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中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，特點(diǎn)是人口多、耕地少，水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾尖銳。全國(guó)有13億人口，約占世界人口的20％，人口密度是世界平均的3倍，其中8億多是農(nóng)民；耕地面積13004萬hm2，占世界耕地總面積的10％左右，人均耕地0.1hm2，是世界人均耕地的1／3，屬于世界人均耕地最少的國(guó)家之一；灌溉面積5501萬hm2，人均灌溉面積僅為0.04hm2；水資源總量2.8萬億m3，居世界第四位，但人均水資源量?jī)H為世界人均的1/4，為世界上13個(gè)缺水國(guó)家之一；受季風(fēng)氣候影響，降水量時(shí)才分布極不均勻，造成水旱災(zāi)害頻繁，總體上呈南澇北旱的格局。

中國(guó)人口、耕地、氣候、水資源等自然條件，決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)必須走灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。灌溉在中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位十分重要，每年灌溉面積上生產(chǎn)的糧食占全國(guó)總量的3/4，生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)作物占90％以上。中華人民共和國(guó)成立以來，全國(guó)建成各類水庫8萬多座和抽排水站數(shù)十萬座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了5600多億m3的年供水能力，其中農(nóng)業(yè)用水占70％，農(nóng)田灌溉用水又占農(nóng)業(yè)用水總量的90％，其中大型灌區(qū)（2萬hm2以上）402個(gè)，中型灌區(qū)（660～20000hm2）5600個(gè)左右，其余為小型灌區(qū)（660hm2以下），約1000萬處。灌溉事業(yè)取得的巨大成就，為保障中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了條件。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，人口增長(zhǎng)，水、土資源的供需矛盾日益尖銳，灌溉面積和用水量的增加將受到嚴(yán)重的制約，因此，農(nóng)業(yè)發(fā)展只有立足現(xiàn)有土地和水資源，通過完善灌排系統(tǒng)，改進(jìn)和加強(qiáng)灌溉管理，節(jié)約用水、高效用水，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)粗放型灌溉農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代節(jié)水高效灌溉農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

1中國(guó)灌溉管理

1.1灌溉行政管理體制

中國(guó)灌溉管理在行政上是由各級(jí)政府的水行政主管部門負(fù)責(zé)。水利部是中央一級(jí)的水行政主管部門，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)灌溉的行業(yè)指導(dǎo)以及宏觀管理。市（地區(qū)）水利局或縣水利局負(fù)責(zé)大多數(shù)灌溉工程的管理，受益范圍跨兩個(gè)市以上的大型灌溉工程直接由省水利廳管理。

中國(guó)的大中型灌區(qū)大多數(shù)采用專業(yè)管理與農(nóng)民集體管理相結(jié)合的管理形式，即由同級(jí)人民政府成立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，如灌區(qū)管理局等，負(fù)責(zé)支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益戶推選出來的支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)進(jìn)行管理，支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)受灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；小型灌區(qū)基本上采取農(nóng)民集體管理，即由受益戶直接推選管理委員會(huì)或?qū)Ｈ诉M(jìn)行管理。見圖1。

圖1我國(guó)灌溉管理形式

1.2灌區(qū)的民主管理

灌區(qū)在專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行民主管理。灌區(qū)經(jīng)過民主協(xié)商選舉代表，成立灌區(qū)代表會(huì)，代表中一般包括用水戶代表、管理單位代表、地方政府代表和有關(guān)部門的代表，代表一般任期3～5年。灌區(qū)代表會(huì)是灌區(qū)的最高權(quán)力組織，每年至少召開一次，聽取專管機(jī)構(gòu)工作匯報(bào)，審查灌區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)、決算等重大事項(xiàng)。灌區(qū)代表會(huì)通過協(xié)商產(chǎn)生灌區(qū)管理委員會(huì)，是灌區(qū)代表會(huì)閉會(huì)期間的權(quán)力機(jī)構(gòu)，代行灌區(qū)代表會(huì)的一切職權(quán)。支渠以下至田間的灌溉工程管理出灌溉管理站、斗渠斗長(zhǎng)及灌溉委員會(huì)負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)、村集體管理的小型灌區(qū)則出受益戶直接推選委員會(huì)進(jìn)行管理；農(nóng)戶自建自用或幾戶農(nóng)民合作興建和使用的小塘、池、井等工程，由農(nóng)戶自己管理。這些民主管理形式與國(guó)際上受到重視的用水戶參與灌溉管理有相似之處。但由于過去中國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，造成灌區(qū)管理權(quán)力過多地集中在專管機(jī)構(gòu)，灌區(qū)管理委員會(huì)作用沒有得到充分發(fā)揮，農(nóng)民參與程度較低。

1.3農(nóng)業(yè)灌溉有關(guān)的法律、政策

主要有：《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)管理規(guī)定》、《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》、《灌區(qū)管理暫行辦法》等。

