導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度發(fā)展完善論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

引言

新中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設(shè)，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從單一到配套、從部門(mén)規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過(guò)程。過(guò)去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐，既取得了多方面的成績(jī)，但也有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)。當(dāng)前，我國(guó)的城市化已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的水平，城市數(shù)量明顯增加，小城鎮(zhèn)的發(fā)展加速推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)轉(zhuǎn)移就業(yè)的1.1億多農(nóng)村勞動(dòng)力中，在鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)就業(yè)的占58.8%，進(jìn)入縣級(jí)市、地級(jí)市和省會(huì)城市就業(yè)的分別占13.5%、14.5%和13.2%1。新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展上升到一個(gè)新的水平。但是，從我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度來(lái)看，還存在著很多困難和矛盾，特別是對(duì)城鄉(xiāng)二元化問(wèn)題的解決力度不夠，措施不到位，已經(jīng)影響到我國(guó)的新一輪的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。如何進(jìn)一步完善我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，尤其是新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以后，如何通過(guò)規(guī)劃法律制度的完善，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的和諧可持續(xù)發(fā)展，需要我們進(jìn)一步研究解決。

一、我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基本情況

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃法律體系的變革基本上是以漸進(jìn)的方式推進(jìn)的。在總結(jié)建國(guó)以來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于1989年頒布《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。1993年，國(guó)務(wù)院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成我國(guó)近20年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本運(yùn)作制度。2008年1月起，我國(guó)實(shí)施新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

（一）我國(guó)基本法律制度概況

我國(guó)近年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》和現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的各種運(yùn)作制度。主要是：

1、城市規(guī)劃制定制度。

城市規(guī)劃的制定制度主要是指如何編制城市規(guī)劃、由誰(shuí)編制，審批實(shí)施的程序等，明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確

1汪光燾：《在2004年全國(guó)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作會(huì)議上的講話》;小城鎮(zhèn)建設(shè);2004年04期，28頁(yè)

定了針對(duì)不同類(lèi)別規(guī)劃進(jìn)行分級(jí)審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在《城市規(guī)劃法》實(shí)施初期效果良好，各級(jí)城市都依照法定程序開(kāi)展了規(guī)劃制定工作。近年來(lái)為了加強(qiáng)各部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會(huì)制度。

2、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度。

村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織編制，縣級(jí)人民政府審批。截止2005年底，80.4%的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1%的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃2。由于受基層政府規(guī)劃意識(shí)、資金和技術(shù)力量的影響，從全國(guó)范圍來(lái)看，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。

3、劃定規(guī)劃區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度。

《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時(shí)，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要?jiǎng)澏ㄒ?guī)劃區(qū)，同時(shí)規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機(jī)場(chǎng)、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對(duì)于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費(fèi)土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴(kuò)大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。以湖南省永州市為例，截止2002年，全市在城市規(guī)劃區(qū)以外建設(shè)的違法違章建筑面積達(dá)58萬(wàn)平方米，嚴(yán)重干擾和影響了城市規(guī)劃的實(shí)施3。

4、城市規(guī)劃實(shí)施許可制度。

城市規(guī)劃實(shí)施的許可制度是確保開(kāi)發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過(guò)“一書(shū)兩證”（“建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)依照規(guī)劃實(shí)施，避免了城市混亂無(wú)序發(fā)展。

5、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度。

村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見(jiàn)書(shū)和開(kāi)工批準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“一書(shū)一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

2馮建國(guó).城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃先行促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化,《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2003年07期，第24頁(yè)

3永州市統(tǒng)計(jì)局.永州統(tǒng)計(jì)年鑒,2003年，第15頁(yè)

一級(jí)管理機(jī)構(gòu)不健全，縣級(jí)建設(shè)部門(mén)管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有得到十分有效的執(zhí)行。以永州市零陵區(qū)為例，目前全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，設(shè)有正式規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的僅有2個(gè)鎮(zhèn)，沒(méi)有或虛設(shè)管理機(jī)構(gòu)的有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4。

6、違反城市規(guī)劃行政處罰制度。

《城市規(guī)劃法》對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款。這些條款主要針對(duì)違法建設(shè)行為，以糾錯(cuò)和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實(shí)施情況是，對(duì)違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對(duì)違法行為人的處罰偏輕。

7、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度

對(duì)違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒(méi)收、罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不力，這也是浪費(fèi)耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴(yán)重的原因之一。

（二）我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

我國(guó)的城鎮(zhèn)化于上世紀(jì)80年代開(kāi)始加速，目前全國(guó)平均城鎮(zhèn)化水平約44%左右。主要有以下方面的特點(diǎn)：

1、經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下多元并行的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到43.9%,比2005年增長(zhǎng)了0.9個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化在促進(jìn)市場(chǎng)拓展、推進(jìn)新型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力出路等方面發(fā)揮了重大作用。

2、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣

1978年至2005年，全國(guó)城市總數(shù)由193個(gè)增加到661個(gè)。城市等級(jí)規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬(wàn)以上的大城市從40個(gè)增加到139個(gè)，中等城市從60個(gè)增加到226個(gè)，小城市從93個(gè)發(fā)展到296個(gè)。2005年，城市的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額超過(guò)75000億，約為改革開(kāi)放初期的100倍；全國(guó)城鎮(zhèn)建筑竣工總面積達(dá)11.81億平方米5。

4永州市零陵區(qū)統(tǒng)計(jì)局，《永州市零陵區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》2007年，第4頁(yè)

5袁振華.農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化與構(gòu)建和諧社會(huì),《學(xué)習(xí)論壇》2005年09期，第53頁(yè)

3、小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化

1978年我國(guó)僅有建制鎮(zhèn)2173個(gè)。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周?chē)r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系相對(duì)較弱。到2005年，建制鎮(zhèn)數(shù)量已達(dá)19522個(gè)，新增的建制鎮(zhèn)由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來(lái)，是分布廣泛的鄉(xiāng)村中心，并正在發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)服務(wù)、商貿(mào)旅游、工礦開(kāi)發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)，成為縣域、市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)測(cè)算，2002年浙江省20個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的工業(yè)特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值點(diǎn)其工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到43.6%，由此可見(jiàn)，“鎮(zhèn)”的概念已與過(guò)去有著本質(zhì)的區(qū)別6。

4、流動(dòng)人口數(shù)量龐大，“市民化”任重道遠(yuǎn)

