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1998年底至1999年初的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，深圳市大鵬鎮(zhèn)與四川省遂寧市步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革備受外界關(guān)注。主持前者的深圳市政府事后多次強(qiáng)調(diào)，要完善和推廣這種選舉方式，為中國的政治體制改革提供經(jīng)驗(yàn)。而步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選改革雖然更具創(chuàng)新性，卻因涉嫌違憲而被孤懸于體制之外，幾近夭折。然而具有戲劇性變化的是，在2001年底至2002年初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，大鵬鎮(zhèn)的選舉改革在一片褒揚(yáng)聲中悄無聲息地退回到改革前的初始狀態(tài)，而步云鄉(xiāng)卻在總結(jié)第一次選舉改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了第二次類似直選的選舉改革，為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉提供了具有啟發(fā)意義的藍(lán)本。究其原因，是由于步云鄉(xiāng)的初始制度選擇較好地回應(yīng)了基層的民主訴求，在制度變遷中維護(hù)了民眾利益，強(qiáng)化了制度變革的民意基礎(chǔ)，使改革的動(dòng)力得以制約改革的阻力，保證了制度變遷的延續(xù)性；而大鵬鎮(zhèn)的初始變革試驗(yàn)實(shí)際上只是“改革秀”，并未真正體現(xiàn)民眾的利益要求，結(jié)果這種試驗(yàn)因缺乏推進(jìn)的動(dòng)力而壽終正寢。

一、兩地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的歷程及不同命運(yùn)

大鵬鎮(zhèn)“兩推一選”鎮(zhèn)長選舉改革

1999年1月至4月，深圳市政府經(jīng)過長期醞釀，在派出工作隊(duì)赴現(xiàn)場指導(dǎo)的情況下，安排大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩推一選”式鎮(zhèn)長選舉。第一輪是該鎮(zhèn)全體選民無記名推薦候選人，共有76人獲得提名，其中5人被確認(rèn)為鎮(zhèn)長候選人的初步人選；第二輪是該鎮(zhèn)的全體黨員、干部、職工和農(nóng)戶代表在第一輪投票的基礎(chǔ)上測評(píng)候選人，在任鎮(zhèn)長李偉文以813票高票勝出；第三輪為法定的鎮(zhèn)人大代表正式選舉鎮(zhèn)長，李偉文作為唯一的正式候選人由鎮(zhèn)黨委推薦給鎮(zhèn)人大，以45票全票當(dāng)選為新一屆政府鎮(zhèn)長。

廣東省政府和深圳市政府充份肯定了大鵬鎮(zhèn)的這一選舉改革，在廣為散發(fā)的宣傳材料上宣布：“大鵬改革是繼1981年實(shí)行基層人大直選以來中國基層政治體制改革的又一新突破，在一定意義上預(yù)示著中國民主政治發(fā)展的新方向”。按照這一說法，大鵬鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長選舉改革似乎應(yīng)該能夠繼續(xù)推進(jìn)。然而，在2002年初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，“兩推一選”方式被擱置一邊，由上級(jí)組織部決定唯一候選人，然后在鎮(zhèn)人大履行選舉程序的正統(tǒng)選舉方式卻重新登場，3年前推行過的鎮(zhèn)長選舉改革悄無聲息地終結(jié)了，與當(dāng)初的轟動(dòng)效應(yīng)形成了鮮明的對(duì)比。

步云鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)長直選”試驗(yàn)

1998年12月，步云鄉(xiāng)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)長的首次改革。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名，經(jīng)選區(qū)聯(lián)席會(huì)議預(yù)選，得票最多的步云鄉(xiāng)中學(xué)教師周興義和10村村委會(huì)主任蔡榮輝兩人成為正式候選人，再加上由地方政府提名的候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋，共3位候選人進(jìn)入最后的鄉(xiāng)長直選。3位候選人到全鄉(xiāng)10個(gè)村和1個(gè)居委會(huì)舉行了13場競選演說答辯會(huì)。最后經(jīng)全體選民投票，譚曉秋以50％的得票率當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第12屆鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)人代會(huì)以鼓掌方式“確認(rèn)”了這一結(jié)果，步云鄉(xiāng)也因此被媒體譽(yù)為中國“直選第一鄉(xiāng)”。

