導(dǎo)語：洪水災(zāi)情評估管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、美國洪水災(zāi)害管理概況

美國地廣人稀。遼闊的國土，孕育了密西西比河、科羅拉多河等大河流水系，江河洪水較為頻繁。美國海岸線長，沿海地區(qū)受颶風(fēng)、臺風(fēng)及地震的影響，風(fēng)暴潮、海嘯比較嚴(yán)重。美國受洪水威脅的面積約占國土總面積的7%，影響人口約3000萬(約占總?cè)丝诘?%)。根據(jù)陸軍工程兵團(tuán)的資料，有洪水風(fēng)險的城鎮(zhèn)達(dá)5539個，其中人口超過1萬的有1637個。

洪水災(zāi)害是最受美國聯(lián)邦政府關(guān)注的自然災(zāi)害，一是因為洪災(zāi)損失占各種自然災(zāi)害損失的比重最大；二是因為根據(jù)災(zāi)害分級管理的原則，只有超出州政府防御、救援、重建能力的重大災(zāi)害，才向總統(tǒng)申請聯(lián)邦政府的支援，而流域性的大洪水往往涉及數(shù)個州，大規(guī)模的防洪活動需要聯(lián)邦政府出面協(xié)調(diào)有關(guān)各州和各部門的行動，并給予人力、物力、財力的支持。

美國國會在1917年、1928年、1936年、1938年的防洪法(FloodControlAct)中，明確規(guī)定國內(nèi)所有可通航河流都要制定、實施防洪計劃；水庫建設(shè)與維護(hù)管理及河道整治等全部費用由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)。1938年的防洪法中，授權(quán)陸軍工程兵團(tuán)主要負(fù)責(zé)防洪工程建設(shè)與防汛活動。隨后的25年中，陸軍工程兵團(tuán)耗資90億美元，修建了900項防洪工程，包括220座大中型水庫、1.45萬km長的堤防與防洪墻，整治了1.2萬km的河道。此外，墾務(wù)局與農(nóng)業(yè)部也興建了一些有防洪效益的水庫。據(jù)介紹，目前，陸軍工程兵團(tuán)仍負(fù)責(zé)國內(nèi)大型防洪工程的可行性論證、設(shè)計、施工管理以及水毀工程的修復(fù)，是聯(lián)邦和地方防洪區(qū)域的主要工程力量。

50年代中期以后，洪泛區(qū)管理在美國逐漸受到重視。聯(lián)邦政府投資興建的大量防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的，但水災(zāi)損失與政府的災(zāi)害救濟(jì)費用仍呈增長趨勢。損失增長的主要原因是洪泛區(qū)土地的無序利用以及其中人口、資產(chǎn)密度的提高，又缺乏必要的防洪減災(zāi)措施。為了改變這一狀況，美國的防洪政策作了極大的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)防洪工程措施與非工程措施相結(jié)合。為加強(qiáng)洪泛區(qū)管理，美國陸續(xù)制定了一系列的法規(guī)和計劃，著名的有《洪水損失管理的全國統(tǒng)一計劃》(AUnifiedNationalProgramforManagingFloodLosses，1966)、《全國洪水保險法》(NationalFloodInsuranceActof1968)、與《全國洪水保險計劃》(NationalFloodInsuranceProgram)、《洪水災(zāi)害防御法》(FloodDisasterProtectionActof1973)、《洪泛區(qū)管理的全國統(tǒng)一計劃》(AUnifiedNationalProgramforFloodPlainManagement，1975)等。洪泛區(qū)管理的內(nèi)容主要包括洪泛區(qū)土地利用規(guī)劃、洪水保險、洪水預(yù)報和警報系統(tǒng)、應(yīng)急避難和救災(zāi)計劃等。洪水風(fēng)險分析與洪水風(fēng)險圖的繪制為洪泛區(qū)土地的合理利用與科學(xué)管理提供了基本的依據(jù)。

聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)的總部設(shè)在華盛頓區(qū)，在全美設(shè)有10個區(qū)域辦公室(Re-gionalandAreaOfficesoFEMA)，每個區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)若干州的緊急事務(wù)管理。此外，F(xiàn)EMA在弗吉尼亞州設(shè)有一個緊急救援中心(TheMountWeatherEmergencyAssistanceCenter)，在馬里蘭州設(shè)有全國應(yīng)急培訓(xùn)中心(TheNationalEmergencyTrainingCenter)。

各州設(shè)有州緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各州的緊急事務(wù)管理。當(dāng)災(zāi)害的規(guī)模超出了地方和州的抗災(zāi)救災(zāi)能力時，州政府就會向總統(tǒng)請求聯(lián)邦政府的救援。聯(lián)邦的救援可以動用國會設(shè)立的特別基金。

對于總統(tǒng)宣布的災(zāi)害(apresidentiallydeclareddisaster)，F(xiàn)EMA將負(fù)責(zé)：

①評估災(zāi)害的損失并決定救援的需求；

②組織災(zāi)害救援，處理貸款和保險理賠的申請、審批和發(fā)放等；

③建立聯(lián)邦與州的災(zāi)區(qū)辦公室，根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計劃，協(xié)調(diào)其他26個在聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計劃上簽約的聯(lián)邦部委的抗災(zāi)救災(zāi)活動；

④通過FEMA主辦的報紙(TheRecoveryTimes)、廣播(24小時播音的TheRecoveryChannel和FEMARadioNetwork)以及電子網(wǎng)絡(luò)信箱及時向公眾通報災(zāi)情；

⑤探討減輕未來災(zāi)害的途徑。

FEMA的總部中設(shè)有應(yīng)急指揮中心，其組織形式類同于我國國家防汛抗旱總指揮部及其辦公室。在重大災(zāi)害發(fā)生時，根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計劃，有關(guān)的26個部委將迅速派出負(fù)責(zé)人和高級專家到應(yīng)急指揮中心工作。應(yīng)急指揮中心設(shè)有三個大的房間。第一個大房間為FEMA的信息處理工作人員的工作室，房間隔離成方格狀，每個工作人員占用一個方格，各人都有計算機(jī)，按照分工收集處理各自負(fù)責(zé)的信息，互不干擾。第二個大房間為高級專家及助手的工作室，專家們按六人一組分成五個小組，每個組的辦公桌隔離成星狀，每個專家占用60°的一個角。每個角的桌面上也都有計算機(jī)，既便于專家查詢消息，又便于相互討論。室內(nèi)沿墻為FEMA工作人員與各部委專家的助手們提供了一排長桌，桌面無間隔，挨個擺著許多計算機(jī)。室的一端設(shè)有記者室，中間隔著玻璃墻。記者們可以清楚地看到專家們的工作，并可向工作人員了解情況，但不能與專家對話，以免干擾工作。第三個大房間為各部委負(fù)責(zé)人的會議室，他們對專家組提出的方案進(jìn)行討論并作出決策。FEMA應(yīng)急指揮中心的這種布置方式充分體現(xiàn)了決策過程中信息處理層、決策輔助層的特點和需要，值得國內(nèi)借鑒。