1.4灌溉管理的改革

1978年以米，經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，在灌溉管理體制和機(jī)制改革方面，我們一直因地制宜地進(jìn)行了多種形式的探索，特別是在加強(qiáng)民工管理、調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民參與灌溉管理的積極性、提高灌區(qū)管理水平和管理效率方面做了很多的嘗試。目前主要有四種形式：

（1）承包責(zé)任制。這是把土地承包責(zé)任制引入到水利行業(yè)的一種形式。在這種體制下，灌區(qū)管理的部分職能實(shí)行了責(zé)任承包，支渠以下和田間工程的灌溉管理承包給了一個(gè)小組或個(gè)人，有不少地方采用公開競(jìng)價(jià)承包的方式（基層干部習(xí)慣稱之為拍賣）。小型灌溉工程的管理實(shí)行整體承包。

（2）租賃制。把具有一定經(jīng)營(yíng)性的水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)租賃給個(gè)人（一定的年限），這種形式多限于小型灌溉工程。

（3）對(duì)經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的鄉(xiāng)村生活供水設(shè)施采用股份合作制組建實(shí)體，按企業(yè)辦法經(jīng)營(yíng)。

（4）把支渠或斗渠以下工程及管理權(quán)移交給受益農(nóng)戶，組建用水戶協(xié)會(huì)。灌溉專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)骨干工程的管理，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府。斗渠以下工程交給用水戶協(xié)會(huì)管理，田間工程的資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)歸用水戶協(xié)會(huì)，用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的服務(wù)型社會(huì)實(shí)體。它與灌區(qū)管理單位是水的買賣關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系。

通過多年來的實(shí)踐，以上幾種改革方式在不同地區(qū)都取得了較好的效果。這幾種形式的共向之處是引入了激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本原則，而且在擁有者或參與者取得經(jīng)營(yíng)管理或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟(jì)上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護(hù)義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機(jī)制，保證用水和收費(fèi)的公開公平。

2中國(guó)用水戶參與灌溉管理

2.1用水戶參與灌溉管理試點(diǎn)情況

中國(guó)在全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，對(duì)灌溉管理的改革做了大量的探索。20世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)結(jié)合大小型灌區(qū)更新改造和續(xù)建配套工作，在世界銀行和國(guó)際灌排組織的支持下，開展了“用水戶參與灌溉管理”的改革試點(diǎn)。目前，中國(guó)有19個(gè)省、80多個(gè)灌區(qū)開展了試點(diǎn)工作，共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)約1000多個(gè)。我們的指導(dǎo)思想是“結(jié)合中國(guó)國(guó)情，吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造有中國(guó)特色的‘用水戶參與灌溉管理’模式”，把工作重點(diǎn)放在支渠以下渠道，按渠系組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。

2.2用水戶參與灌溉管理的做法和經(jīng)驗(yàn)

（1）籌建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。首先對(duì)灌區(qū)農(nóng)民及鄉(xiāng)、村、組工部進(jìn)行廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，共同認(rèn)識(shí)和明白建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的目的、意義、方法和步驟。然后由灌區(qū)管理單位向當(dāng)?shù)卣鼍呱暾?qǐng)報(bào)告，取得政府同意。

（2）編制灌區(qū)改革方案。一般采用“港區(qū)管理單位＋用水戶協(xié)會(huì)＋用水戶”的模式。即骨干工程歸灌區(qū)管理單位管理，支渠（不含支渠）以下歸用水戶協(xié)會(huì)管理，減少行政干預(yù)。用水戶通過協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)自主管理、良性運(yùn)行。建立起一種新型的供用水關(guān)系。

（3）成立用水戶協(xié)會(huì)。用水戶協(xié)會(huì)代表人數(shù)一般以用水組為單元，每個(gè)用水組最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表組成用水戶協(xié)會(huì)代表大會(huì)，代表大會(huì)要有3／4以上的代表出席，代表大會(huì)選舉產(chǎn)生協(xié)會(huì)主席和執(zhí)委會(huì)，并表決通過協(xié)會(huì)章程和工程管理、灌溉管理、水費(fèi)征收、財(cái)務(wù)管理等制度。協(xié)會(huì)要到民政部門登記注冊(cè)，成為具有民事地位的集體法人，受法律保護(hù)。用水戶協(xié)會(huì)成立流程見圖2。

圖2用水戶協(xié)會(huì)成立流程

（4）用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理。用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理各地在實(shí)踐中創(chuàng)造了許多做法和經(jīng)驗(yàn)，一般包括：