我國(guó)目前進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民已超過(guò)1億人。由于戶籍和土地制度等原因，農(nóng)民工多數(shù)處于流動(dòng)狀態(tài)，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，農(nóng)忙短期返鄉(xiāng)，年底回家團(tuán)圓。這是一種具有中國(guó)特色的、有學(xué)者稱(chēng)之為“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，在保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營(yíng)土地的前提下進(jìn)城務(wù)工，避免了拉美國(guó)家出現(xiàn)的那種過(guò)度城市化。但農(nóng)民工多數(shù)時(shí)間工作生活在城鎮(zhèn)，而各種待遇與市民相差較大，是城鎮(zhèn)社會(huì)

管理需要認(rèn)真面對(duì)的新問(wèn)題。

5、在城鄉(xiāng)規(guī)劃等政策的調(diào)控作用下，較好地實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作立足國(guó)情，合理控制城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施嚴(yán)格的城市建設(shè)用地規(guī)劃許可制度，已經(jīng)形成了包括全國(guó)和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃在內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。規(guī)劃加強(qiáng)了對(duì)城市建設(shè)用地的增長(zhǎng)管理，努力提高城市建設(shè)用地的集約利用水平，控制城市建設(shè)用地低密度擴(kuò)張，避免了美國(guó)等一些國(guó)家出現(xiàn)的城鎮(zhèn)低密度擴(kuò)張、城市人口密度持續(xù)下降的現(xiàn)象。近年來(lái)，依法制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃在遏制盲目擴(kuò)大城市占地規(guī)模，促進(jìn)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮了積極作用。

6、城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在總體上已經(jīng)基本適應(yīng)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際速度都比較快，按照聯(lián)合國(guó)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)接近下中等收入國(guó)家組的平均水平，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在總體上基本適應(yīng)。今后在穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，應(yīng)

6裴琰，段紅兵.農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中社會(huì)保障制度的法律思考,《山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年02期

更多關(guān)注城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，增強(qiáng)各級(jí)城鎮(zhèn)的綜合承載能力。

（三）現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的不足

1、城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，這種特征體現(xiàn)在行政管理上就是城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面由于經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，大中城市獲得了更為優(yōu)越的發(fā)展條件，另一方面由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀存在的城市導(dǎo)向，結(jié)果必然導(dǎo)致大部分生產(chǎn)要素流向城市，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。事實(shí)上，城鄉(xiāng)是不可分割的有機(jī)整體，沒(méi)有鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。正如美國(guó)學(xué)者劉易斯·芒福德所說(shuō)，真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃，是將城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體統(tǒng)一考慮的規(guī)劃。同樣，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展也只有通過(guò)區(qū)域?qū)用娴某青l(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對(duì)待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而據(jù)此開(kāi)展的各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)不可避免地加劇這種二元的結(jié)構(gòu)特征，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這種制度還造成了法律空白，在一些地區(qū)無(wú)法進(jìn)行有效的規(guī)劃管治，這一點(diǎn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯；在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開(kāi)花”式的零星建設(shè)，大量耕地被圈占，直接損害廣大農(nóng)民的根本利益。

2、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，不適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌后的開(kāi)發(fā)管理

現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對(duì)規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對(duì)規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來(lái)城市發(fā)展動(dòng)力的多元化和利益群體的分化。建設(shè)單位或個(gè)人不再是原法假想的“均質(zhì)狀態(tài)”，而是有著不同價(jià)值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動(dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化也對(duì)現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度和城市管理構(gòu)成挑戰(zhàn)，如資本流動(dòng)性與現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)審批程序之間的沖突，有可能促使地方政府在競(jìng)爭(zhēng)壓力下為爭(zhēng)取流動(dòng)資本而放棄規(guī)劃原則，用“規(guī)劃服從投資回報(bào)”的代價(jià)來(lái)滿足投資者的要求。WTO帶來(lái)規(guī)則透明、市場(chǎng)開(kāi)放等要求，也需要城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律制度做出回應(yīng)，如規(guī)劃的公開(kāi)公示制度、對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的管理制度等7。

7史際春.論規(guī)劃的法治化,《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2006年04期

3、偏重技術(shù)管理，不利于政府職能轉(zhuǎn)變需要

《城市規(guī)劃法》形成于我國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的初期。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)加速，環(huán)境和資源的壓力越來(lái)越大，歷史文化遺產(chǎn)和公眾利益面臨嚴(yán)峻沖擊，一系列新的社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，這在客觀上要求城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的原則，由物質(zhì)空間設(shè)計(jì)走向綜合規(guī)劃，由技術(shù)管制走向公共政策。正如中央領(lǐng)導(dǎo)同志所言，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等廣泛領(lǐng)域。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒(méi)有突出對(duì)公眾利益保護(hù)的規(guī)則，使規(guī)劃在制定和實(shí)施管理中不能十分有針對(duì)性地保護(hù)資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)，以及社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。

4、監(jiān)督機(jī)制不完善，不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化

現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》比較注重對(duì)行政權(quán)力和管理手段的維護(hù)，而對(duì)政府部門(mén)實(shí)施監(jiān)督制約和對(duì)公民、法人以及社會(huì)組織的保護(hù)性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上，強(qiáng)調(diào)單一的政府行政部門(mén)責(zé)任，沒(méi)有將公眾參與、多部門(mén)參與作為法定程序；規(guī)劃決策限于一個(gè)相對(duì)封閉的機(jī)制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實(shí)施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府、社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃工作這一行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，對(duì)地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。“一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”，“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃重來(lái)”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。在缺乏法律制度保障的前提下，作為市政府職能部門(mén)的規(guī)劃局，堅(jiān)持規(guī)劃的能力被大大削弱。當(dāng)前暴露出來(lái)的許多問(wèn)題，如不顧當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境條件，不顧自身的經(jīng)濟(jì)能力和客觀需求，片面追求增長(zhǎng)速度、盲目擴(kuò)大城市規(guī)模、人為提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、隨意干預(yù)變更規(guī)劃、破壞歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象等，都可以追溯于監(jiān)督機(jī)制的缺失，歸咎于缺乏決策的科學(xué)化和民主化。

