導(dǎo)語(yǔ)：地方政府行為偏差的分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]本文在委托─理論的框架內(nèi)分析了地方政府的行為，指出地方政府官員對(duì)控制權(quán)回報(bào)的追求以及地方官員工作績(jī)效的選擇性顯示，會(huì)導(dǎo)致地方政府過(guò)分關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速擴(kuò)張，偏離建設(shè)和諧社會(huì)所要求的綜合發(fā)展目標(biāo)。為了減輕地方政府行為的偏差，本文提出了加強(qiáng)地方人大建設(shè)、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和建立科學(xué)的地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系等建議。[關(guān)鍵詞]和諧社會(huì)；地方政府行為；個(gè)人控制權(quán)回報(bào)；工作績(jī)效選擇性顯示一、引言黨的十六屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力。形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)，是鞏固黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求?！焙椭C社會(huì)的建設(shè)要靠社會(huì)各界共同努力，其中各級(jí)政府的作用尤為重要。本文假定構(gòu)建和諧社會(huì)首先是中央政府的目標(biāo)，但這一目標(biāo)要通過(guò)有效的中央政府與各級(jí)地方政府的委托─活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。然而，由于信息不對(duì)稱，在中央政府與各級(jí)地方政府的委托關(guān)系中，地方政府一方面可能會(huì)偏好地方性目標(biāo)，追求自身利益最大化；另一方面利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)自身績(jī)效進(jìn)行選擇性顯示，作出不利于中央政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為。這種委托─鏈條中地方政府的行為偏差如果得不到妥善處理，必將妨礙我國(guó)建設(shè)全面和諧社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成。為此，本文在委托─理論的框架內(nèi)分析了在建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程中地方政府可能的行為偏差，以及如何減輕這種地方政府行為偏差對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)的不利影響。二、政府行為的委托─分析經(jīng)典委托—理論框架包括以下主要內(nèi)容:①清晰的私有產(chǎn)權(quán)邊界和行為主體的自由選擇，這是市場(chǎng)中形成的委托─關(guān)系的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；②行為主體間的信息不對(duì)稱。作為委托事項(xiàng)的具體處理者，人因擁有關(guān)于自己工作的隱蔽信息而處于信息優(yōu)勢(shì)地位，相比之下，委托人處于信息劣勢(shì)，并因此而不能有效地監(jiān)督人的行為；③行為主體間的效用目標(biāo)沖突，人會(huì)利用合約的不完整性追求自身效用的最大化，妨礙了委托人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；④人激勵(lì)約束機(jī)制的建立，委托─分析框架的落腳點(diǎn)在于委托人如何通過(guò)建立適當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制來(lái)獲得人的適當(dāng)行動(dòng)，即促使人在追求自身效用最大化的同時(shí)盡可能地增進(jìn)委托人的利益，從而達(dá)到雙方的利益均衡。雖然經(jīng)典的委托─理論最初運(yùn)用于對(duì)企業(yè)所有者和經(jīng)理行為的分析，具有較濃的“公司化”氣息，但自從公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)人假設(shè)運(yùn)用到政府行為研究中以來(lái)，委托─理論在對(duì)公共決策的分析中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。我們可以把地方政府與企業(yè)等社會(huì)生產(chǎn)組織進(jìn)行類比，把地方政府官員看做與企業(yè)經(jīng)理人一樣的管理階層。它們是在工業(yè)社會(huì)專業(yè)化分工基礎(chǔ)上形成的一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，是公眾、企業(yè)、國(guó)家、社區(qū)等各利益集團(tuán)通過(guò)非市場(chǎng)合約建立的公共管理階層。它們具有特殊的信息優(yōu)勢(shì)和追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，并作為中央治國(guó)者的人提供公共服務(wù)。