美國一項大型防洪工程從立項到建成應(yīng)遵循的程序包括：

①由地方政府提出存在的問題和防洪工程立項的請求；

②國會授權(quán)并資助陸軍工程兵團(tuán)研究；

③陸軍工程兵團(tuán)進(jìn)行前期調(diào)查研究；

④陸軍工程兵團(tuán)進(jìn)行可行性研究；

⑤政府行政部門同意立項；

⑥國會批準(zhǔn)工程計劃；

⑦陸軍工程兵團(tuán)組織工程招標(biāo)并負(fù)責(zé)施工監(jiān)理；

⑧中標(biāo)單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)。按上述程序，建一項工程通常需要17年左右的時間。

二、美國的洪澇災(zāi)害調(diào)查與評估

(一)美國洪澇災(zāi)害調(diào)查與災(zāi)情評估的基本特點

美國的洪澇災(zāi)害調(diào)查及災(zāi)情評估具有以下幾個方面的顯著特點：

(1)洪澇災(zāi)害調(diào)查與全國洪水保險計劃密不可分

與洪水保險計劃緊密結(jié)合是美國洪澇災(zāi)害調(diào)查的基本特征，它同時決定了調(diào)查的其它諸多方面，如調(diào)查的組織方式、基本數(shù)據(jù)獲取、計損方法、統(tǒng)計程序與規(guī)范等，可以說該特征奠定了美國洪澇災(zāi)害調(diào)查的基礎(chǔ)。美國于1969年興起洪水風(fēng)險圖的研究工作且于1973年制定出相應(yīng)的操作規(guī)范后，洪水保險計劃隨之在全國范圍內(nèi)逐步深入地展開，迄今已大約有60%以上的家庭和企業(yè)參加了洪水保險。高比率的投保率為災(zāi)情調(diào)查與統(tǒng)計提供了十分可靠而準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)源。

(2)洪澇災(zāi)害調(diào)查具有一條主線，兩種層次

美國洪澇災(zāi)害調(diào)查基于洪水保險計劃的支持，主要災(zāi)情數(shù)據(jù)從保險系統(tǒng)獲得、匯總，從而構(gòu)成了洪澇災(zāi)害調(diào)查的主線。從保險的對象和責(zé)任來看，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)中等以下家庭(家庭財產(chǎn)總值低于25萬美元)和小型企業(yè)的財產(chǎn)基礎(chǔ)保險；對于財產(chǎn)超過25萬美元的家庭及大中型企業(yè)，F(xiàn)EMA不實施基礎(chǔ)保險，該部分財產(chǎn)一般由私人保險公司負(fù)責(zé)承保。因此，從洪水保險系統(tǒng)中獲取災(zāi)情數(shù)據(jù)具有兩種層次，即聯(lián)邦保險和私人保險。從前者獲取基礎(chǔ)保險對象的災(zāi)情損失數(shù)據(jù)，從后者獲取非基礎(chǔ)保險對象的災(zāi)情損失數(shù)據(jù)，二者互為補(bǔ)充。

(3)災(zāi)情調(diào)查的反應(yīng)速度快，人力投入充分

FEMA的聯(lián)邦保險業(yè)務(wù)一般是委托私人保險公司具體承辦，并通過私人保險公司等雇傭?qū)ｉT的業(yè)務(wù)和技術(shù)人員負(fù)責(zé)災(zāi)后的損失核定。在全國范圍內(nèi)，F(xiàn)EMA組建了一支大約2000多人的災(zāi)情核查隊伍，一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，則可迅速組織人員深入災(zāi)區(qū)進(jìn)行具體、細(xì)致的災(zāi)情調(diào)查與核實，從而大大保證了災(zāi)情數(shù)據(jù)獲取的快速性與準(zhǔn)確性。

(4)損失計算遵從保險賠付的計算原則

財產(chǎn)的賠付額定義為財產(chǎn)因受災(zāi)損壞而造成的損失賠付額度。因此，財產(chǎn)損失值即為保險賠付額，計算方法上述二者等同。根據(jù)美國財產(chǎn)保險賠付計算原則：對于災(zāi)后尚可修復(fù)的財產(chǎn)，按恢復(fù)于災(zāi)前標(biāo)準(zhǔn)的費用投入計損；對于不可修復(fù)的財產(chǎn)，按該財產(chǎn)全部投保金額計損。對于損失賠付，美國的保險部門，尤其是私人保險公司(如FM公司)，制定了一整套完善的核損方法，從而保證了災(zāi)情統(tǒng)計的精度。

(5)逐戶的精細(xì)調(diào)查與宏觀的評估分析相結(jié)合

對于60%以上已參加洪水保險的那一部分家庭和企業(yè)，由于涉及到災(zāi)后核損和賠付問題，因此國家更直接地關(guān)心他們的利益，災(zāi)后，F(xiàn)EMA分派調(diào)查人員深入災(zāi)區(qū)進(jìn)行逐戶的精細(xì)調(diào)查。此外，精細(xì)調(diào)查還包括由聯(lián)邦負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的交通、水利工程等設(shè)施的水毀損失調(diào)查。對于近40%的非保險受災(zāi)戶，因不涉及到賠付問題，F(xiàn)EMA對他們并不進(jìn)行逐戶的災(zāi)情調(diào)查和統(tǒng)計，而通常使用損失評估模型進(jìn)行宏觀分析與評估，在宏觀尺度上，運用模型估算的損失在總體上具有較高精度。由于保險面大、投保比例高、災(zāi)后調(diào)查精細(xì)，從保險系統(tǒng)上報及匯總的總損失值已在宏觀量級上接近全國總的洪災(zāi)損失，即使運用評估模型估算非保險受災(zāi)戶的損失出現(xiàn)較大偏差，也不會過分地影響到全國總的災(zāi)情統(tǒng)計精度。

(6)信息充分共享，災(zāi)前災(zāi)情預(yù)評估作用顯著

與災(zāi)害相關(guān)的各類基礎(chǔ)信息如社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、地形、洪水風(fēng)險圖、雨情、水情、防洪工程運用情況等，數(shù)據(jù)分類詳盡完備、檢索查詢極其便利、且這些信息為災(zāi)前的損失預(yù)評估及防洪決策提供了可靠而迅速的信息保障。信息充分共享與洪水風(fēng)險圖相結(jié)合，建立了各類財產(chǎn)洪災(zāi)損失率與洪水淹沒要素的關(guān)系，如FEMA和陸軍工程兵團(tuán)等早在70和80年代就分別建立了諸如各類房屋、工程設(shè)施等資產(chǎn)相應(yīng)的洪災(zāi)損失率評價關(guān)系并不斷進(jìn)行修正，依據(jù)這樣的關(guān)系可評價出不同頻率下可能的淹沒損失?？焖俚臑?zāi)情預(yù)評估已大量地運用于災(zāi)前的防洪避難和災(zāi)中應(yīng)急決策，同時為災(zāi)后的災(zāi)情統(tǒng)計提供了對比與參考。

(二)中、美洪澇災(zāi)害調(diào)查與損失評估的對比及存在的不足

中、美兩國洪澇災(zāi)害調(diào)查的異同主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)調(diào)查的組織及核損方式具有顯著差異

