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一問題與因由

(一)投入總量不足且投向結構不合理我國政府支農資金投入總量一直不足，大多年份一直處于10%以下，與發(fā)達國家30%～50%投入水平存在很大差距。同時，政府支農資金結構也不合理，政府補貼性、引導性資金投向重點仍不明確界定。生產性支出少，非生產性支出較多。政府農業(yè)財政支出中有70%用于政府農業(yè)行政事業(yè)單位的運轉費用，用于建設性的支出比重不高。而在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，直接用于農業(yè)基礎設施建設的比重較少。政府的農業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的多，用于農業(yè)研究、技術推廣及產前、產后服務環(huán)節(jié)的少。同時，因中央政府和地方政府之間農業(yè)投入職責劃分不清，增加了資金安排使用過程中的隨意性，支農資金被挪用現象嚴重，監(jiān)督機制不健全，資金管理體制不完善，嚴重降低了資金使用效率，農業(yè)資金低效運作現象普遍存在。

(二)來源動力不足因農資市場體系未形成(1)農戶投資總量增加，但投資乏力。1983年，我國廢除了，逐漸實行家庭聯產承包責任制，農民擁有了土地的使用權、收益權和分配權，農戶作為農業(yè)投資主體的地位在制度上得到認可，積極性得到極大的提高，對生產的投入不斷增加。1983年，我國農村居民固定資產投資305.1億元，2012年已達到9840.6億元，比1983年增加了9535.5億元。但是從總體上看，相比我國的農業(yè)規(guī)模和現代農業(yè)的快速推進，農戶投資仍顯乏力。一方面是受當前資本市場的影響，金融機構對農業(yè)支持力度不夠，農戶融資難問題成為制約我國發(fā)展現代農業(yè)的瓶頸。據銀監(jiān)會的統(tǒng)計，2007年來，我國有農戶約2.3億戶，有貸款需求的農戶約有1.2億戶，其中獲得農信社小額信用貸款和農戶聯保貸款的農戶數7800多萬戶，占全國農戶總數的33.2%。［1］全國只有27%的農戶能獲得正規(guī)渠道貸款，在有金融需求的農戶中，仍有40%以上不能獲得正規(guī)信貸支持。至2010年3月末，銀行業(yè)涉農貸款余額為95900億元，約占所有金融機構全部貸款余額的23%，其中農戶貸款余額為22201億元，在全部涉農貸款比重不到20%，約占所有金融機構全部貸款余額的5.1%。［1］另一方面是受我國農村土地產權制度的影響。廢除，實行家庭聯產承包責任制，其實質是實現了土地的所有權和經營權的分離，再加之土地頻繁的調整，限制農民對土地的長期投入和經營規(guī)劃，在很大程度上影響了農民進行長期投入的積極性。(2)農民合作經濟組織異軍突起，但對農業(yè)投資匱乏。隨著市場經濟的發(fā)展，我國農民合作經濟組織異軍突起。截至2010年底，僅內蒙古自治區(qū)注冊登記的農民合作經濟組織已達10154個，成員總數達到9.5萬戶。［2］151國外現代農業(yè)發(fā)展的實踐證明，農民合作經濟組織在縮小小農戶與大市場之間距離、組織農業(yè)生產、促進農業(yè)規(guī)?；洜I中具有非常重要的作用，是現代農業(yè)發(fā)展的主力軍。但調查發(fā)現，我國農民合作經濟組織的組織化程度較低，大部分合作經濟組織僅僅依靠收取少量會費維持其運行，在實際的運行中也僅僅提供簡單的產前、產中和產后技術服務，未形成有效的利益聯動、風險共擔的合理機制，又因其內部運行機制不健全，運作資金短缺，盈利性不足，市場化程度低，造成合作經濟組織發(fā)展相對滯后，對現代農業(yè)的投資較為匱乏。(3)涉農龍頭企業(yè)“非農化”投資現象明顯，農業(yè)投資動力不足。目前，我國涉農企業(yè)通過“公司+農戶”、“公司+協會+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式，充分整合勞動力、土地、資本等生產要素，通過訂單農業(yè)等多種方式，基本實現了產、供、銷和貿、工、農一體化經營，在發(fā)展現代農業(yè)資金支持中的作用日益突出。農業(yè)部陳曉華副部長表示，截止2012年，我國有各類龍頭企業(yè)11萬家，銷售收入突破5.7萬億元。但由于目前農業(yè)抵御自然風險能力較低，且可控性較弱，加之投資回報率較長，因此大部分龍頭企業(yè)往往選擇風險低、周期短、投資回報率高的行業(yè)進行投資，“非農化”投資現象明顯。(4)由于農業(yè)的弱質產業(yè)特性，金融機構對發(fā)展現代農業(yè)的資金供給動力不足，農業(yè)融資企業(yè)資金外流現象嚴重。我國現代農業(yè)的快速發(fā)展，對資金投入數額量以及資金來源的多元化需求日益突出。但是商業(yè)銀行等金融機構受其逐利性的驅使，出于提高資金收益和回避風險的考慮，對農業(yè)這一弱質產業(yè)的資金供給動力不足。作為致力于建設面向“三農”的大型國有商業(yè)銀行，中國農業(yè)銀行近幾年的涉農貸款余額占全部貸款的比例并沒有明顯增長，始終保持在30%左右，此外，其涉農貸款余額占銀行業(yè)金融機構涉農貸款余額的比例由2007年的19.76%，下降到2011年的11.47%，［3］107金融機構對農業(yè)的扶持力度可見一斑。農村信用社在趨利的影響下，也存在著資金外流嚴重的現象，大部分貸款外流到收益較高的第二和第三產業(yè)。據統(tǒng)計，1978年以后的30年，農村信用社信貸資金流出額總計高達13855.1億元。［4］66－70不僅如此，其他如保險和證券公司等對于農業(yè)資金支持作用也并不明顯。我國農業(yè)保險發(fā)展水平低且不穩(wěn)定，覆蓋面窄、滲透率低，在轉移、分散農業(yè)風險及保障農民生產生活等方面所起的作用還十分有限。同時，農民對農業(yè)保險認識不清，保險意識薄弱;缺乏相應的法律支持和監(jiān)管體制;政府對農業(yè)保險經營補貼的支持力度不夠。