5、法律責(zé)任較輕，不利于維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性

現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對(duì)違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主要針對(duì)違法建設(shè)行為本身提出糾錯(cuò)規(guī)定，對(duì)違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對(duì)政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟(jì)犯罪，基本上構(gòu)不成法律責(zé)任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對(duì)于建設(shè)單位和個(gè)人而言，為了謀求利益最大化，也會(huì)在計(jì)算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)低于守法的機(jī)會(huì)成本，更加導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

6、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度對(duì)中國(guó)法律傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情不適應(yīng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的研究重點(diǎn)基本上是“洋為中用”，對(duì)于“古為今用”，則鮮有提及?？梢哉f(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的完善，不可能擺脫傳統(tǒng)無(wú)所不在的影響和超越國(guó)家行政法的發(fā)展階段而直接移植西方某國(guó)觀念以及具體制度，而是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的漸進(jìn)式發(fā)展。從世界范圍來(lái)看，前蘇聯(lián)極端的“管理模式”早已被行政法學(xué)界年否定，而英美國(guó)家的“控權(quán)模式”面臨種種困境，其自身也在探求出路。中國(guó)學(xué)者的“平衡模式”提出近10年，并為行政法學(xué)界廣泛認(rèn)可，但這一理念始終沒(méi)有得到法律制度與實(shí)踐操作的支持8。

二、國(guó)外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示

新中國(guó)的城市規(guī)劃工作在上世紀(jì)五十年代全面展開(kāi)，主要借鑒了前蘇聯(lián)和東歐等社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在法制建設(shè)上也有很深烙印。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律制度已經(jīng)有了相當(dāng)程度的調(diào)整，但原有體制的影響仍然存在。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的不斷深入，城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨新的需求，有必要學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)少走彎路。

（一）國(guó)外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法回顧

起源于工業(yè)革命時(shí)期的現(xiàn)代城市規(guī)劃，到目前已經(jīng)發(fā)展成為各國(guó)公認(rèn)的、保障城市化有序發(fā)展的公共政策的重要組成部分。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，在城市化發(fā)展的各個(gè)階段，凡是缺乏科學(xué)權(quán)威的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及法律制度，城鄉(xiāng)建設(shè)就會(huì)呈現(xiàn)無(wú)序和混亂狀態(tài)，危及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定。

1、英國(guó)不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗(yàn)

19世紀(jì)前半葉，英國(guó)工業(yè)化和城市化高速發(fā)展，人口向城市大規(guī)模集中。但由于基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、生活環(huán)境惡化，勞工住房短缺并很少考慮衛(wèi)生要求，導(dǎo)致傳染疾病蔓延。為應(yīng)對(duì)這種發(fā)展方式給城鎮(zhèn)造成的惡劣后果，英國(guó)在1848年第一次頒布《公共衛(wèi)生法》，繼而又頒布了一系列有關(guān)公共衛(wèi)生和勞工住宅的法令，并于1909年頒布《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》，確立

了針對(duì)城市問(wèn)題適時(shí)制定并實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本原則。

8鄭長(zhǎng)德、鐘海燕.現(xiàn)代西方城市經(jīng)濟(jì)理論,北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社,2007年4月第一版

作為世界上最早建立國(guó)家規(guī)劃法律制度的英國(guó)，在規(guī)劃實(shí)踐中很快認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的重要性，于1932年頒布了第一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法將規(guī)劃的范圍從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到周邊的非建設(shè)區(qū)域。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)用地作為整體納入規(guī)劃控制，奠定了二次大戰(zhàn)后當(dāng)代城市規(guī)劃的基本體系。在1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，確立了戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實(shí)施性的地方規(guī)劃的二級(jí)體系，將宏觀戰(zhàn)略引導(dǎo)和具體操作結(jié)合為一個(gè)整體。2004年的《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購(gòu)法》又以“地方發(fā)展框架”替代了以上的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃，并在國(guó)家批準(zhǔn)的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”引導(dǎo)下進(jìn)行編制。

2、美國(guó)和日本放松城鄉(xiāng)規(guī)劃的教訓(xùn)

美國(guó)是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，采用聯(lián)邦政體，城鎮(zhèn)和區(qū)域發(fā)展更多地屬于州和地方事務(wù)，聯(lián)邦政府對(duì)于城市化的干預(yù)只是間接的，私人土地對(duì)于城鄉(xiāng)空間發(fā)展的影響十分顯著。同時(shí)，美國(guó)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃法或相關(guān)法律制度，規(guī)劃的行政和職能體系在各個(gè)州差異很大，對(duì)于大多數(shù)城鎮(zhèn)，區(qū)劃(zoning)幾乎是對(duì)城鄉(xiāng)土地利用和開(kāi)發(fā)唯一有效的法規(guī)控制手段。由于美國(guó)在城市化過(guò)程中過(guò)分依從市場(chǎng)需求而缺乏必要的調(diào)控，導(dǎo)致城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延和過(guò)度消耗自然資源，帶來(lái)了極為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題，成為世界各國(guó)可持續(xù)發(fā)展引以為戒的反面教材。

1980年代中期，日本為活躍民間經(jīng)濟(jì)，采取對(duì)城市規(guī)劃控制指標(biāo)的緩和、放松政策。主要包括：對(duì)住宅建設(shè)規(guī)定、容積率及高度控制、控制發(fā)展地區(qū)的規(guī)定、開(kāi)發(fā)許可制度及土地使用性質(zhì)的放松等。這在一定程度上刺激了城市的快速發(fā)展，但也給城市景觀和居住環(huán)境質(zhì)量帶來(lái)了巨大的沖擊，并在很大程度上導(dǎo)致了土地、房屋的投機(jī)和地價(jià)飛漲。為此，1990年代初日本對(duì)《城市規(guī)劃法》等作了一次較大的修訂，糾正了在控制地價(jià)和土地開(kāi)發(fā)方面的失誤，為建設(shè)高水平的人居環(huán)境奠定了法律基礎(chǔ)。