美國的洪澇災(zāi)害調(diào)查由聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)FEMA負(fù)責(zé)，以幾種不同的途徑調(diào)查及核實災(zāi)情：

①由FEMA雇傭?qū)ｉT的災(zāi)情核查人或通過FEMA的承包商(如私人保險公司)組織人員進(jìn)行逐戶核查，這是災(zāi)情調(diào)查的主要方式；

②由受災(zāi)戶(一般是針對已保險戶)通過通訊渠道匯報災(zāi)情，再派專門人員核查；

③組織專門人員對諸如陸軍工程兵團(tuán)等聯(lián)邦部門修建和管理的國家大型工程設(shè)施的損失進(jìn)行核查；

④由各州、縣政府上報所估算的可能的災(zāi)害損失(該上報損失一般僅作參考)。由于美國的洪水保險面大，災(zāi)后災(zāi)情調(diào)查一般與保險賠付相結(jié)合而采用精細(xì)調(diào)查的方式，使災(zāi)情調(diào)查結(jié)果比較真實和可靠。

我國的洪澇災(zāi)害調(diào)查由國家防辦(類似于美國的FEMA)負(fù)責(zé)組織，由各省、市、縣防辦具體承擔(dān)，調(diào)查的基本組織單位為縣級防辦。各縣災(zāi)后調(diào)查一般以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報損失為主，兼派工作組赴重點受災(zāi)地區(qū)核查災(zāi)情；上報損失同時涉及到多個職能部門，如工業(yè)、交通等部門，則通過縣防汛指揮部(或行政首腦機(jī)關(guān))進(jìn)行協(xié)調(diào)。由于我國未建立全國洪澇災(zāi)害保險制度，調(diào)查的方法和核災(zāi)規(guī)范不夠具體和完善，調(diào)查的人力、物力、財力投入不足，人為模糊性較大，致使災(zāi)情調(diào)查結(jié)果的真實性和可靠性較差。

(2)災(zāi)前的資產(chǎn)調(diào)查與評估差距明顯

美國的信息產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，在較完善的稅收、保險、檔案管理等制度的支撐下，建立了一套快速準(zhǔn)確的財產(chǎn)信息查詢網(wǎng)絡(luò)，提取最新的財產(chǎn)信息極其便利。特別是保險系統(tǒng)，每年派出專門的資產(chǎn)評估人員對各類財產(chǎn)可能的價格變化進(jìn)行及時的評估與更新，保證了資產(chǎn)價值的現(xiàn)實性。

相比較而言，我國的災(zāi)前資產(chǎn)調(diào)查和資產(chǎn)評估工作還相當(dāng)匱乏，舉步維艱。雖然某些省、市已陸續(xù)開展了資產(chǎn)調(diào)查和評估工作，但全國范圍內(nèi)尚未建立統(tǒng)一的資產(chǎn)調(diào)查和評估方法、程序和規(guī)范，調(diào)查隊伍及信息傳輸網(wǎng)絡(luò)還不健全，從而影響了洪災(zāi)損失評估的全面開展。在這一方面，我國與美國相比具有相當(dāng)大的差距。

(3)洪災(zāi)損失評估系統(tǒng)的應(yīng)用差距較大

美國開展洪災(zāi)損失評估的工作較早，70年代以來，通過洪災(zāi)損失調(diào)查就已積累了大量的基礎(chǔ)資料并建立了相應(yīng)的財產(chǎn)損失評估關(guān)系且加以不斷的完善?，F(xiàn)階段，在資產(chǎn)評估的支持下，洪災(zāi)損失評估已大量地運用于防洪減災(zāi)決策中，同時也作為災(zāi)后災(zāi)情定損的重要手段，如對于未參加洪水保險的約為40%的家庭或企業(yè)，洪災(zāi)損失主要是通過災(zāi)情評估的方式加以確定的。美國的洪災(zāi)損失評估注重與其它先進(jìn)技術(shù)的結(jié)合，如與遙感遙測、氣象預(yù)報、地理信息系統(tǒng)、仿真模擬等技術(shù)的結(jié)合，使災(zāi)害評估的時效性、準(zhǔn)確性較高。

我國的洪災(zāi)損失評估工作尚處于起步階段，雖然一些地區(qū)和部門依據(jù)本區(qū)域的洪災(zāi)損

失調(diào)查建立一些損失評估關(guān)系并與相應(yīng)的計算機(jī)技術(shù)，如數(shù)據(jù)庫、圖形技術(shù)、地理信息系統(tǒng)技術(shù)等相結(jié)合，取得了一些進(jìn)展和突破，但就整體而言，還比較落后，還需要逐步地規(guī)范化、科學(xué)化。最重要的是應(yīng)首先建立和完善洪災(zāi)損失調(diào)查的規(guī)范和方法，完備區(qū)域的人口與資產(chǎn)調(diào)查，迅速積累基礎(chǔ)資料，以建立符合我國國情的多區(qū)域洪災(zāi)損失評價關(guān)系，注意結(jié)合和應(yīng)用新技術(shù)，才能逐步建立和完善我國的洪澇災(zāi)害評估系統(tǒng)。

(三)經(jīng)驗借鑒、思考和建議

綜觀中、美的洪澇災(zāi)害調(diào)查和損失評估工作，從調(diào)查和評估的基本思路、原則、指標(biāo)定義和評價方法上并未存在顯著的差異或不足，但在調(diào)查和評估的法規(guī)和規(guī)范性、基礎(chǔ)資料的積累、投入的人力和物力、新技術(shù)的運用及與諸如洪水保險計劃相結(jié)合等方面存在顯著的差距。通過對美情況的考察，結(jié)合我國洪澇災(zāi)害調(diào)查與評估工作的實際狀況，提出以下建議：

(1)盡快地建立和完善我國洪澇災(zāi)害調(diào)查的統(tǒng)一規(guī)范，明確計算指標(biāo)的定義和方法，規(guī)范化地實施災(zāi)前資產(chǎn)調(diào)查與洪災(zāi)損失調(diào)查；

(2)組建專門的洪澇災(zāi)害調(diào)查隊伍，投入更多的必要的人力、物力和財力實施調(diào)查計劃；

(3)進(jìn)一步規(guī)范和完善資產(chǎn)調(diào)查和災(zāi)情調(diào)查的統(tǒng)計報表制度，建立調(diào)查資料數(shù)據(jù)庫，不斷積累基本資料，逐步建立具有各區(qū)域特征的洪災(zāi)損失評價關(guān)系并不斷地修正與完善；

(4)建立和完善信息交換網(wǎng)絡(luò)，將新的技術(shù)方法和手段同洪災(zāi)損失調(diào)查和評估結(jié)合起來，體現(xiàn)快速性、先進(jìn)性與科學(xué)性；

(5)在全國范圍內(nèi)逐步建立和推廣洪水保險計劃，將洪災(zāi)損失調(diào)查與保險賠付調(diào)查結(jié)合起來，使調(diào)查結(jié)果更加精細(xì)、準(zhǔn)確和可靠；

