導(dǎo)語：從“美國(guó)銀行案”看新農(nóng)村建設(shè)的制度保障一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要:本文通過美國(guó)憲政史上的一個(gè)經(jīng)典案例--“美國(guó)銀行案”，探討“信任”的制度基礎(chǔ)及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義。最近，中央提出建設(shè)“新農(nóng)村”的設(shè)想并取消了延續(xù)2600年之久的農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。雖然中央的農(nóng)村政策是令人鼓舞的，但是政策轉(zhuǎn)變需要穩(wěn)定的制度保障?！懊绹?guó)銀行案”的邏輯表明，地方稅費(fèi)應(yīng)該由地方選民自己決定，中央不應(yīng)越俎代庖。事實(shí)上，只有在農(nóng)民真正獲得民主自治的憲法權(quán)利之后，他們才能“信任”中央和地方政府的政策將反映和尊重他們的基本利益。

關(guān)鍵詞:民主信任/農(nóng)業(yè)稅

一、引言

美國(guó)憲法學(xué)家伊萊教授曾以“民主與不信任”為書名，論證了司法審查的不信任邏輯[1]。正是出于對(duì)人的不信任--尤其是對(duì)人民選舉產(chǎn)生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法審查制度；正是出于對(duì)法官的不信任，才會(huì)有必要質(zhì)疑司法審查權(quán)力的正當(dāng)性并將其限制于對(duì)民主有利的某些方面，譬如禁止種族歧視、保證選舉權(quán)的平等或控制地方保護(hù)主義。然而，雖然民主和法治的出發(fā)點(diǎn)都是對(duì)人性的不信任，它們同時(shí)也是信任的制度基礎(chǔ)。如果說對(duì)個(gè)人的不信任要求我們健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，廣泛的政治信任就無從談起。沒有實(shí)質(zhì)意義的民主，選民就不可能信任政府對(duì)他們征稅，也不能保證政府制定的法律“代表最廣大人民的最根本利益”；只有通過選舉來控制政治官員，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法權(quán)力之行使。在這個(gè)意義上，起源于不信任的民主最終是信任的制度保障。

本文通過美國(guó)憲政史上的一個(gè)經(jīng)典案例--“美國(guó)銀行案”，探討“信任”的制度基礎(chǔ)及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義。最近，中央提出建設(shè)“新農(nóng)村”的設(shè)想并取消了延續(xù)2600年之久的農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。雖然中央對(duì)農(nóng)村的政策是令人鼓舞的，但是政策轉(zhuǎn)變需要穩(wěn)定的制度保障?！懊绹?guó)銀行案”的邏輯表明，地方稅費(fèi)應(yīng)該由地方選民自己決定，中央不應(yīng)越俎代庖。事實(shí)上，只有在農(nóng)民真正獲得民主自治的憲法權(quán)利之后，他們才能“信任”中央和地方政府的政策將尊重并反映他們的基本利益。理論和實(shí)踐都表明，自上而下的中央集權(quán)控制模式存在著種種局限性，中央上收財(cái)權(quán)并不能從根本上解決地方濫用權(quán)力的問題。

本文借鑒美國(guó)聯(lián)邦憲政的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，論證中央和地方關(guān)系法治化的必要性。從1789年建國(guó)至今，美國(guó)的聯(lián)邦(中央)和各州(地方)的關(guān)系不斷出現(xiàn)問題。正如戴西指出[2]，聯(lián)邦體制設(shè)定了地方和中央在憲法面前的平等地位，因而中央和地方之間的法律沖突不能簡(jiǎn)單地依靠中央的行政命令，而必須通過法治的途徑加以解決。通過分析目前中央和地方關(guān)系中存在的種種不合理現(xiàn)象，本文闡述了地方民主和法治對(duì)于解決地方問題的重要性，并呼吁中國(guó)必須完成思維方式的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的中央立法與行政控制模式轉(zhuǎn)向權(quán)利保障和司法控制模式，從而將國(guó)家憲法和法律為農(nóng)民保障的權(quán)利落到實(shí)處。