因此，從這個(gè)角度看，在向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，我國(guó)的中央政府和各級(jí)地方政府之間顯然處于一種委托─關(guān)系中，具體表現(xiàn)在以下三方面:首先，從信息結(jié)構(gòu)看，在我國(guó)行政金字塔中地方政府處于較低層級(jí)，比中央政府更貼近社會(huì)生活的現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r比較了解，能更好地掌握信息(錢(qián)穎一等，1995)。特別是最低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于國(guó)家和社會(huì)的交界面上，和其它更高層次的政治單位相比，與當(dāng)?shù)匚⒂^社會(huì)組織的聯(lián)系更加緊密和直接(楊雪東，2001)?？梢?jiàn)，就涉及到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體委托事項(xiàng)而言，中央政府在信息獲取上顯然不如地方政府，地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)地位。其次，從行為目標(biāo)的沖突來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)治者在理性的驅(qū)動(dòng)下，追求社會(huì)總產(chǎn)出和壟斷租金的雙重最大化，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保持持久的政權(quán)穩(wěn)定，來(lái)降低交易費(fèi)用和競(jìng)爭(zhēng)約束(諾思，1991；張宇燕等，1998)?？梢?jiàn)，作為國(guó)家的最高決策層，中央政府面對(duì)整個(gè)社會(huì)群體，其行為目標(biāo)更傾向于社會(huì)公共福利最大化，這不僅是一種理論假設(shè)，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐所證明。而改革開(kāi)放以來(lái)的政治和經(jīng)濟(jì)上的放權(quán)使得地方政府的獨(dú)立利益越來(lái)越明顯(Qian&Weingast，1996)，對(duì)自身獨(dú)立利益的追求構(gòu)成了地方政府參與制度創(chuàng)新的動(dòng)力(楊瑞龍，1998)，地方政府有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)通過(guò)對(duì)本地資源的開(kāi)發(fā)來(lái)擴(kuò)大并增強(qiáng)自身的運(yùn)作能力，從而有可能在很大程度上偏離中央政府的委托目標(biāo)。第三，就契約安排而言，作為委托人的中央政府為了使保證全社會(huì)福利水平最大化的政策措施得以推行，會(huì)提出一系列激勵(lì)約束措施，加強(qiáng)對(duì)人的監(jiān)督，并激勵(lì)人盡職盡力。作為人的地方政府據(jù)此選擇自己的行為方向和努力水平，盡管委托人與人的目標(biāo)函數(shù)不一致，但通過(guò)建立一種高效的激勵(lì)約束機(jī)制有可能實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。三、地方政府官員對(duì)控制權(quán)回報(bào)的追求我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本目的就是要在生產(chǎn)力不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。因此，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的首要內(nèi)容。但是，物質(zhì)豐富并不必然帶來(lái)社會(huì)和諧，我們還必須從以下幾方面來(lái)理解和諧社會(huì)的內(nèi)涵:第一、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，要正確處理和兼顧社會(huì)各方利益關(guān)系，堅(jiān)持公平和正義的價(jià)值取向以及機(jī)會(huì)平等原則。具體來(lái)說(shuō)，要保證社會(huì)成員享有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，保證他們都能夠接受教育，平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)生活。第二、社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)是一個(gè)法制健全、秩序良好的社會(huì)。衡量社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)就是社會(huì)穩(wěn)定、秩序良好。全體人民平等友愛(ài)、融洽相處，人民群眾安居樂(lè)業(yè)。第三、社會(huì)主義和諧社會(huì)必須強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共處，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，建立資源節(jié)約型社會(huì)。因此，構(gòu)建和諧社會(huì)要求中央政府必須追求多元化的目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平、生態(tài)良好和資源節(jié)約等。