導語：大市場監(jiān)管模式下食品藥品監(jiān)管分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國務院機構改革方案提出組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。同時，黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”。因此，不少地區(qū)將食品藥品監(jiān)督體制改革與政府機構改革、工商和質(zhì)監(jiān)管理體制調(diào)整等有機結合、同步推進，在市場監(jiān)管領域探索推行了大部門體制[1]。如何在大市場監(jiān)管模式下建立完善、統(tǒng)一、權威的食品藥品安全監(jiān)管機構及運行體制，這是當前應當思考的重要問題[2]。因此，本文通過運用態(tài)勢分析法（簡稱SWOT分析法）分析市場監(jiān)管模式下食品藥品監(jiān)管工作，并提出如何在大市場監(jiān)管模式下更好地做好食品藥品監(jiān)督管理工作。

1我國大市場監(jiān)管模式形成

政府市場監(jiān)管是指政府具有通過法律法規(guī)并依法對包括一般商品市場和生產(chǎn)要素市場中的一切行為進行監(jiān)督管理的職責和功能，是政府的重要職能之一。政府能否充分發(fā)揮市場監(jiān)管職能，關系到消費權益是否得到有力保障，也關系到是否能全面構建健康良好的市場經(jīng)濟，對國計民生有著十分重大的意義[3]。黨的十八屆三中全會提出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”，為改革指明了方向。《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》[國發(fā)（2014）20號]指出，為加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構，原則上不另設執(zhí)法隊伍。中央決定由中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改革國家層面任務。目前，由深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶兩江新區(qū)、武漢東湖新區(qū)等地整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門，組建市場監(jiān)督管理局，對地方層面改革進行探索。據(jù)統(tǒng)計，全國31個?。ㄊ?、區(qū)）中成立市場監(jiān)管局的有9個，占19%，地市級成立市場監(jiān)管局占23%，縣級占29%，初步形成了大市場監(jiān)管模式。江西省本級和南昌等7個人口較多的地市獨立設置食品藥品監(jiān)管局，景德鎮(zhèn)等4個人口較少的地市和全省所有100個縣（市、區(qū)）全部采取“三合一”模式，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個部門組建市場監(jiān)管局，基本構建了大市場監(jiān)管格式下對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管的模式。

2大市場監(jiān)管模式下食品藥品監(jiān)管工作的SWOT分析

2.1優(yōu)勢分析

2.1.1形成大市場監(jiān)管的合力

改革前，食品安全監(jiān)管體制實行“分段管理”，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等部門對食品不同環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，表面上監(jiān)管力量配置很強，但是部門間的相互扯皮和推諉，監(jiān)管的錯位與失位，導致監(jiān)管責任難到位，監(jiān)管效果不理想[4]。改革后，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個部門整合成市場監(jiān)管局，可充分發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢，提高執(zhí)法效率，集中優(yōu)勢查處市場違規(guī)違法行為，有效規(guī)避職能缺位、錯位、交叉、重疊等問題，避免市場監(jiān)督失靈，做到監(jiān)管到位，更有效地解決市場監(jiān)管領域，特別是食品安全監(jiān)管等領域存在的監(jiān)管真空、監(jiān)管盲點等問題[5]。

2.1.2構建完善的基層監(jiān)管網(wǎng)絡

江西省在現(xiàn)有的883個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工商分局的基礎上組建市場監(jiān)管分局，為縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局的派出機構，具體承擔所轄區(qū)域原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場監(jiān)管工作。改革前，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街辦食品安全監(jiān)管缺少了基層監(jiān)管網(wǎng)底，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的食品監(jiān)管，由于地域較廣，存在大量的監(jiān)管空白。改革后，全省883個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層市場監(jiān)管分局平均有行政編制7.35名，村級均配備了市場監(jiān)管協(xié)管員與信息員，大大充實基層監(jiān)管力量，填補了監(jiān)管空白?；鶎邮称匪幤繁O(jiān)管資源的增加，將減少監(jiān)管成本，更好地推動社會治理創(chuàng)新、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有利于更好解決關系到人民群眾切身利益的食品藥品安全問題[6]。

