導(dǎo)語(yǔ)：洪水保險(xiǎn)調(diào)查研究管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、引言

1998年12月15日至21日，受?chē)?guó)家防辦的委托,在國(guó)家自然科學(xué)基金資助下，中國(guó)水科院災(zāi)害與環(huán)境研究中心程曉陶、苑希民與蘇州大學(xué)社會(huì)調(diào)查中心郭強(qiáng)副教授在江西省就1998年水災(zāi)與洪水保險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查工作得到江西省防辦的大力支持。調(diào)查組在南昌市、永修縣、九江市、湖口市、樂(lè)平市、景德鎮(zhèn)市、彭澤縣等地先后組織了7次座談會(huì)，征求了水利、水文、水保、中財(cái)保、中人保、民政、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、城建等不同部門(mén)基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)洪水保險(xiǎn)的意見(jiàn)，實(shí)地考察了永修縣立新圩堵口與移民建鎮(zhèn)工程、九江市城防堵口現(xiàn)場(chǎng)、江心洲堵口與移民建鎮(zhèn)工程、樂(lè)平市城市防洪工程、景德鎮(zhèn)市受災(zāi)情況，在永修、江心洲、湖口、景德鎮(zhèn)等地與受災(zāi)群眾直接交談，了解了他們的意見(jiàn)與要求。此次調(diào)查很有收獲。以下對(duì)調(diào)查情況作一概述，并對(duì)我國(guó)推進(jìn)國(guó)家洪水保險(xiǎn)的大思路作初步的探討。

2、江西省洪水保險(xiǎn)工作概況

（1）、1991年江淮大水之后，江西省曾考慮過(guò)建立分蓄洪區(qū)洪水保險(xiǎn)制度問(wèn)題，并起草了有關(guān)文件。但是由于保護(hù)范圍難以確定，究竟是政府出錢(qián)還是老百姓出錢(qián)等問(wèn)題定不下來(lái)，結(jié)果不了了之。

（2）、1992年中國(guó)人民保險(xiǎn)公司對(duì)江西農(nóng)村強(qiáng)制性實(shí)施了一種長(zhǎng)效保險(xiǎn)。保險(xiǎn)標(biāo)的僅為房屋，不包括屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)和農(nóng)作物。賠償范圍包括水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi)等多種原因造成的損失。農(nóng)民每戶一次性交62元錢(qián)，對(duì)房屋進(jìn)行終身保險(xiǎn)，以后不必再交保費(fèi)。由于當(dāng)時(shí)銀行存款利率較高，中保認(rèn)為這種做法可以迅速搶占農(nóng)村市場(chǎng)，收取大筆保金后，可以僅靠利息支付賠償。賠償最高限額為2000元（即使房屋完全倒塌，只能得到不超過(guò)2000元的賠償）。當(dāng)時(shí)收費(fèi)一般都采取了鄉(xiāng)政府或供銷(xiāo)社代扣的方式。以后，部分地區(qū)群眾不理解，狀告“亂收費(fèi)”，迫使保險(xiǎn)公司退還了扣交的62元錢(qián)。因此，只有沒(méi)退保的地區(qū)，今年水災(zāi)之后，才得到了保險(xiǎn)公司的賠款。九江市江心洲的災(zāi)民反映，今年水災(zāi)后省市領(lǐng)導(dǎo)帶著保險(xiǎn)公司的干部來(lái)理賠，使他們及時(shí)得到了賠款，這是他們感到滿意的一件事情。

由于近年國(guó)家已數(shù)次下調(diào)銀行利率，今年賠付工作又面廣量大，保險(xiǎn)公司“損失慘重”。這種形式的“長(zhǎng)效保險(xiǎn)”雖然讓群眾在大災(zāi)之后嘗到了甜頭，但是保險(xiǎn)公司已無(wú)力再維持。他們寧肯將已收的62元全部退給群眾，也不愿意再保下去。有人提出，對(duì)平垸行洪、退田還湖的地區(qū)，可以光明正大地退保；對(duì)其它地區(qū)，以國(guó)家利率下調(diào)為由，要求群眾再大額度補(bǔ)交一次保險(xiǎn)金，交不起則退保。

（3）、對(duì)城鎮(zhèn)居民，中保財(cái)產(chǎn)公司推行一種儲(chǔ)蓄式保險(xiǎn)。我們?cè)L問(wèn)的一戶居民，他僅保了房屋，不包括室內(nèi)的資產(chǎn)，每年向保險(xiǎn)公司交384元，連續(xù)交滿5年之后不再交費(fèi)。以后，每次受災(zāi)，都可以向保險(xiǎn)公司要求不超過(guò)2000元的賠償。投保人交給保險(xiǎn)公司的錢(qián)，仍然歸投保人所有，僅是儲(chǔ)蓄在保險(xiǎn)公司里，不繼續(xù)投保時(shí)可以取走。

