導(dǎo)語：洪水風(fēng)險管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為了抗御水旱災(zāi)害的侵?jǐn)_，人們一直盡力運(yùn)用各種工程手段不斷擴(kuò)大防洪保護(hù)范圍、提高防洪保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與供水保證標(biāo)準(zhǔn)。然而，面對我國現(xiàn)階段隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展而日趨嚴(yán)重的水危機(jī)，單純的人與自然對抗的治水模式，已開始受到詰問與質(zhì)疑。本文在《一論》的基礎(chǔ)上，依據(jù)對洪水風(fēng)險的基本特性、分類特征，以及對洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)的認(rèn)識，從可持續(xù)發(fā)展的治水理念出發(fā)，進(jìn)而探求適合我國國情的、體現(xiàn)人與自然良性互動關(guān)系的治水模式。

新世紀(jì)伊始，當(dāng)我們?yōu)榻?jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展而欣喜的同時，也在為水災(zāi)害加劇、水資源短缺、水質(zhì)污染以及生態(tài)環(huán)境的惡化而焦慮。經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境的“這些變化對水利工作提出了新的更高的要求，促使我們必須轉(zhuǎn)變觀念，及時調(diào)整治水思路。思路的調(diào)整，就是要堅(jiān)持人與自然和諧共處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”（汪恕誠，2000）。

在《一論有中國特色的洪水風(fēng)險管理》一文中，筆者已經(jīng)指出，未來我國防洪體系的完善與提高，面臨一系列兩難的抉擇。其中之一，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防洪減災(zāi)的問題上，應(yīng)該如何協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系。本文在《一論》的基礎(chǔ)上，依據(jù)對洪水風(fēng)險的基本特性、分類特征，以及對洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)的認(rèn)識，從可持續(xù)發(fā)展的治水理念出發(fā)，進(jìn)而尋求適合我國國情的、體現(xiàn)人與自然良性互動關(guān)系的治水模式。

1傳統(tǒng)水利中人與自然的關(guān)系

治水，是人類改造自然，利用自然，除害興利的一種活動。由于自然界中的降水具有時空分布不均、年際變幅很大的特點(diǎn)，大旱大澇、連旱連澇的自然災(zāi)害一旦發(fā)生，不僅對人類生命財(cái)產(chǎn)的安全與社會的穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的威脅，而且對于僅能適應(yīng)氣候環(huán)境一定變幅的生態(tài)系統(tǒng)，亦會帶來災(zāi)難性的影響。為此,人類不斷設(shè)計(jì)、建造出規(guī)模日益龐大的水利工程體系,力求增強(qiáng)對水的時空分布的調(diào)控能力。對于人類來說，水利工程是將水害轉(zhuǎn)化為水利的必不可少的手段。一旦疏于治水，水旱災(zāi)害就會成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。顯然，人類治水活動本身，歷來就帶有與自然力相抗衡的特性。

傳統(tǒng)水利，是以滿足人的生存與發(fā)展需求為導(dǎo)向的。經(jīng)濟(jì)與社會越發(fā)展，人的防洪安全、供水安全保障要求就會更提高，同時人類活動往往使得水旱災(zāi)害風(fēng)險加大。隨后而來的更大規(guī)模的治水活動，既為已有的發(fā)展提供了支撐與保障，又為進(jìn)一步的發(fā)展創(chuàng)造出新的條件。尤其是在20世紀(jì)，人類社會出現(xiàn)了突躍式的發(fā)展。短短百年中，世界人口爆炸式地從16億增長到了60億，世界城市人口占總?cè)丝诘谋戎灯孥E般地從10%上升到了50%，以往天然調(diào)蓄洪水的洪泛區(qū)土地被廣泛開發(fā)利用。人口爆炸、快速城市化、人與水爭地、開發(fā)更多的水源等等，使得人與自然之間基于水的平衡不斷被打破。而人類的治水活動，就是試圖在新的層面上，重構(gòu)滿足人的需求的平衡。為了鞏固已有的發(fā)展，保障社會日益提高的防洪安全、供水安全與糧食安全，人類總是力圖運(yùn)用工程手段來擴(kuò)大保護(hù)范圍、提高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、開辟更多的水源。

