存在著以下一些問(wèn)題，迫切需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和解決，從而為其健康持續(xù)發(fā)展開(kāi)辟更加廣闊的空間。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育與民主政治建設(shè)進(jìn)程不夠適應(yīng)

在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，民主制度是一個(gè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的過(guò)程。當(dāng)代美國(guó)學(xué)者安東尼·唐斯認(rèn)為，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)研究檢驗(yàn)的一個(gè)基本假設(shè)是著名的李普塞特假說(shuō)：經(jīng)濟(jì)繁榮促進(jìn)政治民主。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，普通人民更傾向于關(guān)注基本的經(jīng)濟(jì)福利：物質(zhì)生活水平，就業(yè)，等等，而不是政治權(quán)利。反過(guò)來(lái)，在人們利益極其分散的條件下，民主可能將人們的努力更多地引向分蛋糕，而不是將蛋糕做大。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，一方面，人們將要求更多的民主，另一方面，民主本身，通過(guò)它對(duì)腐敗、大政府的抑制，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)與契約的保障等等，也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有力的保障。特別地，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到相當(dāng)高的水平時(shí)，增長(zhǎng)本身也將降下來(lái)，收入分配問(wèn)題將日益突出來(lái)，而民主顯然是解決收入分配分歧的最為公平合理的手段。但這里的前提條件是經(jīng)濟(jì)繁榮或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平足以支持政治民主的進(jìn)程。然而，從總體上看，四川省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在全國(guó)還處于落后水平，而基層民主建設(shè)在許多方面卻走在了全國(guó)的前列，因而必然會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基層民主建設(shè)還不夠適應(yīng)的問(wèn)題。美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓曾就經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政治參與的制約問(wèn)題進(jìn)行過(guò)深刻闡述，他指出："社會(huì)--經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政治參與的擴(kuò)大,造就參與基礎(chǔ)的多樣化,并導(dǎo)致自動(dòng)參與代替動(dòng)員參與"。"高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì)，也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值"。國(guó)內(nèi)許多研究者也認(rèn)為，一定的經(jīng)濟(jì)條件是村民自治和基層民主發(fā)展的原動(dòng)力。中國(guó)是個(gè)經(jīng)濟(jì)文化都仍然落后的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)又是一個(gè)城鄉(xiāng)二元分割的國(guó)家，因此，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平就更低了。由此我們認(rèn)為，從短時(shí)期來(lái)看，可以通過(guò)政治動(dòng)員方式來(lái)啟動(dòng)基層民主建設(shè)進(jìn)程;但從長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，就必然會(huì)出現(xiàn)基層民主發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。近幾年來(lái)我們?cè)谒拇ㄊ∞r(nóng)村進(jìn)行的兩項(xiàng)大范圍的村民自治問(wèn)卷調(diào)查也可以證實(shí)這一點(diǎn)。

正是由于四川省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化教育在全國(guó)處于比較滯后的位置，而基層民主政治建設(shè)在許多方面卻走在全國(guó)的前列，因而就會(huì)給四川基層民主政治建設(shè)的發(fā)展帶來(lái)很大的制約和影響，并且在有些地方，實(shí)際上已經(jīng)在相當(dāng)程度上制約了基層民主建設(shè)及其制度創(chuàng)新的進(jìn)程，其突出表現(xiàn)就是制度創(chuàng)新的根基并不牢固。近幾年來(lái)，我們?cè)趯?duì)四川省舉行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記試點(diǎn)單位的調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部大都贊成這一改革實(shí)踐，但也有不少人談到這一選舉過(guò)程導(dǎo)致的成本增加和經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題。例如我們?cè)谄讲h調(diào)查時(shí)了解到，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選時(shí)，縣財(cái)政撥付每個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬(wàn)元作為選舉經(jīng)費(fèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己還要再籌集一些經(jīng)費(fèi)。一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選大約要花費(fèi)4萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、負(fù)債難以還清的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講，的確也是一個(gè)很大的制約因素。同時(shí)，許多村民的政治文化素質(zhì)也還不能完全適應(yīng)基層民主政治建設(shè)發(fā)展的需要。在這些經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)還普遍存在著農(nóng)民文化水平偏低，政治法律知識(shí)缺乏，并且由于絕大部分有文化的中青年外出務(wù)工，加之農(nóng)村黨員普遍年齡老化，因而有的地方還出現(xiàn)了村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子難以找到滿意人選的情況。這也在相當(dāng)程度上制約了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。可見(jiàn)，基層民主建設(shè)必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和文化教育水平等實(shí)際情況來(lái)區(qū)別對(duì)待，總體上只能漸進(jìn)發(fā)展，切不可搞政治運(yùn)動(dòng)一哄而起。

