導(dǎo)語：我國行政改革的動(dòng)力分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄧小平指出：機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)革命。近年來我國機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革所經(jīng)歷的艱難曲折過程使人們真正感覺到這句話的份量。自從黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國進(jìn)行過多次行政機(jī)構(gòu)的改革。對(duì)于每次改革，中央都下了很大的決心，進(jìn)行過巨大的努力，精心設(shè)計(jì)過許多方案，并且在理論上和政策是也日臻成熟。在每次改革之后的一段時(shí)間內(nèi)，確實(shí)也都出現(xiàn)過一些新氣象。少數(shù)單位也能較好地鞏固改革的成果。但就總的情況來說，到目前為止，始終沒有擺脫“精簡──膨脹──再精簡──再膨脹”的惡性循環(huán)。而且膨脹得越來越嚴(yán)重。不但對(duì)于我們所進(jìn)行的兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變是一個(gè)嚴(yán)重的障礙，而且也到了國家財(cái)政再也負(fù)擔(dān)不起的地步了。在黨的十五大報(bào)告中指出：“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。”面對(duì)這樣的事實(shí)，我們應(yīng)該如何解釋呢？

首先，這種現(xiàn)象反映出的是一個(gè)動(dòng)力問題。這也是很自然的。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革既然是一場(chǎng)革命，那么革命的動(dòng)力就是一個(gè)最根本的問題。在考察機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革的社會(huì)動(dòng)力是很強(qiáng)大的。這個(gè)動(dòng)力便是來自兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須徹底轉(zhuǎn)變政府職能，徹底實(shí)現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)。按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，必須徹底擺脫行政部門的微觀控制。為此，必須把綜合經(jīng)濟(jì)部門改組為宏觀調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督部門，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，等等。這種來自兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的要求是很強(qiáng)烈的，因?yàn)槲覀円呀?jīng)走上了一條以改革、開放來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的不歸路，只能前進(jìn)，不能倒退。而要繼續(xù)前進(jìn)，沒有機(jī)構(gòu)改革以至行政體制的改革是無論如何不行的。來自行政權(quán)力的各種弊端已經(jīng)成為我們的主要障礙了。來自社會(huì)的這個(gè)動(dòng)力之所以強(qiáng)大，是因?yàn)楫?dāng)我們不能滿足它的要求時(shí)，便要受到它的嚴(yán)重懲罰，而懲罰的方式便是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)，這是任何人都無法抗拒的。黨中央之所以發(fā)動(dòng)一次又一次的行政改革的戰(zhàn)役，黨的十五大之所以再一次嚴(yán)重地提出這一問題，其背后就是這個(gè)動(dòng)力在起作用。我們之所以有信心認(rèn)為這個(gè)問題遲早一定要被徹底解決，也是因?yàn)檫@個(gè)社會(huì)動(dòng)力是不可抗拒的。