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摘要：公民有序政治參與是指，以遵循憲法和法律所規(guī)定的民主權(quán)利為前提，通過自主、理性的方式，有序地去直接或是間接地影響政府決策和政治生活的行為。我國地方政府制度創(chuàng)新過程中存在諸多問題，是制約擴大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過對地方政府制度創(chuàng)新的問題和趨勢分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執(zhí)行、制度績效評估方面不斷提高制度創(chuàng)新的能力和水平，完善制度創(chuàng)新體系，保障公民有序政治參與具有良好的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公民有序政治參與；地方政府；制度創(chuàng)新

一

地方政府制度創(chuàng)新是指地方政府在管理本地社會過程中，在社會政治、經(jīng)濟、文化等方面制度變革的過程，是支配人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的變化過程，目的在于促進社會資源合理配置，激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，提高經(jīng)濟效率和社會效益。目前，我國地方政府制度創(chuàng)新存在的問題對于擴大公民有序政治參與產(chǎn)生了很大的影響。

1.在擴大公民有序政治參與制度供給的動力方面，我國地方政府制度創(chuàng)新面臨兩難處境，在外部壓力和內(nèi)部發(fā)展迫切要求政府順應潮流進行制度創(chuàng)新的同時，地方政府本身成了制度創(chuàng)新的對象，要觸動原有的利益剛性，因此地方政府會“動力不足”；公民社會的弱勢又不足以對地方政府形成強大的動力，所以制度供給短缺，滿足不了公民有序政治參與的制度需求，直接制約了公民有序政治參與的擴大和發(fā)展。動力不足導致地方政府制度創(chuàng)新還是處在自發(fā)階段，沒有實質(zhì)性的突破。表現(xiàn)就是制度短缺、供給不均衡，由此造成的制度真空、制度衰敗和制度的“內(nèi)卷化”問題，降低了制度的效能，引發(fā)更多的政治不穩(wěn)定因素，使公民不能夠有正當?shù)那肋M行政治參與活動。

2.在擴大公民有序政治參與制度供給和執(zhí)行方面，我國地方政府制度創(chuàng)新存在“形式化”和“意識形態(tài)化”問題[1]，那只有制度創(chuàng)新之外表，而無制度創(chuàng)新之實質(zhì)。一項好的制度創(chuàng)新必須具有廣泛的群眾基礎和民主參與，必須具有真實的可行性和可操作性。目前政府制度供給方式存在制度移植過程中脫離實際、自上而下的單方向供給方式等問題，缺乏上下互動的信息交流渠道、利益溝通及利益協(xié)商機制；制度的執(zhí)行不暢或有所公正必然降低制度的效能和權(quán)威。地方政府自身利益具有膨脹性、雙重性、獲取方式的強制性[2]等特點，政府的偏好和有限性、意識形態(tài)的剛性、官僚政治、集團利益沖突等[3]都制約了制度執(zhí)行的公平公正性效果，削弱了人民對政府的信任感，對政治參與制度的信任；地方政府制度創(chuàng)新是根據(jù)一定的社會發(fā)展需要、解決社會面臨的突出問題的。擴大公民有序政治參與最基本原則就是在現(xiàn)有憲政制度框架下，對地方政府自身運行制度和地方政府在社會政治、經(jīng)濟和文化等方面管理手段、管理方法和管理方式的創(chuàng)新，以期擴大公民有序政治參與的范圍、領域，激發(fā)公民有序政治參與的積極性，合理配置各種政治資源，提高社會效益。但是地方政府出于自身利益或是發(fā)展地方經(jīng)濟的需要，往往會作出一些“超前”的短期行為，或是以合法的程序謀取不正當?shù)睦妫誀奚裼行蛘螀⑴c為代價，導致人們對政府制度創(chuàng)新的實質(zhì)和價值追求產(chǎn)生了懷疑，對有序政治參與的熱情降低，認為是偽創(chuàng)新、是為了某些個人利益的行為。

3.政府制度創(chuàng)新滯后且不均衡，一方面制度供給過剩，另一方面有效制度供給不足。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會分工越來越細，新的行業(yè)、領域不斷出現(xiàn)，利益主體急劇分化，利益關(guān)系更加復雜，急需新的制度對復雜的利益關(guān)系進行規(guī)范，受到政府制度創(chuàng)新自身動力不足、制度創(chuàng)新理論不完善和制度創(chuàng)新技術(shù)、人員缺乏限制，制度供給不能滿足制度需求，導致公民無序政治參與，利益沖突，利益矛盾尖銳，發(fā)展無序和混亂；地方政府制度創(chuàng)新自身相對于公平正義價值追求的滯后。

二

黨的十七大強調(diào)，“要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，擴大公民有序政治參與是我國政治發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會的重大課題，是民主與法治的統(tǒng)一、政治參與和社會秩序的統(tǒng)一、發(fā)展和穩(wěn)定的統(tǒng)一，是促進社會矛盾緩解、利益沖突緩和的重要體現(xiàn)，也是體現(xiàn)人民群眾是國家主人翁的重要標志，具有重要的現(xiàn)實意義，有利于保證公民的利益訴求，推進民主政治的發(fā)展；有利于政治系統(tǒng)的合法性、維護社會政治穩(wěn)定；有利益體現(xiàn)現(xiàn)代國家公共行政的公共性[4]。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，客觀要求進一步擴大公民有序政治參與，廣大公民要求通過政治參與向政府表達自身的利益要求和愿望，爭取、實現(xiàn)和維護自身利益，改變自己的生存狀況和社會地位。