傳統(tǒng)的治水活動，往往表現(xiàn)出“大災(zāi)之后圖大治”的特點(diǎn)。為了滿足生存與發(fā)展日益提高的防洪與供水安全保障需求，人們常常希望水利建設(shè)能與社會經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，甚至希望“治水先行”。但是事實(shí)上，人類往往是在遭遇嚴(yán)重的水旱災(zāi)害之后，才痛定思痛，形成一陣水利工程投入與建設(shè)的高潮。雖說也算亡羊補(bǔ)牢，但是由于缺乏與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長的穩(wěn)定的投入，不僅不利于水利隊(duì)伍的自身建設(shè)，也不利于水利與國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水利建設(shè)不得不付出較大的代價。

忽視自然的規(guī)律，水利可能轉(zhuǎn)成水害。20世紀(jì)中，人類憑借自身不斷增強(qiáng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一度曾經(jīng)宣揚(yáng)“人定勝天”，要讓“山山水水聽安排”，自以為能夠依靠現(xiàn)代工程手段征服自然、主宰自然，從此消除水旱災(zāi)害的困擾。但是，任何違背自然規(guī)律的利用自然與改造自然的活動，無不遭受到自然界的無情報復(fù)，而且這種報復(fù)，比人們想象中到來的要快得多，惡果也要嚴(yán)重得多。比如三門峽水庫建設(shè)之初，對黃河泥沙特性考慮不足，幾年時間就出現(xiàn)庫區(qū)嚴(yán)重淤積、渭河水患加劇的局面，隨后被迫進(jìn)行工程改建，調(diào)整水庫運(yùn)行方式。人類正是從大自然的教訓(xùn)中領(lǐng)悟到對于不同特性的河流，要采用不同的治河方式。

單純依靠工程手段的治水活動，難以避免人與自然之間陷入惡性互動。目前，面對我國現(xiàn)階段隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展而日趨嚴(yán)重的水危機(jī)，單純的人與自然相對抗的治水模式，已開始受到詰問與質(zhì)疑。比如筑堤防洪是擴(kuò)大防洪保護(hù)范圍的手段，而加高堤防則是提高防洪標(biāo)準(zhǔn)的措施，但是超過一定限度之后，就會“水漲堤高”接著“堤高水漲”，人與自然之間進(jìn)入了惡性互動的循環(huán)。再如水庫過量攔截徑流導(dǎo)致下游河道干涸、行洪能力萎縮；地表水源枯竭或水質(zhì)型缺水又加速了過量超采地下水，導(dǎo)致地下水位惡性下降等，形成了人與自然之間更為復(fù)雜的惡性互動的關(guān)系。顯然，當(dāng)人與自然的交互式作用超過一定限度時，就可能轉(zhuǎn)為以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價；或者僅滿足局部地區(qū)的短期利益，而損害其他地區(qū)以至整體的長遠(yuǎn)利益。

顯然，水利工程手段增強(qiáng)了人類調(diào)控自然，改變水資源時空分布的能力，為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了條件；但是如何合理適度地應(yīng)用工程手段，是未來必須更為重視與深入研究的問題。新世紀(jì)中，人類迫切需要從可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，調(diào)整傳統(tǒng)的治水思路。尤其是“在理論方面，要重點(diǎn)研究人與自然和諧共處、協(xié)調(diào)發(fā)展的重大課題”（汪恕誠，2001）。

2中國古代治河論中的自然觀與啟示

古時人少，人類可以擇高而居，逐水而生，水進(jìn)人退，水退人進(jìn)。以后，農(nóng)業(yè)發(fā)展，沖積平原上形成了固定的村落，為防洪水人們修起一個個圍村埝，但基本上不影響洪水的泛濫，人與洪水之間仍保持著古樸的和諧共處的狀態(tài)。再往后，隨著人口不斷增加，人類需要保護(hù)自己的田地和家園，沿河修建起阻擋洪水泛濫的連續(xù)堤防，從而進(jìn)入了與洪水對抗的階段。

在治水問題上，中國古代早就提出過人應(yīng)與河流洪水相適應(yīng)的自然觀。最著名的例子就是傳自漢代的賈讓三策。西漢年間，黃河一度泛濫頻繁，治河成為朝野關(guān)注的大事。賈讓在分析黃河演變歷史的基礎(chǔ)上，提出了治河上、中、下三策。

上策是黃河改道。決黃河于黎陽遮害亭，在當(dāng)時黃河和西面的太行山麓之間，經(jīng)冀州轄區(qū)，北流入海，為此，需“徙冀州之民當(dāng)水沖者”，使人河各處其位。據(jù)說，從此可以“河定民安，千載無患”。