但是當(dāng)我們不是著眼于社會(huì)，而是著眼于我們的各級(jí)國家機(jī)關(guān)的時(shí)候，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這樣一件大事在各級(jí)國家機(jī)關(guān)中卻缺乏動(dòng)力。歷次改革的回潮至少就說明了這個(gè)問題。行政改革要靠各級(jí)國家機(jī)關(guān)去進(jìn)行，而他們又沒有動(dòng)力，改革怎能順利地、有實(shí)效地進(jìn)行下去呢？！那么為什么各級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)于這場(chǎng)改革沒有動(dòng)力呢？因?yàn)樵谶@場(chǎng)改革中國家機(jī)關(guān)本身就是改革的對(duì)象，也就是說是自己革自己的命，這當(dāng)然就十分困難了。自我革命的困難就在于要主動(dòng)地放棄自己的既得的權(quán)力和利益。也就是說，改革的要求和各級(jí)國家機(jī)關(guān)自身的利益發(fā)生了嚴(yán)重的矛盾。但是當(dāng)我們提出這個(gè)問題的時(shí)候，立刻就面臨著一個(gè)重要的理論問題，即：國家機(jī)關(guān)是否有和是否應(yīng)該有自己的利益？也就是說國家機(jī)關(guān)是否存在滑石粉應(yīng)該存在著獨(dú)立于社會(huì)利益人民利益的特殊利益呢？對(duì)此，馬克思主義經(jīng)典作家曾有過一個(gè)重要的觀點(diǎn)。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中指出：“這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國家?！边@里所說的日益同社會(huì)脫離，就是國家產(chǎn)生特殊利益的根源。也就是說，馬克思主義承認(rèn)國家一產(chǎn)生就開始具有其自身的獨(dú)立于社會(huì)利益的特殊利益了。然而恩格斯所講的國家，指的是歷史上的剝削階級(jí)的國家。因?yàn)楦鶕?jù)馬克思主義的設(shè)想，社會(huì)主義革命勝利后，國家將不復(fù)存在，它將被送到古物陳列館里去。但是事實(shí)上，由于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平不夠，作為共產(chǎn)主義第一階段的社會(huì)主義社會(huì)，特別是作為社會(huì)主義初級(jí)階段的當(dāng)代中國社會(huì)，國家的存在還是不可避免的。于是就有了馬克思主義創(chuàng)始人所沒有設(shè)想過的社會(huì)主義國家。社會(huì)主義國家按其本質(zhì)說來，應(yīng)該與社會(huì)融合在一起，它既不應(yīng)該凌駕于社會(huì)之上，也不應(yīng)該游離于社會(huì)之外（即與社會(huì)相脫離）。這是社會(huì)主義國家和一切剝削階級(jí)的國家從理論上、原則上的根本區(qū)別。既然社會(huì)主義國家已經(jīng)不和社會(huì)相脫離，因此，按照道理它也不應(yīng)該再有自己的特殊利益了。我想，我們的國家機(jī)關(guān)建立的宗旨是遵循了這一原則的。我們不僅強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨除了人民的利益之外，沒有自己的任何特殊利益，而且強(qiáng)調(diào)我們的國家機(jī)關(guān)除了為人民服務(wù)、代表人民的利益之外，沒有自己的特殊利益這樣，理論和實(shí)踐之間便產(chǎn)生了矛盾。這個(gè)矛盾是怎樣產(chǎn)生的呢？我以為，任何理論和實(shí)踐矛盾的原因都在于理論本身的不完善。我們對(duì)國家機(jī)關(guān)宗旨的規(guī)定反映的是一種理想。而這種理想的根據(jù)一方面是我們的善良愿望，一方面是不完善的理論。關(guān)于我們?cè)诶碚撋系牟煌晟茊栴}不是我在這里要討論的，以后可以專門去探討。這里需要分析的是如何認(rèn)識(shí)作為國家機(jī)關(guān)的特殊利益。

國家機(jī)關(guān)的特殊利益存在著不同的層次。作為整體的國家，相對(duì)于社會(huì)有其特殊的利益，這是問題的第一個(gè)層次。這里涉及國家與社會(huì)關(guān)系的一系列理論問題。我在這篇文章中的任務(wù)不是分析這個(gè)層次的問題。因此這方面的問題我們也留待以后再談。我在這里討論的問題是各級(jí)國家機(jī)關(guān)中存在著既獨(dú)立于社會(huì)，又獨(dú)立于國家整體利益的那些特殊利益。這種特殊利益有如下幾種表現(xiàn)：

