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本文作者：許彤工作單位：中國(guó)人民銀行天津分行

人民銀行內(nèi)部績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展情況

到2011年，績(jī)效審計(jì)主體不斷擴(kuò)大，從最初只有2、3家分行（南京、上海、重慶）到目前除個(gè)別分支行外，絕大部分機(jī)構(gòu)都已在績(jī)效審計(jì)方面有所進(jìn)展。特別是2011年《人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型2011—2013年規(guī)劃》后，績(jī)效審計(jì)工作得以全面開(kāi)展。從目前掌握的資料看，2011年各級(jí)人民銀行內(nèi)審部門共開(kāi)展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目逾20個(gè)（詳見(jiàn)下表），從涉及的部門看有事后監(jiān)督、后勤、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、營(yíng)業(yè)室、國(guó)庫(kù)、貨幣信貸、貨幣發(fā)行、外匯、金融穩(wěn)定、征信、反洗錢和人事等部門，從業(yè)務(wù)上涵蓋了內(nèi)部控制管理、財(cái)務(wù)成本控制、貨幣政策貫徹及金融穩(wěn)定管理、外匯市場(chǎng)管理、人民幣流通成本管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置管理和人力資源管理等各領(lǐng)域，審計(jì)范圍及項(xiàng)目數(shù)量都大大超越了以往。

人民銀行內(nèi)部績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

（一）績(jī)效審計(jì)概念不清即上述績(jī)效審計(jì)的概念辨析中對(duì)績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的定義模糊，在審計(jì)實(shí)踐中無(wú)法加以區(qū)分，在此不再贅述。（二）績(jī)效審計(jì)意識(shí)薄弱人民銀行內(nèi)審部門從1998年底成立至今，一直以開(kāi)展合規(guī)性審計(jì)為主，合規(guī)性審計(jì)無(wú)論從覆蓋范圍還是審計(jì)質(zhì)量都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，也積累了大量的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)而言，績(jī)效審計(jì)2007年才在個(gè)別機(jī)構(gòu)剛剛起步，2012年才嘗試將個(gè)別項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)，可以借鑒的東西非常有限。內(nèi)審人員在制定審計(jì)方案和現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)過(guò)程中往往習(xí)慣性的對(duì)自己熟悉的合規(guī)性審計(jì)內(nèi)容有所側(cè)重，而對(duì)于績(jī)效審計(jì)內(nèi)容卻顯得無(wú)所適從。如某大區(qū)分行機(jī)關(guān)2001年直接開(kāi)展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目3項(xiàng)，全部項(xiàng)目均有大量?jī)?nèi)容涉及審計(jì)對(duì)象的合規(guī)性問(wèn)題。（三）交換意見(jiàn)階段遇到的阻力較大以往的合規(guī)性審計(jì)多是嚴(yán)格按照現(xiàn)行的規(guī)章制度進(jìn)行的。即便如此，內(nèi)審人員和審計(jì)對(duì)象之間也會(huì)因?yàn)閷?duì)文件的理解不同產(chǎn)生分歧。對(duì)于績(jī)效審計(jì)而言，一方面，現(xiàn)階段人民銀行的規(guī)章制度還停留在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范層面，涉及到機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目績(jī)效的內(nèi)容少之又少；另一方面，績(jī)效審計(jì)所依據(jù)的歷史和同類機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)分析并沒(méi)有法律或行政的約束力，這樣就勢(shì)必會(huì)在交換意見(jiàn)階段遇到更大的阻力。（四）相當(dāng)比例內(nèi)審人員不具備績(jī)效審計(jì)勝任能力審計(jì)人員素質(zhì)是績(jī)效審計(jì)成效的一個(gè)決定性因素。審計(jì)人員的勝任能力相對(duì)于績(jī)效審計(jì)的重要程度可以從INTOSAI制定的《績(jī)效審計(jì)實(shí)施指南》中看出：“沒(méi)有任何一種制度能夠擔(dān)保高質(zhì)量的績(jī)效審計(jì)報(bào)告，簡(jiǎn)單地說(shuō)，擁有勝任和主動(dòng)的績(jī)效審計(jì)人員比質(zhì)量保證制度還更重要?！笨?jī)效審計(jì)人員要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、綜合素質(zhì)、專業(yè)技能方面均具備一定的條件。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，要有審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，甚至要有評(píng)估經(jīng)驗(yàn)；綜合素質(zhì)上要有一定的分析能力、創(chuàng)造能力、判斷能力、溝通能力、文字能力和職業(yè)審慎性；專業(yè)技能方面，要有不同專業(yè)領(lǐng)域的專門知識(shí)。雖然績(jī)效審計(jì)是一種集體工作，并不要求所有成員都具備上述各種技能，但績(jī)效審計(jì)仍然對(duì)審計(jì)人員提出了超越以往合規(guī)性審計(jì)的能力要求，這與當(dāng)前內(nèi)審人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、審計(jì)閱歷、綜合分析能力和開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)的現(xiàn)狀極不相稱。

