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內(nèi)容摘要：從世界各國的情況看，政府對房地產(chǎn)市場的干預可以分為數(shù)量調(diào)節(jié)和價格調(diào)節(jié)兩種，不同方式的調(diào)節(jié)對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生不同的影響，本文從國家數(shù)量干預與價格干預兩個部分考察政府的房地產(chǎn)政策、干預效果以及政策演變趨勢。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場干預宏觀調(diào)控

政府對住房市場的干預大致可以歸結(jié)為兩種方式:數(shù)量干預與價格干預。其中數(shù)量干預主要是對住房供給數(shù)量的干預，通過政府直接建造大量的公共住房以低廉的租金提供低收入戶和困難戶使用，但是這種做法很容易給財政背上沉重的包袱。所以，在實踐中除了公共住房，政府還采取了財政補貼的方式，這實際上是對住房價格進行調(diào)節(jié)和干預，財政補貼又可以分為對購房者的需求補貼和對開發(fā)商的供給補貼。按照政府政策和干預房地產(chǎn)市場的不同特點，本文將從數(shù)量干預與價格干預兩個部分考察政府的房地產(chǎn)政策、干預效果以及政策演變趨勢。

政府對房地產(chǎn)市場的數(shù)量調(diào)節(jié)

土地供給與稅收調(diào)節(jié)制度

世界各國的土地制度可以分為兩種:私人所有和政府(國家)所有。但就世界各國的實踐來看，一個國家或地區(qū)的土地所有制往往都是由國家所有與私人所有共同組成的。如今，即使是在崇尚私有財產(chǎn)制度的英美等國政府，也是大土地所有者。除了直接擁有，政府可以通過城市規(guī)劃、頒布土地法規(guī)、規(guī)定土地用途、征收土地使用轉(zhuǎn)讓稅等途徑來影響商業(yè)性用地的供給，平抑地價控制房地產(chǎn)的開發(fā)成本，從而降低房地產(chǎn)的市場價格。

美國土地有三種所有形式:私人所有，聯(lián)邦政府、洲及地方政府所有，印第安人保留地。政府所有的土地除了提供政府辦公、基礎設施等公共品以外，還可以建造公共住房出租。無論是政府所有還是私人所有，土地的經(jīng)濟用途都有統(tǒng)一的規(guī)劃，通過對其使用進行限制以及稅收政策進行調(diào)節(jié)。日本全部土地的3/4屬于私人部門所有，國有土地僅占1/4，而且主要是山林沼澤地。因此，私人和企業(yè)構(gòu)成了房地產(chǎn)市場上的主體。政府對房地產(chǎn)用地的調(diào)節(jié)主要是通過兩種渠道:一是稅收政策和城市規(guī)劃;二是通過對專門從事社會基礎設施和普通居民住宅建設，以及經(jīng)營的非盈利性的200多個公團組織提供政府低息貸款來增加基礎設施和住宅供給。與日美兩國不同，新加坡國有土地占全國面積的72%，其中建屋發(fā)展局就占了20%。房地產(chǎn)市場上政府是最大的土地供給者，而且是居民住宅的最主要的供給者。

在規(guī)劃和土地開發(fā)成本上，一般商業(yè)用地比住宅用地價格高10倍以上，因此，為保障住宅用地的供給，除了由建屋發(fā)展局直接提供住宅以外，政府還對那些想改變土地用途的用戶收取高昂的溢價費用。英國土地在法律上全部歸英王所有，個人、企業(yè)及社會團體僅擁有土地使用權(quán)。國家通過對土地一級市場的控制獲得大量的批租收入，并通過一級市場的管理和調(diào)控有效地調(diào)節(jié)土地二級交易市場的供求，保持房地產(chǎn)市場供求的基本平衡。這種模式也普遍流行于英聯(lián)邦國家以及前英國殖民地，比如中國香港的土地供給制度，特區(qū)政府是土地市場的最大供給者的地位為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)的供給和防止房地產(chǎn)泡沫、經(jīng)濟衰退等起著積極的作用。

但從演變趨勢來看，政府干預房地產(chǎn)市場政策存在一些共同的特點。即無論哪一種土地所有制下，通過城市規(guī)劃和稅收等控制土地供給和用途都成為政府調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的重要手段。

公共住房制度

公共住房制度是政府對房地產(chǎn)市場進行干預最直接的手段，從各國的實踐來看，公共住房制度都不是以盈利為目的，甚至需要財政的特殊補貼，公共住房實際上與社會保障體制和社會福利制度聯(lián)系在一起。政府提供公共住房大致有兩種方式：直接介入和通過社會團體、非贏利性組織等機構(gòu)間接介入。