與大鵬鎮(zhèn)的“兩推一選”改革相比，步云鄉(xiāng)的直選試驗(yàn)則毀譽(yù)參半。直選后不久就有人批評(píng)此次選舉是違法行為，該文作者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格依法組織好各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”。[1]面對(duì)這種批評(píng)，也有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)生在窮鄉(xiāng)僻壤的步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選為中國的政治體制改革提出了一個(gè)嶄新的思路，它有可能推動(dòng)更高層次的直接選舉，從而將真正的民主選舉制度引入中國；20年前安徽小崗村農(nóng)民偷偷簽訂承包合同是農(nóng)村改革的象征，而20年后步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選將會(huì)是中國政治體制改革的標(biāo)志。[2]這后一種看法得到了一些學(xué)者的呼應(yīng)，一時(shí)間似乎“鄉(xiāng)長直選”真成了中國政治體制改革的起點(diǎn)。然而在現(xiàn)實(shí)中，步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選卻備受官方的批評(píng)。據(jù)稱，全國人大常委會(huì)曾就此表過態(tài)，認(rèn)為有的地方提出直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點(diǎn)的要求，個(gè)別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況，這與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符，并強(qiáng)調(diào)在2001年的鄉(xiāng)級(jí)人大換屆選舉中各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行。[3]

2001年12月步云鄉(xiāng)長任期已滿，面臨新的一輪鄉(xiāng)長選舉。是繼續(xù)采用1998年的辦法，還是回到正統(tǒng)的選舉制度去？經(jīng)過認(rèn)真思索和廣泛徵求意見，步云鄉(xiāng)的改革者做出了抉擇：堅(jiān)持鄉(xiāng)長直選。不過，這一次選舉的設(shè)計(jì)和組織者在策略上把直選納入了“黨委提名、間接等額選舉”的現(xiàn)行法規(guī)的框架，即“由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會(huì)進(jìn)行等額選舉”。其創(chuàng)新是在選舉中引入了電視競選。在12月15日的初選中，10名預(yù)備候選人在165人組成的直選聯(lián)席會(huì)議上，依次演說了自己的施政綱領(lǐng)，長達(dá)5小時(shí)的現(xiàn)場直播由鄉(xiāng)有線電視和有線廣播同步進(jìn)行，1萬多鄉(xiāng)民收看或收聽了這一過程。經(jīng)過投票，上屆鄉(xiāng)長譚曉秋和鄉(xiāng)政府國土員譚志彬當(dāng)選為初步候選人。此后這2位初步候選人到步云鄉(xiāng)12個(gè)村作了施政演說。2001年12月31日，經(jīng)過全體選民投票，譚曉秋以52.91％的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會(huì)上，譚曉秋以高票當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長，獲得連任。

大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革是1998年以來中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的重要組成部份，都是在中共加強(qiáng)基層政治建設(shè)的背景下發(fā)生的，但兩地的選舉改革卻呈現(xiàn)出不同的走向，其中蘊(yùn)涵著復(fù)雜的變數(shù)。

二、影響兩地改革不同走向的因素比較

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革之所以能在步云鄉(xiāng)這一落后的鄉(xiāng)村“先行一步”且能堅(jiān)持下來，但在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的大鵬鎮(zhèn)卻曇花一現(xiàn)，可以從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、選民素質(zhì)、干部來源、地方領(lǐng)導(dǎo)人的能動(dòng)作用及去向、改革氛圍等因素中尋找可能的解釋。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

現(xiàn)在已有越來越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主參與程度之間并沒有必然的聯(lián)系，不能簡單地說二者之間是一種正相關(guān)關(guān)系（即經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，民主意識(shí)就越強(qiáng)，參與程度就越高），實(shí)際上這兩者的關(guān)系受一系列相當(dāng)復(fù)雜的變數(shù)影響，比如村民的收入來源、村集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱以及村組織對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的掌控能力等。選舉的動(dòng)力主要源于民眾對(duì)自己利益的關(guān)切度，而這又取決于利益的分配方式和自身利益的受損程度。[4]筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)選舉的影響主要體現(xiàn)在選舉與選民利益的關(guān)聯(lián)程度以及選舉對(duì)選民利益增進(jìn)的程度，此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是選舉組織者選擇改革試點(diǎn)的重要考慮因素。