(6)將洪災(zāi)損失調(diào)查與評估同洪水風(fēng)險圖的制作統(tǒng)一起來，使之有效地服務(wù)于防洪減災(zāi)決策。

三、美國的洪水保險制度

(一)美國的洪水保險制度的沿革

洪水保險是美國重要的洪泛區(qū)管理措施之一。地價低廉使洪泛區(qū)土地的開發(fā)利用產(chǎn)生極大吸引力。而一旦受災(zāi)，根據(jù)美國的法律，聯(lián)邦政府要承擔(dān)救濟(jì)的責(zé)任。

50年代初，美國已開始重視洪水保險的研究。1956年國會通過了《聯(lián)邦災(zāi)害保險法》(TheFederalDisasterInsuranceAct)，創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦洪水保險制度，希望通過對洪泛區(qū)征收洪水保險費，一方面可以部分抵消地價低廉的誘惑；另一方面，能減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。但是，這時期的洪水保險業(yè)務(wù)是由民間保險公司承擔(dān)的，一場大的洪水可以導(dǎo)致數(shù)家保險公司破產(chǎn)。因此，國會意識到民間保險業(yè)應(yīng)得到聯(lián)邦政府的支持，否則不能承擔(dān)洪水保險。但是，由于保險行業(yè)意見分歧和對保險措施有效性的懷疑，保險基金一直未獲批準(zhǔn)。

1968年國會通過了《全國洪水保險法》，據(jù)此制定出了《國家洪水保險計劃》(簡稱NFIP)，建立了國家洪水保險基金。國會授權(quán)住宅與城市建設(shè)部(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)組建了聯(lián)邦保險管理局(FederalInsuranceAdministration，簡稱FIA)，負(fù)責(zé)國家洪水保險計劃的管理。FIA與國家洪水保險協(xié)會建立了合作關(guān)系。國家洪水保險協(xié)會是120多家私營保險公司的聯(lián)合體。聯(lián)邦政府對保險費收入和實際支出的差額給予補(bǔ)助，并承付超過私營保險公司財力的賠償費。聯(lián)邦補(bǔ)貼率約占實際保險費的10%。

根據(jù)新法律，只有參加國家洪水保險計劃(NFIP)的社區(qū)(Community)，才能購買由聯(lián)邦補(bǔ)貼的洪水保險。而參加NFIP的社區(qū)必須承諾加強(qiáng)洪泛區(qū)的土地利用與管理，包括：

①采取措施限制洪水風(fēng)險區(qū)的開發(fā)；

②引導(dǎo)擬建項目避開洪水風(fēng)險區(qū)；

③協(xié)助減輕洪水破壞；

④采取其它長期改善洪泛區(qū)土地管理和利用的措施。

考察中了解到"Community"一詞，在NFIP中被定義為“任何州、地區(qū)或政治分區(qū)(有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)實施洪泛區(qū)管理條例的印地安部落或印地安人組織、阿拉斯加土著人村或土著人組織等)”，即參加NFIP的可以是不同級的行政管理區(qū)域。本報告中，對"Community"仍沿用國內(nèi)習(xí)慣的“社區(qū)”譯法，但應(yīng)按NFIP的定義理解其含義。

1968年的洪水保險法實施之后遇到兩大困難：

①計劃是自愿性的。因為短期內(nèi)要增加居民的負(fù)擔(dān)，許多社區(qū)對此不感興趣。

②為了確定保險費率，需要對各社區(qū)逐一進(jìn)行詳細(xì)的洪水風(fēng)險研究，確定洪泛區(qū)范圍，并對洪泛區(qū)進(jìn)行風(fēng)險區(qū)劃。而這項工作至少需要5年才能完成。結(jié)果，計劃實施的頭一年，全國僅有4個社區(qū)有條件參加保險，總共只辦理了20件保險業(yè)務(wù)。

為了克服這一矛盾，1969年國會修改了原法規(guī)，制定了洪水保險應(yīng)急計劃，允許各社區(qū)在洪水風(fēng)險研究未完成的情況下，以部分投保的形式先參加保險計劃。應(yīng)急計劃中，洪水保險費率暫時采用全國平均的保險費率，但是，洪水保險費的最高限額只能采用正式計劃中的低檔級。應(yīng)急計劃實施后，洪水保險的參加者有所增加，但直到1973年5月，也只占到應(yīng)參加者的15%，國家的救災(zāi)費用仍不斷上升。

1973年，美國國會通過《洪水災(zāi)害防御法》，將洪水保險計劃由自愿性改為強(qiáng)制性。該法規(guī)定不再向確認(rèn)為有洪水風(fēng)險的資產(chǎn)提供聯(lián)邦資助，除非①財產(chǎn)所在社區(qū)參加了國家洪水保險計劃；②資助申請者已購買了洪水保險。聯(lián)邦資助不僅包括所有形式的聯(lián)邦政府的直接援助，而且包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)保險和管理的私人貸款。該法授權(quán)聯(lián)邦政府確定洪水風(fēng)險區(qū)并通知有關(guān)社區(qū)。社區(qū)接到通知后，須申請參加洪水保險計劃，或證明其不屬于洪水風(fēng)險區(qū)。社區(qū)在收到通知一年后仍未參加洪水保險計劃，將受到懲罰。

強(qiáng)制性保險計劃實施之初，激起了大量的矛盾和反對。國會不得不對該法的某些條款進(jìn)行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令，1977年又取消了禁止由聯(lián)邦保險的信貸機(jī)構(gòu)向位于洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)但未參加保險計劃的社區(qū)的資產(chǎn)所有者提供貸款的條款，但要求信貸機(jī)構(gòu)告之借貸人，他將無權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)和援助，因此在開發(fā)洪泛區(qū)時應(yīng)自行采取相應(yīng)的防洪保護(hù)措施。

1977年底，由于工作中的矛盾難以協(xié)調(diào)，聯(lián)邦保險管理局(FIA)解除了與國家洪水保險協(xié)會的合作關(guān)系。1979年，F(xiàn)IA轉(zhuǎn)歸聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1981年，F(xiàn)IA開始謀求重新發(fā)揮私營保險公司在NFIP中的作用。經(jīng)過與幾家大的保險公司和保險業(yè)協(xié)會代表的艱苦談判，提出了一個“以你自己的名義”的計劃(WriteYourOwnprogram，簡稱WYO)。私營保險公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險，但不承擔(dān)賠付的風(fēng)險。私營保險公司將售出的保單全部轉(zhuǎn)給FIA，按保單數(shù)量獲取傭金。FIA負(fù)責(zé)保險金的統(tǒng)一管理和使用。1983年8月，F(xiàn)IA向私營保險公司發(fā)出參加WYO計劃的邀請，至1986年10月，已有200多家私營保險公司與FIA簽約向社會提供洪水保險服務(wù)。