這種保險(xiǎn)也是綜合險(xiǎn)，水災(zāi)理賠是原因之一。但是經(jīng)過(guò)’98大洪水之后，保險(xiǎn)公司想打“退堂鼓”，將水災(zāi)損失從賠償原因中剔除出去。據(jù)景德鎮(zhèn)中保財(cái)險(xiǎn)公司介紹，最高峰時(shí)一天就辦理了3000戶居民的賠款手續(xù)，需要調(diào)動(dòng)武警維持秩序，根本沒(méi)法核災(zāi)。景德鎮(zhèn)96年、98年兩次受淹，保險(xiǎn)公司共賠付1.4億元,而一年的保費(fèi)收入約4000萬(wàn),加上運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和國(guó)家稅收,虧損約1億元。

（4）、企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)發(fā)展較快。據(jù)江西省中保財(cái)險(xiǎn)分公司介紹，絕大多數(shù)企業(yè)都是愿意投保的，有些企業(yè)甚至借錢(qián)也要買(mǎi)保險(xiǎn)。但是，由于企業(yè)效益不一，很多企業(yè)是心有余而力不足。目前江西企業(yè)不景氣，效益好的企業(yè)可以做到企業(yè)出錢(qián)；效益差的企業(yè)，有的是企業(yè)出一部分，職工集資一部分；也有的是強(qiáng)制性扣發(fā)職工一個(gè)月的工資，用于交保費(fèi)。

今年大水期間，保險(xiǎn)公司對(duì)投保企業(yè)加強(qiáng)了督察，對(duì)該轉(zhuǎn)移的物資提出要求，有可能轉(zhuǎn)移的物資因未采取積極措施而受淹的，不于賠償。今年水災(zāi)期間保險(xiǎn)公司組織轉(zhuǎn)移物質(zhì)達(dá)15億元，對(duì)于減輕災(zāi)害損失起到了積極作用。災(zāi)后核災(zāi)工作也作得較細(xì)，對(duì)雖然受淹，但未喪失使用價(jià)值的資產(chǎn)，要從報(bào)損資產(chǎn)中剔除。對(duì)有些難以定損的精密儀器等，專(zhuān)門(mén)請(qǐng)上海公估行進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估。因此，保險(xiǎn)公司認(rèn)為他們掌握的災(zāi)情是比較客觀的。

保險(xiǎn)公司對(duì)企業(yè)的保險(xiǎn)是綜合險(xiǎn)。據(jù)介紹，一些企業(yè)只愿意對(duì)其水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大的資產(chǎn)投保，但是保險(xiǎn)公司堅(jiān)決不同意。要保就全保，只保低洼地的資產(chǎn)，明擺著要賠本，保險(xiǎn)公司不干。保險(xiǎn)公司本身也是企業(yè)，保險(xiǎn)賠付超過(guò)保費(fèi)收入的50%，就意味著要虧損了。

（5）、中保人壽保險(xiǎn)公司介紹,江西省六至九月底因?yàn)?zāi)壽險(xiǎn)賠款971萬(wàn)，其中死亡賠款458萬(wàn)（1082人），傷殘賠款518萬(wàn)（7045人）。目前人壽保險(xiǎn)中，成人投保面很低；但是中小學(xué)生投保面很高，達(dá)到了80—90%。死亡理賠的1082人中，學(xué)生占608人。

（6）、石化企業(yè)有部門(mén)制定的自保體制，不參加商業(yè)性保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)。

綜上所述，江西省的保險(xiǎn)業(yè)，為了適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和洪水災(zāi)害的特點(diǎn)，在洪水保險(xiǎn)方面已經(jīng)作了多年的探索和實(shí)踐。其中，在低保費(fèi)、低賠付、簡(jiǎn)化手續(xù)、高效理賠等方面的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的。98大洪水之后，保險(xiǎn)公司及時(shí)理賠，僅中保財(cái)險(xiǎn)一家在江西預(yù)計(jì)賠款3.5億元，對(duì)災(zāi)區(qū)恢復(fù)生活、生產(chǎn)秩序發(fā)揮了一定的作用。目前，江西在洪水保險(xiǎn)上遇到的困難，是具有普遍性的問(wèn)題，說(shuō)明僅由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，賠付能力有限。

3、對(duì)洪水保險(xiǎn)工作的再認(rèn)識(shí)

《防洪法》第四十七條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)、扶持開(kāi)展洪水保險(xiǎn)”。