2.2劣勢分析

2.2.1工作上下協(xié)調(diào)難以保持同步

改革前，工商和質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)為全省垂直管理，原食藥監(jiān)系統(tǒng)屬地方政府管理，各管各的業(yè)務。改革后，省級層面工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局依然獨立運作，市級以市場監(jiān)管局和食藥監(jiān)局兩種形式運作，100個縣以市場監(jiān)管局運作，形成了省、市、縣三級三種不同運作模式。食品藥品監(jiān)管工作重點在縣級，難點也在縣級。而縣級除了要應對本級政府若干個職能部門的工作量以外，還要應付上級三個不同監(jiān)管部門，導致出現(xiàn)“上面千條線、下面一根針”的情況，履職效率可能降低。同時，基層實行“三合一”模式后，舊的監(jiān)管體系已被打破，新的監(jiān)管體系尚未建立。雖然“三合一”機構整合已完成，但系統(tǒng)內(nèi)價值觀念、管理制度、執(zhí)法程序、行政能力和平臺資源等深度融合還未到位，有機融合還需要時間。特別是“五統(tǒng)一”（信用監(jiān)管平臺、風險監(jiān)控平臺、綜合執(zhí)法平臺、投訴舉報平臺和案件管理系統(tǒng)，執(zhí)法整治行動）的執(zhí)法工作機制尚未理順，未達到1+1+1＞3的效果，目前尚未發(fā)揮大部門、大市場、大監(jiān)管、大服務、大維權的“五大”優(yōu)勢。

2.2.2基層監(jiān)管隊伍不能適應新的監(jiān)管要求

改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局均由原工商分局改建，監(jiān)管人員以原班底的工商人員為主，每個分局5~6人管轄2~3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這批人員原來主要負責食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管。改革后，基層分局在人數(shù)和人員構成不變的情況下，工作職責卻增加了原藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)部門的食品生產(chǎn)、藥品、醫(yī)療器械、保健食品、餐飲食品、化妝品監(jiān)管等專業(yè)領域職能，工作量和工作難度增加了幾倍，難以開展有效的監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計，江西省基層承擔食品安全監(jiān)管人數(shù)共計5917名，其中具有大專以上學歷不到50%、超過36歲達到65%以上，呈現(xiàn)專業(yè)化不強、素質(zhì)低下、年齡老化等問題，不利于監(jiān)管政策的有效執(zhí)行，也制約了監(jiān)管效率。

2.3機會分析

2.3.1大市場監(jiān)管模式的政策環(huán)境

以習為核心的黨中央始終高度重視食品藥品安全工作，黨的十八大以來的歷次全會都對食品安全監(jiān)管工作作出重大部署，十八屆六中全會再次對食品藥品安全治理體系建設進行了強調(diào)。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃、國家食品安全“十三五規(guī)劃”以及“健康中國2030”規(guī)劃綱要等一系列規(guī)劃，都對食品藥品安全工作進行了專門的部署，規(guī)劃了清晰的食品藥品安全治理藍圖。黨中央、國務院對人民群眾飲食用藥安全的高度重視，給食品藥品監(jiān)管事業(yè)迎來了新的發(fā)展機遇[7]。同時，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃也明確指出要“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，重在以監(jiān)管轉型推動形成有效的市場治理，由分散監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉型”，這也給大市場監(jiān)管指明了方向[8]。

2.3.2大市場監(jiān)管模式的實踐環(huán)境

食品藥品安全關系人民群眾身體健康和生命安全，是重大的民生工程[9]。在所有民生問題中，食品安全問題是涉及面最廣、群眾感受最直接、容忍度最低的問題，食品安全工作做得好不好，是檢驗我們是不是以人為本、執(zhí)政為民、真正走群眾路線的重要標準[10]。由此可見，食品藥品監(jiān)管機構責任重大、使命光榮，特別是機構改革后老百姓的期盼高。做好食品藥品監(jiān)管工作，既是惠民、利民的好機會，又是出實效、展風采的好機會。

2.4威脅分析

2.4.1食品不良事件頻發(fā)

近年，相繼出現(xiàn)的三聚氰胺毒奶粉、瘦肉精、地溝油等惡性食品藥品安全事件，嚴重影響人民群眾的飲食與用藥安全，不法分子制假售假違法犯罪手段日趨復雜隱蔽，添加的物質(zhì)越來越不易檢測，添加的手段越來越隱蔽[11]，食品藥品犯罪案件涉及面廣、犯罪鏈條長，給人民群眾健康帶來很大的危害。