二、公推直選工作在程序設(shè)計(jì)上還有待進(jìn)一步規(guī)范和完善

實(shí)行公推直選，把對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的選拔任用權(quán)交給了基層群眾和廣大黨員，這是基層民主建設(shè)進(jìn)程中的重大改革，無(wú)疑是值得充分肯定和大力推廣的。但是，要真正把德才兼?zhèn)?、群眾公認(rèn)的干部推選出來(lái)，還需要有一整套嚴(yán)密科學(xué)而又切實(shí)可行的程序設(shè)計(jì)來(lái)加以保證。從新都區(qū)公推直選木蘭鎮(zhèn)黨委書(shū)記的過(guò)程可以看出，從2003年11月26日，由新都區(qū)委組織部開(kāi)始向上級(jí)黨委公推直選木蘭鎮(zhèn)黨委書(shū)記的請(qǐng)示到12月7日產(chǎn)生全國(guó)第一位公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記，歷時(shí)12天，分別經(jīng)過(guò)了請(qǐng)示、公告（11月27-11月30）、報(bào)名和資格審查（11月28-12月1）、實(shí)地調(diào)研（12月2-12月3）、公開(kāi)推薦（12月4）、直選（12月7）等幾個(gè)階段。從整個(gè)過(guò)程來(lái)看，只用12天的時(shí)間就完成如此復(fù)雜的程序，并保證能夠選出一位好書(shū)記是困難的。從我們調(diào)查過(guò)程中接觸到一些其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參選者反映出來(lái)的意見(jiàn)看，確實(shí)存在著這樣一些問(wèn)題：比如說(shuō)外地的候選人很難用兩天時(shí)間就摸清當(dāng)?shù)氐幕厩闆r并提出科學(xué)合理又切實(shí)可行的施政方案;又比如說(shuō)在選舉的過(guò)程中，也沒(méi)有候選人之間的競(jìng)選和辯論，普通黨員群眾對(duì)候選人的選擇實(shí)際上是通過(guò)候選人的就職演講來(lái)確定的。因此，如何實(shí)行規(guī)范嚴(yán)格的差額選舉制度，擴(kuò)大選舉差額，進(jìn)一步完善黨內(nèi)選舉程序，適度增強(qiáng)黨內(nèi)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，這是目前需要解決的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，木蘭鎮(zhèn)公推直選的結(jié)果是各方面都比較滿意的，但正因?yàn)楫?dāng)選的劉剛毅書(shū)記是一位正派、樸實(shí)、負(fù)責(zé)任、有能力的書(shū)記，從而掩蓋了程序設(shè)計(jì)上存在的一些問(wèn)題。我們認(rèn)為，至少在以下幾個(gè)環(huán)節(jié)上還需要進(jìn)一步完善：其一，如何在整個(gè)選舉過(guò)程中充分體現(xiàn)選民的知情權(quán)？其二，如何讓外地的報(bào)名者有較充分的時(shí)間來(lái)調(diào)查了解該鎮(zhèn)的基本情況進(jìn)而提出切實(shí)可行的施政方案？其三，如何保證外地的參選者享有公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)？最后，還應(yīng)建立相應(yīng)的選舉監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)于違章的選舉行為要及時(shí)查處，以維護(hù)正常的民主選舉。顯然，對(duì)于這些問(wèn)題還需要做更全面、具體、細(xì)致的工作，從制度上加以完善，才能保證民主選舉的最終效果。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨代會(huì)常任制的代表作用、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制問(wèn)題