第一是作為一個(gè)具體單位的特殊利益。作為一個(gè)具體的國家機(jī)關(guān)，它的唯一的任務(wù)就是貫徹國家的政策，因此它應(yīng)該只有一種身份、一種角色，就是國家利益的代表者。只要我們的行政系統(tǒng)還能保持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，就說明各級(jí)國家機(jī)關(guān)仍然主要是充當(dāng)著國家利益代表者的角色。但是也無可否認(rèn)，由于改革開放以后我國利益結(jié)構(gòu)的重大變化，使得每一個(gè)國家機(jī)關(guān)除了作為國家利益代表者之外，同時(shí)也以其它的角色出現(xiàn)。其中首先就是作為單位利益代表者的角色。這種角色所代表的已經(jīng)不是國家利益，而是小團(tuán)體的狹隘利益了。這種小團(tuán)體的利益又可以分為不同的層次。從大的方面表現(xiàn)為一個(gè)條條（即一個(gè)部門）的利益或一個(gè)塊塊（即一個(gè)地區(qū)）的利益；小的方面則包括每一個(gè)具體單位的利益；這些利益和國家的利益相比，都是屬于小團(tuán)體的利益。在國家政策的執(zhí)行中所發(fā)生的上有政策、下有對(duì)策的情況，主要就是小團(tuán)體的利益在作怪。在行政改革中，各級(jí)國家機(jī)關(guān)之所以缺乏動(dòng)力，主要的也是因?yàn)閲倚姓母锏恼吆透鲉挝?、各部門、各地區(qū)這些機(jī)關(guān)的小團(tuán)體利益發(fā)生了矛盾，使它們喪失了某些權(quán)力和利益的緣故。

第二，作為一個(gè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人利益（可以是一個(gè)人，也可以是幾個(gè)人）。在一個(gè)單位中，領(lǐng)導(dǎo)層或領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人利益的存在也是一個(gè)不爭的事實(shí)。它也是構(gòu)成一個(gè)單位中與國家利益對(duì)立的特殊利益的重要內(nèi)容。作為一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人，他們不僅充當(dāng)著國家利益代表者的角色和小團(tuán)體利益代表者的角色，而且充當(dāng)他們個(gè)人利益代表者的角色。領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人利益和小團(tuán)體利益有相一致的一方面，也有與小團(tuán)體利益矛盾的一方面。我們平時(shí)所看到的“窮廟富方丈”現(xiàn)象就說明了這個(gè)問題。領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人利益，他們?cè)跈?quán)力和利益上的得失與行政改革政策之間的矛盾，自然也是各級(jí)國家機(jī)關(guān)在改革中缺乏動(dòng)力的重要根源。

這樣，我們就會(huì)看到，在每個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)人身上便集中了三種角色，即作為國家領(lǐng)導(dǎo)人的角色、作為小團(tuán)體代表者的角色和個(gè)人角色。這三種角色之間是相互沖突的。這種沖突的合力便是一個(gè)單位面對(duì)國家政策所采取的基本態(tài)度。這樣便形成了一個(gè)譜系，每個(gè)單位角色沖突的情況都處于兩個(gè)極端之間的一定位置上。從而顯示出在對(duì)待行政改革問題上缺乏動(dòng)力狀況的差異。這樣我們便找到了各級(jí)國家機(jī)關(guān)面對(duì)中央提出的行政改革的方案而缺乏動(dòng)力的原因了。這里還需要指出一點(diǎn)，即是當(dāng)一個(gè)單位充當(dāng)國家利益代表者的角色時(shí)，是否就與改革完全沒有矛盾了呢？實(shí)際情況告訴我們，這種矛盾仍然可能存在。因?yàn)槿绻粋€(gè)單位固守著舊的體制下的舊的政策的話，那么它堅(jiān)持國家利益實(shí)際上就是堅(jiān)持舊體制和舊政策。在這種情況下也就必然同改革政策之間發(fā)生沖突。特別是當(dāng)他們所代表的舊體制、執(zhí)行的舊政策和小團(tuán)體利益以及領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人利益結(jié)合起來的時(shí)候，或者換句話說，小團(tuán)體利益和個(gè)人利益在舊體制、舊政策下能更好地實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，則作為國家代表者的角色更會(huì)與改革的政策相沖突。這實(shí)際上是國家職能內(nèi)部的矛盾，即新、舊體制之間的矛盾。

