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摘要：改革開放以來，我國保險業(yè)整體發(fā)展迅速，但農業(yè)保險發(fā)展非常滯后，農業(yè)風險保障嚴重缺乏。對于我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的原因學術界多歸于政府支持不力。本文認為，我國農業(yè)保險發(fā)展滯后既有外在因素，即缺乏必要的法律、經濟、行政等政策支持，更有內在因素，即農業(yè)保險經營技術落后。因此，農業(yè)保險要順利發(fā)展，一是保險公司要勵精圖治，改進技術；二是政府要大力支持，增加投入。

關鍵詞：農業(yè)保險，經營技術，財政補貼

一、我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的表現(xiàn)

(一)我國保險業(yè)整體發(fā)展迅速，農業(yè)保險卻漸趨萎縮

改革開放以來，我國保險業(yè)總體發(fā)展迅速，但是，我國農業(yè)保險的發(fā)展卻非常滯后，特別是1993年以后，農業(yè)保險出現(xiàn)漸趨萎縮的尷尬局面。在保費收入方面(表1)，總保費收入由1992年的378.0億元增加到2004年的4318.1億元，年均增長超過22.5%，農業(yè)保險保費收入?yún)s由1992年的8.17億元逐年下降到2004年的3.96億元，年均負增長5.9%；在經營主體方面，我國保險市場主體大量增加，商業(yè)化保險市場已經形成，截止2005年底，共有保險公司82家，財產保險公司40家，但是，除了2004年后相繼成立的數(shù)家地區(qū)性農業(yè)保險公司外，長期只有原中國人民保險公司和原新疆兵團財產保險公司承辦農業(yè)保險業(yè)務，勢單力?。辉陔U種方面，以中國人民保險公司為例，農業(yè)保險由原來的60多個險種下降到2004年的不到30個險種(張祖榮，2006)。相對于整個保險業(yè)的快速發(fā)展來說，我國農業(yè)保險發(fā)展嚴重滯后。

(二)農業(yè)風險損失日益嚴重，農業(yè)風險保障卻日趨減少

我國是農業(yè)大國，工業(yè)化程度較低，人口城市化速度緩慢。截止到2004年底，我國農村總人口仍然超過7.5億，接近總人口數(shù)的60%；2004年農業(yè)占GDP的比重仍高達15.2%(美國約為2%)。我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經濟損失額年平均達1747億元，近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，據(jù)國務院新聞辦2006年1月5日的消息，2005年我國自然災害造成的直接經濟損失高達2042.1億元。在自然災害損失中農業(yè)最為嚴重、最為廣泛，而農業(yè)承受災害損失的能力卻最為薄弱，因此，農業(yè)更為迫切地需要保險保障。但是，面對日益嚴重的農業(yè)災害損失，我國農業(yè)風險保障卻日趨減少，1992年農業(yè)保險賠款達8.15億元，而2004年僅2.87億元(表1)，不到農業(yè)災害損失的1%；農業(yè)保險承保面占可保面的比由1992年的約5%下降到2004年的不到2%(庹國柱，李軍，2005)。保險保障的不足，給恢復生產與災后重建帶來極大的困難。

對于我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的原因，學術界多歸于農業(yè)保險的商業(yè)性經營方式，即缺乏政府的支持。本文認為，我國農業(yè)保險發(fā)展滯后既有外在因素，即缺乏必要的法律、經濟、行政等政策支持；更有內在因素，即我國農業(yè)保險經營技術落后。

二、我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的主要原因

(一)農業(yè)保險經營技術落后

農業(yè)保險標的大都是有生命的動植物，農業(yè)風險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災、旱災、蟲災、疫災等，具有風險單位大、區(qū)域性強、發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大、可保性差等特點。因此，農業(yè)保險經營有其獨特的技術要求，普通財產保險經營技術難以奏效。但由于我國開辦農業(yè)保險的時間不長，經驗不足，農業(yè)保險經營技術還非常落后。主要包括：