洪水保險(xiǎn)屬于非工程防洪措施的范疇。實(shí)施洪水保險(xiǎn)，可以在時(shí)間與空間上分擔(dān)特大水災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)社會(huì)總體承災(zāi)能力。然而，此次調(diào)查表明，如果沒(méi)有國(guó)家的鼓勵(lì)和扶持，群眾與地方政府對(duì)參加一般商業(yè)性洪水保險(xiǎn)的要求并不迫切，保險(xiǎn)公司也無(wú)力將洪水保險(xiǎn)再繼續(xù)下去。但是，國(guó)家鼓勵(lì)、扶持什么樣的洪水保險(xiǎn)，國(guó)家如何鼓勵(lì)、扶持洪水保險(xiǎn)，是政策性很強(qiáng)、也很復(fù)雜的問(wèn)題，既涉及自然因素、經(jīng)濟(jì)因素，也涉及社會(huì)因素、政治因素。以下根據(jù)調(diào)查情況，就此問(wèn)題作初步探討。有些認(rèn)識(shí)仍很膚淺，有待今后通過(guò)調(diào)研和實(shí)踐逐步提高。

3.1我國(guó)開(kāi)展洪水保險(xiǎn)工作的意義與必要性

（1）洪水保險(xiǎn)制度的建立是對(duì)現(xiàn)有災(zāi)害管理體制的重大改革。

我國(guó)人民在長(zhǎng)期與洪澇災(zāi)害斗爭(zhēng)的實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了“一方有難、八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)，并建立了民政救災(zāi)系統(tǒng)；為了及時(shí)修復(fù)水毀工程，設(shè)立了特大防汛補(bǔ)助費(fèi)等。但是，在遭遇1998年這樣特大洪澇災(zāi)害的情況下，現(xiàn)有體系仍然暴露出明顯的不足。重災(zāi)年份資金投入缺口大。民政救災(zāi)款和特大防汛經(jīng)費(fèi)等，在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中每年的投入是相對(duì)固定的數(shù)；遇洪水重災(zāi)年份，社會(huì)捐助雖然會(huì)多一些，但其不是可靠的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，不能起到保障作用。­國(guó)家財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。隨著洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水災(zāi)損失越來(lái)越大，水毀工程需要及時(shí)修復(fù)，重建家園標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，重災(zāi)年份地方上要求中央財(cái)政的補(bǔ)貼越來(lái)越大，國(guó)家財(cái)政預(yù)算之外各種與救災(zāi)相關(guān)的投資需求呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。救災(zāi)投入缺乏保障。現(xiàn)有救災(zāi)資金的投入方式具有無(wú)償性，缺乏約束機(jī)制，難以法制化，不僅受災(zāi)地區(qū)和群眾所得到的救助實(shí)際上缺乏保障，而且還難免孳生滋生腐敗等不良風(fēng)氣。災(zāi)情信息難以核實(shí)。受災(zāi)地區(qū)，一方面為了爭(zhēng)取更多得到上級(jí)財(cái)政無(wú)償?shù)耐度耄鶗?huì)競(jìng)相夸大災(zāi)情；另一方面，為了說(shuō)明抗洪成績(jī)，又會(huì)宣傳災(zāi)害損失已經(jīng)減少到最小最小。從國(guó)家來(lái)看，核災(zāi)缺乏動(dòng)力機(jī)制，技術(shù)手段明顯不足。

洪水保險(xiǎn)體制的建立，是為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制，完善社會(huì)保障體系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，抑制國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，對(duì)現(xiàn)有災(zāi)害管理體制的重大改革。

首先，洪水保險(xiǎn)，要求受洪水威脅的區(qū)域，每年先拿出一筆錢(qián)來(lái)買(mǎi)保險(xiǎn)，這是一種均勻的、有限的、不超出系統(tǒng)承受能力的投入；一旦遭受大的洪澇災(zāi)害，可以得到遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于保費(fèi)的賠付，從而增強(qiáng)了承受風(fēng)險(xiǎn)的能力。由于中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，即使發(fā)生流域性的洪災(zāi)，相對(duì)全國(guó)而言，也仍然是局部性的。因此，洪水保險(xiǎn)制度的建立，不僅可以使巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間和空間得以分散，而且在不增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，可以增大對(duì)受災(zāi)地區(qū)的救援力度。

其次，洪水保險(xiǎn)是一種可以規(guī)范化、制度化的管理模式。保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人之間建立了受法律保護(hù)的契約關(guān)系。保險(xiǎn)金是被保險(xiǎn)人受災(zāi)后相對(duì)有把握得到的無(wú)須償還的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。因此，洪水保險(xiǎn)制度的建立，也是社會(huì)從人治走向法制的進(jìn)步標(biāo)志。

第三，洪水保險(xiǎn)的確定，要與洪水風(fēng)險(xiǎn)掛鉤。一般而言，水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較大的地方，保險(xiǎn)費(fèi)率較高，保費(fèi)就要多交。虛報(bào)災(zāi)情意味著今后可能要多交保費(fèi)。隨著洪水保險(xiǎn)制度的完善，對(duì)于虛報(bào)災(zāi)情之風(fēng)可以起到一定的抑制作用，并為核災(zāi)體系的完善提供了動(dòng)力機(jī)制。