其次，這個(gè)問題還是一個(gè)博弈問題。如果我們從動(dòng)態(tài)的角度來觀察，我們就會(huì)看到，問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)比沒有動(dòng)力要復(fù)雜得多。這里，我們可以看到，各級(jí)國家機(jī)關(guān)雖然沒有精簡和轉(zhuǎn)變職能的動(dòng)力，卻有著維護(hù)原有職能和使機(jī)構(gòu)不斷膨脹的動(dòng)力。這個(gè)動(dòng)力非常強(qiáng)大，以至于每次改革后不久就被它拉向膨脹的泥坑，而且愈陷愈深。所以，缺乏改革的動(dòng)力只是一種表面現(xiàn)象，實(shí)際上是存在著一種基于各單位小團(tuán)體利益和領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人利益的反方向的力量在與機(jī)構(gòu)改革的政策相互作用，而這個(gè)力量總的說是大大超過機(jī)構(gòu)改革的力量的。正因?yàn)槿绱?，才?huì)出現(xiàn)現(xiàn)在這種結(jié)果和發(fā)展趨勢(shì)。所以，這實(shí)際上是一個(gè)力量博弈的格局，即各級(jí)國家機(jī)關(guān)基于自身的特殊利益而生長出來的反改革力量與中央的改革力量之間的博弈。而且基本上說來是一種零和博弈。

面對(duì)著博弈的格局，要想使中央的改革政策在博弈中取勝，首先就必須研究一下這個(gè)處于博弈一方的反改革力量。我們應(yīng)該弄清這個(gè)力量是怎樣產(chǎn)生的？它的力量來自何處？這個(gè)力量為什么要追求機(jī)構(gòu)膨脹和對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀控制？他們采取一些什么樣的辦法使表面上的精簡變成實(shí)質(zhì)上的膨脹？他們用什么辦法始終能把微觀經(jīng)濟(jì)控制能力保持在自己手中？等等。不弄清這一系列的問題，就無法改變博弈的格局和博弈的結(jié)果。

我們說，這個(gè)力量產(chǎn)生和生長的過程就是每個(gè)國家機(jī)關(guān)自身的特殊利益產(chǎn)生和發(fā)展的過程。而這又是社會(huì)利益關(guān)系大變動(dòng)的結(jié)果并且是構(gòu)成新的利益關(guān)系構(gòu)成的組成部分。這是顯而易見的。各個(gè)單位有了自己的特殊利益，就必然產(chǎn)生維護(hù)這個(gè)特殊利益的動(dòng)機(jī)并在一定條件下轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄳?yīng)的行為。而這種動(dòng)機(jī)和行為又不是一種簡單的、赤裸裸的對(duì)自己的特殊利益的維護(hù)，而是通過每個(gè)單位內(nèi)部的角色沖突的合力表現(xiàn)出來的。從而體現(xiàn)出問題的復(fù)雜性。如果我們對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的變化有比較深刻的、實(shí)事求是的認(rèn)識(shí)，那么，早就應(yīng)該知道、早就應(yīng)該看到這種力量的存在。而這種力量的基礎(chǔ)則是其所掌握的各種權(quán)力資源。這種對(duì)權(quán)力資源的控制來自其所擔(dān)負(fù)的職能。這樣便使其對(duì)權(quán)力資源的控制合法化和制度化了。而這個(gè)作為掌握權(quán)力資源合法化和制度化根源的政府職能，其中很大一部分是舊職能，即源于計(jì)劃管理體制的職能。作為一個(gè)單位一但掌握了巨大的權(quán)力并控制著相應(yīng)的權(quán)力資源，就很難再從其手中將權(quán)力轉(zhuǎn)移出去。除非把它徹底解散，否則不管怎樣改頭換面，把它變成行業(yè)協(xié)會(huì)也好，變成總公司也好，變成其他什么可以想象得出的的組織也好，都不可能使它和它所掌握的權(quán)力以及其所控制的權(quán)力資源分離開。