但由于現(xiàn)實(shí)中中央政府與地方政府委托─關(guān)系的存在，地方政府的行為可能偏離上述目標(biāo)，從而不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。委托─關(guān)系的形成是社會(huì)化大生產(chǎn)的必然結(jié)果，對(duì)推動(dòng)全社會(huì)的專業(yè)化分工具有重要的意義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，專業(yè)化分工程度較低，要素所有者直接占有、支配和使用各類生產(chǎn)要素來(lái)實(shí)現(xiàn)完全的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。但是，隨著市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和社會(huì)分工的擴(kuò)展，兩權(quán)分離的公司制組織越來(lái)越成為主要的生產(chǎn)組織形式，所有者直接占有、支配和使用生產(chǎn)要要素的情況越來(lái)越少，職業(yè)經(jīng)理實(shí)際上掌握了公司的運(yùn)作，發(fā)生了所謂的“經(jīng)理革命”。威爾森(1969)、羅斯(1973)、莫里斯(1974，1975，1976)、詹森和麥克林(1976)、霍姆斯特姆(1979，1982)等把這種“兩權(quán)分離”情況下的股東與經(jīng)理的關(guān)系描繪成委托─關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者與所有者具有不同的目標(biāo)函數(shù)，企業(yè)所有者追求利潤(rùn)最大化，而管理者追求個(gè)人控制收益最大化?，F(xiàn)代股份公司的發(fā)展使得公司的股權(quán)極端分散，大量小股東沒(méi)有激勵(lì)去監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，管理者取得了較大的企業(yè)實(shí)際控制權(quán)，所有者的產(chǎn)權(quán)遭到削弱。因此，企業(yè)的成敗既關(guān)乎所有者的利益，更關(guān)乎到管理者人力資本的回報(bào)水平。格羅斯曼和哈特(1986)在不完全合約概念的基礎(chǔ)上用“剩余控制權(quán)”來(lái)定義所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)。由于簽訂一項(xiàng)就交易的每個(gè)細(xì)節(jié)都有明確條款的合約所涉及的交易成本十分巨大，導(dǎo)致市場(chǎng)上有很多合約是不完全的，企業(yè)就是一種不完備的契約。進(jìn)入企業(yè)的合約是不完備的，未來(lái)也是不確定的，因此當(dāng)實(shí)際事態(tài)發(fā)生時(shí)，必須有人來(lái)填補(bǔ)不完備合約中的漏洞，這就是“剩余控制權(quán)”(residualrightsofcontrol)的由來(lái)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人控制權(quán)是指他們實(shí)際上已取得部分的企業(yè)剩余控制權(quán)，擁有剩余控制權(quán)實(shí)際上已被看成是所有權(quán)的定義。自伯利和米恩斯(1932)的研究以來(lái)，管理者主導(dǎo)企業(yè)的模型受到了很多學(xué)者的重視(鮑莫爾，1959；馬瑞斯，1964；威廉姆森，1964)，在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的多數(shù)大型企業(yè)中，管理者實(shí)際控制了企業(yè)，他們通常追求個(gè)人控制權(quán)的最大化(肖伯納，1941)。企業(yè)理論的研究表明，控制權(quán)回報(bào)在一定程度上彌補(bǔ)了貨幣激勵(lì)不足的缺陷，對(duì)激發(fā)經(jīng)營(yíng)者的“企業(yè)家精神”起到積極的作用(周其仁，1997)。但是，在以控制權(quán)為主導(dǎo)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)下，控制權(quán)與剩余索取權(quán)過(guò)度偏離，管理者為獲得更大的控制權(quán)，熱衷于盲目投資，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，并抵制來(lái)自外部的兼并收購(gòu)行動(dòng)(張維迎，1998)。地方政府官員追求的個(gè)人控制權(quán)，與以上企業(yè)經(jīng)營(yíng)者追求剩余控制權(quán)的邏輯基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、時(shí)間和工作人數(shù)三者之間的關(guān)系時(shí)指出，工作人員數(shù)量與完成工作量之間毫無(wú)關(guān)系，不管工作量增加或減少，工作人員數(shù)量幾乎都不受影響，官員一直有增加下屬的動(dòng)力。這就是著名的帕金森定律。增加下屬和制造出工作崗位，相當(dāng)于提高了官員地位，增加了官員的個(gè)人控制權(quán)，這就是現(xiàn)實(shí)中很多因人設(shè)事、機(jī)構(gòu)膨脹的邏輯。