通過(guò)洪水保險(xiǎn)體制的建立，救災(zāi)資金從“無(wú)償獲得”到“先交后得”，是一項(xiàng)重大的改革。這是一項(xiàng)政策性與技術(shù)性都很強(qiáng)的工作。其阻力與難度，都是可想而知的。

（2）洪水保險(xiǎn)可以作為國(guó)家推進(jìn)防洪減災(zāi)戰(zhàn)略的有力手段。

在洪水高風(fēng)險(xiǎn)中謀發(fā)展，是我國(guó)的基本國(guó)情。由于巨大的人口與糧食需求壓力，我國(guó)洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)已經(jīng)處于高度開(kāi)發(fā)與利用的狀態(tài)。盲目不適度地采取“限制”或“回避”的策略，不利于水土資源的合理利用，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于解決就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須努力建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、綜合性的防洪安全保障體系。但是，在目前的管理體制下，防洪建設(shè)容易出現(xiàn)兩種極端的情況:一是“拼實(shí)力”，大家都拼命提高防洪保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在防汛搶險(xiǎn)中，誰(shuí)的堤守不住該誰(shuí)倒霉，結(jié)果可能使整個(gè)系統(tǒng)的洪水風(fēng)險(xiǎn)更大；二是過(guò)分依賴國(guó)家，災(zāi)情越重越來(lái)錢(qián)。

國(guó)家洪水保險(xiǎn)不是一般的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。其之所以值得國(guó)家鼓勵(lì)與扶持，是因?yàn)楹樗ｋU(xiǎn)可以作為推進(jìn)國(guó)家防洪減災(zāi)戰(zhàn)略的手段。首先，根據(jù)流域的統(tǒng)一規(guī)劃，確定各子區(qū)域在防洪體系中的任務(wù)和防洪保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。然后，通過(guò)洪水保險(xiǎn)制度的建立，可以做到：?限制部分地區(qū)圩堤的盲目加高。對(duì)于遵守國(guó)家防洪規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)定的區(qū)域，在超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時(shí)，受災(zāi)地區(qū)的損失可以通過(guò)保險(xiǎn)得到一定的補(bǔ)償；­避免洪峰期間集中向河道排水，過(guò)分抬高河道水位，加大洪水風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于服從防汛指揮部門(mén)統(tǒng)一調(diào)度，因關(guān)閉沿江泵站而遭受澇災(zāi)損失的，可以通過(guò)保險(xiǎn)給予補(bǔ)償；?鼓勵(lì)防洪標(biāo)準(zhǔn)低于防洪規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，加強(qiáng)防洪能力的建設(shè)。在達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)的低限之前，無(wú)權(quán)參加國(guó)家給予補(bǔ)貼的洪水保險(xiǎn)，災(zāi)后也不應(yīng)給予額外的救災(zāi)補(bǔ)償。這樣，洪水保險(xiǎn)才可能在強(qiáng)化政府職能，促進(jìn)水利工程建設(shè)和管理，保障災(zāi)區(qū)群眾的正常生活，促進(jìn)恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園等方面達(dá)到預(yù)期的目的。

總之，洪水保險(xiǎn)不是為了保險(xiǎn)而保險(xiǎn)。只有用改革的眼光來(lái)看待洪水保險(xiǎn)，從21世紀(jì)建設(shè)更加完善的防洪安全保障體系的高度來(lái)認(rèn)識(shí)洪水保險(xiǎn)，才可能痛下決心，排除干擾，克服阻力，勇于探索，闖出一條符合中國(guó)國(guó)情的洪水保險(xiǎn)之路。

3.2洪水保險(xiǎn)的基本特點(diǎn)

我國(guó)實(shí)施洪水保險(xiǎn)勢(shì)在必行。但是，在具體實(shí)施方案的選擇上必須慎之又慎，既要考慮洪水保險(xiǎn)的基本特點(diǎn)，又要考慮我國(guó)與其它國(guó)家國(guó)情上的差異。

（1）洪水保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)很大，在局部地區(qū)難以滿足大數(shù)定理。

商業(yè)性保險(xiǎn)之所以能夠以千分之幾的費(fèi)率吸引大量的保戶，因?yàn)閷?duì)于許多險(xiǎn)種，客觀存在一個(gè)“大數(shù)定理”，即所謂“千家萬(wàn)戶幫一家”。但是，水災(zāi)則不同。我國(guó)受洪水威脅的區(qū)域中有5—6億人口，一年中水災(zāi)的受災(zāi)人口可以達(dá)到數(shù)千萬(wàn)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不過(guò)是“一方有難，八方支援”的量級(jí)。完全按風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)率，會(huì)超出社會(huì)的支付能力。這是局域性的保險(xiǎn)公司無(wú)力承擔(dān)專(zhuān)項(xiàng)洪水保險(xiǎn)的根本原因。只有在更大的范圍和更長(zhǎng)的時(shí)段上分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，才可能使洪水保險(xiǎn)費(fèi)率得以降低。這是洪水保險(xiǎn)需要得到國(guó)家鼓勵(lì)與扶持才能成功的基本原理。