擴大公民有序政治參與與地方政府制度創(chuàng)新關(guān)系密切，擴大民主政治參與的法制化、常態(tài)化，培育公民文化、提高公民的政治參與水平，拓展多層次的政治參與、暢通民意表達通道，都需要政府通過制度創(chuàng)新提供足夠的、科學的制度支持，正確的引導。否則，有序政治參與就會變成無序政治參與或是流于形式化、口號化。中共中央提出，“擴大公民有序政治參與”本身也就表明當前我國公民有序政治參與還需要有新的制度供給、還需要開辟新的途徑和方式[5]。目前，我國地方政府制度創(chuàng)新過程中存在諸多問題，是制約擴大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過對地方政府制度創(chuàng)新的問題和趨勢分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執(zhí)行、制度績效評估方面不斷提高地方政府制度創(chuàng)新的能力和水平，完善制度創(chuàng)新體系，優(yōu)化社會的制度環(huán)境，保障公民有序政治參與具有一個良好的社會制度環(huán)境，實現(xiàn)公民有序政治參與的有秩序、理性、自主和適度。

三

地方政府制度創(chuàng)新的滯后和非均衡性盡管是一種常態(tài)，但其對公民有序政治參與造成重大的影響，使公民有序政治參與發(fā)展舉步維艱，影響社會政治穩(wěn)定。所以完善地方政府制度創(chuàng)新，促進制度供給的均衡發(fā)展，保障公民有序政治參與是我們始終不渝追求的目標。

首先，規(guī)范地方政府制度制定者，提高地方政府制度創(chuàng)新能力。一是要提高政府制度制定者的政治思想道德素質(zhì)；二是要提高地方政府制度制定者的制度制定技能。要不斷地提高制度制定者的政治思想道德，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨，始終把公共利益放在首位，為大多數(shù)人謀福利；始終把促進公共利益、保障社會公平正義作為制定制度的出發(fā)點和立足點，保證做到依法決策、民主決策、科學決策。同時，要努力提高地方政府制度制定者的制度制定技能。公民有序政治參與為公民的利益表達、利益維護提供了保障，要深刻地認識，公民有序政治參與既是一種重要的利益沖突、爭端解決機制，也具有內(nèi)在不確定性，必須正確合理地處理各種利益關(guān)系，協(xié)調(diào)各種利益矛盾，暢通利益的表達渠道，否則，加劇沖突和矛盾，甚至引發(fā)政治危機。這些都對制度制定者的各項技能提出了更高的要求。必須通過不斷的學習、研究和總結(jié)，強化對制度與人的動機、行為的內(nèi)在聯(lián)系的認識，強化認清形勢、把握全局的意識和能力，努力克服由于“有限理性”造成的偏聽偏見和主觀偏見，通過廣泛地收集信息，采取專家聽證等各種形式，增加制度制定的科學化和民主化。充分利用自身信息資源的優(yōu)勢，努力促成利益沖突各方的良性互動溝通，通過規(guī)勸、說服等方式促進沖突各方的相互寬容和妥協(xié)，從而達到協(xié)調(diào)利益矛盾的目的，達成共識，只有這樣才能保證擴大公民有序政治參與的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

其次，要保障制度的公平公正實施，促進各項制度協(xié)調(diào)發(fā)展，為公民有序政治參與提供制度保障。公民有序政治參與是民主制度的具體體現(xiàn)形式之一，是民主的價值旨意與民主的形式的統(tǒng)一。這種統(tǒng)一的中介就是制度的保障，如果沒有公平公正制度的保障，民主的形式就是無源之水、無根之木，最終將喪失民主的價值和意義。制度供給剩余或是制度相互之間不協(xié)調(diào)，相互交叉相互摩擦也必將降低制度的效能。因此，在保障制度公平公正執(zhí)行的同時，促進各項制度協(xié)調(diào)發(fā)展，才能履行制度制定的本意。根據(jù)公民有序政治參與發(fā)展過程中不斷出現(xiàn)的新問題、新情況、新變化，不斷地推進制度創(chuàng)新；根據(jù)公民有序政治參與面對的社會環(huán)境刺激的變化，不斷地調(diào)整、完善制度安排。制度是穩(wěn)定的，客觀環(huán)境是變化的，穩(wěn)定是相對的，變化是永恒的，任何制度結(jié)構(gòu)，在時間過程中都會經(jīng)歷制度均衡、制度非均衡、制度創(chuàng)新的不斷循環(huán)過程[6]，只有保障制度對環(huán)境的適應性，才能更好地發(fā)揮制度的功能，保證公民有序政治參與，維護好各方的合法利益，促進公共利益的增進。

最后，要及時做好制度的績效評估，建立起一套科學的制度評估體系和風險責任追究制。一項制度的評估既是終點也是起點，因為制度總是不斷地適應環(huán)境的變化而相應地調(diào)整和重新安排，“可以說制度是環(huán)境作用的結(jié)果，制度必須隨著環(huán)境刺激的變化而變化”[7]，對于制度實施的效果要及時地評估，總結(jié)經(jīng)驗成果，汲取失敗教訓，及時地調(diào)整完善制度安排。在績效評估的過程中，廣泛地收集真實有關(guān)信息，尤其要收集制度制約主體的實質(zhì)反應和意見。一項制度的實施，一般來說，應該是能使制度約束的行為主體能夠從中平等地獲益，所以制度約束主體的反應能夠真實地反映制度的公平性。一套科學的制度評估體系應貫徹于制度制定，實施的全過程。在制度制定的過程中，應該注重對制度實施的成本和風險進行評估，在制度實施過程中，及時地進行階段性績效評估，以確定制度制定的公平性和執(zhí)行的有效性，不斷地完善制度安排，提高制度運行的效率和效益。

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