由此來看，大鵬與步云兩地選舉與選民利益的關(guān)聯(lián)程度明顯不同。大鵬鎮(zhèn)長選舉改革與村民利益的關(guān)聯(lián)度并不高，村民并不是從關(guān)心切身利益的角度參與選舉的。由于該鎮(zhèn)土地在城市化過程中多被征用，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村民收入主要來自村集體經(jīng)濟(jì)的分紅，與鎮(zhèn)政府的利益關(guān)系較為間接，而且稅費(fèi)基本上由集體代交，村民沒有受索取的感覺，與干部正面對(duì)抗的情況比較少。大鵬鎮(zhèn)的選舉改革并非來自村民的壓力，而是自上而下地推動(dòng)、由上級(jí)政府“刻意布置”的一種“虛幻的民主”，甚至可以說是一場政府執(zhí)導(dǎo)的“政治秀”，在制度設(shè)計(jì)上也存在諸多缺陷。[5]鎮(zhèn)長選舉改革后的3年里，選民也并未從這場“改革”中感受到收益的增進(jìn)。如此的“改革秀”自然很難持續(xù)下去。

而步云鄉(xiāng)作為內(nèi)地一個(gè)非常典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，幾乎沒有集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民的主要收入來源是務(wù)農(nóng)和外出打工，村和鄉(xiāng)政府的收入來源主要農(nóng)民交的公糧和其他稅費(fèi)，每一分錢都要從農(nóng)民的口袋里掏，這樣農(nóng)民和鄉(xiāng)政府的利益往往是“直接對(duì)立”的。在選舉改革前，步云鄉(xiāng)民為此上訪的頻率相當(dāng)高。鄉(xiāng)民們保護(hù)自己利益的需要在政治上表現(xiàn)為強(qiáng)烈的民主訴求，鄉(xiāng)政府則成為訴求對(duì)象。步云鄉(xiāng)長選舉制度改革的設(shè)計(jì)中，有諸多創(chuàng)新較好地回應(yīng)了這種民主需求，如群眾提名的廣泛性、競選機(jī)制的引入、選票的合理設(shè)計(jì)、秘密投票的有效實(shí)施等。選舉改革與選民利益的高度契合，為步云的制度變遷步入良性循環(huán)提供了扎實(shí)的初始制度條件。

筆者在四川省綿陽地區(qū)農(nóng)村調(diào)研時(shí)了解到：當(dāng)?shù)刎毨Т宓母扇好鼙容^尖銳，村民對(duì)干部的公費(fèi)吃喝深惡痛絕。有一次村干部到飯館招待下村收稅的鄉(xiāng)干部，幾個(gè)村民得知后蹲在飯館外面監(jiān)視。干部吃完飯后這幾個(gè)村民就進(jìn)去復(fù)印帳單，寄給了縣紀(jì)檢部門。這也許是一種最原始的社會(huì)監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)資源的匱乏使得鄉(xiāng)民更加注意監(jiān)督對(duì)現(xiàn)有資源的使用和分配，這不能不說是發(fā)展民主的動(dòng)力。

步云鄉(xiāng)長直選后，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和公共設(shè)施有了一定改善，鄉(xiāng)政的治理有了顯著進(jìn)步，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了，尤其是干群關(guān)系得到了緩解，在遂寧市過去3年中該鄉(xiāng)成了唯一沒有群眾上訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至也沒有反映干部劣行的匿名信?！懊襁x鄉(xiāng)長”譚曉秋感到有明顯的壓力：我是人民選出來的鄉(xiāng)長，我的每一句競選承諾都是“債務(wù)”。不兌現(xiàn)承諾，就是欺騙群眾。[6]每年大年三十，他都會(huì)在電視上借向全鄉(xiāng)父老拜年的機(jī)會(huì)，對(duì)選民匯報(bào)一年的工作，并就鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)算賬報(bào)盤。對(duì)中國的農(nóng)民來說，這是從未有過的經(jīng)歷。[7]

