導(dǎo)語：清代前期政府管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]政府作用的討論是一個(gè)較大的課題，本文只對(duì)清代前期政府在商品流通中的作用，提出看法。通過對(duì)政府一詞的考證、抑商問題、管理成本和具體制度問題的論證。說明專制政府的本質(zhì)、特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，同時(shí)探討專制政府的缺陷。

[關(guān)鍵詞]清代前期政府專制體制

清代前期政府在商品流通中的作用問題，包括比較廣泛的內(nèi)容，前人一般對(duì)抑商、牙行、官商、民商、市鎮(zhèn)、專賣商品等的管理；對(duì)商品流通的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；收稅制度、稅率等具體問題，進(jìn)行了多角度、多方面的探討，但缺乏對(duì)政府作用的整體性研究。本文在前人諸多研究的基礎(chǔ)上，匯總個(gè)人在這方面的研究成果，試圖對(duì)清代前期政府在商品流通中的作用，進(jìn)行總體性的探討。

一、“政府”詞義考證

關(guān)于政府一詞，有人指出，中國歷史上并無“清政府”?！盁o論如何，在歷史事實(shí)上清代只有朝廷而從來沒有什么政府?！薄罢?qǐng)史學(xué)家和大眾傳媒不要繼續(xù)誤用‘清政府’一詞了?！雹俟P者認(rèn)為，慎用“政府”一詞是對(duì)的，但也并非不能使用“清政府”一詞，只要作一番考證即可，這也是筆者考證“政府”一詞的本義。

_

*本文的政府作用，指政府在商品流通中的作用。

①胡為雄《歷史上并無“清政府”》，載《理論前沿》1997年第16期封三。

有人指出，“政府”一詞，在中國文獻(xiàn)中最早的記載是唐天寶二年(743)，“李林甫領(lǐng)吏部尚書，日在政府，選事悉委侍郎宋遙、苗晉卿?！焙∽⒃疲骸罢?，謂政事堂。”①唐宋時(shí)，稱宰相治理政務(wù)的處所為政府。此后各朝代，政府一詞在各典籍文獻(xiàn)中，基本都是指這個(gè)意思。也就是說，在中國古代“政府”一詞，與現(xiàn)代所指的“政府”不是一個(gè)概念。因此，歷史上并無“清政府”一說，無疑是正確的。

在西方，“政府”一詞的英文形式是government，動(dòng)詞govern由希臘文κνβερναμσσιζ(拉丁文形式是kubernatis)演化而來，意思是舵手，隱喻指“果敢地駕馭城邦”，間接意思指“指導(dǎo)”，“支配”、“統(tǒng)轄”等。

_

①(宋)司馬光：《資治通鑒》卷二一五，唐天寶二年；《“政府”一詞最早的出處》，載《老年日?qǐng)?bào)》2004年1月5日。

在《英漢辭?！芬约啊逗?jiǎn)明不列顛百科全書》等辭書中，Government有如下含義：(1)a．對(duì)四肢的管理，對(duì)全身的控制。b．有道德的舉動(dòng)，合乎道德的行為。(2)統(tǒng)治行為、支配過程：指權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)有力的控制。(3)a．統(tǒng)治的官位，統(tǒng)治的權(quán)威，統(tǒng)治的職能。b．管理官員的任期，統(tǒng)治期限。(4)古代指由地方長官、行政首腦管轄的政治單位或行政區(qū)域。(5)a．在同一結(jié)構(gòu)內(nèi)，一個(gè)詞對(duì)另一個(gè)詞在一定的格或一定的語氣上的影響，也叫支配關(guān)系。b．這種影響的作用、效力。(6)a不斷行使權(quán)威，對(duì)一個(gè)政治單位行使職能。b．制定政府的政治職能，有別于執(zhí)行政策決議。(7)a．政府、政權(quán)。指一個(gè)政治單位憑借以行使權(quán)威和職能的組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)權(quán)力的內(nèi)部分配，通?？梢园堰@種機(jī)構(gòu)(或組織)分成幾部分。b．政治制度、法律、習(xí)慣復(fù)合體，通過它使管理職能在一個(gè)具體的政治單位中得以貫徹。(8)政府也指組成一個(gè)政治單位或組織的管理機(jī)構(gòu)的全體人員。如，構(gòu)成一個(gè)政治單位的的管理單位并組成工作機(jī)構(gòu)的全體官員。政治官員和公務(wù)員。掌握國家主要行政部門、或其他政治單位主要行政部門的小團(tuán)體，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督公共事務(wù)。除了以上內(nèi)容外，還有一些意義。這說明在西語中，“政府”是一種十分寬泛的概念。按照莫利斯的觀念，在14世紀(jì)以前，Government主要意味著行使司法職權(quán)。在近代主要指代議制政府。因?yàn)榇h制政府的基礎(chǔ)是三權(quán)分立，所以說中國沒有西方式的代議制政府。①