盡管存在爭議，1973年之后，國家洪水保險計劃(NFIP)進(jìn)展比較順利。從1985年起，NFIP實現(xiàn)了自負(fù)盈虧，不再需用納稅人的錢來補(bǔ)貼賠償和運營費用?？疾炱陂g得到的最新資料表明，至1996年4月，全美參加NFIP的社區(qū)數(shù)已達(dá)18469個(占應(yīng)參加數(shù)的87%，其中參加正式計劃的18277個，參加應(yīng)急計劃的192個)，共售出3416842份保單，平均每份支付保險金284美元，收入保險費11.415億美元，投?？傤~達(dá)3496.447億美元。國家洪水保險計劃總體上作到了收支平衡，尚有2600萬美元的結(jié)余，另有向財政部的借款6.886億美元(法律規(guī)定的限額為10億美元)，以應(yīng)付特大水災(zāi)的賠付。

(二)美國洪災(zāi)保險的主要特點

(1)洪災(zāi)保險由國家專設(shè)機(jī)構(gòu)專項管理并具有強(qiáng)制性

聯(lián)邦保險管理局(FIA)負(fù)責(zé)的保險計劃僅有兩個，一為全國洪水保險計劃(NFIP)，另一為聯(lián)邦犯罪保險計劃，可見洪水保險是一個具有特殊性的險種。大的洪災(zāi)一旦發(fā)生，受災(zāi)區(qū)域內(nèi)賠付對象占投保群體的比重很大，這對在局部發(fā)展業(yè)務(wù)、資本有限的私營保險公司來說往往難以承受，只有國家才有力量在全國推行強(qiáng)制性洪水保險，在更大的范圍里調(diào)劑使用保險經(jīng)費。

(2)洪水保險是加強(qiáng)洪泛區(qū)管理的重要手段

洪泛區(qū)管理主要依靠地方政府，而地方政府未必肯下力氣作好這項得罪人又不易見到短期效益的工作。美國將改善洪泛區(qū)土地管理和利用、采取防洪減災(zāi)措施作為社區(qū)參加洪水保險的先決條件，形成雙重的壓力，促使地方政府加強(qiáng)洪泛區(qū)管理，使洪水保險計劃達(dá)到分擔(dān)聯(lián)邦政府救災(zāi)費用負(fù)擔(dān)和減輕洪災(zāi)損失的雙重目的。

(3)洪水保險有法可依并經(jīng)歷了逐漸完善的過程

從1956年通過《聯(lián)邦災(zāi)害保險法》開始，聯(lián)邦洪水保險法規(guī)和制度不斷進(jìn)行調(diào)整?？梢哉f是積累了40年的經(jīng)驗和教訓(xùn)，才形成了一套行之有效的法規(guī)與管理辦法。盡管如此，美國的洪水保險仍有相當(dāng)大的死角。據(jù)FEMA官員介紹，洪泛區(qū)中約有40%的居民，寧肯受災(zāi)后不要聯(lián)邦政府的救助，也不愿購買洪水保險。1993年密西西比河大洪水中，受洪水破壞的建筑有4萬余間，其中參加了洪水保險的只有1.15萬間。

(4)國家洪水保險的對象與額度受嚴(yán)格限定

受保對象主要為有墻有頂?shù)慕ㄖ皟?nèi)部財產(chǎn)，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產(chǎn)的最高賠付不超過25萬美元，室內(nèi)財產(chǎn)對居民不超過6萬美元、對小型企業(yè)不超過30萬美元。不保的對象還包括：天然氣和液體的儲蓄罐、動物、鳥、魚、飛機(jī)、碼頭、田里的莊稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的機(jī)器設(shè)備、機(jī)動車及地下室里的財產(chǎn)等?？梢娒绹暮樗ｋU并不搞大包大攬。水利工程與公共設(shè)施也不在保險范圍，一旦遭洪水毀壞；前者由政府負(fù)責(zé)修復(fù)，后者由有關(guān)部門負(fù)責(zé)修復(fù)。

(5)洪災(zāi)保險的重要依據(jù)是FEMA統(tǒng)一繪制的洪水保險率圖該圖以500年一遇洪水的淹沒范圍為洪泛區(qū)，確定參加洪水保險的對象；以100年一遇的洪水作為洪水保險率區(qū)劃的基準(zhǔn)洪水(baseflood)，并標(biāo)注行洪區(qū)與水位分布。由水位與地面高程可以確定水深分布，進(jìn)而可以根據(jù)風(fēng)險大小計算保險費率。原則上，行洪區(qū)內(nèi)禁止修建房屋，已建的要拆遷出去；行洪區(qū)外的洪泛區(qū)中，建筑物基礎(chǔ)要超過100年一遇水位以上。參加保險計劃之前已有的建筑，要采取減災(zāi)措施。水毀的房屋，在利用保險賠付重建時，必須滿足100年一遇的防洪要求。

(6)適當(dāng)發(fā)揮私營保險公司的作用

由私營保險公司負(fù)責(zé)洪水保險金的收發(fā)，而由國家承擔(dān)風(fēng)險的方式已證明是失敗的。完全由國家自建一套洪水保險系統(tǒng)也不現(xiàn)實。在“以你自己的名義”的計劃中，私營保險公司在全國各地代售洪水保險，既發(fā)揮其特長，又有利于國家對洪水保險的管理。對國家不保的資產(chǎn)，私營保險公司也有用武之地，如一些大型企業(yè)，不滿足于國家保險的限額，就求助于私營保險公司。這次我們考察的工業(yè)聯(lián)合保險公司就承擔(dān)了大型企業(yè)的洪水保險，該公司也利用FEMA的洪水保險率圖判斷洪水風(fēng)險，但有自己的一套規(guī)范來計算工業(yè)資產(chǎn)的保險費率。

(7)保險理賠的效率很高

FEMA認(rèn)為投保戶受災(zāi)后是最急需錢用的，保險費應(yīng)該盡快送到受災(zāi)戶的手中。FEMA在若干大的咨詢公司里專門培訓(xùn)了一批損失評估人員，在全國各地還專門聯(lián)系了一批具備損失評估能力的志愿人員(通常是退休的會計師或經(jīng)理)，一旦收到水災(zāi)賠償?shù)囊蠛螅?天之內(nèi)要趕到現(xiàn)場，4天之內(nèi)要完成損失的評估。FIA一收到有損失評估人員簽字的賠償單，立刻如數(shù)將賠償費直接寄給投保人。這種高效率為FEMA贏得了很好的聲譽，但據(jù)介紹也容易造成浪費。相比之下，私營保險公司則要慎重得多。如前所述的工業(yè)聯(lián)合保險公司，在災(zāi)情核查與賠付時分工程組、估價組、賠償組三個小組開展工作。災(zāi)害發(fā)生后，該公司的工程組負(fù)責(zé)損失調(diào)查，提出對災(zāi)害損失的評價報告；估價組對評價報告進(jìn)行核實，并據(jù)此進(jìn)行賠償估價；賠償組對估價報告進(jìn)行核實，并據(jù)此向客戶發(fā)放賠償金。三個小組既相互獨立，又相互制約。