目前地方政府選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革試點(diǎn)，基本上都矚目于經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大鵬鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然較步云鄉(xiāng)高，但在深圳市則屬于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都排在后面的鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的上級(jí)組織者對(duì)此項(xiàng)改革的心態(tài)往往很矛盾：一方面，通過選舉改革來增加政績，當(dāng)然比通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)要容易一些；但另一方面，他們又怕選舉改革會(huì)削弱自己的權(quán)力，尤其是下級(jí)干部的任命權(quán)。由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)可供上級(jí)政府部門支配的資源比較多，所以上級(jí)政府一般不肯放松任命這些地區(qū)干部的權(quán)力，在這些地區(qū)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的阻力也因此要大得多。而選擇經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)做試點(diǎn)，則因這些地區(qū)可供上級(jí)政府部門支配的資源不多，選舉改革對(duì)上級(jí)各部門的收益影響不大，又能立竿見影地改善干群關(guān)系，自然就成了試點(diǎn)的首選。筆者訪問四川省委組織部時(shí)，該部官員也談到，在遂寧、巴中、廣安這些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革較為容易，而在富庶的成都地區(qū)則很難推行。這正好證明了上述觀察是正確的。

選民的文化程度是選舉活動(dòng)必須考慮的因素，但文化程度高的民眾就一定有較強(qiáng)的政治參與意識(shí)嗎？李普塞特認(rèn)為，教育水平與投票率并不存在線性的正相關(guān)關(guān)系，而是通過功效感和義務(wù)感這些態(tài)度變數(shù)與投票率發(fā)生關(guān)系。文化教育程度高，參與投票的概率可能比較大；但也可能因?yàn)椴辉父冻鰰r(shí)間和精力去投票，對(duì)政治制度和政策的疏遠(yuǎn)更強(qiáng)。在選舉活動(dòng)中，通過群體壓力、種姓忠誠的群體呼吁、收買等因素，可以大量動(dòng)員文化程度較低者參與投票，但對(duì)文化程度較高者這種影響比較弱。[8]北京大學(xué)“人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心”2001年的系列調(diào)查也表明：受教育程度高、民主政治知識(shí)較多的人，邏輯上可能會(huì)有較強(qiáng)的民主渴求和更積極的投票行為，但在實(shí)際中卻未必會(huì)積極參與投票。[9]

大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)的情況基本上證實(shí)了上述假設(shè)。大鵬鎮(zhèn)居民的文化程度和開放意識(shí)確實(shí)普遍高于步云鄉(xiāng)民，但這并未轉(zhuǎn)化為高漲的民主參與熱情；大鵬鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，居民增加收入的門路和機(jī)會(huì)較多，開會(huì)、投票會(huì)耽誤這方面的投入，往往被視為得不償失，更何況選舉結(jié)果對(duì)選民來說無關(guān)痛癢，因此，當(dāng)?shù)剡x民對(duì)選舉的功效感和義務(wù)感比較弱。此外，他們長期受到改革開放氣氛的熏陶，能接觸到各種信息，處事比較理性，在選舉活動(dòng)中也不容易被動(dòng)員和掌控，上級(jí)的政策意圖往往不易落實(shí)。

而步云鄉(xiāng)則不同。雖然鄉(xiāng)民在文化程度和開放意識(shí)方面不如大鵬鎮(zhèn)民，但民主選舉過程本身會(huì)產(chǎn)生學(xué)習(xí)和示范效應(yīng)，經(jīng)過多次的村民小組和村委會(huì)選舉，鄉(xiāng)民已具備了基本的民主觀念和民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也掌握了民主政治最基本的游戲規(guī)則。對(duì)于閑暇時(shí)間充份、文化娛樂生活比較單調(diào)的鄉(xiāng)民來說，選舉猶如一場社戲，無論是參與還是旁觀，都有一種新鮮感，而這樣的機(jī)會(huì)是不多的。一個(gè)不可忽視的事實(shí)是，由于外出務(wù)工人員不斷增加，鄉(xiāng)村里的基層精英多長期在外，老弱婦孺成了選民中的主體。這種選民結(jié)構(gòu)及其文化程度可能會(huì)影響投票時(shí)的認(rèn)知[10]，但這并不意味著選民缺乏選舉能力，認(rèn)知上的缺陷是可以在技術(shù)層面解決的。在步云鄉(xiāng)的第一次直選中，選舉主持機(jī)構(gòu)創(chuàng)造性地為不識(shí)字的選民統(tǒng)一設(shè)置了代填票處，還在秘密劃票間張貼了候選人照片，選票上3名候選人的排名采用了各三分之一輪流交叉的排名方法，起到了很好的效果。在第二次直選時(shí)又作了進(jìn)一步改善，選票首次印上了候選人照片，若選民不識(shí)字或不會(huì)寫字，可在候選人名下打勾或叉，也可按手印，據(jù)稱在中國這也是首創(chuàng)。這些方法的創(chuàng)造表明，只要有實(shí)行民主政治制度的決心，文化水平低與不識(shí)字都不是不可克服的障礙。