中策是“多穿漕渠于冀州地，使民得以溉田，分殺水怒”。這是上策的修正，可興分洪、改土、灌溉和航運(yùn)之利。賈讓認(rèn)為，中策“雖非圣人法，然亦救敗數(shù)也”，是“富國安民，興利除害，支數(shù)百歲”的治河良策。

下策是繼續(xù)維修舊堤。賈讓說：“若仍繕完故堤，增卑倍薄，勞費(fèi)無幾，數(shù)逢其害，此最下策也”。

耐人尋味的是，治河實(shí)踐中實(shí)際被采用的，恰恰是賈讓認(rèn)為最不合理的下策。當(dāng)時，冀州的人口密度遠(yuǎn)不如今日密集，當(dāng)沖的魏郡，面積大約24000km2，人口近91萬，平均每平方公里不到40人（王化云等，1984）。但是那時，人不與洪水爭地、移民給洪水讓路的“上策”，就已經(jīng)不是僅靠提倡就能得以實(shí)施了。

清代河道總督靳輔曾經(jīng)譏諷賈讓說：“有言之甚可聽而行之必不能者，賈讓之論治河是也”。但同時又指出：“（賈讓）所云、疆理土田，必遺川澤之分，使秋水多得有所休息，左右游波，寬緩而不迫，數(shù)語，皆善矣”。從治河思想的角度肯定了賈讓的人與自然和諧相處，社會發(fā)展與河流洪水規(guī)律相適應(yīng)的自然觀。賈讓三策中的“上策”與“中策”，雖然未能得以實(shí)施，但是“實(shí)際上包含了人類發(fā)展要主動積極地適應(yīng)洪水客觀規(guī)律的合理內(nèi)核。隨著人們調(diào)蓄洪水的工程能力的不斷提高，適應(yīng)洪水的規(guī)模和形式也會有所不同”（周魁一等，2000）。

今天，中國的人口，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了漢代。人與水爭地，已經(jīng)是歷史遺留的現(xiàn)實(shí)。新世紀(jì)中，防洪減災(zāi)要實(shí)施“從無序、無節(jié)制地與洪水爭地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻嘏c洪水協(xié)調(diào)共處的戰(zhàn)略”（鄧堅(jiān)等，2001），就必須深入反思人與自然的關(guān)系，從中國的國情出發(fā)，提出有利于發(fā)展的、體現(xiàn)社會公正的、切實(shí)可行的方案。

人與自然的和諧不是一相情愿的事情。近代，西方國家在他們快速發(fā)展階段曾遇到相似的問題；在解決問題的過程中，也遇到了與賈讓相似的“言之甚可聽而行之必不能”的麻煩。了解一點(diǎn)西方哲學(xué)家們對這一問題的探討，可給我們好的啟迪。

3西方哲學(xué)界關(guān)于人與自然和諧共處的理論探討及啟示

我國目前面臨的水危機(jī)是全球性的問題。20世紀(jì)中葉第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，西方國家相繼走上了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的道路，同時，人類活動對生態(tài)環(huán)境的沖擊日趨嚴(yán)重。為了徹底解決人類發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間日益激化的矛盾，人們開始認(rèn)識到，必須從根本上來重新認(rèn)識人與自然之間的關(guān)系。為此，西方哲學(xué)界展開了持久的爭論，并形成了不同的學(xué)派。雖然各派都以促進(jìn)人與自然和諧共處為目標(biāo)，但是在如何形成對實(shí)踐具有指導(dǎo)意義的主張上卻產(chǎn)生了很大差別。受文章篇幅限制，僅依據(jù)李兆雄（1999）的綜述簡介如下。