二、“美國(guó)銀行案”--為什么公民信任政府征稅？

稅，看上去也許是并不起眼甚至是頗為枯燥的細(xì)節(jié)問題，但它卻關(guān)系到每個(gè)人切身利益。幾乎在所有發(fā)達(dá)國(guó)家，稅法是一門在所有法律中最繁雜的學(xué)科，光是各種各樣的稅法條文就足以“汗牛充棟”。但是這些沉重的稅典并不能淹沒稅的本源。在歷史上，稅是觸發(fā)民主憲政的導(dǎo)火線。無論是1215年的《大憲章》還是1776年開始的獨(dú)立革命，都和稅有著不解之緣[3]。英國(guó)議會(huì)民主正是在和國(guó)王爭(zhēng)奪征稅權(quán)的過程中發(fā)展起來的，而“無代表則不納稅”(notaxationwithoutrepresentation)則準(zhǔn)確表達(dá)了美國(guó)獨(dú)立革命者(也是稍后的立憲者)對(duì)民主自治的追求?？梢哉f，人民對(duì)稅的控制就是現(xiàn)代民主的代名詞。

早在1819年的經(jīng)典案例--“美國(guó)銀行案”[4]，美國(guó)聯(lián)邦最高法院首法官馬歇爾首次從征稅問題出發(fā)確立了聯(lián)邦主義的民主政治制衡原則。通過闡述“信任”這個(gè)概念，馬歇爾令人信服地論證民主選舉是州的選民“信任”州政府對(duì)其行使征稅權(quán)的制度保證，而既然美國(guó)的聯(lián)邦政府對(duì)州缺乏直接控制，聯(lián)邦不能信任州政府對(duì)其開設(shè)的銀行分支征稅，因而州政府針對(duì)聯(lián)邦的征稅行為因違憲而無效。根據(jù)理性主義法治邏輯，只有在存在民主控制的制度環(huán)境下，征稅權(quán)才能受到信任；缺乏民主控制，信任就不存在，人民也就無法防止政府的橫征暴斂。馬歇爾的邏輯不僅仍然適用于今天的美國(guó)，而且也對(duì)憲政國(guó)家的中央和地方關(guān)系具有普遍的啟迪意義。

1.案件的緣由

在美國(guó)聯(lián)邦憲法頒布后第三十個(gè)年頭，出現(xiàn)了一個(gè)和“馬伯里訴麥迪遜”同樣重要的經(jīng)典判例--“美國(guó)銀行案”[5]。這個(gè)判例也起源于稅，但是它涉及到一個(gè)比一般民主更深的層面--聯(lián)邦與各州的權(quán)力關(guān)系。人們通常將這個(gè)案例解讀為一個(gè)聯(lián)邦主義--或更準(zhǔn)確地說，聯(lián)邦黨人(Federalist)--決定，因?yàn)槭追ü亳R歇爾(C.J.Marshall)寬泛解釋了聯(lián)邦憲法第一條第八款中有關(guān)“必要與合適”權(quán)力的彈性條款，判決聯(lián)邦政府有權(quán)通過立法建立“美國(guó)銀行”，且各州不得通過對(duì)銀行征稅阻礙其運(yùn)作[6]。然而，也正是在這項(xiàng)判決中，馬歇爾法官首次系統(tǒng)闡述了民主政治制衡原則。

案件的起因是簡(jiǎn)單的[7]。為了對(duì)付1812年英軍入侵所帶來的困窘，國(guó)會(huì)再次建立了合眾國(guó)銀行，以便聯(lián)邦政府可以通過自己(而不是各州開辦或特許)的銀行直接支付債務(wù)。但有幾個(gè)州對(duì)聯(lián)邦銀行表現(xiàn)出強(qiáng)烈的敵意，其中馬里蘭州對(duì)所有外來銀行(其實(shí)只有聯(lián)邦銀行一家)及其分支征收很高的稅。在聯(lián)邦銀行的地方分支拒絕交稅之后，雙方就銀行本身以及州的征稅措施的合憲性產(chǎn)生了爭(zhēng)議。根據(jù)美國(guó)立憲者的一般理解，為了防止聯(lián)邦通過“專橫”的法律侵犯地方自治和個(gè)人權(quán)利，聯(lián)邦憲法確立了聯(lián)邦有限原則，因而聯(lián)邦法律必須具備憲法授權(quán)。美國(guó)憲法固然沒有提到“銀行”，但聯(lián)邦最高法院并不認(rèn)為這給聯(lián)邦銀行的合憲性構(gòu)成根本挑戰(zhàn)。馬歇爾大法官的法院判決寬松解釋了為聯(lián)邦授權(quán)的憲法第一條第八款中的“必要”一詞，認(rèn)為這里的“必要”只是指建立銀行對(duì)于實(shí)現(xiàn)合憲的目的是有用、適當(dāng)或合理的(而不是州政府所主張的必不可少)[8]，而聯(lián)邦銀行顯然能為聯(lián)邦行使借貸、還債、征稅等憲法授予的權(quán)力提供極大便利。因此，聯(lián)邦銀行是一個(gè)合憲的存在。