（2）洪水風(fēng)險(xiǎn)分布的地域性差異很大，受災(zāi)區(qū)域中多數(shù)人自愿參加專(zhuān)項(xiàng)洪水保險(xiǎn)的積極性不會(huì)太高。

其原因是：?特大水災(zāi)的發(fā)生幾率相對(duì)人生而言是稀遇的，在多年不發(fā)生大水的情況下，人們的水患意識(shí)容易淡漠；­受災(zāi)范圍中災(zāi)情達(dá)到毀滅性程度的區(qū)域是有限的，多數(shù)人遭受的水災(zāi)損失往往是非毀滅性的，或者只是間接的；?大災(zāi)之后必有大治，人們?nèi)菀紫嘈判碌姆篮楣こ膛d建之后，水災(zāi)悲劇不會(huì)重演。其結(jié)果往往是風(fēng)險(xiǎn)特別高的區(qū)域中，愿意投保的人較多，但是保險(xiǎn)公司無(wú)力承保；而一般風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中，保險(xiǎn)公司愿保洪水，投保人又沒(méi)有積極性。因此，洪水保險(xiǎn)如果希望能在大范圍內(nèi)實(shí)施，能夠通過(guò)區(qū)域間資金的調(diào)劑達(dá)到分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的，除非將其作為基本的國(guó)策，適當(dāng)采取強(qiáng)制性的措施，并輔以一系列鼓勵(lì)和扶持的政策，否則難以長(zhǎng)期堅(jiān)持。

（3）洪水保險(xiǎn)的支付能力，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。

只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定的水平之后，人們才會(huì)產(chǎn)生保險(xiǎn)的需求。在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，面對(duì)水災(zāi)造成的巨大損失，災(zāi)民需要經(jīng)過(guò)若干年的重新積累之后，才可能恢復(fù)到災(zāi)前的水平。人們通過(guò)儲(chǔ)蓄備荒、投親靠友、互助互濟(jì)、賑災(zāi)、捐獻(xiàn)甚至逃荒要飯等形式來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)中，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，使得一般災(zāi)害的損失可以盡快恢復(fù)到災(zāi)前的狀況，保障水平大為提高。但是，對(duì)于水災(zāi)來(lái)說(shuō)，這必須要有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)作后盾。我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，保險(xiǎn)支付能力差異較大，國(guó)家的財(cái)力有限。因此，國(guó)家鼓勵(lì)、扶持的政策性的洪水保險(xiǎn)，在起步階段只能定位在較低的保障水平，施行低費(fèi)率與限額賠付，并要考慮與傳統(tǒng)方式的結(jié)合。同時(shí)，洪水保險(xiǎn)體制的建立，須由中央政府制定總的原則與加強(qiáng)宏觀調(diào)控，由地方政府根據(jù)區(qū)域的洪水特性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定具體的實(shí)施細(xì)則，不搞一刀切。

（4）洪水保險(xiǎn)理賠時(shí)間過(guò)于集中，理賠對(duì)象分布面廣、量大。

在非汛期的月份和一般的年份，洪水保險(xiǎn)可能基本沒(méi)有理賠的事件。而一旦特大洪澇災(zāi)害發(fā)生，理賠的工作量又非常之大。尤其對(duì)農(nóng)村，洪水保險(xiǎn)難以按保險(xiǎn)的正常程序進(jìn)行資產(chǎn)的核對(duì)與災(zāi)情的核實(shí)工作。如果為此而專(zhuān)門(mén)設(shè)立龐大的機(jī)構(gòu)來(lái)管理專(zhuān)項(xiàng)的洪水保險(xiǎn)，則該系統(tǒng)本身要消耗大量的資金，實(shí)際投入救災(zāi)的費(fèi)用反而相對(duì)減少。這是洪水保險(xiǎn)不能夠、也不應(yīng)該按照一般保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)理由之一?；蛘哒f(shuō)，國(guó)家鼓勵(lì)與扶持的洪水保險(xiǎn)，必須考慮簡(jiǎn)化的投保與理賠方式，并具備宏觀上可以操作的核災(zāi)手段。江西省開(kāi)展洪水保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從正反兩方面都說(shuō)明了這個(gè)道理。