20世紀(jì)60年代：以生態(tài)系統(tǒng)為中心的自然觀蓬勃興起。20世紀(jì)中葉之后，隨著人們對全球性各種嚴(yán)重的環(huán)境問題日趨重視，哲學(xué)家們逐漸將理論的探討直接同現(xiàn)實(shí)世界問題和社會問題聯(lián)系在一起。一些學(xué)者將現(xiàn)實(shí)世界中的生態(tài)危機(jī)歸咎為人類中心論，嘗試從哲學(xué)角度創(chuàng)建一種關(guān)于人類與自然之間關(guān)系的新理論。英國的A.Leopold在1966年發(fā)表的《大地倫理學(xué)》的論文中，就人類在自然界中的地位發(fā)表了一種全新的見解，認(rèn)為人類不再是自然界的“主宰者和統(tǒng)治者”，而是自然界中的“普通一員”，并提出了其著名的保護(hù)“原始自然”的自然觀。A.Leopold的見解和觀點(diǎn)引起了各國眾多哲學(xué)家的共鳴，他們紛紛以此作為理論研究的基本前提展開自身的研究。較具代表性的有1979年K.Goodpaster和K.Sayre合著的《倫理學(xué)與21世紀(jì)問題》。該書率先提出了要人性地對待非人類的觀點(diǎn)，還特別強(qiáng)調(diào)了“社會公正”在環(huán)境倫理學(xué)中研究的重大意義。

90年代：以人為中心的自然觀再度復(fù)興。但是進(jìn)入90年代后，哲學(xué)家們開始更注重環(huán)境哲學(xué)研究中的一個極其重要的問題，即具體提出全面解決環(huán)境問題的可行性模式。1995年R.Malnes在《尊重環(huán)境》一書中，再次舉起人類中心論的旗幟，他明確否定生態(tài)學(xué)上的平等主義，認(rèn)為那些形形色色的生態(tài)平均主義純粹是空想，沒有一個能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。同年，M.Serres在《自然的制約》一書中，也激烈地抨擊狹隘的自然工具論，他認(rèn)為由于地球以力和互動的方式與人類對話，所以人類也可以展開與地球的道德接觸，就像人的社會接觸一樣。1996年F.Katz在他的《環(huán)境實(shí)用主義》一書中，堅(jiān)持環(huán)境倫理學(xué)在人類實(shí)踐中不起作用的觀點(diǎn)，將環(huán)境實(shí)用主義視為“一種探討環(huán)境哲學(xué)與環(huán)境后果的新戰(zhàn)略”。人類中心論者在環(huán)境問題上強(qiáng)調(diào)對未來人類所負(fù)的責(zé)任，提倡以人為中心施行環(huán)境保護(hù)。如A.De-Shalit在他1995年發(fā)表的著作《為何事關(guān)子孫后代》中，就提出了一種新的有關(guān)代際公正的公有社會理論。

人類社會轉(zhuǎn)向追求可持續(xù)發(fā)展。透過西方哲學(xué)界的這場爭論，我們可以把握可持續(xù)發(fā)展理念形成的脈絡(luò)。首先，人類社會突飛猛進(jìn)的發(fā)展對利用自然、改造自然提出了更大的需求，同時，由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，使得人類從敬畏自然轉(zhuǎn)向征服自然。隨后，生態(tài)環(huán)境的惡化導(dǎo)致人類社會的反思，明白了人類不可能、也不應(yīng)該主宰自然、征服自然，而是應(yīng)該尊重自然，尋求與自然和諧的發(fā)展道路；應(yīng)該在謀求自身發(fā)展的同時，注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并對子孫后代負(fù)起責(zé)任，從而形成了可持續(xù)發(fā)展的理念。但是，在追求人與自然和諧相處的實(shí)踐中，從“言之甚可聽”到行之亦可能，西方世界又經(jīng)歷了一個認(rèn)識上的波折。解決問題的探討，再次回歸到了如何堅(jiān)持以人為本，如何明確人類的責(zé)任，如何建立起人與自然之間良性互動的關(guān)系，如何公正處理人類社會內(nèi)部分享自然資源與分擔(dān)災(zāi)害風(fēng)險的矛盾。對于信奉實(shí)力而缺少中庸傳統(tǒng)理念的西方來說，這可是不小的進(jìn)步。

水是建立人與自然之間的互動關(guān)系的最為敏感的介質(zhì)。在我國快速發(fā)展時期的治水實(shí)踐中，如何從中國的國情出發(fā)，樹立起可持續(xù)發(fā)展的治水理念，尤其值得深入探討。

4可持續(xù)發(fā)展的治水理念

20世紀(jì)后期，可持續(xù)發(fā)展的理念很快風(fēng)行世界，我國政府也已將可持續(xù)發(fā)展確定為基本的國策。在將可持續(xù)發(fā)展的理念引入到新的江河治理方略中時，有豐富的內(nèi)涵值得探討，其中應(yīng)該突出強(qiáng)調(diào)的是與河流共存、與洪水共存的理念。