既然如此，州是否能對(duì)聯(lián)邦銀行征稅呢？馬歇爾的回答可能有點(diǎn)令人驚訝：絕對(duì)不能！這涉及到美國(guó)憲法另一條同樣基本的原則--聯(lián)邦最高(federalsupremacy)原則。聯(lián)邦憲法第六條規(guī)定：“本憲法以及根據(jù)其所制訂的合眾國(guó)法律？是國(guó)家的最高法律；不論任何州的憲法或法律是否與之相抵觸，各州法官均受之約束?！币虼耍绻?lián)邦銀行是聯(lián)邦法律授權(quán)成立的產(chǎn)物，而聯(lián)邦法律在效力上高于任何以州法為基礎(chǔ)的措施，那么銀行的運(yùn)行就不能受到州的阻礙。當(dāng)然，聯(lián)邦最高原則不是無條件的，因?yàn)榈诹鶙l同時(shí)也隱含著聯(lián)邦有限原則：只有“根據(jù)”憲法制定的聯(lián)邦法律才是“國(guó)家的最高法律”，并約束各州的法官[9]；聯(lián)邦立法措施如果超越了憲法權(quán)限，則當(dāng)然沒有法律約束力，因而地方措施是否與之相抵觸成了無關(guān)緊要的事情。然而，如果聯(lián)邦銀行的合憲性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能與之相沖突。事實(shí)上，在防止聯(lián)邦“專橫”之后，法院盡可以放心地保證聯(lián)邦法律實(shí)現(xiàn)其效力--聯(lián)邦銀行的有效運(yùn)行。

于是，問題的焦點(diǎn)在于州對(duì)聯(lián)邦銀行的征稅是否構(gòu)成憲法所禁止的“抵觸”或沖突，而馬歇爾的聯(lián)邦主義思維注定他的結(jié)論是肯定的。且不說本案中馬里蘭州對(duì)聯(lián)邦銀行的征稅確實(shí)高得令人難以接受，即使正常的征稅也將構(gòu)成“抵觸”，因?yàn)橐坏┰试S各州對(duì)聯(lián)邦征稅，那么沒有什么能阻止它們?yōu)E用這項(xiàng)權(quán)力來阻礙聯(lián)邦事業(yè)(譬如銀行)的運(yùn)行：“各州可能以摧毀銀行的方式行使其征稅權(quán)，乃是如此顯然以至不可否認(rèn)”；“征稅權(quán)包含著摧毀權(quán)，而摧毀性權(quán)力將挫敗創(chuàng)制權(quán)，并使之無用；要授權(quán)一個(gè)政府去控制另一個(gè)被稱為最高政府的合憲措施，抵觸是明顯存在的?！盵10]馬里蘭州現(xiàn)在可能只對(duì)聯(lián)邦銀行征收10%的稅，但它以后完全可能征收100%的稅，其它各州也會(huì)如法炮制，那樣聯(lián)邦銀行就無法生存下去了。因此，州可以通過征稅在效果上阻礙了它原來不得阻礙的合憲聯(lián)邦權(quán)力之運(yùn)行。

2.“信任”的政治基礎(chǔ)

在論辯過程中，馬里蘭州曾試圖用“信任”(trust)這個(gè)概念去化解所有的潛在沖突：既然各個(gè)兄弟州都是聯(lián)邦的一部分，它們不至于像法院想象得那么“壞”，因而聯(lián)邦應(yīng)該“信任”各州不會(huì)濫用自己的權(quán)力。馬歇爾沒有接受這種論點(diǎn)。在馬歇爾眼里，“信任”是一個(gè)悖論：如果不存在適當(dāng)?shù)闹坪鈾C(jī)制，也就是說你不得不依靠道德上的“信任”來保證某項(xiàng)權(quán)力不會(huì)被濫用，那么這種“信任”必然是靠不住的，這項(xiàng)權(quán)力也必然是不可信任的；只有具備制度上的制衡來保證這項(xiàng)權(quán)力不會(huì)被濫用--在這種情況下，你其實(shí)并不需要依靠這種信任，你才能“信任”這項(xiàng)權(quán)力不會(huì)受到濫用。換言之，“信任”只有在不怎么需要它的時(shí)候才顯得“可靠”，而在這種情況下，你所依靠的其實(shí)是制度的力量而不是空洞的信任。