2.4.2輿論宣傳不到位

公眾自我防范意識不強，對食品安全風險、危險以及維權等方面的知識欠缺。大多數(shù)消費者購買食品時仍然以價廉作為優(yōu)先選擇，使得“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的市場杠桿不能很好地發(fā)揮作用[12]。江西省2013年的民間調(diào)查表明，在遭遇不潔食品侵害時，多數(shù)消費者采取消極應付的態(tài)度，其中46.5%表示“以后不再購買該食品”，23.2%“無可奈何，自認倒霉”。只有28.7%“打12331電話向有關方面投訴”，且多數(shù)被調(diào)查者對食品安全方面的法律法規(guī)知曉程度不高，如《食品標識管理規(guī)定》知曉率僅為24.8%。

3大市場監(jiān)管模式下食品藥品監(jiān)管工作策略分析

隨著大生產(chǎn)、大流通格局的形成，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構建新型市場監(jiān)管體系，大力推進大市場監(jiān)管體制改革已成趨勢[13]。處于深刻轉型發(fā)展時期的我國，食品藥品安全問題在一定時間內(nèi)還會突出存在，食品藥品監(jiān)管工作比以往任何時候難度都要大、要求都要高。為此，江西應在推行大市場監(jiān)管模式下建立與黨中央提出的完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構，全面構建大部門、大市場、大監(jiān)管、大服務、大維權的新格局。

3.1理順關系，構建統(tǒng)一、權威的食藥監(jiān)管模式

改革前，我省縣級食藥監(jiān)局行政編制平均7.7名。改革后，市場監(jiān)管局行政編制平均55.2名，監(jiān)管力量大大增加了，但監(jiān)管對象多，監(jiān)管工作任務重，特別是食品藥品專業(yè)監(jiān)管的人員不足。因此，市場監(jiān)管局不是簡單的機構合并，必須優(yōu)化資源配置，整合行政流程，提高監(jiān)管效率。一是加快推動新機構的整合融合。按照程序科學合理、責任明確到位、效率整體提高的原則，完善監(jiān)管機制、優(yōu)化監(jiān)管流程、改進監(jiān)管方式充分發(fā)揮發(fā)揮好工商“廣”、質(zhì)監(jiān)“精”、食藥監(jiān)“?！钡膬?yōu)勢，盡快形成整體合力。二是強化食品藥品監(jiān)管。食品藥品屬性特殊，對食品藥品的安全監(jiān)管，不只是市場秩序的維護，更在于質(zhì)量安全的保障，專業(yè)性、技術性、系統(tǒng)性都很強。如何保持食品藥品監(jiān)管工作的系統(tǒng)性、專業(yè)性、技術性是關鍵。新成立的市場監(jiān)管局，要在領導職數(shù)、內(nèi)設機構的設置和編制配備上側重食品藥品崗位，如江西省貴溪市配備一正七副，設置了食安辦專職副主任、食品稽查總監(jiān)、藥品稽查總監(jiān)，占副職職數(shù)的近一半，這無疑強化了食品藥品監(jiān)管工作。三是落實“四有兩責”，強化政府食品藥品安全責任?！八挠小奔从胸?、有崗、有人、有手段，“兩責”即日常監(jiān)管責任、監(jiān)督抽驗責任，將“四有兩責”作為考核市、縣政府食品藥品安全工作的重點內(nèi)容，制定考核評價指標，強化考核機制，問責機制和獎懲機制，以形成壓力，激發(fā)動力，切實強化屬地管理的責任。

