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一、當(dāng)前水利資金來(lái)源的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，各地水利建設(shè)資金主要來(lái)源有以下四個(gè)方面：政府預(yù)算內(nèi)安排、各種預(yù)算外資金收入、社會(huì)集資和銀行貸款。就全省的情況而言，“九五”期間水利建設(shè)投入達(dá)180億元，其中：中央投資45億元，占25％，省級(jí)投資62億元，占35％，市、縣投資73億元，占40％（含各種集資款，不含農(nóng)民投勞折資）。中央安排的資金以中央預(yù)算撥款為主，加上國(guó)債和少量的水利建設(shè)基金。省級(jí)資金主要是省財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外收入、地債和銀行貸款。1991年以來(lái)，江蘇已累計(jì)收取防洪保安資金近50億元，使用銀行貸款和外資等約30億元。市縣資金來(lái)源則主要是財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金和群眾集資，群眾集資占大頭。從全省籌措資金的實(shí)際情況看，成績(jī)固然是很大的，但筆者認(rèn)為目前還存在以下問(wèn)題：

1．資金來(lái)源層次多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不穩(wěn)定。水利建設(shè)資金資金來(lái)源層次多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，造成一項(xiàng)工程資金到位難度大。而最關(guān)鍵的還是這些資金來(lái)源不穩(wěn)定，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，隨意性大。

2．部分水利資金來(lái)源依據(jù)不充分，存在糾紛。水利資金的籌措大部分都有法律、法規(guī)依據(jù)，但也有一些地方政府出臺(tái)的集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù)。還有一些水利資金收費(fèi)辦法，因法規(guī)依據(jù)不足，征收幾年后被地方政府取消，影響了資金的來(lái)源。

3．未形成市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。目前絕大多數(shù)地方的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源還主要靠政府投入。很少研究利用市場(chǎng)和有效的機(jī)制來(lái)籌集水利建設(shè)資金。由于資金有限，造成一些好的水利規(guī)劃卻難以實(shí)施，甚至一些好的項(xiàng)目被其它行業(yè)實(shí)施，使水利行業(yè)失去了發(fā)展的機(jī)遇。

4．投資體系不健全，造成資金間互相擠占。因水利工程水費(fèi)被用于防洪工程建設(shè)、中低產(chǎn)田改造等，使一些供水工程不能及時(shí)上馬。有些地方小農(nóng)水資金也存在挪用現(xiàn)象，影響農(nóng)田水利工程的實(shí)施；城市防洪、水污染防治等尚沒(méi)有正常的資金來(lái)源渠道。究其原因是水利行業(yè)對(duì)投資政策研究不夠，尚未建立完整的投資體系。

5．利用貸款、國(guó)債和地債超前興辦一些公益性水利工程，還款壓力大。省級(jí)目前利用商業(yè)銀行貸款、世行貸款、日本協(xié)力基金會(huì)貸款、國(guó)債和地債等近30億元，興辦了一大批水利公益性工程，由于這些工程不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，將來(lái)還款必然要占用一部分水利建設(shè)資金，從而為以后水利建設(shè)資金的籌集帶來(lái)一定的難度。

二、籌集水利資金面臨的新的形勢(shì)和機(jī)遇

隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的逐步深化，法制建設(shè)的逐步完善和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全，特別是我國(guó)已加入WTO，水利建設(shè)資金的籌集又面臨新的形勢(shì)和機(jī)遇，既要看到有許多有利因素，也要看到困難和問(wèn)題。

1．各級(jí)政府對(duì)水利工作比較重視。經(jīng)歷1991年發(fā)生在江淮之間和太湖流域的特大洪澇災(zāi)害及1998年長(zhǎng)江流域發(fā)生的特大洪水襲擊之后，人們的防洪意識(shí)普遍增強(qiáng)，加之近幾年部分地區(qū)連續(xù)受干旱的威脅，水資源危機(jī)的觀念也正逐步形成，從中央到地方對(duì)水利工作的重要性和水利建設(shè)的緊迫性有了充分的認(rèn)識(shí)。在這種大的背景下，水利部門(mén)通過(guò)積極主動(dòng)的工作，根據(jù)地方實(shí)際情況出臺(tái)一些增加水利投入的政策相對(duì)較容易。

2．社會(huì)各界對(duì)水利建設(shè)的成效普遍認(rèn)同。江蘇水利建設(shè)效益高，投資與效益之比達(dá)到1∶10?，F(xiàn)在社會(huì)各界對(duì)水利工作一般比較了解和支持，對(duì)水利建設(shè)與自身利益的關(guān)系也比較清楚，只要正確引導(dǎo)，講清道理，干出實(shí)績(jī)，人民群眾是愿意出錢(qián)辦水利的。全省江海堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)籌集水利建設(shè)資金的實(shí)踐也說(shuō)明了這一點(diǎn)。

3．水利改革的深入和水利觀念的轉(zhuǎn)變，為健全水利投入體系創(chuàng)造了條件。水利正努力實(shí)現(xiàn)從工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，從農(nóng)村水利向城鄉(xiāng)水利轉(zhuǎn)變。特別是水務(wù)一體化的實(shí)施和水質(zhì)、水環(huán)境問(wèn)題日益為人們所重視，為全方位籌措水利資金，健全水利投入體系奠定了基礎(chǔ)。

4．農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的出臺(tái)給籌集水利資金增加了新難度。農(nóng)村稅費(fèi)改革，是從源頭上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本措施，是保障農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的治本之策。但逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”，村內(nèi)舉辦公益事業(yè)實(shí)行一事一議，農(nóng)村水利的投入機(jī)制等諸方面都發(fā)生很大變化，特別是占農(nóng)村水利工程總量70～80％的跨村、跨鄉(xiāng)工程投入將會(huì)受到很大影響，資金籌措的難度將進(jìn)一步加大。