在制度層面上，黨內(nèi)民主是直接民主與間接民主的統(tǒng)一。直接民主的制度表現(xiàn)就是黨的基層組織以黨員大會(huì)的形式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)，間接民主則表現(xiàn)為黨的各級(jí)組織通過(guò)黨代表大會(huì)的形式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)。在我們黨內(nèi)民主生活中，在基層黨支部以上往往都是通過(guò)黨代表大會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的?？梢?jiàn)，黨的代表大會(huì)這一制度是否科學(xué)合理、能否有效運(yùn)行，是黨內(nèi)民主的關(guān)鍵所在。為此，就要嚴(yán)格定期召開(kāi)黨的代表大會(huì)，推行黨的代表大會(huì)的常任制度，增強(qiáng)黨代會(huì)權(quán)力的輻射力度，發(fā)揮黨代會(huì)整合政黨與社會(huì)的功能，監(jiān)督和保證黨的工作健康、有效地進(jìn)行。但從目前情況來(lái)看，黨代會(huì)作為同級(jí)黨組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)的實(shí)際作用并不明顯，有時(shí)甚至往往是流于形式，還有許多方面的工作有待加強(qiáng)和完善：一是從代表主體看，黨代表的履職意識(shí)、能力和素質(zhì)亟待提高。黨代表是實(shí)行黨代會(huì)常任制的主體。常任制能否取得實(shí)效，關(guān)鍵是看代表能否履好職，盡好責(zé)，發(fā)揮好作用。從四川雅安、眉山等地進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)運(yùn)行情況看，黨代表在數(shù)量上偏大，黨代表與大代表的高度重合（有的地方達(dá)40%），其履職意識(shí)有待提高。僅從黨代會(huì)代表提案情況看，參與提出議案的代表少，質(zhì)量不高，涉及黨的建設(shè)方面的較少。如2006年眉山市人代會(huì)代表提案87件，政協(xié)提案96件（其中審查立案的90件），黨代會(huì)提案只有17件，而其中涉及黨的建設(shè)方面的提案更少。二是從實(shí)踐層面看，黨代會(huì)常任制運(yùn)行機(jī)制有待理順。首先，黨代會(huì)作為黨內(nèi)"最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高監(jiān)督機(jī)關(guān)"地位體現(xiàn)不明顯。目前作為常任代表的經(jīng)常性聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)"代表聯(lián)絡(luò)辦公室"，只能作為黨委的一個(gè)職能部門(mén)和附屬機(jī)構(gòu)提建議，不具備黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，而不能對(duì)全委會(huì)的日常工作進(jìn)行有效監(jiān)督。其次，黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)"內(nèi)三會(huì)"職能不明晰。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，哪些由常委會(huì)決策，哪些由全委會(huì)決策，哪些由黨代會(huì)決策，現(xiàn)階段還沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)界定。再次，黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)會(huì)"外三會(huì)"關(guān)系不順暢。對(duì)涉及本地區(qū)范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域重大問(wèn)題，黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)會(huì)都要審議，在不影響決策效率的情況下，三者的職能如何劃分？黨代會(huì)作為黨的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，如何體現(xiàn)其核心地位，如何使黨代會(huì)形成的決議、決定通過(guò)人代會(huì)，把黨的主張轉(zhuǎn)化為人民意志？由于這種關(guān)系沒(méi)有理順，在推進(jìn)常任制過(guò)程中，難免出現(xiàn)形式和內(nèi)容上與人大、政協(xié)代表相近、甚至重復(fù)的現(xiàn)象。三是從組織保障看，黨代會(huì)試點(diǎn)工作的保障機(jī)制有待健全。黨代會(huì)常任制目前尚處于試點(diǎn)階段，在組織機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)上沒(méi)有明確規(guī)定，在實(shí)施過(guò)程中還有一定難度。這些問(wèn)題如得不到妥善解決，都會(huì)直接影響黨代會(huì)常任制的運(yùn)行效果。