二體系與構建

在我國沿海地區(qū)，通過政府扶持、企業(yè)帶動，已經培育出一大批現代農業(yè)產業(yè)園，如江蘇東海、江都糧食高產創(chuàng)建示范基地、溧水白馬農業(yè)高新技術產業(yè)園區(qū)、太倉現代農業(yè)園區(qū)等。運用現代企業(yè)制度建立的現代農業(yè)基地、園區(qū)，既解決了資金來源問題和利益分配問題，又對推廣、示范農業(yè)先進技術和發(fā)展新模式發(fā)揮了重要作用，帶動了農業(yè)基礎設施建設，促進了農業(yè)生產能力的提高，加快了現代農業(yè)的步伐。根據資源稟賦和經濟發(fā)展基礎的不同，發(fā)達國家已經成功探索出發(fā)展現代農業(yè)的三種資金來源類型［5］46－49:其一，信貸金融成為現代農業(yè)發(fā)展資金的主要來源。如美國，人少地多、勞動力短缺，已經憑借其發(fā)達的現代工業(yè)和低廉能源優(yōu)勢，以提高勞動生產率為主要目標發(fā)展現代農業(yè)，信貸金融成其現代農業(yè)發(fā)展資金的主要來源;其二，政府財政投入成為現代農業(yè)發(fā)展資金的主要來源，以法國為例，法國土地資料和勞動力適中，在發(fā)展現代農業(yè)中，他們既重視用現代工業(yè)裝備農業(yè)，又重視科學技術的普及和推廣，基于技術的正外部性等原因，他們發(fā)展現代農業(yè)的資金來源主要是政府的公共財政投入;其三，以政府為主導的投融資機制與宏觀調控管理機制相輔相承的農村投融資機制。以日本為例，日本人多地少，耕地資源非常短缺，所以，日本把科技進步放在重要位置，通過農耕改良農作物品種，加強農田水利設施建設，發(fā)展農用工業(yè)，提高化肥和農藥施用水平，以提高單位面積的農業(yè)產量。在發(fā)展現代農業(yè)過程中，日本建立了以政府為主導的投融資機制與宏觀調控管理機制相輔相承的農村投融資機制。綜合上述三種典型的發(fā)展現代農業(yè)的資金來源模式，可以看出，三種模式都試圖積極努力地發(fā)揮市場主體在資金來源多元化中的主體作用;都試圖通過政府的公共政策，如政策性、補貼性和引導性的公共資金支持體系，積極發(fā)展農村金融服務體系;都試圖激發(fā)市場主體活力，以刺激農業(yè)市場主體加大對農業(yè)的投入，并不斷提高涉農資金的利用效率。國外現代農業(yè)發(fā)展成功經驗也告訴我們:發(fā)展現代農業(yè)必須走農業(yè)規(guī)模化發(fā)展之路，最大限度降低農業(yè)風險，增強農業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。根據國外成功經驗，本文試圖構建現代農業(yè)發(fā)展的市場資金支持體系基本框架，見下圖1。可見，現代農業(yè)發(fā)展的資金來源包括兩大部分:其一，來源于農業(yè)市場主體，主要包括以農民專業(yè)合作經濟組織為表現形式的農戶和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、資本市場的銀行保險證劵金融企業(yè)等為表現形式的法人組織;其二，來源于農業(yè)非市場主體，主要表現為涉農國家財政。因此，除國家公共財政外，本文將整個現代農業(yè)發(fā)展的市場資金支持主體分為兩大部分:以農民專業(yè)合作經濟組織為表現形式的農戶、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及資本市場金融企業(yè)為表現形式的涉農企業(yè)。實際中農戶和涉農企業(yè)資金會被分成四大資金流。具體包括:(1)自發(fā)型資金，指投資主體出于對農業(yè)偏好或在利益的驅動下，直接產生內生支持意愿，自發(fā)將資金投入到現代農業(yè)中;(2)政府直接推動型資金，即政府通過法律政策和財政資金支持，直接推動現代農業(yè)投資主體產生市場資金內生支持意愿;(3)趨勢推動型資金，即隨著土地流轉集約，農民合作經濟組織發(fā)展，現代農業(yè)抵御市場和自然風險的能力增強，農業(yè)生產比較收益提高，于是，市場資金投向農業(yè)的內生支持意愿得以形成，農業(yè)發(fā)展支持資金自發(fā)增強;(4)政府推動趨勢型資金，即國家通過法律政策和財政資金支持，推動土地流轉集約和農民合作經濟組織發(fā)展，農業(yè)比較收益增加，風險降低，市場主體產生內生支持意愿增強。根據圖1，除一部分市場資金支持主體考慮到現代農業(yè)未來收益的預期，主動將資金投入農業(yè)領域外，更多的資金投入是要由政府推動和促進的。政府的工作重點要轉移到促進市場資金內生支持意愿的形成上來。政府既要有真正意義的涉農財政資金投入，又要直接推動市場主體向農業(yè)投資，還要通過政策或法律的扶持推動土地流轉集約化經營和農民專業(yè)合作經濟組織發(fā)展，間接推動市場資金內生支持意愿的形成。關于現代農業(yè)市場資金支持體系框架的搭建，有三點是要務。