候選人與選民的地緣關(guān)系

在目前的鄉(xiāng)村基層選舉中，由于缺乏競選機(jī)制，候選人無法向選民充份展示自己的特點(diǎn)或暢談施政綱領(lǐng)，選民在短時(shí)間內(nèi)根本無法深入了解候選人，于是宗族、面子、人情等非理性因素在選擇候選人時(shí)就可能占相當(dāng)大的比重，這使得基層選舉帶有濃厚的地域色彩，候選人若不是本地人，當(dāng)選的可能性要小得多。但這種情況對(duì)鄉(xiāng)長直選的影響小于對(duì)村委會(huì)選舉的影響。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的范圍大、人口多，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民未必相識(shí)，所以選民之間源于熟悉的面子觀點(diǎn)隱退，異質(zhì)行為增多，容易為競選策劃和競選技巧所左右，這是熟人社會(huì)、半熟人社會(huì)與公眾社會(huì)選舉的區(qū)別。[11]

大鵬鎮(zhèn)人口約4萬人，其中含大量外來務(wù)工人員，但他們被排除在選舉之外，有資格投票的原住民只有6,000人左右。當(dāng)?shù)氐母刹苛鲃?dòng)也比較頻繁，至少有一半以上的干部來自外省。外來干部雖然有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但選民的“肥水不流外人田”的排外心理相當(dāng)重，許多人僅憑口音來選擇候選人，所以外來干部要當(dāng)選是相當(dāng)困難的。當(dāng)選鎮(zhèn)長李偉文就是早在1972年就擔(dān)任過生產(chǎn)隊(duì)長的本地人。也正因?yàn)槿绱?，那些來自外地而不?huì)講當(dāng)?shù)胤窖缘母刹咳后w2001年對(duì)鎮(zhèn)長的選舉改革采取了抵制態(tài)度。

步云鄉(xiāng)的干部構(gòu)成比較單一，基本上都是本地或在附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大的人。譚曉秋的籍貫是步云附近的市中區(qū)，到步云鄉(xiāng)工作之前一直在相鄰的白馬鎮(zhèn)工作、生活。即便如此，1998年直選時(shí)部份鄉(xiāng)民出于對(duì)鄉(xiāng)干部的不滿，仍然揚(yáng)言要選一個(gè)本地人當(dāng)鄉(xiāng)長，不讓譚曉秋這個(gè)外鄉(xiāng)人來管步云。競選辯論時(shí)，與譚競選的步云鄉(xiāng)十村村委會(huì)主任蔡榮輝打起了“本地牌”，他不斷強(qiáng)調(diào)：“我是步云的人，從小喝的是步云的水，吃的是步云種出的米，愿意為父老鄉(xiāng)親出力。”譚曉秋則反駁道：“我們外鄉(xiāng)人就沒有為步云作貢獻(xiàn)了？你這是利用鄉(xiāng)民感情拉選票！”顯然，“本地人”和“外地人”之差對(duì)選舉結(jié)果還是有相當(dāng)大影響的。在選舉前期，蔡榮輝的本地人身份為他贏得了不少選票；但隨著競選的深入，一些選民開始看好譚曉秋，認(rèn)為譚有多年鄉(xiāng)政府的工作經(jīng)驗(yàn)，有許多關(guān)系，雖是外地人，但具有帶動(dòng)村民發(fā)展步云經(jīng)濟(jì)的能力，而本地缺乏這樣的人。步云鄉(xiāng)民在選舉中對(duì)外地人的戒心，最終還是讓位于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。