四、美國的洪水風(fēng)險圖

(一)美國洪水風(fēng)險圖的由來

美國洪水風(fēng)險圖的繪制與國家洪水保險制度的建立有密切的關(guān)系。1956年國會通過了《聯(lián)邦洪水保險法》。與此相配合，內(nèi)務(wù)部地質(zhì)調(diào)查局從1959年起開始確認(rèn)洪水風(fēng)險區(qū)，陸續(xù)繪制了許多地區(qū)的洪水風(fēng)險區(qū)邊界圖。1960年的防洪法提出，為了合理利用洪泛區(qū)和減輕洪水風(fēng)險，授權(quán)陸軍工程兵團(tuán)為地方政府提供技術(shù)服務(wù)與立案補(bǔ)助。為此，陸軍工程兵團(tuán)開始為各地區(qū)繪制洪水災(zāi)害地圖及編制洪泛區(qū)信息通報。這些圖基本上是根據(jù)歷史洪水資料或加上水文資料分析確定的洪水淹沒范圍圖。

1968年開始推行國家洪水保險計劃(NFIP)。為了合理確定洪水保險費率，僅有洪水淹沒范圍圖還不夠，還需要組織詳細(xì)的洪水風(fēng)險研究及根據(jù)洪水風(fēng)險分布繪制出社區(qū)的洪水保險率圖。對于尚未完成洪水保險率圖的社區(qū)，只能先參加NFIP的應(yīng)急計劃，即僅根據(jù)洪水風(fēng)險區(qū)邊界圖確定洪泛區(qū)，在洪泛區(qū)內(nèi)，無論風(fēng)險大小，采用全國平均的保險費率。

聯(lián)邦保險管理局(FIA)并入FEMA之后，F(xiàn)EMA制定了洪水風(fēng)險研究與洪水保險率圖的統(tǒng)一規(guī)范，出錢資助指定的公司統(tǒng)一印制洪水保險率圖。目前，F(xiàn)EMA統(tǒng)一印制的洪水保險率圖已覆蓋全國，并仍不斷在根據(jù)環(huán)境與防洪工程條件的變化，進(jìn)行修改。據(jù)FEMA官員介紹，自1968年以來，美國繪制全國洪水保險率圖的費用累計已超過了100億美元。

(二)洪水風(fēng)險區(qū)邊界圖與洪水保險率圖

洪水風(fēng)險區(qū)邊界圖(FloodHazardBoundaryMap)是根據(jù)歷史洪水資料繪制的，用于確定一個社區(qū)的特定洪水風(fēng)險區(qū)域(SpecialFloodHazardArea)。圖中用陰影區(qū)表示100年一遇洪水的淹沒范圍，標(biāo)示出淹沒范圍內(nèi)的街道、資產(chǎn)限度及河流，但是不顯示等高線、水深或洪水水位。在NFIP的應(yīng)急計劃中，該圖可直接用于洪泛區(qū)管理和洪水保險的目的。

洪水保險率圖(FloodInsuraneRateMap)是對社區(qū)進(jìn)行洪水風(fēng)險評價(AFloodRiskAs-sessment)和洪水保險研究(FloodInsuranceStudy)后的產(chǎn)物。通常先利用洪水風(fēng)險區(qū)邊界圖大致確定一個社區(qū)的洪水風(fēng)險研究范圍，通過更為詳細(xì)的水文、水力學(xué)計算，確定特定洪水風(fēng)險區(qū)域內(nèi)的水位、水深分布，據(jù)此進(jìn)行洪水風(fēng)險區(qū)劃(見表1)，再用于確定洪水保險費率。一個社區(qū)要有了洪水保險率圖之后，才可以轉(zhuǎn)入NFIP的正式計劃。

表1FEMA洪水保險區(qū)劃表

A100年一遇洪水范圍，BFEs未定，洪泛區(qū)用近似方法確定

AE100年一遇洪水范圍，BFEs用詳細(xì)方法確定

AH100年一遇洪水的淺水區(qū)，水面高程一定，水深1—3ft(折合30.5-91.4cm),BFE用詳細(xì)方法確定

AO100年一遇洪水的淺水區(qū)，通常為斜面地形，水深1—3ft，水深(ft)與流速(ft)的積小于15

A1-A30100年一遇洪水范圍，BFEs用詳細(xì)方法確定，新版圖中用AE代替

A99100年一遇洪水范圍，正在興建防洪保護(hù)工程BFEs不定

B100年一遇與500年一遇洪水之間的區(qū)域，或100年一遇洪水范圍中水深小于1ft(3035cm)區(qū)域；或集雨范圍小于1ft2(實地面積2.6km2)，或超過100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防的保護(hù)區(qū)域

C極少發(fā)生洪水的區(qū)域，在500年一遇洪水淹沒范圍之外的區(qū)域

D上尉研究的區(qū)域，洪水有可能發(fā)生，但風(fēng)險未定

VO沿海100年一遇洪水范圍，具有流速(波浪作用),BFEs已定。新版圖中用VE代替

X有陰影100年一遇洪水范圍之外，500年一遇洪水的區(qū)域；或100年一遇洪水范圍中平均水深小于1ft(30.5cm)的區(qū)域；或集雨范圍小于1ft2(實地面積2.6km2)，達(dá)到100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防的保護(hù)區(qū)域，不標(biāo)注BFEs和水深。新版圖中用于代替B區(qū)

X無陰影500年一遇洪水范圍之外的區(qū)域，不標(biāo)注BEFs和水深，新版圖中用于代替C區(qū)

M特定泥石流、滑坡災(zāi)害區(qū)域

N輕度泥石流、滑坡災(zāi)害區(qū)域

C極少泥石流、滑坡災(zāi)害區(qū)域

P未確定，但是可能會發(fā)生泥石流、滑坡災(zāi)害的區(qū)域

表注：

1.某些區(qū)域不在特定洪水災(zāi)害區(qū)(A區(qū)與V區(qū))，可能受到防洪工程的保護(hù)；

2.雖然B區(qū)和C區(qū)標(biāo)注為非嚴(yán)重的洪水災(zāi)害區(qū)，但暴雨仍在B區(qū)和C區(qū)引起洪水；D區(qū)也可能發(fā)生嚴(yán)重的洪水；

3.A1～A30、B、C,VO及V1～V30區(qū)在新版地圖上不再要求標(biāo)注。老圖上的B區(qū)和C區(qū)大致相當(dāng)于新圖上的X區(qū)。

洪水保險率圖中不同頻率洪水的淹沒范圍用不同密度的陰影表示。每個陰影區(qū)標(biāo)有一個代碼字母，有時后面跟一個數(shù)字或另一個字母?；竞樗?BaseFloodElevations，簡稱BFEs)，即100年一遇洪水的水位如果已經(jīng)確定，通常標(biāo)在圖上。此外，圖上標(biāo)出500年一遇洪水的淹沒范圍和行洪區(qū)。制好的洪水保險率圖可以單獨使用，或作為洪水風(fēng)險研究成果的一部分。

在洪水保險率圖上，100年一遇洪水的淹沒范圍被稱之為“特定洪水風(fēng)險區(qū)”。100年一遇洪水不是指100中年發(fā)生一次的洪水，而是指任何一年達(dá)到或超過某一洪水水位的概率為1%。美國的抵押貸款年限通常為30年，按統(tǒng)計學(xué)計算，30年里發(fā)生100年一遇洪水的概率為26%。100年一遇洪水與500年一遇洪水淹沒邊界之間的區(qū)域稱為“中度洪水風(fēng)險區(qū)”。500年一遇洪水淹沒范圍之外的區(qū)域，稱為“最小洪水風(fēng)險區(qū)”。