1．農業(yè)風險監(jiān)測。農業(yè)風險監(jiān)測包括農業(yè)風險的識別、度量、預測、預警以及信息統(tǒng)計與管理等，是農業(yè)保險經營的基礎環(huán)節(jié)?？茖W監(jiān)測農業(yè)風險不僅有利于直接控制和減少農業(yè)風險損失，降低保險經營成本，而且也是其他農業(yè)保險技術(如定價、定損、產品開發(fā)等技術)有效運用和發(fā)揮的前提與基礎。我國農業(yè)風險監(jiān)測技術非常落后，遠遠不能滿足我國農業(yè)保險發(fā)展的需要。例如，由于沒有建立自然災害全程動態(tài)預報警報系統(tǒng)，致使防災防損變得十分被動；由于沒有建立災害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)，以致農業(yè)保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。農業(yè)風險監(jiān)測技術落后，對我國農業(yè)保險發(fā)展形成了很大的制約。

2．農業(yè)風險區(qū)劃。由于農業(yè)風險具有顯著的區(qū)域性，因此，開展農業(yè)保險必須進行風險區(qū)劃。風險區(qū)劃是以農作物歷史產量、氣候條件、土壤及地形地貌、農作物種類、水利及其他社會經濟技術條件等為依據(jù)，按照區(qū)內相似性和區(qū)間差異性的原則，將一定地域范圍內的農業(yè)保險標的所面臨的風險劃分為若干不同等級的區(qū)域，目的是保證同一區(qū)域內的風險程度基本相同，使投保人的保費負擔與其風險責任保持一致。種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險都客觀存在著風險的區(qū)域性差異問題。風險區(qū)劃是農業(yè)保險經營特有的重要技術之一，它不僅是科學厘定保險費率的重要前提，同時也是合理界定保險責任，減少逆選擇的主要手段。美國、加拿大、日本等農業(yè)保險發(fā)達國家都曾投入大量人力、財力進行全國范圍內的風險區(qū)劃，無論是單一風險責任險還是農作物一切險，都劃分了嚴格的風險等級，從而形成科學的費率分區(qū)。但是，風險區(qū)劃是一項科技含量高、成本大的工作，我國風險區(qū)劃技術非常落后，進行風險區(qū)劃的實用指標體系尚未建立。目前除了山東德州對農作物單一責任險和陜西涇陽縣對棉花一切險進行過風險區(qū)劃外，其他地區(qū)的風險區(qū)劃幾近空白。

3．農業(yè)保險定價。首先，保險定價以科學的精算理論為基礎。我國保險精算人才奇缺，現(xiàn)代精算理論及應用研究十分落后，而農業(yè)保險領域的精算技術則更為原始。其次，為使保險價格與其風險水平保持一致，農業(yè)保險定價必須以風險區(qū)劃為前提，但我國尚未進行全國范圍內的風險區(qū)劃。再次，由于有關農作物和畜禽生產的原始記錄和統(tǒng)計數(shù)據(jù)很不完整，長時間的、準確可靠的農作物及畜禽的損失數(shù)據(jù)資料難以搜集，耕地面積資料也很不準確，由此計算的平均保額損失率與真實的損失率偏差很大。因此，農業(yè)保險費率的厘定和應用既缺乏科學的理論基礎，又缺乏必要的現(xiàn)實依據(jù)，帶有很大程度的盲目性和隨意性。長期以來我國農業(yè)保險費率相對較低，管理成本又高，致使農業(yè)保險連年虧損。根據(jù)保監(jiān)會公布的有關資料，我國1982年恢復農業(yè)保險業(yè)務以來，一直存在高風險、高賠付的特點，從1985年到2004年的20年里，除了2年微利以外，其余18年都處于虧損狀態(tài)，綜合賠付率高達120%。

4．防災減損。完善的防災減損體系是有效的保險體制存在的前提——如果潛在損失過大，保險公司就不得不收取投保人難以接受或無力承擔的保險費，并對承保條件加以嚴格限制，使保險難以成立(孫祈祥，鎖凌燕，2004)。由于農業(yè)災害種類多、發(fā)生頻率大、覆蓋面廣、經濟損失嚴重，因此，農業(yè)保險中防災減損更為重要。農業(yè)保險發(fā)達國家都非常重視防災減損技術的應用。我國農業(yè)防災減損技術相對落后，主要表現(xiàn)在，用地管理不科學、防御工程設施落后、災害預警預報服務體系不健全、氣象衛(wèi)星等高科技的應用水平低。