地方領(lǐng)導(dǎo)人的能動(dòng)作用及去向

中國許多地方的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與領(lǐng)導(dǎo)者有著非常直接的關(guān)系，他們的主觀能動(dòng)性是推動(dòng)制度創(chuàng)新的重要力量；而他們的命運(yùn)（提拔、調(diào)離、降黜或撤職）則往往會(huì)決定某項(xiàng)制度變革的成敗興衰。[12]地方領(lǐng)導(dǎo)者推動(dòng)制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)是相當(dāng)復(fù)雜的，包括政治義務(wù)感、外界壓力、性格、膽識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)等，希望通過地方的制度創(chuàng)新而拔得頭籌、建功立業(yè)的心態(tài)也是個(gè)關(guān)鍵因素，各地紛紛宣傳自己是“直選第一鄉(xiāng)”、“首位民選鎮(zhèn)長”等就是佐證。中央政府有時(shí)會(huì)以明確表態(tài)、默許抑或某種曖昧的方式鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，以便為全國性改革積累經(jīng)驗(yàn)、尋求突破口，這些舉止為地方政府的制度創(chuàng)新提供了動(dòng)力。例如，原遂寧市中區(qū)委書記張錦明就是一位有膽有識(shí)、極富創(chuàng)新意識(shí)的地方領(lǐng)導(dǎo)人，她主持設(shè)計(jì)和指揮了步云鄉(xiāng)長的首次直選；她調(diào)任遂寧市副市長后，盡管已不再分管鄉(xiāng)長換屆選舉，但還是力排眾議再度指導(dǎo)了步云鄉(xiāng)新一任鄉(xiāng)長的直選。筆者在遂寧市調(diào)研時(shí)，市中區(qū)區(qū)委組織部長、市人大法制工作委員會(huì)副主任等不少干部都表示，沒有張副市長的大力支持，步云的鄉(xiāng)長直選不可能有第二次。

大鵬鎮(zhèn)的情況與步云不同。1999年“兩推一選”的改革與時(shí)任龍崗區(qū)委組織部長的邱秋華和鎮(zhèn)委書紀(jì)志龍有密切關(guān)系，但選舉后不久邱被調(diào)往它處。2002年換屆選舉前夕，紀(jì)志龍和當(dāng)選鎮(zhèn)長李偉文也被同時(shí)調(diào)走，龍崗區(qū)委和大鵬鎮(zhèn)委明確表示：根據(jù)上面文件精神，1999年的選舉試驗(yàn)將不再繼續(xù)。表面上看這似乎只是與上級(jí)保持一致，但以官場習(xí)例而言，繼任者一般不愿繼續(xù)前任的事業(yè)，以免替別人往臉上貼金，而更愿意另起爐灶突出自己的特點(diǎn)和政績，這樣既可避免落個(gè)“缺乏開拓意識(shí)”的考語，又可規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

改革氛圍

遂寧市張錦明副市長曾談到，在農(nóng)村改革探索上，四川有著很好的傳統(tǒng)，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公推公選方面，四川走在全國的前列。而在該市各級(jí)官員中，也的確存在著一批理想主義者。他們頂著各種壓力，虔誠地守護(hù)著步云這塊“試驗(yàn)田”，試圖在既有的體制框架內(nèi)探尋一條變革路徑。[13]2001年全國人大常委會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)選舉的意見對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革試點(diǎn)地區(qū)顯然是一種壓力，然而就在這樣的政治氣氛下，步云鄉(xiāng)改革的操作者對(duì)中央文件的精神作了較為大膽樂觀的理解：文件只是說不允許再進(jìn)行與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，并沒有說不可以進(jìn)行符合憲法和地方組織法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選。為與文件精神相融通，步云鄉(xiāng)第二次直選不再直接沖擊現(xiàn)行法律，以降低選舉試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)。步云試驗(yàn)的新做法是把直選鄉(xiāng)長改成直選鄉(xiāng)長候選人，甚至將提法說成是選民公開推選鄉(xiāng)長候選人，這種名義上的更改為選舉改革保留了操作空間。步云改革的操作者經(jīng)過幾次風(fēng)波已積累了較為成熟的政治技巧，這是步云鄉(xiāng)直選走向良性循環(huán)極為關(guān)鍵的因素。而大鵬鎮(zhèn)恰恰在這方面存在著嚴(yán)重不足，而這種不足又與深圳市相當(dāng)一部份干部安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取的心態(tài)密切相關(guān)。深圳特區(qū)誕生之初確實(shí)曾以敢闖、敢試、敢為天下先為定位，這種精神造就了深圳今日的富庶。然而，現(xiàn)在這種精神已成為昨日黃花，做“花架子”已成了官場習(xí)氣，在這種情況下，大鵬鎮(zhèn)無聲無息地終止原試驗(yàn)的做法也就不足為怪了。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的動(dòng)力與阻力

觀察大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革發(fā)展的不同軌跡，不難發(fā)現(xiàn)在制度變遷過程中，各利益主體之間相互博弈的不同態(tài)勢。