人民銀行內(nèi)部績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐選擇

（一）明確人民銀行內(nèi)部績(jī)效審計(jì)的原則，逐步確立符合人民銀行特點(diǎn)的內(nèi)部績(jī)效審計(jì)思路在當(dāng)前人民銀行內(nèi)部績(jī)效審計(jì)的起步階段，績(jī)效審計(jì)立項(xiàng)應(yīng)遵循漸進(jìn)性、獨(dú)立性、重要性和可行性的原則。漸進(jìn)性，顧名思義，即審計(jì)立項(xiàng)遵循自上而下、由易到難、由局部到全面、由提示性到建設(shè)性的過(guò)程。具體來(lái)講，一是績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目先由總行組織開(kāi)展，逐步向分行、省會(huì)中心支行、地市中心支行和縣支行逐級(jí)推廣。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的級(jí)別越高，可以利用的審計(jì)資源的質(zhì)量和數(shù)量就越有保證，就越有利于提高審計(jì)質(zhì)量和整合審計(jì)資源。二是審計(jì)首先選取在簡(jiǎn)單的專項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展，在積累了一定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)后再逐步過(guò)渡到復(fù)雜的全面審計(jì)領(lǐng)域。三是審計(jì)的目標(biāo)由提示審計(jì)對(duì)象注意自身的低效率到有針對(duì)性的提出建設(shè)性的審計(jì)建議。獨(dú)立性是指績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展既要區(qū)別于合規(guī)性審計(jì)單獨(dú)進(jìn)行，又要結(jié)合不同審計(jì)事項(xiàng)的特點(diǎn)建立獨(dú)立的審計(jì)指標(biāo)體系。一方面，內(nèi)審人員在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中往往習(xí)慣性的對(duì)審計(jì)資料的合規(guī)性進(jìn)行審查，必然會(huì)擠占審計(jì)人員的大量時(shí)間和精力，影響對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)。另一方面，不同審計(jì)項(xiàng)目對(duì)績(jī)效的體現(xiàn)千差萬(wàn)別，即便是同一類型的項(xiàng)目也會(huì)因時(shí)間或所處環(huán)境的不同而有所區(qū)別。因此，在審計(jì)實(shí)踐中統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)法建立的，具體標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)不同情況有針對(duì)性的收集資料，具體研究制定。重要性即管理層重視，能夠列入單位的核心工作，受關(guān)注的程度高，投入的資源多?？尚行灾笇徲?jì)力所能及，即有明確的審計(jì)目標(biāo)、適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、可獲得的審計(jì)信息及資料和足以勝任的審計(jì)人員。即使在發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)也有失敗的案例，如澳大利亞1980年對(duì)郵監(jiān)柜臺(tái)服務(wù)管理情況開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，前后耗時(shí)4年多，總耗費(fèi)349,600澳元，但最終還是因?qū)徲?jì)目標(biāo)不明確、審計(jì)人員缺乏經(jīng)驗(yàn)而放棄。（二）加快人民銀行內(nèi)部績(jī)效審計(jì)制度的建設(shè)步伐從各國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展來(lái)看，凡是成效較好的國(guó)家都較早制定和頒布了績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則或指南。人民銀行探索績(jī)效審計(jì)的首要任務(wù)就是借鑒國(guó)內(nèi)外績(jī)效審計(jì)的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合人民銀行內(nèi)部審計(jì)的實(shí)際情況，建立人民銀行績(jī)效審計(jì)規(guī)范體系，使績(jī)效審計(jì)走向規(guī)范化、制度化。