（5）洪水風(fēng)險(xiǎn)難以用頻率刻畫(huà)。

洪水的重現(xiàn)期是合理計(jì)算洪水保險(xiǎn)費(fèi)率的重要依據(jù)。保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高，保戶支付不起；費(fèi)率過(guò)低，國(guó)家負(fù)擔(dān)不起。因此，開(kāi)展洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)達(dá)國(guó)家，需要按照特定的洪水重現(xiàn)期繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，以確定洪水保險(xiǎn)的實(shí)施范圍和保險(xiǎn)費(fèi)率的差異。但是，對(duì)我國(guó)大江大河中下游洪水風(fēng)險(xiǎn)最大的圩區(qū)和平原地區(qū)來(lái)說(shuō)，?堤防、水庫(kù)、閘泵體系的建設(shè)十分復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單以江河水位的實(shí)測(cè)記錄作為排頻計(jì)算的樣本，流量的還原計(jì)算困難重重，歷史洪水泛濫的記錄對(duì)于現(xiàn)實(shí)洪水風(fēng)險(xiǎn)分析只能起參考作用；­洪水組成十分復(fù)雜，洪水的頻率計(jì)算，按水位、流量、水量等不同因素考慮，對(duì)同一場(chǎng)洪水就可以得出不同的結(jié)果，防洪系統(tǒng)的調(diào)度，即使有預(yù)案，也很難照章執(zhí)行；?堤防超高、堤身質(zhì)量、防汛搶險(xiǎn)成敗等使得河道水位的頻率與圩區(qū)受災(zāi)的頻率無(wú)法建立對(duì)應(yīng)的關(guān)系。因此，我國(guó)大江大河防洪規(guī)劃中采用的設(shè)計(jì)洪水，往往是既往實(shí)際發(fā)生的典型年洪水，而不是分析計(jì)算所得的頻率洪水。這一特點(diǎn)，更加說(shuō)明我國(guó)洪水保險(xiǎn)辦法的設(shè)計(jì)，要突破一般保險(xiǎn)業(yè)辦保險(xiǎn)的思路。

（6）實(shí)施洪水保險(xiǎn)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，不僅在經(jīng)濟(jì)方面，而且也在社會(huì)方面。洪水事件的責(zé)任人與被保險(xiǎn)人往往是相分離的，而且比例懸殊。在意外潰堤的情況下，不能因?yàn)槭秦?zé)任事故，就對(duì)保護(hù)范圍內(nèi)按規(guī)定交納了保費(fèi)的保戶不予賠償。賠償后，保險(xiǎn)人也很難從事故責(zé)任人那兒追回經(jīng)濟(jì)損失。再如，保戶參加了專(zhuān)項(xiàng)的洪水保險(xiǎn)，投保財(cái)產(chǎn)因其他原因受損當(dāng)然不能受賠，在多年交費(fèi)而不發(fā)生水災(zāi)的情況下，可能滋生不滿情緒；而一旦受淹（不管什么原因），仍不能獲得到賠償，必然會(huì)滋生不滿情緒。而這種不滿往往是群體的，而不是個(gè)體的。諸如此類(lèi)的問(wèn)題，在制定洪水保險(xiǎn)辦法時(shí)都需要細(xì)致考慮，否則洪水保險(xiǎn)反而可能引起社會(huì)的不安定。因此，對(duì)于洪水保險(xiǎn)，必須加強(qiáng)研究，不可盲目樂(lè)觀，簡(jiǎn)單從事。

（7）洪水保險(xiǎn)難以通過(guò)試點(diǎn)來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)。

洪水保險(xiǎn)作為一項(xiàng)新生事物，實(shí)施難度很大，必然有一個(gè)逐步完善的過(guò)程。但是，要想走以點(diǎn)帶面的路來(lái)推廣。又不可能。從洪水災(zāi)害的特點(diǎn)出發(fā)，試點(diǎn)區(qū)域如果多年不發(fā)生大的洪水災(zāi)害，則試點(diǎn)不能發(fā)揮作用；如果發(fā)生了大的洪水災(zāi)害，又不能在大的范圍里分擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)，則顯示不出洪水保險(xiǎn)的優(yōu)越性。

4、我國(guó)開(kāi)展洪水保險(xiǎn)工作的思路與可行性分析

我國(guó)幅員遼闊，從沿海到內(nèi)地、從南方到北方，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，而且洪水特性也明顯不同。洪水保險(xiǎn)辦法的制定，必須要從具體的國(guó)情出發(fā)，因地制宜，處理好中央政府、地方政府與人民群眾的關(guān)系。

根據(jù)洪水保險(xiǎn)調(diào)查了解的實(shí)際情況，考慮到洪水保險(xiǎn)的特殊性，對(duì)我國(guó)開(kāi)展洪水保險(xiǎn)的思路提出以下建議，并加以初步的可行性分析。