因?yàn)樗鼈兊睦嬉言谒鼈兯莆盏臋?quán)力中生了根。而行政改革所要求的轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)和編制，必然會(huì)對(duì)它們現(xiàn)有的權(quán)力和利益構(gòu)成極大的威脅。因此在原有的權(quán)力框架之下，要想使它們真正轉(zhuǎn)變職能，是不可能的。它們必然要采取各種辦法來抵制改革。而其中很重要的一種手段即是在改革大潮到來之后，表面上順從和接受，把需要改掉的東西暫時(shí)隱藏起來。等到潮頭過去之后，再偷偷地、改頭換面地將它們恢復(fù)起來。而在恢復(fù)的過程中，趁著復(fù)辟的勢(shì)頭，使那些應(yīng)該被改掉的東西變本加厲地回來。這就是改革不斷回潮的根源。但是我們?nèi)绾尾拍芙Y(jié)束這種博弈狀態(tài)呢？要想結(jié)束這種博弈狀態(tài)，首先就必須削弱那些對(duì)行政改革反抗的力量，也就是要?jiǎng)儕Z其反抗的手段和資源，使其不足以構(gòu)成一種反抗或抵制的力量，從而使行政改革暢行無阻，以便為兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。但是這樣做談何容易！現(xiàn)今掌握在條條塊塊的各單位手中的權(quán)力，能輕易地讓出來嗎？！何況行政權(quán)力本身的存在還是社會(huì)發(fā)展的需要、政治控制的需要。在各級(jí)行政權(quán)力還必須作為一種必不可少的權(quán)威存在的條件下，有什么辦法能夠通過使它們轉(zhuǎn)變職能從而放棄它們手中多余的、不該保有的權(quán)力呢？這就需要按照鄧小平的“解放思想，實(shí)事求是”的精神去尋找思路。我以為必須采取釜底抽薪的辦法，一是割斷行政權(quán)力與企業(yè)之間的直接的管理和被管理的關(guān)系，同時(shí)大大加強(qiáng)政府提供“公共產(chǎn)品”的部門，即加強(qiáng)為市場(chǎng)提供規(guī)則監(jiān)督檢查規(guī)則的部門及其工作力度。另一個(gè)是割斷行政權(quán)力對(duì)各種物質(zhì)資源的直接支配的權(quán)力，一切物質(zhì)資源都進(jìn)入市場(chǎng)（極少數(shù)有關(guān)國家安全的物質(zhì)資源除外），完全由市場(chǎng)進(jìn)行配置，政府的責(zé)任是監(jiān)督市場(chǎng)配置的過程，不允許不正當(dāng)競(jìng)爭的存在。三是所有社會(huì)服務(wù)的部門都改變獨(dú)家壟斷的局面，使其建立起多家競(jìng)爭的市場(chǎng)機(jī)制。四是堅(jiān)決砍掉一些專業(yè)管理部門，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上保證割斷政府對(duì)企業(yè)和物質(zhì)資源的直接控制權(quán)力。五是堅(jiān)決制止各國家機(jī)關(guān)的任何盈利活動(dòng)以及同各種盈利活動(dòng)的或明或暗、直接或間接的聯(lián)系。六是實(shí)行各單位的財(cái)政包干，并允許用減少人員的辦法來提高工資，等等。當(dāng)然，這樣做會(huì)遭到各單位的極大的抵制和反抗。中央是否能擁有如此大的力量來沖破各種抵制和反抗呢？采取什么辦法和策略能盡量減少這種抵制和反抗以使上述措施得以貫徹？等等。這些都是需要很好地加以研究的問題。這些問題解決不了，我們就還是會(huì)在原地踏步，又要陷入原來的惡性循環(huán)。最近，九屆人大所提出的機(jī)構(gòu)改革方案令人耳目一新，人心為之振奮。反映了中央決心之大。但是，現(xiàn)在看來，僅僅靠來自中央的力量（包括黨中央、國務(wù)院、全國人大）恐怕還不足以沖破各種抵制和反抗。為此，可以考慮借助于社會(huì)力量即市場(chǎng)的力量、企業(yè)的力量等等，來形成一個(gè)上下結(jié)合的強(qiáng)大力量，以推動(dòng)改革的徹底進(jìn)行。至于采取什么方式，則可進(jìn)一步研究。其實(shí)借助于市場(chǎng)的力量（包括企業(yè)的力量）是完全合乎邏輯的。因?yàn)樵谛姓母飭栴}上中央與各級(jí)國家機(jī)關(guān)的博弈，只不過是一個(gè)更為深刻的問題的反映。