根據(jù)公共選擇理論，政府官員同企業(yè)經(jīng)營(yíng)者一樣，都是經(jīng)濟(jì)人，都追求個(gè)人效用最大化。政府官員的個(gè)人效用函數(shù)主要包括貨幣化收益和非貨幣化收益兩部分。貨幣化收益有崗位工資收入和在職消費(fèi)，非貨幣化收益主要包括個(gè)人聲譽(yù)、個(gè)人成就感、對(duì)權(quán)力的自由支配程度和政治支持等。對(duì)于官員來(lái)說(shuō)，非貨幣化收益與貨幣化收益同樣重要，其中個(gè)人對(duì)權(quán)力的自由支配程度就是官員的“控制權(quán)回報(bào)”。地方官員都希望領(lǐng)導(dǎo)更多的人、控制更大規(guī)模的資源，從而增加自己的影響力和權(quán)力的含金量，這樣的控制權(quán)回報(bào)對(duì)地方政府官員來(lái)說(shuō)是最大的激勵(lì)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，這種控制權(quán)回報(bào)就是中央政府與地方政府不完備合約中的剩余權(quán)利，是不同層級(jí)政府間專業(yè)化分工的結(jié)果，是激勵(lì)監(jiān)督者的交易成本最低的契約安排。政府官員因其崗位職能而擁有的個(gè)人控制權(quán)既是一種效用來(lái)源，也是一種體制資本(撒列尼，1994)。個(gè)人的崗位控制權(quán)能為擁有者帶來(lái)實(shí)在的利益，并能在一定條件下轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資本，它與物質(zhì)資本一樣具有保值增值的內(nèi)在動(dòng)力。因此，地方政府官員擴(kuò)大自己的控制權(quán)回報(bào)的激勵(lì)是內(nèi)在的，這種擴(kuò)張的實(shí)現(xiàn)機(jī)制也與企業(yè)管理者致力于擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模的機(jī)制相類似。很多研究表明，人在用其委托人的錢(qián)進(jìn)行投資時(shí)，具有更大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)傾向和擴(kuò)大投資規(guī)模的沖動(dòng)。這是因?yàn)槿绻顿Y失敗，則大部分投資損失由委托人承擔(dān)，而一旦投資成功，人可以享受到更多的實(shí)際利益?？娎?1971)指出企業(yè)人對(duì)規(guī)模的追求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)利潤(rùn)的追求。與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模來(lái)擴(kuò)展個(gè)人控制權(quán)邊界的邏輯一致，地方資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大也成為地方官員個(gè)人控制權(quán)回報(bào)的主要實(shí)現(xiàn)途徑。地方投資規(guī)模的擴(kuò)張至少在以下三個(gè)方面有利于增強(qiáng)地方官員的個(gè)人控制權(quán):第一、地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，官員的各種在職物質(zhì)利益也越大，官員的支配能力、成就感等非物質(zhì)性效用也越高；第二、地方投資規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，中央政府對(duì)地方官員進(jìn)行監(jiān)督的成本會(huì)越來(lái)越高，中央政府的控制和約束不可避免地遭到削弱，這反過(guò)來(lái)進(jìn)一步增強(qiáng)了地方政府官員的個(gè)人控制權(quán)；第三、地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大還會(huì)增加地方政府官員的談判力量(bargainingpower)，地方政府在與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中處于更加有力的地位，有利于爭(zhēng)取到更大的行政獨(dú)立性和更多的政策支持。目前，我國(guó)各地方官員通過(guò)擴(kuò)大轄區(qū)投資規(guī)模擴(kuò)張個(gè)人控制權(quán)的動(dòng)機(jī)十分強(qiáng)烈，有時(shí)甚至達(dá)到了不計(jì)成本的程度，預(yù)算軟約束(softbudgetconstraint)狀態(tài)使得有些地方政府盲目地鋪攤子、上項(xiàng)目，大搞所謂的政績(jī)工程，積累了巨額債務(wù)。這種情況的出現(xiàn)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期特殊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件有關(guān)，具體有四:第一、在現(xiàn)有的政治體制框架內(nèi)，目前我國(guó)的地方官員的產(chǎn)生并非地方公眾直接選擇的結(jié)果，地方官員還不是地方公眾的人，其效用目標(biāo)的選擇受地方公眾的影響較小，有可能與地方公共利益偏差較大。第二、基于我國(guó)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，很大部分的地方政府官員，特別是基層政府官員很難獲得政治上較大的提升，他們個(gè)人效用的滿足主要取決于個(gè)人控制權(quán)回報(bào)。