（1）國(guó)家制定《洪水保險(xiǎn)法》作為《防洪法》的配套法規(guī)。說(shuō)明國(guó)家鼓勵(lì)、扶持何種洪水保險(xiǎn)，以及如何鼓勵(lì)、扶持洪水保險(xiǎn)等，利用保險(xiǎn)的機(jī)制----變“無(wú)償獲得”為“先交后得”----調(diào)整災(zāi)后重建工作中中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，選擇洪水保險(xiǎn)作為國(guó)家推進(jìn)防洪減災(zāi)戰(zhàn)略的手段。由于“交”被限定在可承受限度之內(nèi)，而“得”又有法律保障在受災(zāi)之后最需要的時(shí)刻能夠“多得”，地方政府可以免去“跑部進(jìn)錢(qián)”的煩惱；“不交”則“不得”，中央政府可以免去救災(zāi)負(fù)擔(dān)不斷加重的憂慮。此項(xiàng)改革的可行性在于能夠形成3大機(jī)制：?制約機(jī)制?，F(xiàn)在有些地方，不是努力增加防洪資金的預(yù)算安排，在搞好防洪建設(shè)上下工夫；而是眼睛盯著中央，為了多要錢(qián)不惜虛報(bào)災(zāi)情。引入保險(xiǎn)方式，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小定費(fèi)率，高風(fēng)險(xiǎn)多交費(fèi)，虛報(bào)災(zāi)情，則其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)就要提高，形成制約機(jī)制；­監(jiān)督機(jī)制。防洪工程達(dá)不到規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，或盲目提高標(biāo)準(zhǔn)，都將被取消參加國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的資格，不再能夠得到國(guó)家在防災(zāi)救災(zāi)方面的資助，促使地方政府按規(guī)劃搞好防洪建設(shè)；?可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。按保險(xiǎn)方式管理，防災(zāi)救災(zāi)資金可以滾動(dòng)、積累、調(diào)劑使用，有利于可持續(xù)發(fā)展。

（2）依據(jù)《洪水保險(xiǎn)法》制定《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》。該計(jì)劃旨在以改革的精神促使政府中防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)等各業(yè)務(wù)部門(mén)能夠采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，使各部門(mén)的政策能夠相互支持和補(bǔ)充，促進(jìn)洪澇災(zāi)害分級(jí)管理體制的建立，而不取代目前水利或民政等部門(mén)的職責(zé)。地方政府將被強(qiáng)制性要求參加《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，承諾加強(qiáng)綜合性防洪減災(zāi)體系的建設(shè)，向上級(jí)政府交納洪水保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)享有大災(zāi)之后獲得國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)賠付的權(quán)利。不參加《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》或不履行義務(wù)的省份，將無(wú)權(quán)再得到中央財(cái)政在防洪減災(zāi)方面的資助。地方政府參加《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》后，有權(quán)根據(jù)本地區(qū)洪澇災(zāi)害特征與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因地制宜制定該地區(qū)的《洪水保險(xiǎn)實(shí)施辦法》。

（3）《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》中需要說(shuō)明，國(guó)家洪水保險(xiǎn)的初期任務(wù)是促進(jìn)農(nóng)民合作共濟(jì)體制的建立。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，現(xiàn)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制。在重大洪澇災(zāi)害面前，以家庭為單位的農(nóng)民的承災(zāi)能力是最低的。農(nóng)民的合作共濟(jì)，是目前中國(guó)農(nóng)民最容易接受的“先交后得”的形式。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下，單一的洪水保險(xiǎn)，解決不了農(nóng)民常年可能遇到的多種災(zāi)難性的打擊，因此難以為農(nóng)民所感興趣。但是，面對(duì)洪澇這樣的大的自然災(zāi)害，農(nóng)民的合作共濟(jì)組織也會(huì)顯得無(wú)能為力，因此，需要得到國(guó)家的扶持。

（4）依據(jù)《洪水保險(xiǎn)法》，國(guó)家分中央與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建立兩級(jí)洪水保險(xiǎn)基金?；饸w財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，錢(qián)存在國(guó)庫(kù)里，而不需要?jiǎng)潛艿饺魏螜C(jī)構(gòu)的帳上。國(guó)家利用基金對(duì)農(nóng)業(yè)洪澇風(fēng)險(xiǎn)較大的農(nóng)民合作共濟(jì)組織提供有政府補(bǔ)貼的再保險(xiǎn)。中央洪水保險(xiǎn)基金的來(lái)源，包括國(guó)家扶持洪水保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼與省級(jí)財(cái)政上繳的再保險(xiǎn)費(fèi)；在基金尚無(wú)一定的積累就遭遇特大洪澇災(zāi)害年份時(shí)，允許國(guó)庫(kù)向基金提供一定限額的借款，輕災(zāi)年份分期償還；基金有節(jié)余時(shí)，允許購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，但不得用于經(jīng)營(yíng)性的投資；省級(jí)洪水保險(xiǎn)基金的來(lái)源與使用，也可以作出相應(yīng)的規(guī)定。