與河流共存，即人類對河流的治理，必須盡力維護(hù)并改善河流固有的各種基本功能，而不是導(dǎo)致河流的消亡。各種除害興利的治水措施，應(yīng)該盡可能減輕對河流生態(tài)環(huán)境的影響。天然的河流，有輸水、輸沙、供水、排污、灌溉、航運(yùn)、水產(chǎn)、娛樂、維持生態(tài)系統(tǒng)等等一系列的功能。現(xiàn)代社會中，除自然原因外，人類不當(dāng)?shù)?、或缺乏必要保護(hù)措施的開發(fā)活動，對河流會構(gòu)成直接的威脅。比如，流域上游因亂砍濫伐、陡坡開墾、采礦筑路等加速水土流失，導(dǎo)致水庫、河、湖淤塞；城鎮(zhèn)、企業(yè)將河道作為排污水溝，導(dǎo)致河水的嚴(yán)重污染；河灘湖灘地的無序開發(fā)擠占行洪斷面等等。此外，由于傳統(tǒng)水利是單純以滿足人類的需求為導(dǎo)向的。一旦運(yùn)用失當(dāng)，也會對河流構(gòu)成威脅。如水庫為提高供水保障率過量攔蓄基流，上游河道過度引水等等，是導(dǎo)致河水?dāng)嗔鞯闹匾?。因此，從可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā)，河流內(nèi)人類的開發(fā)活動與河流的治理活動，應(yīng)在考慮人的發(fā)展與安全需求的同時，考慮流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的安全，使人與自然相和諧。

與洪水共存，即人類防洪體系的建設(shè)，是以將洪水風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)為目標(biāo)，而不是消除洪水。人類通過防洪工程體系的興建，在一定限度上控制了洪水發(fā)生的機(jī)率與成災(zāi)的范圍，為生存與發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。由于我國總體上防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，合理規(guī)劃、加強(qiáng)防洪工程體系建設(shè)，進(jìn)一步提高防洪標(biāo)準(zhǔn)仍有余地。但是超標(biāo)準(zhǔn)洪水總會發(fā)生。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們會提出更高的安全保障要求。實(shí)踐表明，單純依靠工程手段并不能達(dá)到根治河流，消除洪水災(zāi)害的目的。不擺脫大災(zāi)之后才有大治的模式，期望短期內(nèi)以高投入顯著提高防洪工程標(biāo)準(zhǔn)，水利就難以建立起與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。再者，洪水具有利害兩重性，消除洪水，雖可免除其害，但亦會失去其利。因此，從可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā)，人類的防洪活動，既要考慮如何將重大洪水災(zāi)害的風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)，又要考慮如何提高自身承受洪水風(fēng)險的能力，以有利于求得人與自然和諧共處的新的平衡點(diǎn)。

我國人民在長期與洪水共存的實(shí)踐中，創(chuàng)造了許多與洪水共存的寶貴經(jīng)驗(yàn)，如圩區(qū)蓄洪墾殖，低水種養(yǎng)、高水還湖；灘區(qū)群眾筑臺而居；一些沿江的城鎮(zhèn)，水漲樓空、水退人還的傳統(tǒng)等等。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，洪泛區(qū)內(nèi)資產(chǎn)密度提高，淹沒損失加大，人們感嘆過去淹得的地方現(xiàn)在淹不得了。但是，從另一面看，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多樣化，建筑物耐水能力提高，農(nóng)民收入對土地尤其是一季秋糧的依賴性減弱，社會調(diào)控洪水能力、應(yīng)急反應(yīng)能力與災(zāi)后恢復(fù)重建能力的加強(qiáng)等等，又為實(shí)現(xiàn)人與洪水共處提供了有利的條件。

5可持續(xù)發(fā)展的治水原則

從無序、無節(jié)制地與洪水爭地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻嘏c洪水協(xié)調(diào)共處，是我國治水方略調(diào)整的必然方向。在將可持續(xù)發(fā)展的理念引入中國的治水實(shí)踐中時，需要突出強(qiáng)調(diào)的是保障發(fā)展的原則，社會公正的原則與分擔(dān)風(fēng)險的原則。