在洪水保險研究報告中，附有不同頻率洪水沿河的縱向水面線圖。該圖與洪水保險率圖通常結(jié)合使用，以確定具體某一地點的不同頻率洪水的水深。

對于沿海區(qū)域，1969～1980年發(fā)表的洪水保險率圖中顯示的基準(zhǔn)洪水位沒有考慮波高。1980年以后發(fā)表的洪水保險率圖說明了是否包括波高?；鶞?zhǔn)洪水位減去地面高程等于洪水水深，該值乘以0.55為波高的修正值，最小值采用2.1ft(64cm)，修正值隨后加到基準(zhǔn)洪水位上。

(三)洪水保險率圖繪制的組織方式

為了繪制好全國的洪水保險率圖，F(xiàn)IA負(fù)責(zé)制定了統(tǒng)一的指導(dǎo)手冊《FLOODINSURANCESTUDY，GuidelinesandSpecificationsforStudyContractors》。據(jù)介紹，最初的指導(dǎo)手冊僅是個薄薄的小冊子，以后根據(jù)實踐中遇到的問題不斷總結(jié)經(jīng)驗，加以修改補(bǔ)充，才形成了今天這樣一大本子。

FEMA采用招聘制確定區(qū)域洪水保險的研究單位。對報名的單位進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，從中選擇了40家作為研究單位。據(jù)介紹，開始階段，F(xiàn)EMA采取直接與研究單位簽合同的方式進(jìn)行管理。很快發(fā)現(xiàn)，盡管有統(tǒng)一的指導(dǎo)手冊，各研究單位畫出的圖仍然有明顯的差異；而且，F(xiàn)EMA作為管理單位，也沒有力量對所有的研究報告和圖進(jìn)行嚴(yán)格的審查和鑒定。為此，F(xiàn)EMA選定了二、三家大的咨詢公司，分片負(fù)責(zé)，如我們這次參觀的貝克公司就負(fù)責(zé)密西西比河以西地區(qū)。這幾家咨詢公司從FEMA得到經(jīng)費支持，與研究單位簽定合同，并負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)與成果的審查。研究單位需要提交洪水風(fēng)險研究的所有資料、研究成果和洪水保險率圖的草圖，再由咨詢公司統(tǒng)一繪圖，正式印刷。研究單位是以行政區(qū)域為對象開展洪水保險研究的，但為了保證研究成果的一致性，對涉及一個流域的若干行政區(qū)域，通常交給一

家研究單位進(jìn)行研究。

洪水風(fēng)險圖的繪制不是一勞永逸的。在以往的洪水風(fēng)險分析中，由于資料不足或選用的研究方法不當(dāng)，可能出現(xiàn)計算上的誤差；由于環(huán)境的變化或水利工程的興建等原因，也可能引起洪水風(fēng)險分布的變化。對于現(xiàn)行的洪水保險率圖，F(xiàn)EMA提供了三種修改的途徑：

①資產(chǎn)擁有者向FIA提供足夠的科技資料證明其資產(chǎn)被錯誤地劃在特定洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)了。FIA通過審查，確認(rèn)其言之有理后，發(fā)給其“風(fēng)險圖修改證書”，證明其資產(chǎn)不在特定洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)。

②地方政府向FEMA提出修改洪水保險率圖的要求，如改變洪水風(fēng)險區(qū)劃、洪泛區(qū)與行政區(qū)的界線、洪水水位等，F(xiàn)EMA確認(rèn)地方政府要求合理后，將安排修訂洪水保險率圖，發(fā)給地方政府“風(fēng)險圖修訂證書”。

③在一個區(qū)域由于工程建設(shè)等原因使洪水風(fēng)險分布發(fā)生顯著變化的情況下，F(xiàn)EMA將重新研究繪制該區(qū)域的洪水保險率圖，發(fā)行新版本來代替老版本。

(四)洪水保險率圖的制圖技術(shù)

在貝克公司參觀時，主人向我們介紹了洪水保險率圖繪制的傳統(tǒng)方法與最新方法。

在傳統(tǒng)方法中，洪水保險率圖分行政區(qū)域繪制。對一張圖上超出該行政區(qū)域的地方則留成空白，不繪出一般的地理信息，以免查圖引起誤會。一張圖上的信息，通常需要人工分繪在十幾張大的透明膠片上。這樣一旦該圖由于種種原因需要修改時，信息未變的膠片可以保留，不必要整幅圖全部重畫，以減少繪圖的工作量。

最新方法采用地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)，繪出的圖完全按經(jīng)緯度進(jìn)行切分。圖上的地理信息與洪水風(fēng)險信息全部分層存入計算機(jī)，可以很方便地進(jìn)行修改。地理信息利用遙感技術(shù)和全球定位系統(tǒng)(GPS)可以較方便地更新。據(jù)介紹，采用新技術(shù)后，由于減少了大量的人力，繪圖費用較過去減少了20%。

(五)洪水保險率圖的應(yīng)用

美國的洪水保險率圖應(yīng)用十分廣泛。在參加了洪水保險計劃的社區(qū)，保險機(jī)構(gòu)可利用該圖確定各類資產(chǎn)的洪水保險費率，資產(chǎn)擁有者們可根據(jù)洪水保險率圖確定是否需要買洪水保險；新的投資者根據(jù)該圖可以回避洪水高風(fēng)險區(qū)；洪泛區(qū)中已有的單位可以根據(jù)該圖選擇采取適當(dāng)?shù)姆篮楸Ｗo(hù)措施。如我們這次訪問的FM公司，從圖上發(fā)現(xiàn)該公司總部設(shè)在特定洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)后，立刻按圖上標(biāo)注的水位，自建了一條防100年一遇洪水的圩堤；政府部門可根據(jù)該圖進(jìn)行洪泛區(qū)管理，如在行洪區(qū)內(nèi)禁止修建阻水建筑、洪泛區(qū)內(nèi)新的建筑的基礎(chǔ)高程必須高于100年一遇洪水水位；應(yīng)急指揮部門可以根據(jù)洪水量級的預(yù)報，由該圖估計洪水可能的淹沒范圍，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)信息，評估災(zāi)害的損失，判斷救災(zāi)的對象和規(guī)模等；洪泛區(qū)內(nèi)的居民可以根據(jù)該圖選擇合理的避難撤離路徑和避難地點等。