可見，政府這一概念有廣義與狹義之分。廣義的政府等同于國家，包括權(quán)力機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān))、行政機(jī)關(guān)(執(zhí)法機(jī)關(guān))、審判機(jī)關(guān)(司法機(jī)關(guān))；狹義的政府是指國家行政機(jī)關(guān)，包括中央政府與地方政府，多數(shù)情況下是指代表國家的中央政府。通常情況下，人們是在廣義的范圍內(nèi)運(yùn)用政府的概念。②

從近代以來，西方式“政府”概念引入中國，在近代的文獻(xiàn)中，就有這種概念的“政府”出現(xiàn)，至今天仍然如此，而這時(shí)的“政府”就是指國家行政機(jī)關(guān)，包括中央政府與地方政府?！罢迸c“階級(jí)”等詞一樣，是中性名詞，不同性質(zhì)的國家都可以使用，在中國，雖然古代與現(xiàn)代有很大區(qū)別，但并非不能使用“政府”一詞，就如同我們常用的“階級(jí)”一詞，在中國古代也同樣沒有這類詞，在撰寫研究論著時(shí)，仍然可以使用。筆者認(rèn)為，只要我們所指的“政府”有以上所說的固定概念，就完全可以使用，不應(yīng)該稱為“誤用”。

①由北京社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所杜麗燕研究員提供。

②衛(wèi)興華主編《市場(chǎng)功能與政府功能組合論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年，第209頁。

二、關(guān)于抑商問題

大約從上世紀(jì)七十年代開始，抑商就成了經(jīng)濟(jì)史學(xué)界關(guān)心的熱點(diǎn)問題，學(xué)者們圍繞各朝代政府是否推行了抑商政策展開討論。對(duì)清代政府執(zhí)行的是什么政策，大致有兩種看法：一種認(rèn)為政府推行的是抑商政策；另一種則認(rèn)為政府沒有推行抑商政策，兩種認(rèn)識(shí)都可以例舉出許多史料進(jìn)行證明，致使清代的抑商問題相爭(zhēng)不下，很難得到比較一致的結(jié)論。然而，在這些爭(zhēng)論中，對(duì)于抑商到底指的是什么?幾乎沒有不同意見。簡(jiǎn)言之，包括筆者在內(nèi)，絕大多數(shù)學(xué)者都是用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來解釋抑商所指內(nèi)容的。在這里，我們忽略了一個(gè)重要的歷史事實(shí)，就是清代的學(xué)者、決策者是如何認(rèn)識(shí)抑末、抑商的，所以有必要對(duì)此進(jìn)行重新探討。①

明清時(shí)期，征商即抑末、抑商，是決策者、執(zhí)行者及學(xué)者的共同認(rèn)識(shí)，政府也以此為基本國策。反過來看，除了征商是抑末、抑商的內(nèi)容之外，當(dāng)時(shí)人并沒有提出別的抑末方式，所以征商也應(yīng)該是抑末的唯一內(nèi)容。命題的反面，即抑末也就是向商人征收商稅。可見，明清時(shí)期的人們把抑末、抑商看成是對(duì)商人收稅，而這就是抑末、抑商內(nèi)容的唯一所指，并非包含其他內(nèi)容。之所以推行這種國策，與當(dāng)時(shí)國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有重要關(guān)系。清代前期歷屆政府都認(rèn)為“民以食為天”，所以他們不敢輕視農(nóng)業(yè)，但在決策時(shí)也并未把農(nóng)業(yè)、手工業(yè)與商業(yè)對(duì)立起來，而是以農(nóng)為本業(yè)，其次是手工業(yè)、商業(yè)。由于從事手工業(yè)、商業(yè)所獲得的報(bào)酬比從事農(nóng)業(yè)來的快且多，就會(huì)促使更多的農(nóng)民去經(jīng)商，歷屆決策者都害怕棄農(nóng)經(jīng)商的人多了，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。清代前期決策者認(rèn)為，向商人征稅可以抑制經(jīng)商人口增加，但從當(dāng)時(shí)的實(shí)際看，經(jīng)商人口不但沒有減少，而且還有所增多，在整個(gè)地主制經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)中，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)比例適中，是協(xié)調(diào)發(fā)展的，從未發(fā)生只發(fā)展農(nóng)業(yè)，不發(fā)展手工業(yè)、商業(yè)，使比例失調(diào)的情況。因此，抑末政策并未能起到抑制商業(yè)人口的作用，商業(yè)仍不斷發(fā)展。