(一)構建政府為主導、市場為主體的現代農業(yè)市場資金支持系統(tǒng)［6］34－36。在現代農業(yè)資金支持體系構建中，世界各國非常注重市場資金的配置作用。如法國、日本等國均非常注重農業(yè)合作金融體系的構建，他們通過賦予合作金融組織以獨立經濟實體的地位，充分調動了合作金融組織的活力，加快了現代農業(yè)市場資金支持體系構建的步伐。當然，在農村金融市場中，適度的政府干預非常必要，但政府必然是以宏觀調控的角色作為市場資金運作的有益補充，而非市場資金的操控者。市場投資主體投資決策的做出，是以比較收益的高低來進行風險的決策，只有當機會成本小于投資偏好，投資主體能從農業(yè)中獲益的時，作為經濟人的投資者才會積極主動將資金投入農業(yè)。當前，我國農業(yè)比較收益較低，這就客觀上要求政府要運用利益誘導機制引導資金流入農村，形成農村資金的良性循環(huán)。因此，中國現代農業(yè)市場資金支持體系的建立，要堅持一個基本的原則，即政府為主導，市場為主體。

(二)構建現代農業(yè)市場資金支持的公共政策系統(tǒng)。根據凱恩斯乘數理論，政府公共政策對現代農業(yè)經濟發(fā)展具有強推動力，見圖2，公共資金的引導與支持是市場資金發(fā)揮作用的外部條件。市場經濟條件下，公共政策在現代農業(yè)資金支持體系中發(fā)揮直接投資、補貼惠農和引導調節(jié)三大作用。(1)直接投資。在發(fā)展現代農業(yè)中，作為公共服務的提供者，政府應該將公共財政直接投資于農業(yè)基礎設施如水、電、路、交通、通訊等領域以及以農村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護等為主要內容的農村公共服務領域。農村公共財政直接投資體系的完善，將降低整個農村市場主體的投資成本與風險，增加農業(yè)抵御自然及市場風險的能力，間接促進各農業(yè)市場主體作出投資決策。(2)補貼惠農。補貼惠農作用主要表現在公共財政的補貼性投資上，即政府所實施的如農機補貼、耕地補貼、良種補貼、農資綜合補貼、農業(yè)價格補貼等各種優(yōu)惠促農補貼措施。補貼惠農直接降低了市場主體的市場風險，增加農業(yè)抵御風險能力，提高農業(yè)綜合實力，直接促使市場經濟主體作出投資決策。(3)引導調節(jié)。引導調節(jié)是指在現代農業(yè)發(fā)展過程中，政府將充當兩種角色，一是作為市場的調節(jié)者，規(guī)范資本市場秩序，優(yōu)化和平衡資本市場各主體間的利益關系;二是作為農業(yè)市場資金的推動者，通過政策性引導、稅收優(yōu)惠及農產品價格杠桿等，促進市場主體逐漸向現代農業(yè)投資，增強其農業(yè)投資的積極性。

(三)農民轉移、土地流轉和合作經濟組織對市場資金來源的多元推動。薩伊定律中明確提出“供給自動創(chuàng)造需求”。在市場經濟體制下，現代農業(yè)要想真正實現資金來源的多元化，必須要給予農業(yè)市場投資主體以一定的風險報酬，逐漸降低資本來源主體的市場風險，從而保障農業(yè)資金投資主體的資本報酬率。我國現代農業(yè)的發(fā)展必須以農民轉移、土地流轉和合作經濟組織發(fā)展為前提，以此提高農業(yè)高收益、降低農業(yè)風險和成本，為吸收農業(yè)資金來源多元化主體投資創(chuàng)設條件，引導市場主體作出投資決策，使更多的投資者將資金注入到農業(yè)領域，真正構建以市場資金多元化為主體，以財政資金為主導，政府、農民(農民合作經濟組織)、企業(yè)、農業(yè)融資資本市場①共同搭建的多渠道、多元化、協調有序、結構優(yōu)化的現代農業(yè)市場資金支持體系的多元架構。