第三、地方政府官員的個(gè)人控制權(quán)回報(bào)與地方財(cái)政支出規(guī)模密切相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)的行政放權(quán)和財(cái)政分稅制等措施的推行，導(dǎo)致地方獨(dú)立的財(cái)政利益日見(jiàn)突出，而地方財(cái)政的支出規(guī)模有賴于地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。第四、我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是一個(gè)漸進(jìn)的增量改革過(guò)程，其一個(gè)最顯著的特征就是地方政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，發(fā)揮了較大的市場(chǎng)增進(jìn)功能。較強(qiáng)的政府干預(yù)使得地方官員面對(duì)著大量體制性壟斷租金，他們的個(gè)人控制權(quán)回報(bào)更加清晰，利益擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)也就更加強(qiáng)烈?；谝陨戏治隹梢钥吹剑诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，正是我國(guó)地方政府官員對(duì)個(gè)人任期控制權(quán)回報(bào)的強(qiáng)烈追求使得地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，盲目追求投資和GDP增長(zhǎng)，從而忽視了建設(shè)和諧社會(huì)所必需的其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，如環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源、維護(hù)社會(huì)平等和制度文化建設(shè)等。這種情況如果得不到根本轉(zhuǎn)變，勢(shì)必在長(zhǎng)期內(nèi)影響我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。四、地方政府績(jī)效指標(biāo)的選擇性顯示委托—關(guān)系的形成有多種情況，有時(shí)委托人僅就單項(xiàng)事務(wù)委托他人，有時(shí)委托人也會(huì)就多項(xiàng)工作委托他人。由于監(jiān)督是有成本的，而這種成本會(huì)因?yàn)椴煌墓ぷ餍再|(zhì)而有所不同，因此，在涉及多項(xiàng)工作的委托─關(guān)系中，委托人對(duì)同一人所從事的不同工作進(jìn)行監(jiān)督時(shí)所需要的成本是不一樣的，委托人對(duì)不同工作的監(jiān)督效果是不同的，有些工作可能比另一些工作更難評(píng)價(jià)。在對(duì)不同工作進(jìn)行監(jiān)督的難易程度不同的情況下，由于“隱藏信息”的存在，人很容易將其從事的工作進(jìn)行監(jiān)督難易程度上的分類，在此基礎(chǔ)上，為了獲得對(duì)自己有利的績(jī)效評(píng)價(jià)，人會(huì)對(duì)易于監(jiān)督的工作投入過(guò)度的努力，而忽視其他事項(xiàng)，導(dǎo)致資源配置的扭曲。例如，我國(guó)中小學(xué)應(yīng)試教育的很多弊端都是由過(guò)分注重升學(xué)率的考核制度帶來(lái)的，對(duì)升學(xué)率的過(guò)度關(guān)注導(dǎo)致教師忽視了對(duì)學(xué)生的創(chuàng)造力、想象力和道德品質(zhì)等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，因?yàn)閷?duì)學(xué)生升學(xué)率的考核遠(yuǎn)比對(duì)學(xué)生的創(chuàng)造力、想象力和道德品質(zhì)等的考核容易?；谝陨线壿?，我國(guó)地方政府會(huì)利用自己所具有的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)自身的績(jī)效進(jìn)行選擇性顯示，在完成上級(jí)政府考核指標(biāo)的過(guò)程中采取機(jī)會(huì)主義行為，過(guò)度關(guān)注那些易于監(jiān)督的工作指標(biāo)的達(dá)成，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，在實(shí)踐中偏離建設(shè)和諧社會(huì)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的過(guò)程中，中央政府必須與各級(jí)地方政府達(dá)成一項(xiàng)多任務(wù)的委托─合同，內(nèi)容包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、縮小居民收入差距和提高自主創(chuàng)新能力等。其中GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率和就業(yè)率等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)事項(xiàng)比較容易評(píng)價(jià)，只要通過(guò)對(duì)相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)就可以完成了，涉及的監(jiān)督成本最低。