四、基層民主建設(shè)中的制度創(chuàng)新與相關(guān)制度的銜接與配套問(wèn)題

正如有的學(xué)者蔡霞所指出的那樣："從步云直選到巴中等地黨委書(shū)記公推公選到雅安黨代會(huì)常任制的推行，直至新都經(jīng)驗(yàn)全省范圍內(nèi)推廣，四川不缺少制度創(chuàng)新。這種漸進(jìn)式改革最大的好處是可以有選擇地避開(kāi)一時(shí)無(wú)法解決的矛盾，選擇執(zhí)政黨和政府能夠承受的路徑進(jìn)行，但最大的不足，又恰恰是因?yàn)閷?duì)一些尖銳矛盾有所回避，使得改革在局部停滯不前。"在她看來(lái)，按《黨章》要求，黨內(nèi)直選不是選書(shū)記，而應(yīng)選全委會(huì)，新都正好搞反了，和現(xiàn)行《黨章》關(guān)于選舉的具體程序上有矛盾的地方。"但從制度變遷的角度來(lái)講，新制度的產(chǎn)生必然有對(duì)舊制度的突破。新都直選書(shū)記組閣面臨的困境不在于新都本身，而在于更大的體制框架。下面遇到的一些問(wèn)題就不是新都所能解決的了。"

正因?yàn)槿绱?，所以?lái)自基層的自下而上的改革實(shí)踐在其發(fā)展進(jìn)程中，必然會(huì)遇到來(lái)自上面的阻力問(wèn)題。中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心楊雪冬博士認(rèn)為，改革目前確實(shí)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)非常艱難的時(shí)刻。一方面，部分改革的推動(dòng)者成為了改革的阻力；另外，改革受益者與利益受損者的矛盾沖突越來(lái)越強(qiáng)烈。的確，從實(shí)際情況看，四川省許多基層試點(diǎn)的步伐都是在謹(jǐn)慎探索中艱難前行。還有的研究者發(fā)表文章指出改革實(shí)踐中還存在的另外一些新問(wèn)題："作為黨代會(huì)常任制試點(diǎn)惟一的一個(gè)市級(jí)單位眉山市，現(xiàn)在已經(jīng)放慢了實(shí)驗(yàn)的步子。市委組織部組織科負(fù)責(zé)人表示，由于上面對(duì)試點(diǎn)沒(méi)有硬性要求，也沒(méi)有形成制度化，因此推行起來(lái)有難度，探索不出好的路子。涼山州委組織部一位干部毫不諱言地表示，制度建設(shè)歷來(lái)是''''自上而下''''的，雖然四川政改在很大程度上可以引入公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變''''一言堂''''的做法，加強(qiáng)黨內(nèi)民主和監(jiān)督，但他們不得不慎重，''''踩線踩得不準(zhǔn)或者過(guò)了頭''''，都會(huì)牽系到官員的政績(jī)和官帽。因此，''''自下而上''''的改革很難鋪開(kāi)。"應(yīng)該說(shuō)，從決策者來(lái)看，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到目前改革的癥結(jié)所在。但目前四川省乃至全國(guó)其他省份所進(jìn)行的政改，絕大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次以下取得成功的。因?yàn)檫@個(gè)層次，沖擊不大，不會(huì)失控。但能否將改革推進(jìn)到更高層次？這需要執(zhí)政黨有充分的體制變革準(zhǔn)備以及更加廣闊的政治胸懷。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所史衛(wèi)民認(rèn)為：基層民主政治的發(fā)展，日益顯示出整體聯(lián)動(dòng)的必要性。黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在基層已經(jīng)充分顯示出來(lái)。單一推動(dòng)的任何舉措，如果不考慮與其他制度的接軌問(wèn)題，都可能帶來(lái)一定的負(fù)面效應(yīng)。以"公選"鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為例，如果在制度設(shè)計(jì)上只考慮地方黨委的運(yùn)作問(wèn)題，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的作用限定在認(rèn)可"公選"的候選人上，無(wú)益于間接選舉制度的完善；只有把"公選"與法定的間接選舉程序銜接起來(lái)，才能真正起到進(jìn)一步完善間接選舉制度的作用。整體推進(jìn)基層民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想以及相應(yīng)的制度安排，已成為擺在我們面前的重要任務(wù)。