改革開放以來，在各種社會(huì)力量的相互作用中，規(guī)模最宏偉、最驚心動(dòng)魄、對(duì)全局影響最大的莫過于代表著舊體制的行政權(quán)力與新生的市場(chǎng)之間的博弈了。而且這種博弈是零和博弈，是一場(chǎng)生死的搏斗。這個(gè)博弈有兩大戰(zhàn)場(chǎng)，即農(nóng)村的戰(zhàn)場(chǎng)和城市的戰(zhàn)場(chǎng)。在農(nóng)村中這一博弈經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)的過程。在改革開放的初期，農(nóng)村中是的舊體制處于絕對(duì)的控制地位，市場(chǎng)沒有絲毫存在的余地。但是不久，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制鋪天蓋地而來，以為代表的舊的行政體制迅速地被沖垮，原有的行政控制一下子失靈了。于是，市場(chǎng)便迅速地成長起來，農(nóng)民的個(gè)體的生產(chǎn)和經(jīng)營構(gòu)成了這個(gè)市場(chǎng)的基礎(chǔ)，同時(shí)，各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)猶如雨后春筍，這就為市場(chǎng)的擴(kuò)大創(chuàng)造了良好的條件。這時(shí)，在基層政權(quán)中當(dāng)官被認(rèn)為是最無所作為也最無利可圖的職業(yè)。于是人們紛紛下海，希望在市場(chǎng)中有所發(fā)展。而且農(nóng)村的發(fā)展對(duì)城市也形成了巨大的沖擊，在很大程度上促進(jìn)了城市的改革。這個(gè)時(shí)期是中國農(nóng)村最欣欣向榮的時(shí)期，且充滿了神秘的色彩。這可以看作是行政權(quán)力與市場(chǎng)的博弈中，市場(chǎng)大大地占上風(fēng)的時(shí)期。然而在短短的幾年之后，行政權(quán)力便逐漸地反過手來。它們借助于來自國家的、需要農(nóng)民承擔(dān)的各種硬任務(wù)（如計(jì)劃生育、征收農(nóng)業(yè)稅等等），獲得了施展自己的行政權(quán)力的大好機(jī)會(huì)，并且通過各種途徑，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中滲透，同時(shí)也逐漸取得了對(duì)鄉(xiāng)村自治組織的控制權(quán)，等等。這樣，博弈的格局便逐漸發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，行政權(quán)力不但恢復(fù)了自己的控制權(quán)，而且又處于壓倒的優(yōu)勢(shì)。于是，它們便采取橫征暴斂的方式來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行報(bào)復(fù)，進(jìn)行反攻倒算，來補(bǔ)償它們?cè)诒皇袌?chǎng)壓制的年代所遭受的損失。弄得農(nóng)民叫苦連天，弄得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)萎縮凋敝。于是，在基層政權(quán)中當(dāng)官，甚至最小的官也就成為一種獲利極大的因而為人羨慕的職業(yè)了。于是，基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)和編制也就驚人地膨脹起來了。這就是行政權(quán)力與市場(chǎng)的博弈在農(nóng)村這個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)上的反復(fù)過程。在城市則與農(nóng)村大不相同。在城市的這場(chǎng)博弈中，行政權(quán)力始終是占上風(fēng)的，市場(chǎng)只是在行政權(quán)力的夾縫中發(fā)展著。只不過有時(shí)這個(gè)夾縫大些，有時(shí)小些。與農(nóng)村不同的是，在城市中市場(chǎng)的發(fā)展雖然困難重重，但它卻可以得到中央的直接支持。中央每出臺(tái)一項(xiàng)改革措施都對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展起一種支持和鼓勵(lì)的作用。使代表舊體制和舊政策的行政權(quán)力所留出的夾縫變得更大些。而農(nóng)村卻很少能得到中央的直接支持。因?yàn)榧词怪醒氲闹苯邮罐r(nóng)民受益的政策也很難超越基層行政權(quán)力的控制而不被大打折扣。