相比之下，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的監(jiān)督則要困難得多，因?yàn)檫@些發(fā)展目標(biāo)大多是隱性的，無(wú)法通過(guò)直接的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)它們的考核勢(shì)必要涉及到大規(guī)模的實(shí)地調(diào)研和復(fù)雜的評(píng)估程序，從而導(dǎo)致較高的監(jiān)督成本。因此，從中央政府作為理性的委托人的角度來(lái)看，把地方GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率和就業(yè)率等指標(biāo)作為考核和獎(jiǎng)懲地方官員的主要指標(biāo)，無(wú)疑是監(jiān)督成本最小的方式，有的學(xué)者把這種情況稱為地方政府的經(jīng)濟(jì)“政績(jī)合法性”(陳剩勇、馬斌，2004)。周黎安(2004)在委托─框架內(nèi)，對(duì)我國(guó)28個(gè)省1980-1993年間的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，揭示了各省的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。在我國(guó)目前的行政體制下，對(duì)地方政府的監(jiān)督主要來(lái)自上級(jí)政府，轄區(qū)公眾的監(jiān)督機(jī)制還不完善，在人力、物力有限的情況下，上級(jí)政府自然十分偏愛(ài)以上成本最小化的績(jī)效考核方式。此外，從地方政府作為人的角度來(lái)看，地方政府理性地認(rèn)識(shí)到上級(jí)政府的選擇，會(huì)利用上級(jí)政府的信息劣勢(shì)采取機(jī)會(huì)主義對(duì)策，地方政府會(huì)把大部分力量投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，特別是努力擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高指標(biāo)來(lái)爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)自己的有利評(píng)價(jià)，這必然導(dǎo)致對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)的其他發(fā)展目標(biāo)重視不夠。在對(duì)自身績(jī)效進(jìn)行選擇性顯示的過(guò)程中，地方政府的機(jī)會(huì)主義行為還可能因?yàn)橐韵氯矫嬉蛩囟玫綇?qiáng)化:第一、在具體實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中，上級(jí)政府為了減少監(jiān)督成本，一般主要依賴地方政府自報(bào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的指標(biāo)數(shù)據(jù)。地方政府有動(dòng)力利用我國(guó)政府層級(jí)過(guò)多、鏈條過(guò)長(zhǎng)的不足，傳遞虛假信息，虛報(bào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，以獲得較好的績(jī)效評(píng)價(jià)。地方政府層層上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大量失真的情況在我國(guó)并不少見(jiàn)，特別是在那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，這種情況更為嚴(yán)重。第二、由于上級(jí)監(jiān)督不力和轄區(qū)公眾監(jiān)督還不能完全到位，地方政府有可能為了達(dá)到上級(jí)政府易于觀察的“政績(jī)顯示”目標(biāo)，忽視群眾利益，盲目進(jìn)行形象工程和政績(jī)工程建設(shè)，制造了潛在的社會(huì)不穩(wěn)定因素。例如，很多地方盲目進(jìn)行大規(guī)模的城市建設(shè)活動(dòng)，很多被拆遷戶的利益得不到及時(shí)補(bǔ)償，近年來(lái)城市拆遷戶上訪事件頻發(fā)揭示了這種機(jī)會(huì)主義的“政績(jī)顯示”的巨大危害性。第三、由于隱藏信息的存在，地方政府官員很可能透支轄區(qū)未來(lái)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力，導(dǎo)致嚴(yán)重的屆別機(jī)會(huì)主義行為。目前，我國(guó)各級(jí)地方政府官員的任期普遍在3-5年左右，很容易引發(fā)政策上的短期行為。2002年以來(lái)，有些地方政府新領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，急于創(chuàng)造政績(jī)，紛紛選擇產(chǎn)值高、稅收多的大項(xiàng)目，企業(yè)的利潤(rùn)擴(kuò)張與地方政府政績(jī)沖動(dòng)互相推動(dòng)導(dǎo)致了一些行業(yè)的投資過(guò)熱。但短期的利稅增長(zhǎng)并不能準(zhǔn)確反映一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和可持續(xù)性，在很多情況下削弱了長(zhǎng)期增長(zhǎng)的潛力。