保障發(fā)展的原則。中國是發(fā)展中的大國，人多地少與發(fā)展不平衡是基本的國情。國際社會提出可持續(xù)發(fā)展的理念，最初針對的是發(fā)達(dá)國家中生活已經(jīng)富裕的人。他們?yōu)榱诉^得更加富裕舒適，貪婪過分地向自然索取，破壞了環(huán)境與生態(tài)平衡，威脅到了子孫后代的發(fā)展。以后，西方的某些政治家，卻拿著可持續(xù)發(fā)展作大棒來對付發(fā)展中國家，要求發(fā)展中國家限制發(fā)展。據(jù)說，如果全世界的人都過上今天西方世界的生活，地球資源是無法承受的。那樣的話，人類需要至少5至6個地球。但是，我國在洪水高風(fēng)險區(qū)中謀生存的數(shù)以千萬計(jì)的人口，仍然是相對貧困的人口。以現(xiàn)有國力，要確保所有與洪水爭得的土地的防洪安全，并不現(xiàn)實(shí)；反之，大范圍放棄已經(jīng)爭得土地、從中遷移出數(shù)百萬的人口，與保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展與維護(hù)社會安定，亦會帶來不利的影響。因此，治水方略要調(diào)整為有序地與洪水協(xié)調(diào)共處，必須以保障社會安定與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展為前提。關(guān)鍵的問題，是在保障發(fā)展的前提下，水利建設(shè)如何促使人與自然的關(guān)系，從惡性互動轉(zhuǎn)為良性互動。

社會公正的原則。作為洪水風(fēng)險較大的發(fā)展中國家，目前我國在防汛搶險中，較多地是強(qiáng)調(diào)確保人民的生命安全，確保城市與重要地區(qū)的防洪安全。在特大洪水發(fā)生時，有時需要“犧牲局部、保全整體”。為此國家在大江大河沿岸設(shè)置了一些蓄滯洪區(qū)，其中生活著近兩千萬的人口。98大洪水之后，針對蓄滯洪區(qū)難以啟用的問題，為了落實(shí)《防洪法》，國家又制定了《蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償辦法》。但是，在近年來發(fā)生的大洪水中，大量潰堤受災(zāi)的實(shí)際上是生活在圩區(qū)甚至是重點(diǎn)圩垸中的群眾。美國20世紀(jì)50年代，在防洪方略的反思中，有專家指出，少數(shù)人為了獲取更大的利益去開發(fā)洪泛區(qū)土地，卻要全體納稅人為他們提供保護(hù)，分擔(dān)損失，是不公平的。但是，中國的人多地少與美國的地廣人稀是完全不同的國情，對社會公正公平的準(zhǔn)則也形成了相反的認(rèn)識?！耙环接须y、八方支援”，在我國被看成是每個社會成員應(yīng)盡的義務(wù)。事實(shí)上，洪泛區(qū)土地的開發(fā)利用對于保證我國糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會安定，已占有舉足輕重的地位?！盁o序、無節(jié)制地與洪水爭地”的根源是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)與缺乏綜合性的安全保障措施。為此，盲目地與洪水爭奪更多的土地、自發(fā)地拼命加高堤防，才會愈演愈烈。要促使人與自然的關(guān)系從惡性互動轉(zhuǎn)為良性互動，未來防洪安全保障體系的規(guī)劃與建設(shè)中，就必須更好地體現(xiàn)社會公正的原則。

分擔(dān)風(fēng)險的原則。我國的洪泛區(qū)土地，大多已經(jīng)成為受堤防保護(hù)的區(qū)域。繼續(xù)新增堤防保護(hù)區(qū)，或者加高堤防，都意味著進(jìn)一步削弱流域中洪水的調(diào)蓄機(jī)能。早在漢代，我們的祖先就已經(jīng)認(rèn)識到“左堤強(qiáng)則右堤傷，左右皆強(qiáng)則下游傷”的道理。在現(xiàn)代防洪工程體系的建設(shè)中，流域中因堤防建設(shè)而削弱的洪水調(diào)蓄機(jī)能，從水庫建設(shè)中得到了補(bǔ)償，甚至得以提高。但是由于我國人多，山區(qū)亦生活著大量的群眾，過量提高水庫的攔洪功能，會增加庫區(qū)群眾的風(fēng)險，并可能引起生態(tài)環(huán)境方面的問題。如果部分地區(qū)無代價地確保安全，則其他地區(qū)將無償?shù)爻袚?dān)更大的風(fēng)險。根據(jù)洪水風(fēng)險可以區(qū)分為固有風(fēng)險與附加風(fēng)險的特點(diǎn)，每一個地區(qū)應(yīng)該有義務(wù)承擔(dān)自己的固有風(fēng)險，并對因提高自身工程保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)而可能對其他地區(qū)造成的附加風(fēng)險，提供必要的補(bǔ)償。顯然，只有遵守流域中各區(qū)域分擔(dān)風(fēng)險的原則，才有利于“從無序、無節(jié)制地與洪水爭地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻嘏c洪水協(xié)調(diào)共處”。