五、基層民主建設(shè)中的政治合法性與法律合法性的關(guān)系問(wèn)題

現(xiàn)今中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治改革實(shí)踐與現(xiàn)行法律規(guī)定之間的沖突時(shí)有發(fā)生，在各項(xiàng)改革不斷深化的進(jìn)程中，許多基層地方和黨組織進(jìn)行了大量的政治體制方面的改革和創(chuàng)新。而任何改革和創(chuàng)新都會(huì)在一定程度上突破原來(lái)的一些的規(guī)定和做法，因此，就必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。這些矛盾主要體現(xiàn)為政治改革實(shí)踐與現(xiàn)行法律和黨內(nèi)法規(guī)的不夠一致。例如，四川有的地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，這和憲法中由選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的要求不符。還有些地方嘗試由黨員直接選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和委員，這和黨章關(guān)于由黨員選舉黨代表、再召開(kāi)黨代表大會(huì)選舉黨委會(huì)、再由黨委會(huì)內(nèi)部分工產(chǎn)生黨委書(shū)記和委員的規(guī)定有矛盾。因此，自從這些改革和創(chuàng)新出現(xiàn)以來(lái)，就一直有人明確地加以批評(píng)和反對(duì)，認(rèn)為這是違反法律或不符合黨內(nèi)法規(guī)的，從而使這些改革和探索多次在不同地方發(fā)生而又屢遭停頓。由此看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題是基層政改革試驗(yàn)中必然會(huì)重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題，是一個(gè)不容回避的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和理論問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是如何正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待政治合法性與法律合法性的關(guān)系問(wèn)題。

從學(xué)理上分析，如果把政治合法性與法律合法性加以比較就不難看出，實(shí)際上兩者之間是既相統(tǒng)一又相對(duì)立的關(guān)系。兩者的統(tǒng)一主要表現(xiàn)為雙方的相互依存和互為條件，即只有在政權(quán)取得合法性的基礎(chǔ)上由該政權(quán)制定的法律才具有合法性，而立法者或立法機(jī)關(guān)制定的法律是否合法，就看它們的這一權(quán)力有沒(méi)有法律依據(jù)和是否按法律規(guī)定的程序進(jìn)行。同時(shí)，兩者之間又存在著差別和對(duì)立。在韋伯那里，合法性出自對(duì)政治權(quán)力的自愿服從。自從韋伯以來(lái)，政治合法性得到了廣泛的認(rèn)同。阿爾蒙德也提出："如果一個(gè)社會(huì)中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制度和實(shí)施的法規(guī)，而且還不僅僅因?yàn)槿舨蛔袷鼐蜁?huì)受懲處，而是確信遵守是應(yīng)該的，那么這個(gè)政治權(quán)威就是合法的"。可見(jiàn)，政治意義上的合法性與法律上的合法性是有差別的，前者指的是公眾對(duì)政治權(quán)力的認(rèn)同和自愿服從，而后者僅僅意味著權(quán)力的存在、運(yùn)用必須依據(jù)法律，符合法律，與法律不抵觸。