_

①鄧亦兵：《清代前期抑商問題新探》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第4期，第1—8頁。

作為向商人收稅的抑商政策，確實(shí)貫穿于清代前期的始終，實(shí)踐證明這種政策是十分合理而正當(dāng)?shù)?，因?yàn)槎愂帐敲總€(gè)政府管理國家經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)手段，古今中外，概莫能外。清代政府征收商稅的目的非常明確，為了得到能使政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)，同時(shí)疏通商品流通的渠道，保證百姓生活必需品的供應(yīng)。所謂抑末、抑商，實(shí)際是政府控制經(jīng)商人數(shù)的方式，而作為農(nóng)業(yè)國，商業(yè)人口當(dāng)然要少于農(nóng)業(yè)人口，無疑也是正確的。但這種抑制有一定限度，實(shí)際的情況是當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有改變，商業(yè)人口繼續(xù)增長，商業(yè)也不斷發(fā)展。政府有諸多法令保證抑末政策的推行，其中不乏保護(hù)商人利益，及低關(guān)稅率。雖然社會(huì)上存在種種屢禁不止擾害商民的事情，商人實(shí)際上能得到多少政策的保障值得考慮。然而，清代前期決策和執(zhí)行者對(duì)抑末、抑商的看法，確與我們把抑商完全賦予現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容毫不相干，所以討論抑商問題的基本點(diǎn)，應(yīng)該是當(dāng)時(shí)人的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然也不妨用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從整體上分析清代前期政府推行的商業(yè)政策，但這應(yīng)該是包含抑商政策在內(nèi)，且比抑商問題涵義更廣泛的課題三、管理成本

管理的概念包括內(nèi)容廣泛，本文不可能涵蓋全體，所以這里所謂管理，專指政府對(duì)市場(chǎng)的管理。市場(chǎng)政策是政府對(duì)買賣雙方在市場(chǎng)交易過程中規(guī)定的行為準(zhǔn)則。管理則是各級(jí)地方政府官員執(zhí)行中央政府有關(guān)政策的過程。應(yīng)當(dāng)說，清代前期的政府并沒有如現(xiàn)代政府一樣，提出若干十分明確的市場(chǎng)交易政策，但是在當(dāng)時(shí)的商品流通中，中央政府確實(shí)下達(dá)了一些有關(guān)的政策、法律、法規(guī)，各級(jí)地方政府也進(jìn)行了管理。①

清代前期政府對(duì)市場(chǎng)的管理，主要表現(xiàn)在對(duì)牙行、商人、商品的管理方面。牙人是一種經(jīng)紀(jì)人，牙行是經(jīng)濟(jì)中介組織。他們主要通過中介和為買賣雙方服務(wù)的活動(dòng)，向所服務(wù)的對(duì)象抽取傭金，也稱牙傭。政府通過牙人、牙行對(duì)市場(chǎng)交易進(jìn)行管理，所以賦予牙行一些管理職能，如代繳稅金，平準(zhǔn)物價(jià)，監(jiān)督度量衡，維護(hù)地方治安，對(duì)往來商人、船戶、車戶、腳夫施行管理，監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法行為，以及為各地方政府財(cái)政和各項(xiàng)工作承擔(dān)某些服務(wù)的職能。②盡管在社會(huì)上對(duì)牙人、牙行責(zé)難的語句頻繁出現(xiàn)，以致在政府官員的奏折，各級(jí)政府部門的奏章公牘中，也是議論紛紛，但是政府只是嚴(yán)加管束，并未取消牙人、牙行。這是因?yàn)?，在市?chǎng)交易中，經(jīng)紀(jì)人是不可缺少的，物價(jià)、度量衡需要有人監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一切違法行為，需要有人管理。對(duì)這些事務(wù)的管理，如果沒有牙人、牙行，則各地方政府必然要設(shè)立專職官員，有牙人、牙行代替政府行使這類職能，各級(jí)政府自然可以節(jié)省許多經(jīng)費(fèi)、人力和時(shí)間。如果管理成本指財(cái)力、人力和時(shí)間的話，那么可以看出，清代前期政府對(duì)市場(chǎng)交易的管理成本是很低的。

①鄧亦兵：《清代前期政府的市場(chǎng)政策與管理》，見《中國商業(yè)史》第4卷，中國財(cái)經(jīng)出版社(即出)。

②經(jīng)君健等主編《中國經(jīng)濟(jì)通史·清代經(jīng)濟(jì)卷》(中)，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2000年版，第1311—1352頁。