3.2集中監(jiān)管資源，強化監(jiān)管效率

市場監(jiān)管資源整合后，可大大增加食品藥品監(jiān)管資源特別是基層監(jiān)管資源，推動社會治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少監(jiān)管協(xié)調(diào)成本[14]。針對當前江西省監(jiān)管人員素質(zhì)不高的情況，需針對性地采取措施，提高監(jiān)管能力。一是加大對現(xiàn)有人員的培訓力度。集中開展“執(zhí)法能力提升年”活動，采取“請進來、走出去”，舉辦培訓班、“食品藥品監(jiān)管實務巡回大講堂”、外派學習、跟班學習、專業(yè)競賽、技能比武、應急演練等多種形式，提高監(jiān)管人員的業(yè)務素質(zhì)和監(jiān)管水平。二是加快建立食品藥品職業(yè)化檢查員隊伍。充分發(fā)揮各方力量，整合資源，形成合力，重點解決制約監(jiān)管人才發(fā)展的突出問題，加快構建以職業(yè)化檢查員為主體、兼職檢查員為補充、專兼結合、一專多能的檢查員隊伍建立，力爭在職稱評聘、工資待遇及社會保障等方面對食品藥品現(xiàn)場檢查、技術審評隊伍予以傾斜。三是著力健全完善食品安全督查工作機制。加大對各地政府、各有關部門的督促檢查力度，確保食品藥品監(jiān)管部門“有責任、有崗位、有人員、有手段”，履行日常監(jiān)管和監(jiān)督抽檢兩個職責。四是推進基層規(guī)范化建設。從硬件建設標準化、人員配備專業(yè)化、日常監(jiān)管制度化、執(zhí)法程序法定化、執(zhí)法行為規(guī)范化四個方面嚴格建設標準，盡早解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管分局食品藥品執(zhí)法裝備配備、專業(yè)人員不夠、辦公場所及設施不足等問題，最終建立起統(tǒng)一權威的食品藥品監(jiān)管機構。

3.3創(chuàng)新監(jiān)管手段，推行互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式

新的市場體制下，大量的市場主體出現(xiàn)后，產(chǎn)生了許多新的監(jiān)管問題，監(jiān)管工作由年審向年報制轉變，由拉網(wǎng)式檢查模式向雙隨機抽查模式（抽查市場主體，隨機抽調(diào)監(jiān)人員）轉變，由處罰向信用監(jiān)管、分類監(jiān)管轉變，要不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，切實緩解人少事多矛盾。一是充分發(fā)揮好縣級市場監(jiān)管局垂直管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構模式的優(yōu)勢。進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府對食品藥品安全負責總責的責任，縣級要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要建立經(jīng)常性溝通聯(lián)絡機制，共同解決工作中發(fā)現(xiàn)的問題，實現(xiàn)雙重管理模式優(yōu)勢互補。二是加大對市場監(jiān)管和質(zhì)量安全的保障和工作力度。努力克服分級管理模式弊端，通過加強部門之間的協(xié)調(diào)制衡，以及加大公眾權利對政府權力的監(jiān)督制約，為食品藥品監(jiān)管執(zhí)法創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境，防止產(chǎn)生新的地方保護主義。三是推行市場網(wǎng)格化監(jiān)管工作機制。加快食品藥品監(jiān)管信息化建設步伐，利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術，構建覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)的“四級四網(wǎng)”（業(yè)務內(nèi)網(wǎng)、政務外網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和移動網(wǎng)），提升監(jiān)管的現(xiàn)代化水平，構筑起各方責權分明、職責落實、反應迅速、全面監(jiān)管的市場動態(tài)網(wǎng)格化監(jiān)管體系。

3.4強化稽查職能，健全技術保障

改革前，江西省縣級無食品藥品稽查機構和食品檢驗檢測機構。改革后，我省縣級全部設置了市場監(jiān)督管理執(zhí)法大隊和食品檢驗所，形成一手抓稽查、一手抓檢驗執(zhí)法技術保障格局。一是建立科學的稽查工作評價體系。將查辦案件數(shù)量、質(zhì)量和處罰力度作為評價稽查工作的重要指標。堅持嚴字當頭，重拳出擊、保持打假治劣高壓態(tài)勢，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，通過稽查辦案，整頓規(guī)范市場秩序，樹立執(zhí)法隊伍的威信和權威，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和業(yè)務能力。二是健全科學權威的技術保障體系。鼓勵各地因地制宜，采用多種形式推進橫向、縱向食品藥品檢驗檢測資源整合，避免重復建設，創(chuàng)新檢驗檢測管理體制和機制，推動形成一批專業(yè)優(yōu)勢突出、資源共享共用、跨區(qū)域跨部門跨層級的食品、藥品檢驗檢測中心。三是整合監(jiān)管資源。整合13215、12365、12331三個投訴舉報平臺，將分散的信息特別是處罰信息整合到統(tǒng)一平臺上，統(tǒng)一接聽，統(tǒng)一處置，限時辦結，建立高效的維權平臺。同時，統(tǒng)一的案件管理系統(tǒng)，從立案辦案結案，全過程監(jiān)督監(jiān)管，統(tǒng)一自由裁量權，加大過錯執(zhí)法責任制度和責任追究制度，切實提高辦案效率和水平。

作者:徐匡根 上官新晨 傅陳欣熹 單位:中南大學公共衛(wèi)生學院