中共“十五大”提出了“擴(kuò)大基層民主”與“擴(kuò)大公民有序的政治參與”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的推動(dòng)者因此把自己的改革試驗(yàn)解釋成“擴(kuò)大公民有序的政治參與”的重要途徑。自1998年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革能在為數(shù)不少的地區(qū)試點(diǎn)，與決策層的默許有關(guān)。但2001年全國人大常委會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)選舉的反對(duì)態(tài)度，令幾乎形成勢頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革在不少試點(diǎn)地區(qū)就此偃旗息鼓。

中央政府與地方政府之間也存在著博弈關(guān)系，雙方都在尋找有利于自身的改革方式，既通過各種手段制約對(duì)方，同時(shí)也推動(dòng)對(duì)方進(jìn)行自己需要的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉正是這種改革策略的一個(gè)范例。實(shí)際上，每個(gè)案例的操作過程都體現(xiàn)了地方政府與中央政府的某種合作，盡管這種合作的形式非常隱晦。[14]2001年12月31日步云鄉(xiāng)長的第二次直選中，譚曉秋當(dāng)選為候選人后，鄉(xiāng)人大并未立即投票認(rèn)可，據(jù)說是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中有不同意見，有人要求“回到常規(guī)的公選軌道中來”。直選的組織者們向上力爭，直言如果直選結(jié)果中途被否定，對(duì)步云鄉(xiāng)選民可能難以交待。據(jù)稱，直到《四川日報(bào)》上刊出了《遂寧日報(bào)》記者所攝的一張選舉現(xiàn)場照片，僵局才被打破。報(bào)導(dǎo)被認(rèn)為獲得了某種程度的認(rèn)可，于是直選才告最后完成。[15]顯然，基層官員在上級(jí)明確表態(tài)之前，對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)無法做出明確判斷時(shí)，一般是不敢貿(mào)然推進(jìn)改革的，他們惟恐烏紗帽不保。尤其是面對(duì)矛頭針對(duì)自己的權(quán)力和利益的改革，更是不能也不愿為天下先，普遍存在著“不推不動(dòng)”、互相觀望和等待的心態(tài)。

日益嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”使農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府之間的對(duì)抗傾向越來越明顯。在普通民眾看來，中央政策“這本經(jīng)”是好的，只不過是被地方政府“念歪”了。為化解來自民間的這種壓力，地方政府必須有所作為。然而在貧困地區(qū)靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)無法創(chuàng)造顯著政績，而通過發(fā)展基層民主則能立竿見影地緩解干群關(guān)系。在這種心理支配下，貧困地區(qū)發(fā)展基層民主比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更有積極性。由于現(xiàn)行的權(quán)力資源配置不平衡、“自下而上”的利益表達(dá)機(jī)制不暢通，僅靠民間萌發(fā)的對(duì)民主的主動(dòng)追求來維護(hù)民眾的權(quán)益難度很大，在制度創(chuàng)新上基層地方政府扮演了積極的角色，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的最重要推動(dòng)力。[16]2001年11月鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉在即，在歷經(jīng)了無數(shù)的風(fēng)波曲折之后，步云鄉(xiāng)是沿著直選的路往前走，還是回到原點(diǎn)？最后在地方干部當(dāng)中這樣的觀點(diǎn)占了上風(fēng)：如果完全拋棄直選的成果，不僅于改革探索是巨大損失，步云的選民也不會(huì)答應(yīng)；最佳方案是對(duì)上屆的成果修正完善，繼續(xù)探索。[17]這說明，民眾的壓力成了地方政府繼續(xù)改革選舉制度的決定性力量。