5．定損理賠。農業(yè)保險的標的大多是有生命的植物或動物，在生長期內受到損害后有一定的自我恢復能力，從而使農業(yè)保險的定損變得更為復雜，尤其是農作物保險，往往需要收獲時二次定損。對于特定風險保險，定損時還要從產量的損失中扣除約定風險之外的災害事故所造成的經濟損失，技術難度大。目前，我國不僅對災害發(fā)生頻率及強度的測定、災害損失程度的測算等很不準確，而且沒有制定統(tǒng)一賠償標準，理賠中出現(xiàn)很大的主觀性和盲目性，引發(fā)嚴重的道德風險。據(jù)統(tǒng)計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴重(庹國柱、李軍，2005)。

6．產品開發(fā)。農業(yè)保險產品開發(fā)是指保險公司根據(jù)市場需求，在充分調查研究的基礎上，設計出適銷對路的新險種或改造老險種，以期達到合理配置農業(yè)保險資源、增加有效供給。它不僅涉及保險、精算、金融、法律等理論，還涉及栽培學、畜牧學、氣象學、災害學等農業(yè)科學技術知識，是一項綜合性“知識工程”。我國在農險產品開發(fā)方面人才匱乏、技術落后，集中表現(xiàn)在產品數(shù)量少、質量低，產品單一，缺乏針對性，真正根據(jù)農民收入水平、風險狀況設計的產品少之又少，難以滿足農民的保障需求。

7．再保險。再保險作為“保險的保險”，是一種有效分散和分攤原保險公司風險損失的重要方式，它對保險公司加強風險管理、拓展業(yè)務領域、提高風險保障能力的風險保障能力起著重要作用。由于農業(yè)風險單位大、災害損失關聯(lián)性強，容易形成巨災損失，保險公司難以獨立承擔與消化。因此，農業(yè)保險的發(fā)展對再保險的依賴更為強烈(張祖榮，2006)。我國保險業(yè)還處于初級發(fā)展階段，再保險市場很不成熟，農業(yè)再保險尤為薄弱，無論是技術，還是能力，都遠不能滿足處理農業(yè)巨災風險的需要，嚴重制約了農業(yè)保險的發(fā)展。

目前我國農業(yè)保險仍主要采用普通財產保險技術來開發(fā)與經營，忽視了農業(yè)風險的特殊性與復雜性。農業(yè)保險經營技術落后，是我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的關鍵因素。

(二)農業(yè)保險經營缺乏政策支持

國內外理論與實踐表明，農業(yè)保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農業(yè)和農村發(fā)展政策的有機組成部分。農業(yè)保險的開辦，不僅對于管理農業(yè)風險、保障農民收入、促進農村經濟發(fā)展有著重要作用，而且還發(fā)揮著保證農業(yè)再生產順利進行和穩(wěn)定國民經濟的宏觀作用。因此，農業(yè)保險的發(fā)展，客觀上要求政府在法律、經濟、行政上給予政策支持。但由于我國一直實行以價格補貼為主的農業(yè)保護制度，發(fā)生農業(yè)災害時由財政撥款救濟災民，而對農業(yè)保險的支持很少。

1．法律法規(guī)建設的缺位。各國農業(yè)保險發(fā)展的歷程表明，法律法規(guī)的制定與完善是農業(yè)保險發(fā)展的前提和保證。美國、日本、法國等農業(yè)保險發(fā)達國家都是在開辦農業(yè)保險前先頒布相關法律法規(guī)，并在實踐中不斷修訂和完善，以保證農業(yè)保險健康有序的發(fā)展。我國《保險法》第一百五十五條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！钡牵覈?982年恢復農業(yè)保險業(yè)務以來，經歷了20多年的發(fā)展，至今沒有制定專門的農業(yè)保險法律及相關的行政法規(guī)。農業(yè)保險經營一直無法可依。法律法規(guī)建設的缺位，極大地影響了農業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。這是制約我國農業(yè)保險發(fā)展的最根本的環(huán)境因素。

2．缺乏必要的經濟支持。農業(yè)保險發(fā)達國家無一例外地給予農業(yè)保險一定比例的保費補貼、費用補貼以及再保險支持。長期以來，我國實行的是以直接的農業(yè)補貼和價格補貼為主的農業(yè)保護政策，發(fā)生自然災害時由中央財政直接撥款救濟災民，對農業(yè)保險的投入很少。除上海等少數(shù)地區(qū)外，政府對農業(yè)保險的支持僅限于免交營業(yè)稅，沒有其他扶持政策，農業(yè)保險幾乎是純商業(yè)性保險。國內外農業(yè)保險實踐證明，由于農業(yè)保險高風險、高費用、高賠付的特點，沒有政府經濟上的支持是不可能持續(xù)經營的(庹國柱，李車，2005)。