馬歇爾的論證有意或無意地體現(xiàn)出法治國(guó)家的基本邏輯。在法治的語境下，任何人都是理性自私的，任何由人組成的機(jī)構(gòu)也是如此。

難怪霍姆斯大法官后來在他的經(jīng)典論文中宣稱，法是為了“壞人”而不是好人制定的[11]；好人--可以絕對(duì)“信任”的人--是不需要法去規(guī)制的，但這樣的人--如果存在的話--在現(xiàn)實(shí)中實(shí)在太少了，我們大多數(shù)人都或多或少需要法律約束我們不超越自己的行為界限。一般人是如此，政府--或更準(zhǔn)確地說，行使政府權(quán)力的官員--又何嘗是例外？要“信任”他們，必須存在制度上的約束，否則“信任”必然會(huì)落空的。這是為什么馬歇爾不接受沒有制度基礎(chǔ)的“信任”。然而，一個(gè)在美國(guó)不爭(zhēng)的事實(shí)是，各州卻具有廣泛的征稅權(quán)。事實(shí)上，在美國(guó)的聯(lián)邦體制下，各州擁有比聯(lián)邦更為廣泛的征稅權(quán)，幾乎可以對(duì)州內(nèi)的任何自然人或法人的任何來源的收入征稅[12]。為什么人們可以“信任”州政府對(duì)州內(nèi)的這些實(shí)體征稅，而惟獨(dú)不能信任它對(duì)聯(lián)邦征稅？馬歇爾最后“點(diǎn)題”了：州的征稅權(quán)是否可以被“信任”，取決于它行使這項(xiàng)權(quán)力的對(duì)象--或更準(zhǔn)確地說，取決于征稅權(quán)的對(duì)象對(duì)于行使征稅權(quán)的主體究竟掌握什么制度上的控制手段。“對(duì)濫用權(quán)力的僅有保障，乃是政府自身的結(jié)構(gòu)。在征稅時(shí)，立法機(jī)構(gòu)對(duì)其選民發(fā)生作用。這一般是防止橫征暴斂的充分保障”；“他們(選民)的信心是基于立法者的切身利益和選民對(duì)其代表的影響，以保護(hù)他們免遭這項(xiàng)權(quán)力的濫用。”[13]本州公民之所以“信任”州政府不會(huì)濫用對(duì)他們的征稅權(quán)，是因?yàn)樗麄冇忻裰鬟x舉作為最終的制度約束機(jī)制--因?yàn)樗姓鞫惔胧┒急仨毻ㄟ^地方議會(huì)的立法，而通過稅法的議員以及可能擁有提案權(quán)或否決權(quán)的州長(zhǎng)或其它行政首腦都是民選產(chǎn)生的。設(shè)想現(xiàn)在有兩個(gè)候選人，一個(gè)要增稅，另一個(gè)要減稅，選民會(huì)選哪一個(gè)上臺(tái)是顯而易見的--誰會(huì)和自己的錢包“過不去”？托克維爾在《美國(guó)的民主》中指出，在民主社會(huì)里，老百姓的稅賦是很輕的(有時(shí)可能太輕了)[14]。民主社會(huì)沒有種種苛捐雜稅，其根源正在于此[15]。

當(dāng)然，政府還是要征稅的，否則基本的公共服務(wù)就維持不下去了。但是納稅人之所以要維持這個(gè)政府，之所以要用自己的錢養(yǎng)活他們的政府，是因?yàn)樗麄冃枰疄樗麄冏鍪虑椤！疤煜聸]有免費(fèi)的午餐”，做好事必然有開銷，而這部分開銷自然只有政府的受益者--選民，也就是納稅者--來承擔(dān)。無論如何，既然這筆錢從納稅者中來，還是要回到納稅者中去，最后還是要由納稅者來決定到底交多少錢，以換取多少政府服務(wù)。因此，納稅者必須是選民，選民必須是納稅者，兩者必須是同一個(gè)實(shí)體；否則，權(quán)利和義務(wù)就發(fā)生了脫節(jié)，征稅權(quán)也就不那么可以“信任”了。