由此可見，在市場(chǎng)與行政權(quán)力的博弈中，中央是站在市場(chǎng)一邊的，是“替天行道”的，而各級(jí)國家機(jī)關(guān)則主要是站在體現(xiàn)舊的體制與政策的行政權(quán)力一邊的。正因?yàn)橹饕c各級(jí)國家機(jī)關(guān)在改革政策上的博弈是行政權(quán)力與市場(chǎng)之間的更大的博弈的反映，因此，中央在推行改革政策，沖破各級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)改革政策的抵制和反對(duì)時(shí)，借助于市場(chǎng)的力量是完全應(yīng)該的，這恐怕也是中央能借助的唯一的力量源泉了。在中央推行行政改革的過程中想辦法來削弱來自各級(jí)國家機(jī)關(guān)的阻力雖然非常重要、非常關(guān)鍵，但卻不是唯一要做的事。在減少阻力的同時(shí)還需要從正面做些事，那就是要為各級(jí)國家機(jī)關(guān)注入改革的動(dòng)力，并在注入動(dòng)力之后努力培育這些動(dòng)力。這也是一個(gè)非常重要的問題。因?yàn)楸M管各級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)行政改革具有抵制和反抗的傾向，但這畢竟是國家行政系統(tǒng)內(nèi)部的事，特別是各部委還是國務(wù)院系統(tǒng)的組成部分，不能把最高行政領(lǐng)導(dǎo)與各級(jí)行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系變成對(duì)立的關(guān)系，而應(yīng)該是合作的關(guān)系。即是說作為上下級(jí)之間，雖然主要是命令與服從的關(guān)系，但從下級(jí)對(duì)上級(jí)的態(tài)度來說，仍應(yīng)是合作的，而盡量消除因利益矛盾所造成的對(duì)立情緒，這就需要向各級(jí)國家機(jī)關(guān)注入改革的動(dòng)力。另一方面還有一個(gè)極重要的問題需要各級(jí)國家機(jī)關(guān)在行政改革的過程中積極配合的，那就是在改革中各級(jí)國家機(jī)關(guān)讓出的權(quán)力究竟由誰得到的問題。過去我們有一種觀念，以為只要國家放權(quán)讓利，企業(yè)和其他社會(huì)組織（指那些應(yīng)該得到權(quán)力和利益的組織）就會(huì)自然而然地得到權(quán)力和利益。實(shí)際上這是不可能的。因?yàn)樵趪曳艡?quán)讓利的過程中所造成的政治控制的放松，在整個(gè)社會(huì)中必然要造成爭奪這些權(quán)力和利益的激烈競(jìng)爭。在這個(gè)競(jìng)爭中，往往應(yīng)該得到權(quán)力和利益的單位和其他一些社會(huì)力量相比，處于劣勢(shì)。也就是說，它們還缺乏相應(yīng)的力量和相應(yīng)的準(zhǔn)備來接收這種讓給它們的權(quán)力和利益。在這種情況下，這些權(quán)力和利益就會(huì)被中間的其他社會(huì)勢(shì)力所截留，甚至被劫持。中央出于好的動(dòng)機(jī)所讓出的權(quán)力和利益可能在實(shí)際上卻養(yǎng)肥了一群碩鼠，即一些暴發(fā)戶、新權(quán)貴、黑社會(huì)勢(shì)力等等。而企業(yè)以及其他應(yīng)受益的組織則仍然處于被束縛的狀態(tài)。所不同的是這時(shí)它們已不是受各級(jí)國家機(jī)關(guān)的束縛，而是受那些之間的非規(guī)范勢(shì)力的束縛，而這種束縛比原來的束縛更難以忍受，更阻礙發(fā)展。因此，在行政改革中，作為放權(quán)讓利單位的各級(jí)國家機(jī)關(guān)，就必須想辦法把放出的權(quán)力和利益直接交給應(yīng)該得到它們的單位和組織。如果這些單位和組織還缺乏力量和條件來接收這些權(quán)力和利益，那么就應(yīng)該負(fù)責(zé)地培育它們，使它們成長和壯大到足已接收這些權(quán)力和利益的程度。這自然是一樁非常艱巨而復(fù)雜的事情。要做好這件事情，作為放權(quán)讓利單位的各級(jí)國家機(jī)關(guān)便需要具有高度的負(fù)責(zé)精神和積極性。在這種情況下，如果各級(jí)國家機(jī)關(guān)由于改革而處于被動(dòng)的狀態(tài)，那如何能做好這個(gè)工作呢？！