那么，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待政治合法性與法律合法性之間出現(xiàn)的矛盾沖突？實(shí)際上，在辯證法看來(lái)，任何事物都處于發(fā)展變化的過(guò)程之中，世界上沒(méi)有絕對(duì)靜止不變的事物。如此看來(lái)，政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致也只是相對(duì)的、暫時(shí)的，矛盾與沖突才是絕對(duì)的、經(jīng)常的。因而，我們只能在絕對(duì)的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展中追求相對(duì)的平衡和穩(wěn)定，在絕對(duì)的矛盾與沖突中追求相對(duì)的統(tǒng)一與一致。因此，對(duì)于政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致的理解，就不應(yīng)當(dāng)是僵死的、靜止的或一成不變的，而應(yīng)當(dāng)理解為過(guò)程中、變動(dòng)中的統(tǒng)一與一致，簡(jiǎn)言之，也就是要確立一種政治合法性與法律合法性之間的"動(dòng)態(tài)統(tǒng)一"觀，只有這樣，才能正確地認(rèn)識(shí)和對(duì)待改革實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的這種類(lèi)似的矛盾與沖突，才能對(duì)這些矛盾與沖突進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)適。因此，我們認(rèn)為解決問(wèn)題的基本思路在于：其一，從總體上講，政治改革必須在現(xiàn)有憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行。黨的十五大就已經(jīng)以黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的形式鄭重確認(rèn)了依法治國(guó)的方略，標(biāo)志著中共第一次正式提出治理國(guó)家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。因而，各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治改革實(shí)踐探索，也必須納入憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行。其二，在改革實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)允許政治與法律之間有一個(gè)緩沖帶，要允許試驗(yàn)。盡管從總體上講，中國(guó)在更高層次開(kāi)展直接選舉的條件尚不成熟，但不應(yīng)排除在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平較高或發(fā)展?fàn)顩r比較特殊的地方，這樣的條件正在成熟或接近于成熟。近年來(lái)，一些地方突破憲法和地方政府組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)間接選舉的規(guī)定，大膽進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉試點(diǎn)，效果雖然不錯(cuò)，獲得了廣大群眾的好評(píng)，卻因?yàn)橹苯由嫦?違法"，顯得敏感而又尷尬。對(duì)此，我們不能簡(jiǎn)單粗暴地否認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選試點(diǎn)的探索價(jià)值，因?yàn)楫吘固岣咧苯舆x舉的層次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是擴(kuò)大基層民主的一個(gè)必然趨勢(shì)，正如總理所言："群眾通過(guò)基層的直接民主形式管理好一個(gè)村，將來(lái)就可管好一個(gè)鄉(xiāng)，管好一個(gè)鄉(xiāng)以后，將來(lái)就可管好一個(gè)縣、一個(gè)省，真正體現(xiàn)國(guó)家是人民當(dāng)家作主"。而且，不可否認(rèn)，目前我國(guó)的法律法規(guī)關(guān)于政治制度的一系列規(guī)定，的確也存在著由于政治改革滯后而導(dǎo)致法律法規(guī)滯后的情況。因此，就推進(jìn)基層民主政治而言，應(yīng)該允許在一定范圍內(nèi)突破法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定而進(jìn)行試點(diǎn)和試驗(yàn)，實(shí)際上當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)改革也是如此。試問(wèn)從聯(lián)產(chǎn)承包制以及此后一系列重大改革，哪一步不是突破舊的法律法規(guī)制度的？事實(shí)上，任何法律并不是從一開(kāi)始就十分完備的，而只能在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的形成過(guò)程就是如此。其三，當(dāng)條件成熟時(shí)，從經(jīng)驗(yàn)到政策再?gòu)恼呱仙秊榉煞ㄒ?guī)。令人欣慰的是，近些年來(lái)，發(fā)自最基層的民主正受到最高層領(lǐng)導(dǎo)的日益重視。在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)會(huì)上提出："要深入把握新形勢(shì)下發(fā)展社會(huì)主義基層民主政治的規(guī)律和特點(diǎn)，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于把人民群眾在社會(huì)主義基層民主政治實(shí)踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規(guī)，不斷提高社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)的水平"。實(shí)際上，由好的經(jīng)驗(yàn)做法而到政策再到法律法規(guī)，已經(jīng)構(gòu)成了基層民主的制度化鏈條，從村民自治的實(shí)踐發(fā)展過(guò)程來(lái)看，就是如此。因此，要改變現(xiàn)有法律產(chǎn)生的方式，不是由少數(shù)人關(guān)起門(mén)來(lái)東抄西拼，而是使之真正按照民主程序和通過(guò)自下而上的方式產(chǎn)生，把人民群眾在社會(huì)主義基層民主政治實(shí)踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)好做法上升為政策，再把成熟的政策上升為法律法規(guī)。其四，政治和法律都必須以人民根本利益為最高原則。一個(gè)合法的政治社會(huì)，首先應(yīng)基于人民的同意，這種同意應(yīng)在人們?yōu)榻?guó)家政權(quán)的政治約定中得到反映，而這種約定通常用法律及其制度的形式表達(dá)出來(lái)。在現(xiàn)代政治學(xué)研究中，有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)行多數(shù)人統(tǒng)治的現(xiàn)代民治政體，應(yīng)該體現(xiàn)兩個(gè)方面的要求，一是凡在一個(gè)國(guó)家之內(nèi)，全體人民的意見(jiàn)在重要政策上能有一點(diǎn)操縱的力量；二是在一定的目的一定的手續(xù)上須按照法律上所規(guī)定的行為行事。這里提出的要使人民的意見(jiàn)在決定政策時(shí)具有影響力，實(shí)質(zhì)上就是要求政治制度能夠把全體人民的公共利益轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志；這里提出的要按法律規(guī)定行事，實(shí)質(zhì)上就是要求政治制度能夠貫徹執(zhí)行代表公共利益的法律。而在筆者看來(lái)，兩者統(tǒng)一的結(jié)合點(diǎn)就是以人民利益為最高原則，在解決改革實(shí)踐中發(fā)生的政治合法性與法律合法性的矛盾時(shí)，我們必須堅(jiān)持以人民利益為最高原則來(lái)加以認(rèn)識(shí)和處理。