總之，只有通過地方民主，納稅者才多少可以“信任”他們的政府不濫用征稅權(quán)。然而，在州政府針對(duì)聯(lián)邦政府征稅的時(shí)候，情況卻發(fā)生了根本的變異。根據(jù)美國(guó)的聯(lián)邦主義制度設(shè)計(jì)，聯(lián)邦對(duì)州除了憲法上的權(quán)限規(guī)定之外沒有任何直接控制手段：聯(lián)邦既不能任免州官或議員，也不能強(qiáng)令州政府實(shí)施聯(lián)邦法律，而只能通過法院撤消違反憲法或合憲聯(lián)邦措施的州法規(guī)定。這就是為什么聯(lián)邦不能“信任”州政府對(duì)它征稅。事實(shí)上，在這種情況下，信任州政府對(duì)聯(lián)邦征稅就好比信任一個(gè)州的政府對(duì)另一個(gè)州的人民征稅一樣荒唐。馬歇爾反問道：“任何一州的人民是否會(huì)信任其它州人民的權(quán)力，去控制他們政府最不起眼的運(yùn)作呢？我們知道他們不會(huì)。那么我們?yōu)楹我J(rèn)為，任何一州的人民應(yīng)該把權(quán)力托付給其它州的人民，去控制他們政府最重要和有價(jià)值的運(yùn)作呢？“[16]根據(jù)馬歇爾的邏輯，任何州的議會(huì)只能對(duì)其本州人民征稅，只有聯(lián)邦議會(huì)才能對(duì)全體聯(lián)邦人民征稅，因?yàn)椤眱H在合眾國(guó)的立法機(jī)構(gòu)中，所有人民才得到代表。因此，只有合眾國(guó)的立法機(jī)構(gòu)才能被人民授權(quán)去控制和所有人相關(guān)的措施，并獲得不會(huì)濫用這些權(quán)力的信任。“[17]

當(dāng)然，州政府不能對(duì)聯(lián)邦征稅，并不必然表明聯(lián)邦也不能對(duì)州的有關(guān)機(jī)構(gòu)征稅。但是聯(lián)邦之所以有權(quán)對(duì)州征稅，并不是因?yàn)樗?jí)別更高或權(quán)力更大，而是因?yàn)樗恼鞫愋袨槭艿綉椃ㄏ拗?，以至不能任意濫用這項(xiàng)權(quán)力。聯(lián)邦憲法第一條第八款規(guī)定：“國(guó)會(huì)有權(quán)制訂并征收國(guó)民稅、關(guān)稅、進(jìn)口稅和貨物稅，但所有關(guān)稅、進(jìn)口稅和貨物稅應(yīng)在合眾國(guó)范圍內(nèi)全部統(tǒng)一”；第一條第九款進(jìn)一步規(guī)定：聯(lián)邦政府“不得在貿(mào)易或歲入的任何調(diào)控上偏袒任何州?！币虼?，聯(lián)邦在征稅過程中不得歧視任何州，而平等原則迫使聯(lián)邦考慮并代表全國(guó)選民的普遍利益，因?yàn)槿绻?lián)邦稅賦水平過高，那么所有州的人民都將感受到同樣的負(fù)擔(dān)，最終通過聯(lián)邦民主政治過程(即國(guó)會(huì)選舉)修改相關(guān)法律規(guī)定。“所有州的人民創(chuàng)造了全民政府，并授予它以征稅的普遍權(quán)力。所有州的人民以及各州自身在國(guó)會(huì)中得到代表，并通過他們的代表行使這項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)全體人民對(duì)各州的特許機(jī)構(gòu)征稅時(shí)，他們就是在對(duì)其選民征稅，并且這些稅務(wù)必須在全國(guó)范圍內(nèi)一致?！盵18]聯(lián)邦稅賦在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一與平等最終保證，征稅的權(quán)力主體(聯(lián)邦政府)受到義務(wù)主體(全體聯(lián)邦人民)的有效控制；在這種情況下，權(quán)力和義務(wù)是統(tǒng)一和對(duì)等的--聯(lián)邦政府通過立法對(duì)聯(lián)邦人民進(jìn)行征稅，聯(lián)邦人民則通過聯(lián)邦選舉控制聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)(國(guó)會(huì))的人選及其稅收政策。然而，這個(gè)邏輯反過來卻不一定成立[19]：