五、主要結(jié)論和政策含義公共選擇理論指出，政府官員具有一種偏離選民利益，在其所面臨的約束條件內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的自然傾向。根據(jù)以上分析，我國(guó)地方政府官員個(gè)人效用的滿足主要體現(xiàn)在個(gè)人控制權(quán)回報(bào)上。為了盡量擴(kuò)大自己的個(gè)人控制權(quán)回報(bào)，地方政府往往會(huì)專注于地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模的橫向擴(kuò)張，忽視其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，從而在一定程度上偏離了中央政府建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)。此外，在多任務(wù)委托─框架內(nèi)，由于不同任務(wù)監(jiān)督成本的差異，把地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)作為主要的考核指標(biāo)是作為委托人的中央政府和作為人的地方政府共同的理性選擇。因此，我們需要從以上兩方面入手來(lái)分析如何減輕地方政府在建設(shè)和諧社會(huì)過(guò)程中的行為偏差。第一，地方政府的行為偏差主要是由信息不對(duì)稱造成的，因此，有效的解決辦法在于縮短信息傳遞鏈條，提高監(jiān)督者信息的有效性。從邏輯上看，我國(guó)地方政府實(shí)際上處于兩個(gè)委托─鏈條中:一是中央政府與地方政府的縱向委托─關(guān)系；二是轄區(qū)公眾與地方政府的橫向委托關(guān)系。前一個(gè)委托─關(guān)系是通過(guò)垂直的政府層級(jí)實(shí)現(xiàn)的，中央政府遠(yuǎn)離監(jiān)督的現(xiàn)場(chǎng)，信息傳遞需要經(jīng)過(guò)一個(gè)很長(zhǎng)的行政鏈條，監(jiān)督者的信息劣勢(shì)十分明顯。相比之下，轄區(qū)公眾位于監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)，能直接感受到地方政府施政的成效，理應(yīng)能更有效地監(jiān)督地方政府行為。但由于一般民眾在進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中的搭便車(chē)行為和較高的監(jiān)督成本，要使公眾監(jiān)督能夠有效地實(shí)行就必須做好以下兩方面工作:首先，社會(huì)需要一個(gè)能代表地方公眾利益的組織來(lái)實(shí)施監(jiān)督，地方人大就是這樣一種組織。由地方人大來(lái)代表社會(huì)公眾實(shí)施監(jiān)督不僅具有信息優(yōu)勢(shì)，也具有成本優(yōu)勢(shì)。因此，在上述兩個(gè)委托關(guān)系中，我們要著重理順橫向委托關(guān)系，加強(qiáng)地方人大對(duì)地方政府的同級(jí)監(jiān)督，在制度上構(gòu)筑地方人大與同級(jí)政府之間的委托關(guān)系。為此，我們必須強(qiáng)化地方人大在地方公共政策制定過(guò)程中的主導(dǎo)功能，引導(dǎo)地方各類利益集團(tuán)的形成，以搭建有效的地方公共選擇權(quán)力的制衡機(jī)制。今后特別要注意地方人民代表大會(huì)制度的建設(shè)，增加地方人大的代表性，普通居民代表可以按照法定程序進(jìn)入地方人民代表大會(huì)，使得地方轄區(qū)內(nèi)納稅人和公共產(chǎn)品受益人的意志能得到更多的體現(xiàn)，在地方政策供給過(guò)程中保持地方人民代表大會(huì)的主導(dǎo)性。第二，為了進(jìn)一步減輕委托人信息劣勢(shì)的影響，必須加強(qiáng)政府公開(kāi)力度，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督主體的知情權(quán)，發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的力量。從我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀來(lái)看，目前最迫切的是要盡快進(jìn)行我國(guó)有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除政府和外界在信息交流上的困難，進(jìn)一步提高政府工作的透明度。首先，要完善群眾監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保持渠道暢通，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開(kāi)辟政府公開(kāi)的新途徑；不斷創(chuàng)新和完善群眾監(jiān)督的實(shí)施方式，如信訪舉報(bào)制度、特邀監(jiān)察員制度和行風(fēng)評(píng)議制度等。其次，在政府決策環(huán)節(jié)實(shí)行監(jiān)督聽(tīng)證制度，加強(qiáng)政府重大決策的事中監(jiān)督。所謂聽(tīng)證制度就是由公民推選的代表或公民監(jiān)督組織，就特定的決策事項(xiàng)向政府部門(mén)提出質(zhì)疑詢問(wèn)的一項(xiàng)制度。