直接介入發(fā)達國家公共住房的供給數(shù)量都很龐大，這是政府為維護房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定，提高整個社會福利水平、保障居民的基本生活水平而提供的低租金的住房體系。政府直接介入住房市場的供給能夠有效地、直接地刺激和控制住房生產(chǎn)，在相對較短的時間里提供較多的住房，緩解供求矛盾，維護社會穩(wěn)定。公共住房政策在市場經(jīng)濟發(fā)達國家主要是為低收入者提供住房，國家投資建設國有住宅，低租金出租給低收入家庭。二戰(zhàn)后的英國、法國、德國、美國、瑞典、荷蘭等國家興建了大批公共住宅供低收入居民租用。公共住房在住房體系中的地位和數(shù)量的多少取決于該國或地區(qū)人口與土地的對比狀況。英、美、澳大利亞以及歐洲國家等人均占有的土地面積較大，因此，政府對房地產(chǎn)市場大都采取宏觀調(diào)控的辦法，公共住房制度只作為社會保障的一部分存在。但在地少人多的國家和地區(qū)，比如新加坡、中國香港等地，住房的售價相對于居民的人均收入，遠遠高于同一水平下的其他國家。因此，除了制定政策平抑價格外，公共住房制度成了保障與提高居民生活、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)價格的重要內(nèi)容。

間接提供公共住房由于直接介入方式對政府財政壓力很大，容易引發(fā)腐敗、尋租等不良后果，因此，在直接提供公共住房的同時，發(fā)達國家也會通過社會團體、非盈利組織等為社會建造低租金或低價的住宅。這些非盈利房地產(chǎn)企業(yè)靠出售股份以獲得啟動資金，在此基礎上再申請政府的低息或無息貸款，并可享受免稅待遇，因此能以低于市場的價格出租所建住房，瑞典、荷蘭、法國等多采用這一做法。瑞典政府通過給予非盈利公司、住房合作社等種種財政優(yōu)惠，建造了戰(zhàn)后國內(nèi)總建房量2/3的住宅，這些非盈利企業(yè)至今仍是瑞典住房市場上的主要力量并使瑞典成為世界上解決住房問題最成功的國家之一。為保證公共住宅供應真正做到面向低收入階層，大多數(shù)國家和地區(qū)都有明確的政策措施，制定入住公共住宅的條件，進行家庭收入水平登記，以及采取多種申請程序等，以保證低收入階層的利益。

事實上，公共住房不僅僅具有干預房地產(chǎn)市場供求的經(jīng)濟意義，而且構(gòu)成了整個國家和地區(qū)社會保障體制的一部分，是保持社會穩(wěn)定的重要力量。以日本為例，日本的公營住宅是二戰(zhàn)以后逐步建立與完善的，主要針對中低收入階層。其建設與經(jīng)營都由各級地方政府住宅局管理，實行政府定價，因此受到市場價格波動影響較小，其中公營住房的租金在房地產(chǎn)泡沫日趨膨脹的1983-1990年年均也只上漲了4.4%，而在1989和1990年則分別為5.3%和3.3%。這不僅在房地產(chǎn)泡沫時期有效地保護了中低收入階層的利益，而且對房地產(chǎn)泡沫破滅以后日本社會經(jīng)濟的穩(wěn)定也起著重要的作用。但是，實行公共住宅政策需要征用大量土地，撥巨額資金，對城市財政造成巨大壓力，因而近年來配合“居者有其屋”的計劃，大多數(shù)國家都對公共住房政策進行了調(diào)整，以鼓勵私人建造和擁有住房，縮小公共住房的比例。

政府對房地產(chǎn)市場數(shù)量干預由直接提供公共住房逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞怯麢C構(gòu)等社會團體間接建造公共住房，并逐漸減少公共住房的數(shù)量，用優(yōu)惠政策鼓勵中低收入階層購置房產(chǎn)。我國上世紀80年代初開始改革單一的房屋公有制度，經(jīng)歷了以租代售、住房商品化、住房分配貨幣化的歷程，公房制度的改革、新住房制度的建立是一個長期過程，應該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗減少公共住房的數(shù)量，用優(yōu)惠政策鼓勵中低收入階層購置房產(chǎn)。政府對房地產(chǎn)市場的價格調(diào)節(jié)

從經(jīng)濟學意義上看，對數(shù)量的調(diào)節(jié)帶有較強的管制色彩，容易導致經(jīng)濟效率的損失，因此，在房地產(chǎn)市場上政府最常用的干預手段和辦法就是通過補貼、稅收等優(yōu)惠方式對房地產(chǎn)價格進行調(diào)節(jié)。對價格調(diào)節(jié)的政府補貼和稅收計劃又可以