但是當(dāng)一州對(duì)合眾國(guó)政府的運(yùn)行征稅時(shí)，它所作用的機(jī)構(gòu)就并非由其自身的選民所設(shè)立，而是被他們無權(quán)控制的全體人民所設(shè)立。征稅所影響的政府，乃是為了他們和其他人的共同利益而被他們自己和其它人所設(shè)立。我們必須區(qū)分整體對(duì)部分的行動(dòng)和部分對(duì)整體的行動(dòng)--即區(qū)分最高政府的法律和與之抵觸的次級(jí)政府的法律。

換言之，在保證代議機(jī)構(gòu)的有效控制的前提下，聯(lián)邦政府可以對(duì)聯(lián)邦公民征稅，州政府可以對(duì)本州公民征稅，因?yàn)樵谶@種情況下，代議制民主將征稅的權(quán)力和義務(wù)有效連接在一起；然而，如果一個(gè)州對(duì)聯(lián)邦或其它州進(jìn)行征稅，那么權(quán)力和義務(wù)的鏈條就發(fā)生了斷裂，因?yàn)樵撝莶⒉幌衤?lián)邦征稅過程那樣受到類似的政治制衡。如果州對(duì)聯(lián)邦征稅，盡管州的公民也是聯(lián)邦公民的一部分，但該州從征稅中所得的收入和其公民在此過程中的付出是不成比例的，更何況在本案的情形中，馬里蘭州的公民對(duì)聯(lián)邦銀行征稅的付出即便存在，也是極為間接的。既然如此，馬里蘭州的公民有什么理由反對(duì)自己的政府對(duì)聯(lián)邦銀行征稅呢？事實(shí)上，對(duì)于理性自私的地方公民來說，這種自己不用付出代價(jià)的“從天上掉下的餡餅”的好事是多多益善。在這種情況下，州的民主政治制衡完全失去了作用，州政府的征稅因而也變得不可“信任”。這同時(shí)表明聯(lián)邦法院應(yīng)該不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行司法干預(yù)，保證地方政府在憲法所規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力[20]。馬歇爾及時(shí)履行了自己的職責(zé)，有效制止了地方政府的越權(quán)行為。

最后值得指出的是，馬歇爾的邏輯其實(shí)并不絕對(duì)排除州對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)征稅。如果州政府對(duì)本州內(nèi)所有公職機(jī)構(gòu)或甚至對(duì)州內(nèi)的所有職業(yè)人同樣征稅，那么州內(nèi)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其工作人員未必能免稅。事實(shí)上，國(guó)會(huì)的相關(guān)法案已經(jīng)授權(quán)各州對(duì)在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯穆?lián)邦雇員征收所得稅。因此，在1999年的案例中，聯(lián)邦法官挑戰(zhàn)杰弗遜縣對(duì)縣內(nèi)工作的人征收職業(yè)稅[21]。聯(lián)邦最高法院的多數(shù)意見駁回了這一挑戰(zhàn)，指出州的這一措施不是針對(duì)聯(lián)邦政府的“調(diào)控”(regulation)，而只是一般的“創(chuàng)收”(proprietary)手段。但筆者認(rèn)為，該案的關(guān)鍵在于縣政府的有關(guān)規(guī)定明確禁止歧視，因而和“美國(guó)銀行案”存在著實(shí)質(zhì)性區(qū)別--在后者，馬里蘭州對(duì)所有沒有經(jīng)過州政府許可的銀行征稅，而實(shí)際上只有聯(lián)邦銀行一家適用這個(gè)規(guī)定；假如馬里蘭對(duì)本州所有銀行都征收同樣的稅，那么法院或許會(huì)作出不同的判決，因?yàn)樵谶@種情況下，聯(lián)邦可以在某種程度上依賴當(dāng)?shù)劂y行對(duì)地方政治過程的影響來保護(hù)自己[22]。由于杰弗遜縣的稅收規(guī)定確實(shí)是對(duì)所有人平等適用的，因而地方政治過程產(chǎn)生某種“外溢”(overflow)效應(yīng)，為不直接參與當(dāng)?shù)卣蔚穆?lián)邦工作人員提供了間接保護(hù)。因此，關(guān)鍵仍然在于民主政治控制是否存在并對(duì)征稅行為發(fā)揮有效控制。