在以上三重博弈關(guān)系中，當(dāng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的處境相當(dāng)微妙，最大的難題是需要付出巨大的努力與原有體制對(duì)接磨合。首先面對(duì)的是應(yīng)該向誰負(fù)責(zé)？作為民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，道理上應(yīng)該是對(duì)選民負(fù)責(zé)；現(xiàn)實(shí)中，選民和上級(jí)兩頭都得罪不起，“上面”和“下面”都能決定其官帽。而“上面”的要求和“下面”的利益卻常常發(fā)生沖突；對(duì)“下面”負(fù)責(zé)，有時(shí)就無法對(duì)“上面”交代。2002年7月，全區(qū)近40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)選夏糧征收進(jìn)度，步云鄉(xiāng)的名次只是居中。鄉(xiāng)黨委書記劉仕國說：“我們不能拖后腿，但也不想爭先進(jìn)。否則老百姓要罵娘?！?年來譚曉秋明白了：學(xué)會(huì)平衡──對(duì)“上”和對(duì)“下”的平衡──可能是最重要的一件事。他發(fā)現(xiàn)自己與中國其他4萬多個(gè)鄉(xiāng)長最大的不同之處在于：“別人只需要對(duì)上面負(fù)責(zé)，政績好不好、能不能升遷只需要看上級(jí)滿不滿意。但我首先得讓老百姓滿意?！盵18]此外，如何與同事處理好關(guān)系也是件很頭疼的事情。步云鄉(xiāng)有的干部認(rèn)為，譚曉秋的承諾是說大話，給大家套枷鎖；也有人故意不正常工作，甚至直接向上級(jí)反映情況。譚曉秋認(rèn)為，第二次直選沒有第一次得票多，很多干部沒有投他的票是個(gè)很重要的原因。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革對(duì)解決目前中國鄉(xiāng)村日益惡化的社會(huì)治理提供了一種思路，但若要達(dá)到改革設(shè)計(jì)者所希望達(dá)到的目標(biāo)，則還需要更多的試點(diǎn)、摸索更多的經(jīng)驗(yàn)，為日后更大范圍的推廣奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，而其中的關(guān)鍵是要在制度變遷中建立報(bào)酬遞增機(jī)制和自我強(qiáng)化機(jī)制。從大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的經(jīng)驗(yàn)來看，要做到這一點(diǎn)有賴于以下幾項(xiàng)改革：第一，以黨內(nèi)民主推動(dòng)人民民主；第二，試點(diǎn)的選擇要和解決實(shí)際問題相結(jié)合；第三，在憲法體制內(nèi)進(jìn)行政治體制的程序性改革，以減少有關(guān)方面的阻力；第四，制度協(xié)同。

【注釋】

[1]查慶九，“民主不允許超越法律”，《法制日報(bào)》，1999年1月19日。

[2]李凡，“中國政治體制改革的新思路──步云鄉(xiāng)長直選的意義”，《中國基層民主發(fā)展報(bào)告（2000─2001）》，李凡主編，東方出版社出版，2002年，第432─437頁。

[3]轉(zhuǎn)引自田小泓的“在憲法體制內(nèi)進(jìn)行政治體制的程序性改革──從步云的鄉(xiāng)長直接選舉實(shí)踐看中國政治改革的趨向”，載“中國選舉與治理網(wǎng)”。

[4]李景鵬，“基層民主建設(shè)的新的增長點(diǎn)”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2000年第3期，第34頁。

[5]黃衛(wèi)平主編，《中國基層民主發(fā)展的最新突破──深圳市大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長選舉制度改革的政治解讀》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第91─94頁。

[6]譚曉秋，“諾言就是‘債務(wù)’”，《中國改革》，2002第1期，第27頁。

[7]唐建光，“直選鄉(xiāng)長續(xù)任”，《中國新聞周刊》，2002年第20期。

[8]李普塞特，《政治人──政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海人民出版社，1997年，第208-209頁。

[9]蔡定劍，“選舉在中國”，《南風(fēng)窗》，2002年3月下。

[10]吳毅，《村治變遷中的權(quán)威與秩序──20世紀(jì)川東雙村的表達(dá)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002年，第339頁。

[11]賀雪峰，“半熟人社會(huì)與直接選舉──兼論選舉的發(fā)展路徑”，《中國農(nóng)村研究》2001年卷，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心編，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002年，第148─158頁。

[12]楊雪冬，“地域、個(gè)人與制度創(chuàng)新──對(duì)陜西省咸陽市秦都區(qū)改革的個(gè)案分析”，《再論從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變──縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革的比較研究》，榮敬本等著，中央編譯出版社，2001年，第196頁。

[13]唐建光，“直選鄉(xiāng)長續(xù)任”，出處同注[7]。

[14]李凡等，《創(chuàng)新與發(fā)展──鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革》，第178─179頁。

[15]唐建光，“直選鄉(xiāng)長續(xù)任”，出處同注[7]。

[16]李凡等，《創(chuàng)新與發(fā)展──鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革》，第178─179頁。

[17]唐建光，“直選鄉(xiāng)長續(xù)任”，出處同注[7]。

[18]出處同上。