同樣低成本的管理還有對(duì)民商。這里把商人分為民商與官商。①政府對(duì)于民商推行的是一種寬松的政策，放手讓商人在市場(chǎng)上自由競(jìng)爭(zhēng)。除了收稅之外，商人經(jīng)營什么?價(jià)格多少?如何運(yùn)輸?怎樣儲(chǔ)存?完全由價(jià)值規(guī)律來調(diào)節(jié)，商人自己決定，對(duì)此政府沒有行政干預(yù)，②所以政府的管理成本是很低的。

對(duì)官商的管理成本則比較高。政府把官商“當(dāng)作施行財(cái)政政策”的一種工具，③所以官商應(yīng)國家需要而產(chǎn)生，又直接為國家財(cái)政服務(wù)。他們既享受國家給與的經(jīng)營權(quán)，優(yōu)惠政策，部分直接投資，又必須為國家財(cái)政繳納更多的稅款，即官商以向政府納稅、報(bào)效、捐輸作為對(duì)政府的回報(bào)。政府也依靠官商的回報(bào)，收回大量資金，使財(cái)政收入得到保障。④正因?yàn)榇耍厝粚?duì)官商進(jìn)行嚴(yán)格管理和控制，盡管政府不是如前代那樣委派官員直接經(jīng)營，是以雇募官商的方式，但這種雇募經(jīng)營仍然要政府抽出專門機(jī)構(gòu)的官員來執(zhí)行，使政府投入了人力、資金和時(shí)間，所以比起民商，其對(duì)官商的管理成本是增加了。

_

①經(jīng)君健：《明清時(shí)代山西商人的性質(zhì)問題》，載《文史研究》1994年第1、2期，第9—10頁。

②鄧亦兵：《清代前期的民商》，載《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1997年第4期，第130—144頁。

③經(jīng)君健：《明清時(shí)代山西商人的性質(zhì)問題》，載《文史研究》1994年第1、2期，第9—10頁。

④鄧亦兵：《清代前期的官商》，載《北京社會(huì)科學(xué)》1997年第4期，第47—55頁。

對(duì)商品的管理，則要作具體分析。政府推行官商經(jīng)營專賣商品的制度，其管理成本也是很高的。如食鹽，盡管政府的管理與前代官督商銷制不同，是令鹽商“組成商幫，或商綱，作為承銷鹽斤的基本單位，綱頭或綱首稱為總商，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全綱的售鹽業(yè)務(wù)，并主要負(fù)責(zé)承包一綱稅課”，頗有一點(diǎn)“自治管理”味道，①但仍然可以看出，政府要設(shè)立專官專職，并制定專門禁私鹽的法律，及對(duì)無引銷鹽者實(shí)施刑事處罰的法規(guī)，不僅花費(fèi)時(shí)間，而且也要投入更多的財(cái)力。再如茶葉，實(shí)行專賣制度，政府規(guī)定茶引，商人按引運(yùn)茶，無引者以私茶論處。在茶馬貿(mào)易停止后，特別是到了道光年間，隨著少數(shù)民族對(duì)茶葉的需求，茶葉販運(yùn)量突破原有的引額，已經(jīng)很難再沿用專賣制度進(jìn)行管理了，所以政府放棄了茶葉專賣，比起對(duì)鹽的管理，茶葉管理成本要低些。

對(duì)其它非專賣商品，政府幾乎沒有管理，完全依靠市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律來調(diào)節(jié)，成本自然很低，但對(duì)糧食的管理成本則投入較多。政府創(chuàng)建了復(fù)雜的糧食流通、供需、儲(chǔ)備等制度，地方官員每月都要收集本地區(qū)糧價(jià)、氣候等情況，向中央政府奏報(bào)。政府據(jù)此進(jìn)行決策。從實(shí)際看，這一制度對(duì)解決當(dāng)時(shí)的糧食供需問題，起到很大作用，效益也非常明顯。

政府對(duì)牙行、民商及大多數(shù)商品的低成本管理，效益比較好，使清代前期的商業(yè)比以往任何朝代都發(fā)展，達(dá)到古代社會(huì)的最高峰。然而，政府對(duì)官商、專賣商品的高成本管理，效果不好，使官商不斷破產(chǎn)，專賣商品中出現(xiàn)大量的私鹽、私茶流行。究其原因，前者按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行管理，效果就好，后者沒有按市場(chǎng)規(guī)律辦事，則達(dá)不到好結(jié)果。對(duì)糧食的管理雖然成本投入較多，但也正是按照市場(chǎng)供需的規(guī)律進(jìn)行的，所以效益也比較好。因此，政府是否遵循市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行管理，則是以較少成本，獲得良好效益的關(guān)鍵。