三、民主責(zé)任制與稅的理性

“美國(guó)銀行案”的啟示是普遍和深遠(yuǎn)的。通過這個(gè)判例，馬歇爾首次從征稅問題出發(fā)確立了聯(lián)邦主義民主原則。這項(xiàng)原則的立足點(diǎn)不是制度之外的“信任”，而是理性自私的人性基礎(chǔ)及其所要求的民主自治。在某種意義上，“美國(guó)銀行案”是“無代表則不納稅”的英美民主傳統(tǒng)之延續(xù)，而代議制是征稅理性的制度保障。馬歇爾將聯(lián)邦主義和民主責(zé)任制(accountability)緊密聯(lián)系在一起，從而使其論點(diǎn)獲得了不朽的生命力。直到今天，美國(guó)聯(lián)邦主義憲政基本上仍然是在這個(gè)判例所建立的軌道上運(yùn)行著。因?yàn)椤懊绹?guó)銀行案”將立論建立在普遍的人性基礎(chǔ)之上，它的判決邏輯不僅適用于美國(guó)，而且同樣也適用于包括中國(guó)在內(nèi)的其它國(guó)家。

“美國(guó)銀行案”有助于我們理清自己的權(quán)力和義務(wù)以及中央和地方關(guān)系。作為理性自私的個(gè)體，我們花自己的錢總是精打細(xì)算，而花別人的錢則未必如此，除非我們的消費(fèi)決定和行為受到某種制度上的約束[23]。對(duì)于政府的征稅行為，制度約束尤其重要，因?yàn)檎鞫愂菑?qiáng)制性的，且決定征稅的立法或行政官員和廣大百姓之間并不存在足以產(chǎn)生“信任”的感情或關(guān)系等私人因素。在這種情況下，我們只有讓征稅對(duì)象控制征稅決定者的命運(yùn)，才能保證后者不會(huì)為所欲為，征稅行為才得以自動(dòng)節(jié)制。這是為什么馬歇爾認(rèn)為民主代議制“一般是防止橫征暴斂的充分保障”。民主責(zé)任制的效果在于迫使政府為納稅人考慮，并使其征稅決定最終獲得納稅人的同意，從而恢復(fù)征稅的理性。如果沒有民主責(zé)任制作為制度保障，如果政府在征稅決定過程中不能受到選民的有效約束，那么權(quán)力和義務(wù)就不再對(duì)等了；在這種情況下，政府在本質(zhì)上是在花“別人的錢”，理性的征稅行為就無從談起，“輕徭薄役”只是一相情愿的空想或少數(shù)統(tǒng)治者的恩賜。在歷史上，中國(guó)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)之所以和其收入相比如此沉重，其根本原因在于農(nóng)民并不最終決定自己的稅賦[24]。

民主責(zé)任制原則同樣也適用于政府和政府之間的稅權(quán)關(guān)系。如果超越了特定轄區(qū)，民主政治制衡就不再發(fā)揮作用。北京人顯然不能信任上海政府對(duì)他們征稅，然后將稅款花在上海的公共事業(yè)上。這初聽起來就有悖常理，因?yàn)楸本┖蜕虾]有任何直接關(guān)系，但之所以如此荒謬，其真正的原因是在于北京人對(duì)上海市政府(包括人大等政府機(jī)構(gòu))沒有任何控制。北京人可以將稅錢交給北京政府，因?yàn)楹笳邽楸本┤俗鍪?，北京人決定自己的政府應(yīng)該為自己做多少事、花多少錢，但北京人將錢給了上海政府，上海人肯定會(huì)一反精打細(xì)算的常態(tài)，大手大腳地浪費(fèi)北京人的錢！沒有民主制衡機(jī)制，就談不上“信任”。同理類推，上海人同樣不能信任北京市政府對(duì)他們征稅；北京人也不能信任不是由他們選舉產(chǎn)生的北京市政府對(duì)他們征稅，上海人也不能信任不是由他們選舉產(chǎn)生的上海市政府對(duì)他們征稅；全體中國(guó)公民不能信任不是由選舉產(chǎn)生的中央政府對(duì)他們征稅--就如同他們不能信任美國(guó)政府對(duì)他們征稅一樣。沒有選舉，就沒有控制，因而也就沒有“信任”。這就是“美國(guó)銀行案”的基本邏輯。