3、城鄉(xiāng)規(guī)劃立法形式的演變

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)劃立法的歷程，幾乎都以“宣言法”為起步，逐步形成以“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”為核心法的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系和將法律與規(guī)范融為一體、覆蓋城鄉(xiāng)的“規(guī)劃法典”的階段。宣言法是國(guó)家統(tǒng)一的城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)法律體系的初步奠基，在宣言法階段，規(guī)劃法往往比較原則，其主要內(nèi)容是明確規(guī)劃在國(guó)家生活中的重要性和意義，界定規(guī)劃的主要對(duì)象和范圍。此后，各國(guó)的規(guī)劃法根據(jù)城市化進(jìn)程不斷完善和修訂，逐步進(jìn)入核心法階段；在作為核心法的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的框架下，建立了完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理的法律制度，可操作性得到加強(qiáng)。在核心法階段之后，部分發(fā)達(dá)國(guó)家又將城市規(guī)劃核心法和其他有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)和管理的各方面法規(guī)和規(guī)范融為一體，組成了覆蓋城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃法典。規(guī)劃法典是解決城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理中各種法律法規(guī)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系、繼續(xù)增強(qiáng)可操作性的一種途徑。

發(fā)展中國(guó)家有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的起步較晚，法律體系相對(duì)不夠完善。但多數(shù)國(guó)家在城市化進(jìn)程中都努力進(jìn)行法制建設(shè)，完成了從宣言法向核心法階段的過(guò)渡。如新加坡1959年的《規(guī)劃法令》，韓國(guó)1963年的《國(guó)土建設(shè)綜合規(guī)劃法》，馬來(lái)西亞1976年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。

（二）各國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

各國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)的一個(gè)基本特點(diǎn)，就是隨著城市化的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，規(guī)劃制度從關(guān)注“城市問(wèn)題”為主，逐步發(fā)展為以強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃。

英國(guó)始終堅(jiān)持統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，以確保地方發(fā)展與國(guó)家相關(guān)政策的一致。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了覆蓋整個(gè)國(guó)土范圍的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，城市總體規(guī)劃由中央政府審批。1968年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了規(guī)劃的制定與行政事權(quán)對(duì)等，郡范圍內(nèi)的結(jié)構(gòu)規(guī)劃由郡政府編制，由中央政府審批，地方層面的各項(xiàng)規(guī)劃由地方政府制定，但必須符合區(qū)域?qū)用娼Y(jié)構(gòu)規(guī)劃的指導(dǎo)原則。德國(guó)《建設(shè)法典》確定的規(guī)劃體系包括各聯(lián)邦州的空間規(guī)劃、州內(nèi)大區(qū)的空間規(guī)劃、跨州界各區(qū)域的空間規(guī)劃、各城市的總體規(guī)劃和各個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)的建造規(guī)劃等多個(gè)層面，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。

2、有效維護(hù)公共利益

德國(guó)的規(guī)劃法律強(qiáng)調(diào)保護(hù)、維持和發(fā)展生態(tài)環(huán)境和自然景觀，包括水域和林木等，其中特別是要符合高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)要求，承擔(dān)對(duì)于子孫后代的社會(huì)責(zé)任。為了保證規(guī)劃內(nèi)容的真正實(shí)施，尤其是工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，要求土地所有者在自由支配土地的同時(shí)承擔(dān)維護(hù)公共利益的約束性義務(wù)，并通過(guò)有力的法律措施予以保障。英國(guó)2004年的《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購(gòu)法》，強(qiáng)調(diào)區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方規(guī)劃中都應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。該法通過(guò)對(duì)公眾參與的制度設(shè)計(jì)來(lái)保證公眾利益能夠在規(guī)劃過(guò)程中得到反映，并廢止了皇室在土地使用規(guī)劃上的特權(quán)和有利于開(kāi)發(fā)商的土地購(gòu)買(mǎi)和建造方式，要求用新的補(bǔ)償機(jī)制來(lái)加快處理土地的強(qiáng)制性獲取。

3、完善公眾參與程序

西歐和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)劃法中都強(qiáng)調(diào)要不斷完善公眾參與規(guī)劃的法律制度。如德國(guó)《建設(shè)法典》規(guī)定，在規(guī)劃制定過(guò)程中必須盡早告之市民有關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃方案和影響，以便及早聽(tīng)取市民的意見(jiàn)進(jìn)行規(guī)劃修改。城鄉(xiāng)規(guī)劃在接受市議會(huì)審議時(shí)必須向公眾公開(kāi)展示并聽(tīng)取意見(jiàn)一個(gè)月。英國(guó)1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就有允許公眾對(duì)城市規(guī)劃發(fā)表意見(jiàn)和建議的規(guī)定；1990年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則對(duì)結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃這兩種主要的規(guī)劃形式，分別制定了公眾參與的法定程序。2004年的《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購(gòu)法》明確規(guī)定，在主要的地方規(guī)劃政策文件中，必須包括一份“社區(qū)參與申明”，表明公眾參與了從規(guī)劃制定開(kāi)始的一系列活動(dòng)。

4、實(shí)施規(guī)劃督察員制度

英國(guó)的中央政府不僅制定國(guó)家的法規(guī)政策，而且有權(quán)干預(yù)地方政府的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，并可指派督察員直接受理各地的規(guī)劃上訴，在當(dāng)?shù)刂鞒忠?guī)劃聽(tīng)證會(huì)并進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。法國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管工作，設(shè)立了國(guó)家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國(guó)文化與交流部向各省的派出部門(mén)，接受文化部、建設(shè)部和環(huán)境部的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。代表處直接參與市鎮(zhèn)按程序編制、修訂、審核地方規(guī)劃的各項(xiàng)工作。全國(guó)100個(gè)國(guó)家建筑師駐省代表處每年要60萬(wàn)條意見(jiàn)，包括對(duì)建設(shè)工程申請(qǐng)?zhí)岢觥皬?qiáng)制性意見(jiàn)”或“非強(qiáng)制性意見(jiàn)”。這些意見(jiàn)在一定程度上約束了頒發(fā)許可證的權(quán)力機(jī)構(gòu)（主要是市長(zhǎng)）。

5、適時(shí)修訂規(guī)劃法律

由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法具有相當(dāng)強(qiáng)的時(shí)效特點(diǎn)，即必須適應(yīng)城市化快速發(fā)展和不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)提出的新要求。許多發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)劃法在頒布后都有多次更新和修訂的經(jīng)驗(yàn)。如處于戰(zhàn)后快速發(fā)展階段的英國(guó)，在1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立后的三十年的時(shí)間，議會(huì)先后12次修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。聯(lián)邦德國(guó)的《建設(shè)法典》在1986年頒布后的二十年里，議會(huì)已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了20次以上的條文修訂。