根據(jù)人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型3年規(guī)劃的要求，現(xiàn)階段人民銀行探索績(jī)效審計(jì)的總體目標(biāo)是：建立人民銀行績(jī)效審計(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)人民銀行績(jī)效審計(jì)的定義、特點(diǎn)、審計(jì)程序、方式方法、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行總體規(guī)范，是指導(dǎo)人民銀行開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的統(tǒng)領(lǐng)性文件。在此過(guò)程中，將人民銀行常規(guī)性的具體項(xiàng)目（業(yè)務(wù)）分別形成績(jī)效審計(jì)具體操作指南，針對(duì)各業(yè)務(wù)特點(diǎn)明確具體審計(jì)范圍、操作流程、審計(jì)方法、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)充分利用人民銀行內(nèi)審系統(tǒng)的集體智慧和集體力量，選擇分支機(jī)構(gòu)立項(xiàng)準(zhǔn)確、方案成熟、體系完善、成效顯著的自選項(xiàng)目，在人民銀行全系統(tǒng)推廣實(shí)踐，不斷驗(yàn)證完善理論方法，最終形成針對(duì)該項(xiàng)目（業(yè)務(wù)）的具體操作指南。（三）加大績(jī)效管理理念宣傳和績(jī)效審計(jì)成果運(yùn)用，增強(qiáng)績(jī)效管理意識(shí)，營(yíng)造良好的審計(jì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)是內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展的總體趨勢(shì)，一方面，要充分利用內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、宣傳欄和信息簡(jiǎn)報(bào)等平臺(tái)持續(xù)宣傳績(jī)效理念，將績(jī)效管理貫穿業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的始終，使審計(jì)對(duì)象充分認(rèn)識(shí)并理解績(jī)效審計(jì)對(duì)行政效能及管理水平的促進(jìn)和提高作用；另一方面，內(nèi)審部門要堅(jiān)持績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，在不斷吸取教訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中提升審計(jì)質(zhì)量，提高審計(jì)意見(jiàn)的建設(shè)性，促使審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)結(jié)論由充分認(rèn)可到積極采納，由被動(dòng)接受到主動(dòng)落實(shí)，從而為績(jī)效審計(jì)的全面推廣營(yíng)造良好和諧的審計(jì)環(huán)境。（四）進(jìn)一步整合績(jī)效審計(jì)人力資源績(jī)效審計(jì)相對(duì)于人民銀行內(nèi)審人員來(lái)說(shuō)是明顯區(qū)別于傳統(tǒng)審計(jì)的審計(jì)類型。培養(yǎng)一批擁有績(jī)效審計(jì)專業(yè)知識(shí)和技能的審計(jì)人員是績(jī)效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，應(yīng)建立恰當(dāng)?shù)某绦?，保障?jī)效審計(jì)人員通過(guò)繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)保持熟練的專業(yè)技能。培訓(xùn)內(nèi)容既應(yīng)該包括績(jī)效審計(jì)方法、案例分析、統(tǒng)計(jì)抽樣和數(shù)據(jù)分析等專業(yè)內(nèi)容，也應(yīng)包括統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、金融、法律、社會(huì)科學(xué)和工商管理等基礎(chǔ)知識(shí)。另一方面，可以通過(guò)“以查代訓(xùn)”現(xiàn)場(chǎng)練兵，或者舉辦特別培訓(xùn)等方式，培養(yǎng)一批績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)骨干，發(fā)揮骨干帶動(dòng)作用。