根據(jù)同樣的推理，“美國(guó)銀行案”判決地方政府一般不能對(duì)中央征稅。事實(shí)上，不僅中央不能信任地方，地方也不能完全信任中央。如果沒有憲法保護(hù)，試想中央政府決定黑龍江必須比其它省份交納比例更高的稅，黑龍江有什么辦法保證中央決定不構(gòu)成濫用權(quán)力？固然，地方選民是全國(guó)選民的一部分，參與中央政府(全國(guó)人大)的選舉，但是他們和全國(guó)相比畢竟是少數(shù)，難以防止全國(guó)其它地區(qū)的多數(shù)人對(duì)他們進(jìn)行歧視。如果國(guó)家的稅收分配政策是由全國(guó)人大決定的[25]，而代表黑龍江利益的人大代表人數(shù)只占整個(gè)人大的少數(shù)(否則就違反了憲法平等原則)，那么黑龍江就難以保護(hù)他們作為國(guó)家納稅者所享有的平等權(quán)利；他們既不能通過人大的民主程序--因?yàn)樗麄兊拇碇皇巧贁?shù)，也不能“信任”其它“兄弟”省份的同情或正義感--因?yàn)檫@些省份很可能正是黑龍江納稅的受益者。因此，如果沒有憲法制度保障，那么黑龍江(或其它任何省份)除了結(jié)果難以預(yù)料的政治交易之外，沒有什么辦法保證自己在全國(guó)性征稅過程中不受歧視。然而，如果憲法明確禁止稅收上的歧視，那么結(jié)果就不同了。中央政府不得對(duì)黑龍江或任何地方實(shí)行歧視性的稅收政策，其所采用的稅率在全國(guó)范圍內(nèi)一律平等。在這種情況下，黑龍江人可以放心了，因?yàn)槿绻醒胝鞫愄氐脑?，那么反?duì)中央賦稅的將不只是黑龍江一個(gè)地方，而是全國(guó)各地。這樣，黑龍江的人大代表就能找到許多其它省份的盟友，從而構(gòu)成全國(guó)人大的多數(shù)，進(jìn)而通過法律減輕過于繁重的國(guó)家稅賦。只有在保障地區(qū)平等之后，中央才可以對(duì)地方機(jī)構(gòu)征稅，因?yàn)槠降仍瓌t使得中央能在某種程度上代表地方利益；如果這種稅收太重了，那么它所影響的一般不是個(gè)別地區(qū)，而是許多地區(qū)都感受到類似的影響，而這種普遍影響能通過全國(guó)范圍內(nèi)的民主程序迫使國(guó)家政策作出適當(dāng)調(diào)整[26]。

因此，作為一般規(guī)則，中央政府根據(jù)國(guó)家需要直接在全國(guó)范圍內(nèi)征稅，或至多在遵循平等原則的前提下對(duì)地方機(jī)構(gòu)征稅，并受制于全國(guó)民主政治過程的約束；地方政府根據(jù)地方需要針對(duì)本地選民征稅，并受制于當(dāng)?shù)孛裰髡芜^程的約束。兩者之間不應(yīng)相互侵犯或干涉，否則就可能打破民主責(zé)任制所建立的權(quán)力和義務(wù)的對(duì)等關(guān)系。尤其重要的是，既然地方征稅的權(quán)力最終應(yīng)該掌握在地方選民手中，地方稅在本質(zhì)上屬于地方事務(wù)。地方政府也許應(yīng)該增稅，為當(dāng)?shù)厝嗣褡龈嗟暮檬拢@得取決于當(dāng)?shù)剡x民根據(jù)切身需要權(quán)衡成本利益之后所作出的選擇。究竟愿意交納多數(shù)稅(或費(fèi))換取多少政府服務(wù)，是一個(gè)不折不扣的“地方性”問題，不應(yīng)該受到中央政府的干預(yù)。在這個(gè)意義上，中央干預(yù)將不僅是多余的，而且也是“專橫”的：如果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿意交納農(nóng)業(yè)稅，他們完全可以自己取消，而用不著中央操心；而如果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民真的愿意交納“農(nóng)業(yè)稅”，中央又有何必要強(qiáng)行取消呢？！