6、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督

西歐和日本、韓國(guó)等城市化發(fā)展較為成功國(guó)家的重要經(jīng)驗(yàn)之一，都是在有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律中，始終堅(jiān)持以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的公共干預(yù)政策原則，其中特別重要的是健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系和行政管理體系，建立層級(jí)監(jiān)督，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實(shí)施和全程監(jiān)管。

三、完善我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在逐步完善，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也面臨著新的形勢(shì)和要求，迫切需要對(duì)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度加以完善。

（一）以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

按照我國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市地區(qū)是國(guó)家的工業(yè)化基地，鄉(xiāng)村則是為其服務(wù)的基礎(chǔ)，相應(yīng)的行政權(quán)力架構(gòu)也由此形成?！版?zhèn)”的概念被局限在極為有限的范圍內(nèi)：要么是縣域行政權(quán)力中心所在地，要么是因工業(yè)建設(shè)和交通集散需要而形成的居民點(diǎn)，其發(fā)展與其周?chē)泥l(xiāng)村地區(qū)缺乏內(nèi)在的直接聯(lián)系。改革開(kāi)放以來(lái)，高速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)促使原有鄉(xiāng)村行政管理體制發(fā)生巨大變化，大量的鄉(xiāng)建制改為鎮(zhèn)建制，這種以鎮(zhèn)為核心、與周?chē)r(nóng)業(yè)地域密切結(jié)合的地域結(jié)構(gòu)性變化，促使原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了根本性改變。合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度，貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，并在空間資源的配置、發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮城市對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用，通過(guò)立法，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的條件已經(jīng)成熟。

在具體的制度規(guī)約上，需要明確所有的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)限于城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，在規(guī)劃區(qū)以外原則上禁止除基礎(chǔ)設(shè)施之外的非農(nóng)建設(shè)活動(dòng)；在規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，也并非是所有的用地都用于各項(xiàng)建設(shè)，也需要?jiǎng)澏ㄏ鄳?yīng)的禁建區(qū)，包括基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)或生態(tài)敏感區(qū)、文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)用地、水源保護(hù)地、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)等，保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和公共安全，促使各項(xiàng)設(shè)施相對(duì)集中，提高運(yùn)行效率，切實(shí)有效地避免零星開(kāi)發(fā)和“遍地開(kāi)花”式的建設(shè)，從而更好地保護(hù)基本農(nóng)田和耕地。

二）適應(yīng)立法的階段性特點(diǎn)，逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度

城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點(diǎn)制定相應(yīng)的規(guī)則。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)及出現(xiàn)的問(wèn)題，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度有必要在以下方面重點(diǎn)加強(qiáng)。首先，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)成為立法的基本前提；其次，建立完善的公眾參與規(guī)劃制度，以適應(yīng)保護(hù)公眾利益和規(guī)劃社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)的需要；第三，針對(duì)近年來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中出現(xiàn)的隨意、頻繁變更規(guī)劃的現(xiàn)象和由此導(dǎo)致的擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、濫占耕地和盲目圈地等問(wèn)題，要調(diào)整規(guī)劃的編制和修訂制度，保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性；第四，針對(duì)地方政府在規(guī)劃管理中不依據(jù)法定規(guī)劃行使行政權(quán)力的行為，要注意建立上級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)劃監(jiān)督制約機(jī)制，并需要與對(duì)違法行為進(jìn)行法律追究的制度相結(jié)合；第五，為了保證規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，規(guī)范規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和個(gè)人參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，有必要建立規(guī)劃編制單位資質(zhì)和注冊(cè)規(guī)劃師制度。

（三）規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，保障社會(huì)和公共利益

在我國(guó)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是國(guó)家調(diào)控和引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要公共政策的組成部分，是國(guó)家為糾正市場(chǎng)失效，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，保護(hù)社會(huì)公共利益不受到市場(chǎng)消極面沖擊而進(jìn)行有效干預(yù)的重要手段之一。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃一方面需要維護(hù)市場(chǎng)秩序，支持正當(dāng)?shù)睦孀非?，另一方面則需要承擔(dān)起合理配置公共資源、切實(shí)保障公共利益的責(zé)任。

針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點(diǎn)，應(yīng)由確定開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)各類(lèi)脆弱資源和公共利益的有效保護(hù)以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局。在對(duì)綠地系統(tǒng)、歷史文化保護(hù)區(qū)和歷史街區(qū)、水系、道路交通、主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格界定的基礎(chǔ)上，實(shí)行強(qiáng)制性的規(guī)定，并且不得隨意修改和調(diào)整。同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持以人為本的原則，以建設(shè)和諧社會(huì)為目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)和城市公共利益之間的關(guān)系。城鄉(xiāng)空間布局和建設(shè)應(yīng)在保證科學(xué)性與合理性的基礎(chǔ)上，尊重和保護(hù)居民的利益，防止大拆大建，解決好關(guān)系居民切身利益的人居環(huán)境問(wèn)題，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。

（四）建立協(xié)同的行政體系，保障規(guī)劃的全面實(shí)施

建設(shè)完善的行政體系，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)考慮“謀、斷、行、督”相分離的原則，避免出現(xiàn)將權(quán)力主體、責(zé)任主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體集于一身的狀況，使承擔(dān)參謀、決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)之間既有分工，又互相制約。

通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的建立，明確各級(jí)政府在組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)清晰的一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)。中央政府、省級(jí)政府、市、縣政府各自制定目標(biāo)并各自擁有事權(quán)，在局部利益不得影響整體利益的前提下，地方各級(jí)政府在法定范圍內(nèi)享有自主權(quán)。通過(guò)事權(quán)劃分，強(qiáng)化行政體系的職能建設(shè)，并通過(guò)體系化的建設(shè)，形成強(qiáng)有力的規(guī)劃行政管理體制。各級(jí)規(guī)劃事權(quán)有相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，各級(jí)規(guī)劃事權(quán)不應(yīng)隨意下放。

規(guī)劃行政體系建設(shè)的另一個(gè)方面，就是要加強(qiáng)行政體系的執(zhí)行力。在城鄉(xiāng)規(guī)劃開(kāi)展的過(guò)程中，各級(jí)政府之間應(yīng)加強(qiáng)相互合作，做到管理層次上的完全銜接。各級(jí)政府要在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，對(duì)各自決定的執(zhí)行負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任。針對(duì)上級(jí)政府對(duì)審批結(jié)果的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督，直接損害了規(guī)劃嚴(yán)肅性的情況，需要建立完善的監(jiān)督制約制度和行政責(zé)任追究制度，應(yīng)當(dāng)建立上級(jí)政府向下級(jí)政府派駐城市規(guī)劃督察員的制度，依據(jù)法律、法規(guī)和上級(jí)政府批準(zhǔn)的規(guī)劃對(duì)下級(jí)政府實(shí)施監(jiān)督。這樣也有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃更為有效的實(shí)施。