三制度與配置

(一)強化農民合作經濟組織，加快農村勞動力轉移和土地流轉，促進市場資金內生支持意愿的形成。2007年7月1日，我國正式通過《中華人民共和國合作經濟組織法》，這為農民合作經濟組織發(fā)展提供了重要的法律依據。政府要通過財政支持、稅收減免等各種優(yōu)惠政策，積極鼓勵農民在平等自愿合作的基礎上建立自己的組織，縮小小農戶與大市場之間的距離，增強農民面對市場的話語權。通過政策引導，法律法規(guī)等多種方式完善農民經濟合作組織內部運行機制，加快合作組織內部市場運作模式的建立，保證運行資金的暢通，從而提高農民合作經濟組織對現代農業(yè)建設資金的支持力度。通過各種優(yōu)惠政策，加快農村勞動力轉移速度，促進農村剩余勞動力向二、三產業(yè)轉移。一方面有利于為工業(yè)和服務業(yè)提供必要的勞動力;另一方面，將有力促進農村土地的流轉集約，促進土地規(guī)?；洜I，有效緩解人地矛盾，促進分工和專業(yè)化的形成，加快從事耕地農民的收入，促進農民增加對土地投入，促進市場資金內生支持意愿的形成，增強市場資金投入主體的投資動力。

(二)加快涉農企業(yè)發(fā)展步伐，積極培育農業(yè)產業(yè)投資基金和農業(yè)保險基金，充分發(fā)揮農村信用、農業(yè)信貸等金融工具在農業(yè)投資中的中介作用。(1)國家要通過各種措施，進一步加快涉農企業(yè)的發(fā)展步伐，在貸款審批、規(guī)模配置和稅收等政策上給予大力支持，農業(yè)銀行等金融機構要通過各種方式支持產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，在訂單農業(yè)信貸、保險產品和創(chuàng)新服務等方面給予支持。涉農企業(yè)自身也要積極探索企業(yè)與農戶的聯結機制，真正建立起雙贏的運行機制，架起企業(yè)與農戶之間的橋梁，加大對現代農業(yè)的投入力度，促進市場資金內生支持意愿的形成。(2)積極發(fā)展農業(yè)產業(yè)投資基金和保險基金。2012年12月，我國第一支國家級農業(yè)產業(yè)基金經國務院批復正式成立，其存續(xù)期達15年，總規(guī)模40億元，重點用于支持農業(yè)產業(yè)化的龍頭企業(yè)。今后，農業(yè)產業(yè)投資基金將會成為現代農業(yè)重要的新鮮血液，其通過融資方式，將社會閑散資金轉化為生產資金，并實現資金的增值和保值。采取各種措施，設法增加農戶收入，提高其文化水平，引導其充分認識保險的重要性。構建多層次、可操作性強的農業(yè)保險補貼體系。(3)完善農業(yè)保險補貼的配套措施，健全國家的農業(yè)保險監(jiān)管機構。積極發(fā)展農業(yè)各類債券，包括各種農業(yè)建設債券和農業(yè)專項(重點)債券。鼓勵各商業(yè)銀行和其他金融機構開設專項貸款資金。繼續(xù)深化農村信用社改革，明確信用社產權，強化約束機制建設。信用社發(fā)展要堅持商業(yè)性運作、堅持服務鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和農民，充分發(fā)揮其農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用，以更好地改進和加強農村金融服務。