五、體會和建議

根據(jù)考察情況，結(jié)合我國防汛工作的實際，有如下體會和建議：

(一)加強(qiáng)與FEMA的國際交流與合作

就防汛而言，F(xiàn)EMA的組織形式與我國國家防汛抗旱總指揮部及其辦公室有相似之處，可謂對口單位。中美兩國都是大國，對自然災(zāi)害都實行分級管理，都有大江大河，洪水規(guī)模也差不多。中國人口多，洪泛區(qū)開發(fā)利用程度高，防洪負(fù)擔(dān)較美國重得多，在防汛方面積累了豐富的經(jīng)驗。美國目前采取的是限制洪泛區(qū)開發(fā)政策，但特定洪水風(fēng)險區(qū)中已有40%的居民寧肯受災(zāi)后不要政府救濟(jì)，也不愿意參加洪水保險。這說明隨著人口的增加，洪泛區(qū)開發(fā)利用程度的提高是必然的趨勢，限制開發(fā)的效果是有限的。另一方面，美國的技術(shù)較為先進(jìn)，法制較為健全，有值得我國學(xué)習(xí)的地方。因此，國家防辦與FEMA的國際交流具有雙方互利的基礎(chǔ)。交流與合作的形式可以包括：

①高層領(lǐng)導(dǎo)人互訪，簽訂合作協(xié)議；

②對雙方有興趣的問題組織定期的研討會；

③先進(jìn)技術(shù)與設(shè)備的引進(jìn)；

④人才培訓(xùn)。

(二)探討適合我國國情的洪災(zāi)保險制度

洪災(zāi)保險作為非工程措施，有利于防災(zāi)減災(zāi)，也為災(zāi)后重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)提供了資金渠道，可以減輕國家負(fù)擔(dān)，從美國的實施情況看，確有顯著的效果。美國的洪水保險體制經(jīng)過40年的探索和調(diào)整，有些經(jīng)驗教訓(xùn)可以借鑒。但我國的國情與美國不同，不能簡單照搬美國的具體作法。具體想法是：

①建立一個權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，類似于美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)下設(shè)的聯(lián)邦保險管理局(FIA)。美國的實踐證明洪災(zāi)保險應(yīng)作為專門的險種，并實行全國強(qiáng)制性的保險制度，需要由專門的政府機(jī)構(gòu)管理。該機(jī)構(gòu)應(yīng)能負(fù)責(zé)研究并制定我國洪災(zāi)保險方面可操作性的法規(guī)，如洪災(zāi)保險的對象和標(biāo)準(zhǔn)、實施的范圍和辦法、保險費率的確定等，并統(tǒng)一全國洪水保險費的管理。

②洪水保險與減災(zāi)對策相結(jié)合。美國洪水保險的成功經(jīng)驗之一是以社區(qū)為單位參加，而社區(qū)參加洪水保險的前提條件是推進(jìn)洪泛區(qū)管理與實施減災(zāi)措施。我國實施洪災(zāi)保險有一定難度，可以先進(jìn)行試點。如在蓄滯洪區(qū)實行洪水保險，可結(jié)合蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)進(jìn)行。

③確定適當(dāng)?shù)暮闉?zāi)保險對象和標(biāo)準(zhǔn)。美國國家洪水保險的對象有嚴(yán)格的限定，保險費率與具體區(qū)域的水災(zāi)風(fēng)險有關(guān)，賠付有一定的限額。我國的洪水保險也可以先保房產(chǎn)和小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這有利于重建家園恢復(fù)生產(chǎn)。洪災(zāi)保險標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國情況，不宜定得過高。

④繪制洪水風(fēng)險圖。從美國的實踐來看，許多社區(qū)由于沒有洪水風(fēng)險圖而不能參加到計劃中來。為此國家要及早制定統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，安排試點，逐步推廣。

⑤建立災(zāi)情核查系統(tǒng)。災(zāi)情核查是洪水保險的重要環(huán)節(jié)。美國FEMA與私營保險公司的災(zāi)情核查分別有其不同的組織方式。結(jié)合我國的情況，有必要建立核災(zāi)的班子，組成人員可以由各有關(guān)各部門的人員組成，同時成立一個專家評估系統(tǒng)，對災(zāi)情損失作出評價，對損失值作出結(jié)論，這個專家評價系統(tǒng)應(yīng)是有權(quán)威的。

(三)全面開展洪水風(fēng)險圖的編制工作

美國投入了大量經(jīng)費，完成了全國洪水風(fēng)險圖的編制工作，并根據(jù)情況的變化，不斷修訂風(fēng)險圖，充分說明了洪水風(fēng)險圖的重要性。我國從80年代中期起，水科院與有關(guān)流域機(jī)構(gòu)合作，開展了部分區(qū)域的洪水風(fēng)險研究和洪水風(fēng)險圖繪制工作。浙江省防辦近年在全省開展城鎮(zhèn)洪水風(fēng)險圖的編制工作，已繪成的風(fēng)險圖在防洪減災(zāi)中發(fā)揮了很好的作用。建議在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，爭取“九五”期間，逐步完成我國主要江河流域、重點防洪城市、分滯洪區(qū)、水庫緊急泄洪或潰壩的洪水風(fēng)險圖。洪水風(fēng)險圖的編制工作量大、技術(shù)性強(qiáng)，為保證圖的質(zhì)量和權(quán)威性，需要解決如下問題：

①由國家防總組織制定適合我國特點和防汛工作需要的洪水風(fēng)險圖編制手冊和有關(guān)技術(shù)規(guī)定；

②落實經(jīng)費渠道；

③確定組織方式，充分發(fā)揮水利科研、規(guī)劃與設(shè)計部門的作用；

④落實審批制度，使正式繪制的風(fēng)險圖能夠成為規(guī)劃與執(zhí)法的依據(jù)。

(四)加速建立防汛防旱信息數(shù)據(jù)庫和計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

美國各部門都建有各種信息數(shù)據(jù)庫，隨著信息高速公路的建成，實現(xiàn)了資源信息共享，在防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮了巨大作用。FEMA在颶風(fēng)襲擊佛羅里達(dá)州、通訊完全中斷的情況下，能夠僅僅依靠自行開發(fā)的災(zāi)害預(yù)測模型，利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)上傳遞的氣象預(yù)報信息和從有關(guān)數(shù)據(jù)庫中檢索出的社會經(jīng)濟(jì)信息，就對災(zāi)情做出準(zhǔn)確的預(yù)報，立刻繪制成圖，擺到克林頓總統(tǒng)的辦公桌上，為減災(zāi)決策提供依據(jù)，可見這套系統(tǒng)的效率和效益。為了實現(xiàn)我國防汛系統(tǒng)信息資源共享，必須要統(tǒng)一信息的內(nèi)容和格式，建立必要的規(guī)章和制度。除了各地區(qū)、各部門分別建立好自己的水文、氣象、防洪工程、防汛物資儲備等信息數(shù)據(jù)庫外，為了滿足洪水災(zāi)情評估與洪水風(fēng)險圖繪制的需要，有關(guān)的地理信息和社會經(jīng)濟(jì)信息的分區(qū)、分類原則及內(nèi)容和格式要求等也需專門做出規(guī)定。

(五)統(tǒng)一組織資料的翻譯

這次考察帶回大量英文資料，內(nèi)容十分豐富，包括美國在洪泛區(qū)管理、洪水保險、應(yīng)急事務(wù)管理方面的法規(guī)、規(guī)劃、手冊、指南及其它技術(shù)資料，有一定的參考價值。建議有選擇地組織翻譯，供國內(nèi)同仁參考。