在實(shí)踐中堅(jiān)持和完善政府重大決策聽(tīng)證制度有利于增加政府決策的透明度和科學(xué)性，防止政府決策對(duì)公共利益的損害。第三、進(jìn)一步強(qiáng)化輿論監(jiān)督的力量，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督法治化和制度化建設(shè)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，輿論監(jiān)督被視為第四種權(quán)力，與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列，這足以說(shuō)明輿論監(jiān)督的強(qiáng)大力量。公共媒體報(bào)道能以其傳播的迅捷和廣泛性，對(duì)被監(jiān)督者形成巨大的心理壓力和社會(huì)壓力。針對(duì)目前輿論監(jiān)督中存在的問(wèn)題，今后特別需要加快社會(huì)輿論監(jiān)督的法制建設(shè)，不斷提高輿論工作人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)及社會(huì)責(zé)任感，使輿論監(jiān)督能真正站在人民的立場(chǎng)上，反映社會(huì)公眾的心聲，成為制衡政府可能的行政不當(dāng)?shù)挠行Яα?。第三，適應(yīng)建設(shè)和諧社會(huì)的需要，建立科學(xué)的地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系。我們一定要用科學(xué)精神對(duì)待現(xiàn)有的GDP核算制度，牢固樹(shù)立全面的發(fā)展觀，通過(guò)確立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)正確地規(guī)范地方官員們的行為取向，引導(dǎo)地方官員注重地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，避免地方官員績(jī)效的選擇性顯示。為此，應(yīng)設(shè)計(jì)一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績(jī)效考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，在現(xiàn)有GDP考核體系中增加綠色GDP和人文GDP指標(biāo)。1993年聯(lián)合國(guó)提出綠色GDP概念，從現(xiàn)行GDP中扣除環(huán)境資源成本和對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)費(fèi)用。人文GDP則是為保障人的全面發(fā)展而投入的財(cái)富增長(zhǎng)指標(biāo)，包括教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生等。筆者認(rèn)為，今后新增的綠色和人文GDP至少應(yīng)包括以下8方面指標(biāo):①資源利用指標(biāo)；②生態(tài)指標(biāo)；③環(huán)境污染指標(biāo)；④歷史文化保護(hù)指標(biāo)；⑤公眾素質(zhì)指標(biāo)；⑥社會(huì)風(fēng)氣指標(biāo)；⑦公共設(shè)施建設(shè)指標(biāo)；⑧政府投入之指標(biāo)。[參考文獻(xiàn)][1]胡書(shū)東.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方關(guān)系[M].上海三聯(lián)書(shū)店，2001.[2]金太軍.當(dāng)代中國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系的現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中國(guó)行政管理，1999(7)[3]李軍杰，鐘君.中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析—基于公共選擇視角[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004(4).[4]路易斯·普特曼，蘭德?tīng)枴た肆_茨納(編).企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)[C].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002.[5]潘小娟.中央與地方關(guān)系的若干思考[J]1政治學(xué)研究，1997(3)[6]R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷—產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[C].上海:上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社，2002.[7][美]繆勒.公共選擇理論[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999.[8][美]麥克爾·麥金尼斯.多中心制道與發(fā)展[M].上海:上海三聯(lián)書(shū)店，2000.[9]楊善華，蘇紅.從“型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J].社會(huì)學(xué)研究，2002(1).