（5）國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的扶持對(duì)象在初始階段主要是對(duì)農(nóng)民和中、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的保險(xiǎn)。今后,隨著基金的積累和國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，可以逐步加大扶持的力度，增加扶持的對(duì)象。城市居民和企、事業(yè)單位，以及三資企業(yè)鼓勵(lì)參加商業(yè)性保險(xiǎn)。國(guó)家對(duì)開(kāi)展洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)性保險(xiǎn)企業(yè)，給予一定的政策上的扶持,但不包攬全部的風(fēng)險(xiǎn)。比如，在發(fā)生特大洪澇災(zāi)害的年份，按洪災(zāi)實(shí)際賠款退反部分稅金；在防汛期間，充分認(rèn)識(shí)到保險(xiǎn)公司是防災(zāi)減災(zāi)體系中的重要組成部分，可以減免堤防搶險(xiǎn)方面的責(zé)任等。

（6）洪水保險(xiǎn)在實(shí)施之初，實(shí)施低保費(fèi)、低限額的辦法。初級(jí)的洪水保險(xiǎn)甚至可以不與具體的資產(chǎn)掛鉤，以減少清產(chǎn)核災(zāi)的工作量。災(zāi)害一般可以分為3—4個(gè)等級(jí)，輕災(zāi)由農(nóng)民合作共濟(jì)組織自身解決，大災(zāi)動(dòng)用省級(jí)洪水保險(xiǎn)基金，特大災(zāi)才動(dòng)用中央洪水保險(xiǎn)基金。這樣可以減少保險(xiǎn)系統(tǒng)自身的消耗，提高辦事效率。

（7）建立健全洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與核災(zāi)體制。洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，是合理確定保費(fèi)的基礎(chǔ)。保險(xiǎn)費(fèi)率必須與災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)掛鉤。保險(xiǎn)費(fèi)率的確定可以采用兩條路徑。一是通過(guò)科學(xué)的分析和計(jì)算，繪制出洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，作為確定保險(xiǎn)費(fèi)率的依據(jù)，同時(shí)可以供核災(zāi)參考；二是在初始階段先統(tǒng)一采用標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率；在實(shí)際運(yùn)用中根據(jù)災(zāi)情輕重逐年調(diào)整。核災(zāi)工作需要提高科技含量，將遙感、GIS、洪水仿真與損失評(píng)估等技術(shù)結(jié)合起來(lái)，建立一套宏觀的核災(zāi)方法。對(duì)于虛報(bào)災(zāi)情騙保的現(xiàn)象，要建立嚴(yán)厲的處罰制度。

(8)健全與洪水保險(xiǎn)配套的措施。洪水保險(xiǎn)僅是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的措施之一。單純依靠洪水保險(xiǎn)來(lái)達(dá)到分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的是不現(xiàn)實(shí)的。在美國(guó)聯(lián)邦政府的救災(zāi)資金中，洪水保險(xiǎn)賠付一般僅占1/6，大頭是災(zāi)害救濟(jì)金和救災(zāi)貸款。但是，洪水保險(xiǎn)是個(gè)“引子”，只有參加了聯(lián)邦政府洪泛區(qū)管理計(jì)劃的社區(qū)，區(qū)內(nèi)的居民家庭和中小企業(yè)才能夠購(gòu)買(mǎi)聯(lián)邦政府的洪水保險(xiǎn)；只有購(gòu)買(mǎi)了洪水保險(xiǎn)，才有資格獲得災(zāi)害救濟(jì)金和救災(zāi)貸款。從我國(guó)的情況看，從完善災(zāi)害救濟(jì)金和救災(zāi)貸款的管理辦法入手，逐步為洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展創(chuàng)造必要的條件，也是值得探討的一種思路。

5、結(jié)語(yǔ)

江西省保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀一定程度上代表了國(guó)內(nèi)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的省份的情況，與沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，有自身的特點(diǎn)。該省對(duì)開(kāi)展洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)作了多年的探索，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)。國(guó)家實(shí)施強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)，必須覆蓋大的范圍，但又面臨不同流域洪水特性差異大，不同區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的問(wèn)題。中央政府立法，強(qiáng)制性要求地方政府參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，可以解決大范圍問(wèn)題；地方政府因地制宜制定洪水保險(xiǎn)實(shí)施辦法，可以解決地區(qū)差異問(wèn)題?？傊樗ｋU(xiǎn)可能成為改革與發(fā)展的突破口與推動(dòng)力，但是也必然與現(xiàn)行體制與傳統(tǒng)觀念產(chǎn)生巨大的沖突?；蛘哒f(shuō)，洪水保險(xiǎn)是柄雙刃劍，作好了利國(guó)利民；作不好，也可能誤國(guó)傷民。因此，必須大力加強(qiáng)前期的基礎(chǔ)研究與準(zhǔn)備工作。