3．缺少必要的行政支持。開展農業(yè)保險離不開政府的行政支持。首先，受傳統(tǒng)觀念的束縛，農民缺乏風險與保險意識，需要基層干部進行宣傳引導；其次，農村廣闊，農戶分散，農業(yè)保險的展業(yè)承保、防災防損、定損理賠等環(huán)節(jié)都離小開政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政府的支持與協(xié)助；同時，基層干部更了解當?shù)剞r民的生產經營狀況及風險損失情況，有利于配合保險公司防范逆選擇與道德風險。再次，開展農業(yè)保險需要協(xié)調有關部門(如，與防災減損、災害救濟等有關的政府部門)、保險公司、投保農戶之間的關系。由于政府在這些方面支持不力，我國農業(yè)保險實踐中出現(xiàn)很多混亂與糾紛，有的地方甚至指責農業(yè)保險為“亂收費”、“加重農民負擔”，阻礙農民投保，或者發(fā)生災害損失后，要求保險公司多予賠付，嚴重影響了農業(yè)保險的公信力，削弱了農民投保的積極性，抑制了農業(yè)保險的發(fā)展。

三、簡要結論與對策建議

(一)提高農業(yè)保險經營技術水平

1．充分利用現(xiàn)達的科學技術，包括氣象衛(wèi)星技術、通訊衛(wèi)星技術、網絡媒體技術等，建立農業(yè)風險監(jiān)測預警系統(tǒng)，提高農業(yè)風險監(jiān)測水平，夯實農業(yè)保險經營的基礎。

2．根據(jù)我國氣候、土壤、地形地貌等特點以及災害發(fā)生的歷史數(shù)據(jù)資料，合理劃分風險區(qū)域；在嚴格風險區(qū)劃的基礎上，建立公平合理的多檔次費率體系，減少逆選擇。

3．借鑒國外經驗，創(chuàng)新保險產品，特別是開發(fā)新型的農業(yè)氣象指數(shù)保險、區(qū)域產量指數(shù)保險等多功能高新理賠技術產品，減少道德風險，降低理賠成本。

4．健全防災減損體系，牢固樹立“以防為主，防救結合”的觀念。實行積極的用地管理、建立必要的防御工程、提高農民的風險意識，避免或減少災害事故的發(fā)生；加強災后管理，控制災害事故蔓延，減少災害損失；充分利用現(xiàn)代科學技術如人工降雨、人工防雹等為防災防損服務。

5．建立健全的再保險機制，有效分散農業(yè)風險。針對某些特殊的巨災風險如洪災、颶風等，建立由政府管理的巨災基金，條件成熟時成立國家專業(yè)的農業(yè)再保險公司；建立多層次的農業(yè)風險轉移機制，逐步完善中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系。

(二)加強政府對農業(yè)保險的支持

1．積極推動我國農業(yè)保險立法，盡快制定《農業(yè)保險法》及其配套的法律、法規(guī)，從各個方面對農業(yè)保險的發(fā)展予以規(guī)范和規(guī)定，把農業(yè)保險發(fā)展納入法制的軌道。尤其要明確農業(yè)保險的政策性性質以及政府的支持作用，以避免政府支持農業(yè)保險的隨意性與短期性，保證政府參與和推動農業(yè)保險的連續(xù)性與穩(wěn)定性(孫秀清，2005)。

2．調整我國農業(yè)保護政策，增加對農業(yè)保險的財政投入。2006年6月26日頒布的《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若十意見》，明確提出了將農業(yè)保險作為支農方式的創(chuàng)新，納入我國農業(yè)支持保護體系，提出了補貼投保農戶、補貼保險公司、補貼農業(yè)再保險的“三補貼”政策，為政府經濟上支持農業(yè)保險提供了政策依據(jù)。

3．加強行政方面的支持，積極協(xié)助農業(yè)保險的開展。如開展農業(yè)保險宣傳教育，協(xié)助保險公司承保、理賠，協(xié)調各方關系等。但行政支持要把握好“度”，避免把“行政支持”變成“行政干預”。