分為向房地產(chǎn)開發(fā)商提供的供給補貼政策和向住房需求者提供財政補貼兩種。

向房地產(chǎn)開發(fā)商提供的供給補貼政策

政府通過向盈利性房地產(chǎn)企業(yè)提供補貼，用以建造租金價格適中的住房。二戰(zhàn)后，為迅速建設新住宅，原西德政府向私營房地產(chǎn)商提供無息貸款，同時規(guī)定，向同意為低收入家庭建造或改建住房的私營開發(fā)企業(yè)提供低于市場利率的貸款，條件是必須降低租金。在一戰(zhàn)以后，為解決復員士兵的住房問題，英國政府也對提供開發(fā)住宅的私人公司提供補貼，刺激供給，并在1919年推出了以地方政府為主的“興建住宅補貼”。二戰(zhàn)以后，瑞典政府提出了“低資金、低租金”的住房計劃。與其他國家相比，美國的供給補貼形成了從聯(lián)邦到地方政府的一整套完整體系。主要分為公共住房供應補貼和私有建房機構(gòu)出租住房供應補貼。私有建房機構(gòu)和地方政府建房機構(gòu)向聯(lián)邦政府住房和城市發(fā)展部申請，由其支付合理市價房租與低收入住戶實際支付租金之間的差額。在住房供給相對短缺的時期，通過減免稅、提供差價補貼、低息貸款等措施來刺激房地產(chǎn)開發(fā)商提供低價住房的積極性效果明顯。1996年法國政府把出租住房建設增值稅率從原來的20.6%降到了5.5%，從而使住房建設竣工量大幅增加。

向住房需求者提供財政補貼

除了對房地產(chǎn)開發(fā)商提供補貼外，政府對價格的影響還表現(xiàn)在對購房或租房者進行直接補貼，降低他們所承擔的實際住房價格，對住房需求者補貼最常用的手段主要是免稅減稅和現(xiàn)金補貼。與對開發(fā)商的供給補貼相比，住房租金補貼有三個顯著的特點：第一，避免了對住房市場的直接干預，不會給市場運行帶來障礙，不會產(chǎn)生降低市場效率的副作用；第二，這種收入再分配的形式，可以使國民平等的住房權(quán)利得到較為公正的實現(xiàn)；第三，對不同收入者區(qū)別對待，更能體現(xiàn)傾斜政策，并能適當減少財政支出。從各國的房地產(chǎn)政策實踐來看，二戰(zhàn)后由于戰(zhàn)爭等原因使得住房短缺，在相當長的一段時間里，房地產(chǎn)市場上最主要的矛盾是供給不足。因此，為促進房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府對房地產(chǎn)價格的調(diào)節(jié)主要是向房地產(chǎn)開發(fā)商提供優(yōu)惠和補貼來刺激供給并降低價格。當住房的供給增加到了一定程度，住房租金補貼由于以上提到的幾個特點就顯得更加有吸引力，各發(fā)達市場經(jīng)濟國家也紛紛把補貼重點向購房者和租戶轉(zhuǎn)移。隨著20世紀70年代房地產(chǎn)市場的主要矛盾由住房短缺變?yōu)樨毨д叩淖》恐С鲈谄涫杖胫斜戎剡^大，美國1968年的住房和城市發(fā)展法突出了對住房需求者提供補貼的思想，而1974年的住房與社區(qū)發(fā)展法中的租金援助第8條款更是取代了1968年住房法的補貼計劃，把聯(lián)邦住房援助從住房供應者轉(zhuǎn)向需求者。

綜上所述，政府對房地產(chǎn)市場價格調(diào)節(jié)的側(cè)重點由供給方轉(zhuǎn)移到需求方。這種轉(zhuǎn)變的內(nèi)在原因是房地產(chǎn)市場上的供求矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，由供給極度短缺到需求相對不足。政府對房地產(chǎn)需求的補貼正是順應了這一變化。

當前中國房地產(chǎn)市場的主要矛盾在于需求不足，特別是商品住宅需求不足使得個人購房增長率下降，商品住宅空置率上升。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2005年10月末，全國商品住宅空置面積6204萬平方米，全國空置率已達到26%。然而，政府在對房地產(chǎn)市場進行價格干預的時候卻沒有注意到供求矛盾的轉(zhuǎn)換，在城市經(jīng)濟適用房的實施上采取了補貼供給方的政策，在土地轉(zhuǎn)讓、稅收等方面給開發(fā)商以補貼。這樣做的后果是無法將購買者區(qū)分開來，出現(xiàn)了“開著奔馳排隊買經(jīng)濟適用房”的現(xiàn)象，引起了社會的普遍不滿。根據(jù)國外在這方面的成功經(jīng)驗。筆者認為，政府的價格調(diào)節(jié)政策應當向需求方傾斜才能更加體現(xiàn)國民平等的住房權(quán)利，實現(xiàn)政府收入再分配的目標。