6探討泛濫允許型的治水模式

古今中外的實(shí)例都表明，人類合理規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)用的水利工程體系，是實(shí)現(xiàn)人與洪水和諧共處的基礎(chǔ)。從可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，人類治水活動合理性的評價標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)鍵的一條，應(yīng)該是看人與自然之間的互動關(guān)系，是惡性的還是良性的。

河流是輸送洪水的通道。天然河流的行洪能力一般是由常遇洪水所塑造并維持的。超過河道行洪能力的洪峰水量會泛濫出槽。洪泛區(qū)作為洪水調(diào)蓄的場所，應(yīng)該被看作是河流的必不可少的組成部分。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，農(nóng)田受淹后成災(zāi)率很高，普通農(nóng)民的土屋耐淹性很差，農(nóng)民收入中農(nóng)業(yè)收入所占比重很大，而農(nóng)作物生長周期長，一旦遭災(zāi)，可能意味著傾家蕩產(chǎn)，一年半載生活無著。一次大災(zāi)之后，可能需要若干年才能恢復(fù)到災(zāi)前的水平。因此，人們“根治河流、消除水患”的愿望會特別強(qiáng)烈。在與水爭地的過程中，人們只能寄希望于不斷擴(kuò)大保護(hù)范圍、提高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會中，

①經(jīng)過大規(guī)模防洪排澇工程的建設(shè)，洪水危害的范圍已受到一定的限制，淹沒的持續(xù)時間也能得到控制；

②由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高，土地一年可以多季生產(chǎn)，糧食單產(chǎn)也顯著提高，一季作物損失的災(zāi)難性影響降低；城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為農(nóng)村剩余勞動力提供了更多的就業(yè)機(jī)會，使得農(nóng)村家庭年收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化；

③農(nóng)村磚混結(jié)構(gòu)房屋已逐漸取代過去水浸即垮的土房，特別是二層以上樓房明顯增多；

④國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和交通、通訊條件的改善，使得災(zāi)后救援能力得以提高。這些變化都使得農(nóng)村承受災(zāi)害的能力顯著提高。但是，另一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展對農(nóng)田水利設(shè)施的依賴性增大。目前大型灌區(qū)、農(nóng)村電力供應(yīng)系統(tǒng)等防洪標(biāo)準(zhǔn)相對較低，一旦沖毀，損失很大，恢復(fù)重建的成本很高。

近50年來的發(fā)展，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的面貌已發(fā)生了很大的變化。以海河流域中的河北省為例，1997年與1949年相比，人口從3086萬人增長到6525萬人，翻了一番多一點(diǎn)；而糧食總產(chǎn)量從469.5萬噸增長到了2746.7萬噸,是解放初的5.85倍。其中，小麥產(chǎn)量從86.4萬噸增長到了1330.7萬噸,占糧食總產(chǎn)的比重從18.4%提高到了48.4%。從“96.8”大洪水的實(shí)際影響來看，1996年與1995年相比，玉米、大豆、棉花、芝麻、黃紅麻、甜菜雖有減產(chǎn)，但是小麥、稻谷、薯類、油菜均為增產(chǎn)，且總產(chǎn)從2739萬噸增加到了2789.5萬噸，1997年的小麥與稻谷增產(chǎn)幅度更是大于平均年份。這種現(xiàn)象說明，新中國50年來興建的防洪工程體系有效地發(fā)揮了保障作用，避免了大洪水對農(nóng)業(yè)的波動性沖擊；同時，適當(dāng)有控制地形成一定范圍的淹沒，使得地下水得到較多的回補(bǔ)，還可以產(chǎn)生滯水沖淤、沖污、洗堿、淋鹽和改善生態(tài)環(huán)境的綜合效益。

正是由于這些社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境方面的重大變化，使得我們有可能考慮泛濫允許型的治水模式。在城市化的高潮中，城市防洪的標(biāo)準(zhǔn)必然不斷提高，農(nóng)村的防洪標(biāo)準(zhǔn)會相對降低。為了既避免陷入“拼實(shí)力”的惡性循環(huán)，又能夠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障安全，作為泛濫允許型的治水模式之一，適宜的地方不妨考慮——“寬固堤、低作堰、不搶險”。