①制定執(zhí)行細(xì)則。見圖3。

圖3用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行管理執(zhí)行細(xì)則

②一般成立灌溉服務(wù)小組或工程維護(hù)小組等。

③實(shí)行水務(wù)公開。用水量指標(biāo)公開、水價(jià)格公開、實(shí)用水量公開、財(cái)務(wù)帳目公開。用水戶協(xié)會(huì)向用水小組公開，召開會(huì)議并在顯要地方張榜公布。用水小組向用水戶公開并在顯要地方公布用水戶的用水、收費(fèi)情況。

2.3用水戶參與灌溉管理的成效

（1）調(diào)動(dòng)了農(nóng)民自覺維護(hù)管理的積極性，加強(qiáng)了支、斗渠以下工程的管理。

（2）減少了中間環(huán)節(jié)，避免了各種不合理負(fù)擔(dān)和收費(fèi)，保護(hù)了農(nóng)民利益。

（3）降低了水價(jià)成本，明顯提高了水利用效率。

（4）按量收費(fèi)，收費(fèi)到戶，減少了用水糾紛，提高了管理水平。

2.4用水戶參與灌溉管理的優(yōu)點(diǎn)

（1）用水戶參與灌溉管理保證了支渠以下水利設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)歸全體受益農(nóng)戶所有，與原體制容易接軌，大多數(shù)農(nóng)民能夠接受。用水戶協(xié)會(huì)是一個(gè)集體的概念，能更有效地保證各用水戶享受公平、合理的灌溉排水服務(wù)。

（2）用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的社團(tuán)組織，其工作具有長(zhǎng)期性、連續(xù)性和計(jì)劃性，不會(huì)出現(xiàn)短期行為。

（3）用水戶協(xié)會(huì)容易與地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，并得到廣大用水產(chǎn)的信賴。

（4）用水戶參與灌溉管理有利于田間工程的維護(hù)和改造。

（5）用水戶參與灌溉管理的核心是參與，參與的過程就是監(jiān)督的過程。用水戶協(xié)會(huì)不僅要監(jiān)督水管單位的行為，還要接受政府、水管理單位的監(jiān)督，更重要的是接受農(nóng)戶的監(jiān)督。

2.5需要注意的幾個(gè)問題

（1）用水戶協(xié)會(huì)人員素質(zhì)教育問題。由于大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化比較落后，加之受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，用水戶協(xié)會(huì)從主席到工作人員的基本素質(zhì)急需培訓(xùn)提高。內(nèi)容包括：法制教育、灌溉業(yè)務(wù)培訓(xùn)、服務(wù)意識(shí)和服務(wù)觀念的教育等。今后要采取多種途徑，加大培訓(xùn)教育的力度，不斷提高協(xié)會(huì)人員素質(zhì)。

（2）用水戶參與灌溉管理的配套政策問題。用水戶參與管理的改革涉及農(nóng)村管理和經(jīng)營(yíng)中的許多方面，需要政府出臺(tái)相關(guān)的法律和政策規(guī)定，目前水利部正在研究起草加強(qiáng)用水戶參與管理的政策文件。

（3）盡快配套完善灌溉工程問題。就是不能把破損的工程設(shè)施交給用水戶自己修復(fù)、完善。由于歷史原因，相當(dāng)多的現(xiàn)有工程設(shè)施完好程度低，影響了用水戶協(xié)會(huì)的建立。今后要結(jié)合全國(guó)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、節(jié)水灌溉項(xiàng)目，加大對(duì)灌溉工程的投入。

（4）協(xié)會(huì)規(guī)模問題。中國(guó)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模太小，一個(gè)支渠的用水戶協(xié)會(huì)常由幾百乃至上千個(gè)農(nóng)戶組成，選舉、協(xié)商等工作量繁雜，影響了效率，有時(shí)也影響了民主管理的效果。今后要在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)具體情況，研究相應(yīng)的辦法。

2.6用水戶參與灌溉管理工作的展望

推行用水戶參與灌溉管理，是當(dāng)今國(guó)際上特別是發(fā)達(dá)國(guó)家在灌溉管理方面的通行做法和潮流，是成熟的經(jīng)驗(yàn)。用水戶參與管理在中國(guó)的試點(diǎn)也取得了較好成效。中國(guó)已經(jīng)加入WTO，政府職能將做較大的轉(zhuǎn)變，這將為灌區(qū)逐步建立在政府公共財(cái)政扶持和宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督管理下，實(shí)現(xiàn)自主管理、民主管理和良性運(yùn)行機(jī)制的形成創(chuàng)造有利的政策條件。近幾年國(guó)家對(duì)大中型灌區(qū)的更新改造和續(xù)建配套建設(shè)也為灌溉管理改革提供了良好的工程條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。今后，我們應(yīng)繼續(xù)加大改革的力度，以改革來保障改造的成果和灌區(qū)的持續(xù)發(fā)展；在大中型灌區(qū)，結(jié)合中國(guó)具體實(shí)際，大力推行用水戶參與灌溉管理的改革，探索有中國(guó)特色的用水戶參與灌溉管理的模式。