（五）提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展

城鄉(xiāng)規(guī)劃制定制度與城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)法規(guī)體系要隨法律的完善進(jìn)一步進(jìn)行修改完善。首先，將全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)和科學(xué)發(fā)展觀、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等理念作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設(shè)的指導(dǎo)思想和具體行動(dòng)的原則，并將這些理念具體落實(shí)到規(guī)劃控制的具體要素上；其次，要按照“政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策”的要求，改進(jìn)規(guī)劃編制工作方式，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量與水平；第三，要加強(qiáng)規(guī)劃的審查和審批制度，健全規(guī)劃決策機(jī)制，完善決策程序。針對(duì)當(dāng)前地方政府自由裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題，推進(jìn)地方各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度的建立，增強(qiáng)規(guī)劃師的發(fā)言權(quán)和完善決策者責(zé)任追究制度；第四，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理和建設(shè)，嚴(yán)格管理規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)行職業(yè)規(guī)劃師制度，更應(yīng)注意對(duì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和人員參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為進(jìn)行規(guī)范；第五，推進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)例如地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、遙感（RS）等新技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的運(yùn)用，提高規(guī)劃編制工作中分析研究的準(zhǔn)確性，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；第六，建立規(guī)劃公示和聽(tīng)證會(huì)等制度，加大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的力度，通過(guò)強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主性來(lái)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性；第七，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)規(guī)劃編制、實(shí)施的監(jiān)督，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面、有效實(shí)施。

四、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的意義和具體實(shí)施辦法分析

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日正式實(shí)施。該法是新時(shí)期落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一部重要法律，它的頒布實(shí)施，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，確立科學(xué)的規(guī)劃體系和嚴(yán)格的規(guī)劃實(shí)施制度，有著十分重要的意義。

(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施的意義和作用

貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的意義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的要求。黨的十七大報(bào)告指出：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定編制和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，也就是說(shuō)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必須貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間合理布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，就是要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，科學(xué)布局，合理配置有利于城鄉(xiāng)發(fā)展的各種資源，為城鄉(xiāng)之間、縣（市）區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)創(chuàng)造更好的條件和環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展。

二是履行政府職責(zé)的要求。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程加快，迫切要求政府提供與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)公共需要，如城市空間布局、道路、交通、環(huán)境保護(hù)、綠化、文化體育、教育、衛(wèi)生、水、電、氣的安全供應(yīng)等。因此，貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，一定要從民生民意的角度思考城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，通過(guò)依法實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，滿足城鄉(xiāng)人民的公共需求，充分保護(hù)人民的公共利益，實(shí)施還權(quán)于民，為人民提供全面的公共服務(wù)，認(rèn)真履行政府的職責(zé)。

三是依法行政的要求?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是在總結(jié)原《城市規(guī)劃法》和《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃管理實(shí)際和社會(huì)發(fā)展的需求頒布的，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的法律依據(jù)，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)要嚴(yán)格依法行政，限制行政自由裁量權(quán)，加強(qiáng)了人大、上級(jí)機(jī)關(guān)和人民群眾對(duì)規(guī)劃部門(mén)的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾充分享有城市規(guī)劃知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這些方面的規(guī)定，是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的新內(nèi)容和特點(diǎn)。

（二）落實(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的理念和方法創(chuàng)新

21世紀(jì)是城市的世紀(jì)，也是生態(tài)的世紀(jì)。城市生態(tài)化是歷史發(fā)展的必然選擇，生態(tài)規(guī)劃和城市規(guī)劃的結(jié)合勢(shì)在必行。落實(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》重點(diǎn)在于理念和方法創(chuàng)新，其中生態(tài)學(xué)理念的培養(yǎng)和新的規(guī)劃方法的引入至關(guān)重要。

一是要深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法意圖。通過(guò)以規(guī)劃為龍頭的一系列相關(guān)手段，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，是未來(lái)五到十年我國(guó)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要領(lǐng)域之一?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》最具里程碑意義的是關(guān)于城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中“禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍”的內(nèi)容。隨著城市化的加快和城市類(lèi)型（基于功能分化）的迅速增加，城市與自然環(huán)境的矛盾日益突出。城市的擴(kuò)展過(guò)程成為自然環(huán)境變?yōu)槿斯きh(huán)境的過(guò)程，城市成為人類(lèi)改造自然最為徹底的地方，城市發(fā)展對(duì)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)也越來(lái)越得到關(guān)注。重新認(rèn)知城市生態(tài)關(guān)系引發(fā)理念創(chuàng)新，而規(guī)劃方法、建設(shè)方法和工程措施的創(chuàng)新更成為通向理想城市的必由之路。特別是隨著城市科學(xué)的發(fā)展，人們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)輪廓越來(lái)越清晰，城市生態(tài)學(xué)理論的應(yīng)用逐步得以普及?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的立法意圖的本質(zhì)，實(shí)質(zhì)是人與自然生態(tài)的和諧發(fā)展。實(shí)現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃和城市規(guī)劃的有機(jī)銜接，這樣，城市的理性發(fā)展是有望達(dá)成的。