(三)啟動農業(yè)投資立法，規(guī)范和完善農業(yè)投資政策及相關法律制度建設。目前，我國尚無專門的涉農投資法律，涉農投資僅在《農業(yè)法》和《農業(yè)技術推廣法》等相關法律法規(guī)中稍有涉列。事實上，現代農業(yè)市場資金支持體系的建立，客觀上要求有健全的農業(yè)投資立法體系，以引導、規(guī)范和保護農業(yè)投資資金。制度構建過程中，要規(guī)范好、界定好政府與市場及各參與主體的地位和作用，要確立各涉農投資微觀主體的資格和地位，嚴格界定政府及各投資主體的投資范圍和投資方式，保護投資主體的合法權益，堅持“誰投資誰受益”的基本原則，充分調動各市場主體參與農業(yè)發(fā)展的積極性和主動性;要推進農村金融立法工作，設立存款保險制度，加強農村信用環(huán)境建設，促進農村金融機構健康持續(xù)發(fā)展;要完善農業(yè)保險法律法規(guī)。通過立法形式，對經營農業(yè)保險業(yè)務的保險公司給予保費補貼、經營管理費用補貼、稅收優(yōu)惠;要設立農業(yè)巨災風險管理專項基金，支持農業(yè)再保險，對農民提供保費補貼，降低其實際交納的保費額，最終促進現代農業(yè)的發(fā)展。

(四)構建農業(yè)產品價值鏈體系，引領現代農業(yè)資金支持的內生投向。農業(yè)產品價值鏈是內涉農產品生產與加工、農產品配送與銷售、農產品消費與服務的農業(yè)產業(yè)鏈，該價值鏈中的價值增值環(huán)節(jié)都是資金供需切入點。為此，需要引領現代農業(yè)資金投向以下幾個重點環(huán)節(jié):(1)著力于培育農業(yè)產業(yè)企業(yè)家，以構建穩(wěn)固的農業(yè)產品價值鏈體系基端，農業(yè)產品價值鏈的構造主要由企業(yè)自行主導驅動，期間，企業(yè)家將發(fā)揮核心作用。企業(yè)家的引入與培育是發(fā)展現代農業(yè)的核心要務。(2)著力于產品價值鏈與食品安全跟蹤追溯制度的契合?，F代農業(yè)價值鏈的核心保障在于食品質量的提高。然而，農產品質量跟蹤體系的實現超越了企業(yè)的邊界，食品安全跟蹤追溯制度構建具有群體決策特征，其決策體系涉及政府、農業(yè)企業(yè)，甚至第三方獨立組織。食品安全事關農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，所以，構建食品安全跟蹤追溯制度是發(fā)展現代農業(yè)價值鏈體系的重要一環(huán)，它理應成為現代農業(yè)資金支持的內生投向。(3)解決農產品價值鏈的“短鏈”與“斷鏈”問題，培育現代農業(yè)良性發(fā)展?！岸替湣毙螒B(tài)的農業(yè)產業(yè)鏈表現為農業(yè)產業(yè)鏈比例失調，即產業(yè)鏈上下游產業(yè)供求不配套，進而造成農業(yè)產品價值鏈體系效率低下，甚至導致“斷鏈”的發(fā)生，所以，要協調產業(yè)鏈各方，將資金導向農業(yè)產業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，以促進農業(yè)產業(yè)鏈的良性發(fā)展。

作者:郭奇斌單位:內蒙古農業(yè)大學