從這方面說，也需要向各級(jí)國家機(jī)關(guān)注入改革的動(dòng)力。再有，各級(jí)國家機(jī)關(guān)如果在改革上完全沒有動(dòng)力，處于消極被動(dòng)甚至對(duì)立的狀態(tài)，那么它們的平時(shí)工作也就會(huì)喪失積極性。所以總起來說，在改革過程中，既要堅(jiān)決地沖破來自各級(jí)國家機(jī)關(guān)的對(duì)于改革的抵制和反抗，又要使它們具有一定的改革的積極性。使它們既是改革的對(duì)象、客體，又是改革的主體。要想做到這一點(diǎn)，僅僅依靠從各級(jí)國家機(jī)關(guān)內(nèi)部自然而然地生長出動(dòng)力來，幾乎是不可能的。因此就必須從外部給其注入動(dòng)力。但是這樣提出問題是否合理呢？究竟在實(shí)際上有沒有這種可能呢？如果有這種可能的話，又如何去進(jìn)行呢？這一系列的問題都是極難回答的，也許干脆就無法回答。作為學(xué)者，我們最多能說到什么程度呢？我想所謂注入動(dòng)力，首先恐怕是要使它們?cè)谀撤矫媸ダ娴耐瑫r(shí)，在其他方面得到一定的利益補(bǔ)償。因?yàn)殡x開了利益問題，也就談不上動(dòng)力問題。那么這種利益補(bǔ)償可能是些什么呢？我們現(xiàn)在能夠想象得出的無非有兩個(gè)方面，一是工資的大幅度提高，一是使其要有某種榮譽(yù)感。在人員大量裁減的基礎(chǔ)上將工資大幅度地提高是可能的。這將使留下來的人更加珍惜自己的職業(yè)。同時(shí)通過精神獎(jiǎng)勵(lì)使工作的責(zé)任感和職業(yè)道德有較大地提高。這樣就會(huì)使改革在有可能留下的人們中間具有相當(dāng)?shù)膭?dòng)力，并使他們?cè)诟母镏蟮墓ぷ髦幸材苡休^高的工作質(zhì)量。另一方面對(duì)于被精簡的人員，幫助他們安排新的職業(yè)，也會(huì)使他們對(duì)改革有一定的動(dòng)力。除了這些利益的補(bǔ)償外，教育即思想灌輸也是很重要的。這也是使人們獲得動(dòng)力的不可或缺的途徑。這方面的工作可以通過各種培訓(xùn)工作來實(shí)現(xiàn)。在這種培訓(xùn)教育中很重要的一個(gè)內(nèi)容即是要轉(zhuǎn)變我們的干部中原有的所謂“當(dāng)官要為民作主”的觀念，而樹立起“被納稅人雇傭”的觀念。我們傳統(tǒng)的官本位思想，把官員視為民之父母，甚至把人民視為被放牧的牛羊。幾千年來就養(yǎng)成官員可以任意支配人民的習(xí)慣，而人民似乎對(duì)官員們責(zé)任之內(nèi)本應(yīng)做的事卻要感恩戴德。因此才會(huì)造成各種辦事機(jī)構(gòu)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的局面。這種觀念所造成的結(jié)果對(duì)于現(xiàn)代國家來說，是完全要不得的，必須改變的。伴隨著行政改革，特別是當(dāng)我們真正把行政權(quán)力與企業(yè)和各種物質(zhì)資源的直接支配割斷中后，便應(yīng)在公務(wù)員隊(duì)伍中真正樹立起他們是由納稅人養(yǎng)活，因而必須為納稅人服務(wù)的觀念。而相應(yīng)的政治官員也必須樹立起他們是被選民選舉出來的，因而必須對(duì)選民負(fù)責(zé)，為選民服務(wù)的觀念。這些觀念的轉(zhuǎn)變才應(yīng)該是對(duì)官員進(jìn)行為人民服務(wù)教育的基本內(nèi)容。只有徹底轉(zhuǎn)變了觀念，才真正談得上為人民服務(wù)。否則，無論怎樣號(hào)召為人民服務(wù)都是空的。在當(dāng)官要為民作主的觀念之下，頂多包含著對(duì)人民的同情與憐憫，而引申不出為人民服務(wù)的問題。對(duì)于公務(wù)員來說，最好還是樹立起等價(jià)交換的觀念即被納稅人所雇傭，因而必須為納稅人做事的觀念更為實(shí)際。這樣說起來似乎不太好聽，但做起來則會(huì)引起深刻的變革。表面看起來似乎是倒退，實(shí)際上則是具有劃時(shí)代意義的進(jìn)步。這方面的教育做好了也能為各級(jí)國家機(jī)關(guān)注入很強(qiáng)大的動(dòng)力。

九屆人大剛剛開過，機(jī)構(gòu)改革的新舉措已經(jīng)出臺(tái)，新的一輪行政改革又將開始，在這個(gè)重要的時(shí)刻，從理論上深入地探討一下如何不再陷入過去的惡性循環(huán)，而走上健康的道路，實(shí)在是很必要的。希望我的淺陋之見能起到引玉的作用。