寬固堤：堤防分級，限定高度，只許加寬，不許超高。堤防過度加高，雖然局部泛濫機(jī)遇可能減少，而一旦潰堤，洪水破壞力更大，全線增加防汛搶險的壓力。“左堤強(qiáng)則右堤傷，左右皆強(qiáng)則下游傷”。將洪水風(fēng)險轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的干流和下游，更是得不償失。寬固堤可以結(jié)合河湖疏浚長期堅(jiān)持。堤防加寬到一定程度之后，洪水漫而不潰，安全可靠；堤面可以修路建房，土地利用率更高。

低作堰：沿堤設(shè)堰，高度略低，護(hù)面消能，只漫不潰。萬里長堤，全線加高，全線防守，實(shí)屬不利，不如局部降低。既最有效地消減了洪峰，又有效地維持了河道的行洪能力。越堰洪水比潰堤洪水破壞力小得多，群眾有更充分的時間安全轉(zhuǎn)移，財(cái)產(chǎn)損失可以大大減輕。結(jié)合泵站、退水閘的運(yùn)用，淹沒時間可以比自然潰口大為縮短，有利于災(zāi)后重建，恢復(fù)生產(chǎn)。堰的位置合理選定，還可綜合考慮“面”上的減災(zāi)措施，如通過渠道水系分散越流洪水等。

不搶險：今后干部戰(zhàn)士奔赴抗洪第一線，除應(yīng)急準(zhǔn)備之外，不是組織并參加搶險，而是監(jiān)督著別讓什么人不顧大局，又將堰口堵上了，以維持一定限度的自然固有的調(diào)洪功能。

“寬固堤，低作堰，不搶險”，是從無序、無節(jié)制地與洪水爭地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻嘏c洪水協(xié)調(diào)共處的具體方案之一。這種方案顯然是任何局部地區(qū)都不會自愿接受的。因此，①需要科技手段的大力支持。沿河各處堤頂堰的位置必須科學(xué)選定，堰定高程需要經(jīng)過科學(xué)的計(jì)算，以體現(xiàn)公正的原則；現(xiàn)代化的防汛指揮系統(tǒng)的建設(shè)也必須全面加強(qiáng)；②需要法律手段的強(qiáng)制實(shí)施。如果沒有法律規(guī)定的全河一致的行動，任何區(qū)域不會自愿采取這樣的方案。③經(jīng)濟(jì)手段的補(bǔ)償誘導(dǎo)。對于模范實(shí)施這一方案的地區(qū)，應(yīng)該給予獎勵，反之應(yīng)該受到懲罰；在分洪發(fā)生的情況下，確保安全的城市與重要地區(qū)，應(yīng)該提供經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)償。④行政手段的推動落實(shí)。實(shí)施泛濫允許型的治水模式，需要各級政府、水利部門及各相關(guān)部門的通力合作。同時必須加強(qiáng)全民性的宣傳與教育，有效提高社會整體承受風(fēng)險的能力，切實(shí)將災(zāi)害損失減少到最小。

7結(jié)語

新世紀(jì)中，我國治水思路的調(diào)整必須堅(jiān)持人與自然和諧共處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，在治水的實(shí)踐中當(dāng)務(wù)之急是促進(jìn)人與自然之間良性互動的關(guān)系?？偨Y(jié)古今中外的治水經(jīng)驗(yàn)，我們迫切需要探討經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新時期適合中國國情的泛濫允許型的治水模式。這種模式與任憑洪水自由泛濫的模式，或者堤防潰決后被迫接受泛濫的模式，均有著本質(zhì)的不同。本文雖然提出了“寬固堤、低筑堰、不搶險”的方案以供參考，但是，要從言之甚可聽，到行之亦可能，仍然有一個較長的過程。為此需要進(jìn)一步研究具有中國特色的洪水風(fēng)險管理模式及相應(yīng)的推進(jìn)機(jī)制。

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基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目《洪水行為與減災(zāi)方法研究》第4課題“洪災(zāi)風(fēng)險管理理論研究”（50099620）與水利部科技創(chuàng)新項(xiàng)目《我國防洪安全保障體系與洪水風(fēng)險管理的基礎(chǔ)研究》資助