三、水利資金籌集的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，防洪除澇、水源建設(shè)、水污染防治、水環(huán)境整治等水利建設(shè)和管理的任務(wù)仍將十分繁重，高強(qiáng)度的水利建設(shè)還將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。就全省而言，“十五”期間水利各項(xiàng)投入總量計(jì)劃為324億元，其中水利基本建設(shè)投資將達(dá)214億元。如何籌足巨額水利資金，保證水利建設(shè)和管理的需要，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾方面的工作：

1．科學(xué)劃分甲、乙類(lèi)工程，明確籌資原則。根據(jù)《水利產(chǎn)業(yè)政策》的規(guī)定和當(dāng)前水利建設(shè)的要求，今后水利資金的籌集必須分類(lèi)、分渠道實(shí)施，不可能什么工程都要政府投入。因此，必須盡快制訂甲、乙類(lèi)工程劃分的具體實(shí)施辦法，并在此基礎(chǔ)上，明確各類(lèi)工程投入籌集辦法，并以法規(guī)的形式加以確定，正本清源，防止今后在資金的安排上出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。

2．增強(qiáng)依法籌集水利資金的意識(shí)，鞏固現(xiàn)有水利籌資政策。隨著我國(guó)法律體系的逐步建立和完善，人們法制意識(shí)的增強(qiáng)，尤其是加入WTO的新形勢(shì)，今后籌集水利資金，出臺(tái)籌資政策，都必須有法律依據(jù)。對(duì)已出臺(tái)的有關(guān)籌資政策，應(yīng)盡快在有關(guān)法規(guī)中體現(xiàn)。如將籌集“防洪保安資金”列入《江蘇省防洪條例》，將“按當(dāng)年可用財(cái)力的2％～4％安排水利投資，并逐步達(dá)到4％”的規(guī)定列入省委、省政府“關(guān)于進(jìn)一步加快防洪保安設(shè)施建設(shè)的決定”中。一旦列入法律法規(guī)，就成為一項(xiàng)穩(wěn)定的政策而不能隨意變更。對(duì)集資辦水利和利用農(nóng)村“兩工”辦水利的，一定要通過(guò)一定的合法程序，而且要量力而行。對(duì)農(nóng)民投勞折資和以實(shí)物折資的金額，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，辦理認(rèn)可手續(xù)，以利管理和核算。

3．積極利用資本市場(chǎng)，籌集水利建設(shè)資金。目前，我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展較快，為籌集水利資金提供了新的空間。對(duì)那些投資大、收益高的水利建設(shè)項(xiàng)目可以通過(guò)成立股份公司的形式，在水利行業(yè)內(nèi)部或面向社會(huì)籌集大量資金，這樣既可以減輕還本付息的壓力，又引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，有利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。在全球經(jīng)濟(jì)一體化和金融證券化已成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)的今天，可以通過(guò)發(fā)行水利金融證券籌集水利建設(shè)資金，也可以考慮利用股票市場(chǎng)、建立規(guī)范的水利產(chǎn)業(yè)基金等來(lái)擴(kuò)大水利資金的來(lái)源。

4．進(jìn)一步加強(qiáng)水利籌資政策調(diào)研，健全水利投資體系。目前各地的政府機(jī)構(gòu)改革大都基本結(jié)束，在這次改革中，水利主管部門(mén)職能都有不同程度的擴(kuò)大，水資源統(tǒng)管和城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的格局即將形成。除現(xiàn)有的水利投資政策外，水利行業(yè)應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究，對(duì)那些職能在水利行業(yè)而沒(méi)有資金保證的工作，要盡快研究出臺(tái)相關(guān)的政策，或?qū)⑵渌袠I(yè)已出臺(tái)的屬于其行業(yè)的政策盡快劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。要努力擴(kuò)大水利投資渠道，盡快健全投資體系，改變過(guò)去各種水利資金相互擠占的狀況。

5．建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制，增加資金來(lái)源。一直以來(lái)，水利行業(yè)籌集資金的思路往往是眼睛向上、向本級(jí)政府，在中央、省、市、縣投資比例上打主意，沒(méi)有從自身運(yùn)作機(jī)制上找出路，結(jié)果是路越走越窄。如果著力在運(yùn)作機(jī)制上下功夫，建立良性運(yùn)作機(jī)制，形成水利資金的良性循環(huán)，必然會(huì)吸引社會(huì)各方面的投入。如：建立合理的水價(jià)，使供水有一定的盈利，必然會(huì)吸引社會(huì)閑散資金對(duì)供水的投入。建立良好的運(yùn)作機(jī)制，是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、具有戰(zhàn)略意義的舉措，是水利發(fā)展的必由之路，對(duì)此應(yīng)引起足夠的重視。

6．利用銀行貸款、債券和外資興辦公益性水利工程問(wèn)題。對(duì)一些效益明顯、前期工作充分、當(dāng)?shù)刎?cái)政愿意承擔(dān)還本付息或?qū)?lái)可列入上級(jí)投資計(jì)劃的工程項(xiàng)目，要積極爭(zhēng)取銀行貸款和外資等，使工程得以盡早實(shí)施，發(fā)揮效益，樹(shù)立水利行業(yè)的良好形象。但利用貸款、外資等規(guī)模應(yīng)控制，要統(tǒng)籌兼顧，有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，否則必將影響今后水利建設(shè)的進(jìn)度，甚至?xí)o行業(yè)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。