二是城市規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)以人為本。認(rèn)真分析城市規(guī)劃的各個(gè)層次和階段，城市規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生態(tài)的關(guān)注是充分的，如傳承歷史文脈和地區(qū)文化特性，城市規(guī)劃中的歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃都對(duì)此給予了充分研究和落實(shí)，并將這些理念從城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落。但城市規(guī)劃中對(duì)自然生態(tài)的關(guān)注多停留在景觀和環(huán)境保護(hù)層面，如對(duì)建筑周邊的綠化建設(shè)給予了較多關(guān)注，景觀設(shè)計(jì)中雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)諸要素的考慮放在人與自然相互作用的前提下，也提出了人與自然和諧共處，但主要強(qiáng)調(diào)綠化的景觀效果。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了忘記滿足人類(lèi)生存和發(fā)展需求的根本目的而盲目追求土地開(kāi)發(fā)利益的傾向,而且城市規(guī)劃成為這樣的短期逐利行為的幫兇,使區(qū)域生態(tài)承載能力超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，城市盲目地陶醉于單純地利用現(xiàn)代技術(shù)或建筑藝術(shù)創(chuàng)造“奇、大、怪”建筑或構(gòu)筑物，使城市人居環(huán)境對(duì)人的生理和心理產(chǎn)生負(fù)面影響,造成人們?cè)谑斋@財(cái)富的同時(shí)損害了身心健康。因此，要從非建設(shè)用地入手進(jìn)行城市規(guī)劃，就是從自然要素的規(guī)律出發(fā)，分析其發(fā)展演變規(guī)律，在此基礎(chǔ)上確定人類(lèi)如何進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生活，有效地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)這些自然資源要素，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃師與決策者們從“想建什么”到“不該建什么”的思維模式的轉(zhuǎn)變，使得城市生態(tài)系統(tǒng)的完整性得以保障，最終使得整個(gè)區(qū)域和城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）推進(jìn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》貫徹落實(shí)的具體舉措

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)正打破建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度,進(jìn)入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃發(fā)展新時(shí)代，也為強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃工作帶來(lái)了新的機(jī)遇?，F(xiàn)以永州市為例，具體探討《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體操作辦法。

永州市位于湖南省南部，五嶺北麓，湘江上游，東與湖南郴州相接，西與廣西桂林毗鄰，南與廣東清遠(yuǎn)接壤，北與湖南衡陽(yáng)、邵陽(yáng)交界。1995年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷(xiāo)零陵地區(qū)，設(shè)立地級(jí)永州市。永州現(xiàn)轄九縣兩區(qū)，總面積2．24萬(wàn)平方公里，人口570萬(wàn)。近年來(lái)，永州立足原有基礎(chǔ)，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施開(kāi)放帶動(dòng)戰(zhàn)略，堅(jiān)持以開(kāi)放促開(kāi)發(fā)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步。農(nóng)業(yè)以100萬(wàn)畝草場(chǎng)、100萬(wàn)畝無(wú)公害蔬菜、100萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)水果、100萬(wàn)畝速生工業(yè)原料林四大基地建設(shè)為重點(diǎn)，突出精深加工，培育龍頭企業(yè)，打造綠色晶牌，形成了頗有特色的高效農(nóng)業(yè)基地。工業(yè)快速發(fā)展，汽車(chē)、卷煙、醫(yī)藥、食品、建材、造紙成為托起永州現(xiàn)代工業(yè)的六大支柱，中心城市轄零陵、冷水灘兩個(gè)區(qū)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展加速，2007年實(shí)現(xiàn)GDP506.39億元9。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃》的有關(guān)規(guī)定和永州實(shí)際情況，針對(duì)當(dāng)前規(guī)劃工作實(shí)際和存在的問(wèn)題，建議重點(diǎn)強(qiáng)化三個(gè)方面的工作，以具體舉措完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的可操作性，形成實(shí)施制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1、高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，加大規(guī)劃編制投入。市政府要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施工作的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，加強(qiáng)對(duì)縣(市)、鎮(zhèn)、村的規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，重點(diǎn)要加強(qiáng)零、冷兩區(qū)規(guī)劃一體化建設(shè)和兩區(qū)城鄉(xiāng)全覆蓋工作。建議市財(cái)政要加大對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的經(jīng)費(fèi)投入，把城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，切實(shí)予以保證。大力提升規(guī)劃水平，中心城市重點(diǎn)抓好永州歷史文化名城各項(xiàng)詳細(xì)規(guī)劃的高水平編制，把中心城市建設(shè)成為城市特色鮮明、環(huán)境舒適優(yōu)美、文化氣息濃郁的山水園林城市。

2、加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。建議市政府按照“政府組織、部門(mén)合作、專(zhuān)家領(lǐng)銜、公眾參與、科學(xué)決策、依法實(shí)施”的方針，盡快出臺(tái)貫徹落實(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實(shí)施意見(jiàn)，不斷提高規(guī)劃管理水平。一是政府組織。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批與修改，市政府及市、區(qū)規(guī)劃部門(mén)要切實(shí)發(fā)揮好“龍頭”作用，組織好城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與管理工作。二是部門(mén)合作。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、綜合性極強(qiáng)的工作，需要各部門(mén)的配合與協(xié)作。各相關(guān)部門(mén)要積極編制本行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃（包括研究確定行業(yè)發(fā)展目標(biāo)、階段性計(jì)劃及實(shí)施措施）、專(zhuān)業(yè)規(guī)劃及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等，并納入城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，使各類(lèi)規(guī)劃相互銜接、相互協(xié)調(diào)。三是專(zhuān)家領(lǐng)銜。

9永州市統(tǒng)計(jì)局，《永州市統(tǒng)計(jì)年鑒》2007年，第1頁(yè)

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、研究與審查，應(yīng)以城鄉(xiāng)規(guī)劃專(zhuān)家為主體，吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與，發(fā)揮專(zhuān)家的作用，保證各項(xiàng)規(guī)劃成果的前瞻性與科學(xué)性。四是公眾參與。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中，要盡快建立規(guī)劃公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，深入了解民意，廣泛集中民智，不斷推進(jìn)規(guī)劃決策的民主化，防止決策的隨意性。五是科學(xué)決策。規(guī)劃失誤是最大的失誤。政府有關(guān)部門(mén)要切實(shí)規(guī)范工作程序，按照法定程序組織評(píng)審、報(bào)批與備案，不斷提高規(guī)劃決策的科學(xué)化和法制化水平。六是依法實(shí)施。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)要根據(jù)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施批前、批后管理，制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》責(zé)任追究辦法，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)有關(guān)違法和不作為行為予以追究。