總而言之，四川省近些年來(lái)在狠抓基層民主政治建設(shè)方面做了大量工作，取得了顯著成效，無(wú)論黨內(nèi)民主還是人民民主，都取得了一系列顯著的進(jìn)步。盡管由于四川省的經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平比較落后，而且各地區(qū)之間的發(fā)展又很不平衡，因此，在其發(fā)展進(jìn)程中必然會(huì)遇到這樣那樣的困難和問(wèn)題，然而，這些都是前進(jìn)中的障礙，通過(guò)廣大黨員干部和人民群眾的共同努力完全是可以得到清除的。所以，四川省基層民主政治建設(shè)還將會(huì)在原有的基礎(chǔ)上繼續(xù)有新的發(fā)展和突破，這將是令人鼓舞和值得期待的。

[美]安東尼·唐斯.民主的經(jīng)濟(jì)理論［M］.上海人民出版社2005:9

[美]塞繆爾·亨廷頓.難以抉擇--發(fā)展中國(guó)家的政治參與［M］.北京：華夏出版社1989:174

程同順.中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展研究[J].天津人民出版社2000:292

參閱任中平：當(dāng)前村民自治面臨的困境、歸因與出路--后稅費(fèi)時(shí)代四川省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報(bào)告[J].軟科學(xué).2007(6);任中平：村干部視域中的村民自治[J].天府新論2008(3)

中共成都市新都區(qū)委組織部編：公推直選木蘭鎮(zhèn)黨委書(shū)記資料匯編[J].2004

筆者在新都區(qū)的訪談，編號(hào)：C-xindu-8

于津濤.新都直選黨委書(shū)記經(jīng)驗(yàn)擬在高層面部署[J].瞭望東方周刊,2005-11-9

于津濤.新都直選黨委書(shū)記經(jīng)驗(yàn)擬在高層面部署[J].瞭望東方周刊,2005-11-9

黨鵬：四川政改實(shí)驗(yàn)"自下而上"艱難前行[J]中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào),2005-6-17

史衛(wèi)民：中國(guó)基層民主政治的發(fā)展方向，中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)2006年04月05日

任中平李睿.論政治合法性與法律合法性的關(guān)系及其調(diào)適[J].政治與法律.2007(6)

阿爾蒙德．比較政治學(xué)［M］．上海譯文出版社，1997：35-36．

中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編［M］．北京：人民出版社，1998：31．

從發(fā)展不平衡的特點(diǎn)出發(fā)推進(jìn)民主政治建設(shè)［J］，學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)2006（364）．

[英]詹姆斯．布賴(lài)斯.現(xiàn)代民治政體（上）［M］.吉林人民出版社，2001：22．