3、加大人才引進(jìn)培養(yǎng)力度，為實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃提供智力保障。當(dāng)前我市尤其是中心城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人才短缺問(wèn)題尤為突出，已成為規(guī)劃工作開(kāi)展的制約因素。建議市政府制定加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)和培養(yǎng)的計(jì)劃，重點(diǎn)引進(jìn)高層次、高水平的規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，要完善專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)引進(jìn)機(jī)制，改革教育培訓(xùn)方式，采取聘請(qǐng)高層次專(zhuān)家學(xué)者專(zhuān)題講座，組織年輕人才到發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)考察、掛職鍛煉，選送年輕人才到大專(zhuān)院校、科研機(jī)構(gòu)深造等形式，提高培訓(xùn)質(zhì)量和層次。要強(qiáng)化實(shí)踐鍛煉，提倡和鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)人才到規(guī)劃工作的第一線去，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村去，切實(shí)解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作“三無(wú)”卻“無(wú)機(jī)構(gòu)、無(wú)人才、無(wú)經(jīng)費(fèi)”的突出問(wèn)題。

名詞解釋

一、城市和鄉(xiāng)村

人類(lèi)按照生產(chǎn)和生活需要而形成的集聚定居地點(diǎn)。按性質(zhì)和人口規(guī)模，居民點(diǎn)分為城市和鄉(xiāng)村兩大類(lèi)。我國(guó)《城市規(guī)劃法》所稱(chēng)城市，是指國(guó)家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。除城鎮(zhèn)以外的其它地區(qū)，統(tǒng)稱(chēng)為鄉(xiāng)村。截至到2006年末我國(guó)有設(shè)市城市656個(gè)。

二、城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是以農(nóng)村人口比重下降和城鎮(zhèn)人口比重上升為表征，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)從農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成向城鎮(zhèn)社會(huì)構(gòu)成、人類(lèi)聚居場(chǎng)所從農(nóng)村空間形態(tài)向城鎮(zhèn)空間形態(tài)的轉(zhuǎn)化為本質(zhì)的多元演進(jìn)過(guò)程。

三、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

一定地域范圍內(nèi)，以區(qū)域生產(chǎn)力合理布局和城鎮(zhèn)職能分工為依據(jù)，確定不同人口規(guī)模等級(jí)和職能分工的城鎮(zhèn)的分布和發(fā)展規(guī)劃。

四、城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。

1998年的《歐洲城市規(guī)劃協(xié)會(huì)章程》提出：城市規(guī)劃包括所有不同形式的開(kāi)發(fā)和土地利用活動(dòng)。它在所有不同的社會(huì)層次內(nèi)、若干具有內(nèi)在聯(lián)系的空間等級(jí)上（地區(qū)、農(nóng)村、城郊、城市、都會(huì)、區(qū)域、國(guó)家乃至國(guó)際范圍）起作用。它在尊重個(gè)人權(quán)力的前提下，代表著公眾的共同利益，在不斷變化著的物質(zhì)環(huán)境中，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、加強(qiáng)、控制開(kāi)發(fā)。

五、村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃

指農(nóng)村集鎮(zhèn)和村莊的建設(shè)規(guī)劃。在中國(guó)，一般是根據(jù)縣的農(nóng)業(yè)區(qū)劃、縣域規(guī)劃，按照村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和居民收入水平等狀況,對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)（包括住宅、公共建筑、生產(chǎn)性建筑以及給水排水、道路、綠化、電信等）進(jìn)行全面布置。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的具體內(nèi)容，因村鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模而異。一般情況下，村莊的建設(shè)規(guī)劃，主要是安排農(nóng)民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建設(shè)規(guī)劃，除布置建筑物外，還要安排必要的生活服務(wù)設(shè)施和簡(jiǎn)易的公用工程設(shè)施。集鎮(zhèn)規(guī)模在1萬(wàn)人以上的，其規(guī)劃內(nèi)容基本上與小城市相似,但要較多地考慮為附近農(nóng)業(yè)地區(qū)服務(wù)的職能。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭長(zhǎng)德、鐘海燕.現(xiàn)代西方城市經(jīng)濟(jì)理論,北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社,2007年4月第一版

[2]謝文蕙,鄧衛(wèi).城市經(jīng)濟(jì)學(xué),北京:清華大學(xué)出版社,1997年第一版

[3]陳友華,趙民.城市規(guī)劃概論,上海:上?？茖W(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2000年第1版

[4]劉玉,馮健.區(qū)域公共政策,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005年第1版

[5]丁健.現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì),上海:同濟(jì)大學(xué)出版社,2006年9月第2版

[6]易可君,唐瑾.湖南區(qū)域經(jīng)濟(jì)教程,長(zhǎng)沙:中共湖南省委黨校函授學(xué)院,2001年第1版

[7]馮建國(guó).城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃先行促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化,《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2003年07期

[8]唐偉優(yōu).城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2005年03期

[9]袁振華.農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化與構(gòu)建和諧社會(huì),《學(xué)習(xí)論壇》2005年09期

[10]馬寶成.促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展:構(gòu)建和諧社會(huì)的重大課題,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年03期

[11]浦善新.改革城鄉(xiāng)行政管理體制促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展,《城市規(guī)劃》2006年07期

[12]溥善新.城市化進(jìn)程中的中國(guó)城市行政體制改革探討,《中共濟(jì)南市委黨校濟(jì)南市行政學(xué)院濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年04期

[13]鉉玉秋.完善法律促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,《行政與法》2005年02期

[14]張勤.事權(quán)明晰主體明確責(zé)任落實(shí)——瑞士城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的啟示,《國(guó)外城市規(guī)劃》，2006年03期

[15]吳良鏞.京津冀北城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究——對(duì)該地區(qū)當(dāng)前建設(shè)戰(zhàn)略的探索之一,《城市規(guī)劃》2000年12期

[16]黃家駟.加快村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展--以浙江省江山市為例,《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，2004年12期

[17]裴琰，段紅兵.農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中社會(huì)保障制度的法律思考,《山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年02期

[18]曹發(fā)義.突出重點(diǎn),加強(qiáng)監(jiān)督促進(jìn)規(guī)劃事業(yè)持續(xù)發(fā)展,《規(guī)劃師》，2002年07期

[19]史際春.論規(guī)劃的法治化,《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2006年04期

[20]何丹.中國(guó)法治化進(jìn)程中的城市規(guī)劃管理,《現(xiàn)代城市研究》，2001年3月

[21]羅利克，喻定權(quán)，李暢.挖掘歐洲城市規(guī)劃管理資源推動(dòng)我國(guó)城市規(guī)劃管理進(jìn)程--歐洲城市規(guī)劃管理的啟示,《國(guó)外城市規(guī)劃》2005年01期

[22]永州市統(tǒng)計(jì)局：《永州統(tǒng)計(jì)年鑒》2007年