①魏向陽：《康乾盛世的扛鼎杠桿——康雍乾時(shí)期經(jīng)濟(jì)立法縱橫論》首都師范大學(xué)出版1993年版，第99—100頁。

四、具體制度

本文以稅收制度為例，來說明政府在制度變革中的作用。①清代前期政府對(duì)稅收制度有所創(chuàng)新，改變了明代的收稅方式和標(biāo)準(zhǔn)。明代商品流通稅分兩部分，一是向船戶收取過往船只費(fèi)。二是先向船戶征收船載商品稅，再由船戶向商人收取。明代規(guī)定商品稅是從價(jià)計(jì)征，也就是將過關(guān)商品，先官為定價(jià)，頒發(fā)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，然后按標(biāo)準(zhǔn)征稅。清代一方面是改變計(jì)征方式，不再先為商品定價(jià)，而是根據(jù)商品量計(jì)征，即各關(guān)先按各商品在當(dāng)?shù)氐馁F賤程度、來源，以石、車、斤、匹、件、副、箱、簍、包等商品計(jì)量單位，規(guī)定應(yīng)征數(shù)目，然后按單位數(shù)量征收。另一方面，把商品稅改為向商人直接征收，但是征收標(biāo)準(zhǔn)還是沿襲明代按船只所載貨物，分四等級(jí)征稅，這樣就出現(xiàn)了一個(gè)大問題。以滸墅關(guān)為例，綢緞的價(jià)值，與豆的價(jià)值大不相同，卻以同一標(biāo)準(zhǔn)，按船只大小征稅。又如對(duì)船只和小販征收的豆稅，小販按每石七分納稅，船只按大小納稅，平均每船每石只納二分六厘，顯然是極不合理的。

那么這種制度是如何改變的呢?先是康熙年間管理滸墅關(guān)的官員桑格提議重新規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但建議被戶部駁回。三十多年之后，另一位管理滸墅關(guān)的官員高斌再次提出改革意見，得到主管部門的批準(zhǔn)，征收改為不論船只或小販一律按商品量征收。由此收稅制度的問題進(jìn)一步引起中央政府的注意，并對(duì)當(dāng)時(shí)建立的每個(gè)稅關(guān)進(jìn)行重新審核。其中以糧食為主的各關(guān)，大部分都改為計(jì)石征收了。

①鄧亦兵：《清代前期稅則制度的變遷》，載《中國史研究》2003年第3期，第153—168頁。

政府對(duì)商品稅的改革，使不同種類的商品，按照不同的計(jì)量單位征收，更顯公平合理。而且對(duì)每天通過數(shù)以千百萬計(jì)的船只來說，每船裝載的商品各不相同，以貨物論數(shù)按計(jì)量單位為標(biāo)準(zhǔn)征收，注意到了商品價(jià)格的浮動(dòng)水平與征收標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，所以也可以說清代前期政府商品流通稅制度的變更，是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的，無疑是前進(jìn)了。但是這種有效的改革至嘉慶、道光時(shí)期就停止了。其它方面的有關(guān)制度，在清代前期也有所創(chuàng)新，應(yīng)該說，政府在其中起到主要作用。

與此同時(shí)，政府的稅收制度也存在缺陷。各稅官在征稅時(shí)，根本不按中央主管部門頒發(fā)的條例法規(guī)執(zhí)行是一個(gè)普遍現(xiàn)象。造成這種狀況的原因之一，是各關(guān)稅制在調(diào)整中，有一個(gè)最常見的事實(shí)，即政府增加各關(guān)的稅收定額，但不改變稅收標(biāo)準(zhǔn)，物價(jià)上升，稅收標(biāo)準(zhǔn)不變，稅率降低，致使稅收實(shí)際數(shù)量減少，不能完成政府規(guī)定的定額。這種低稅率使整個(gè)稅收制度產(chǎn)生了問題。按中央規(guī)定的征稅標(biāo)準(zhǔn)征收，不敷定額，所以各稅官常常私自更改標(biāo)準(zhǔn)，增加稅收數(shù)量。原因之二是船戶針對(duì)量船收稅的特點(diǎn)，改造船只，加大載運(yùn)量，偷漏稅增加，也使實(shí)際稅收數(shù)目減少。而且政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不能隨物價(jià)浮動(dòng)而及時(shí)改變，稅收總額減少，使稅官們的薪俸、管理關(guān)稅的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，都產(chǎn)生不足。因此，稅官就用私自增加收稅量的辦法來補(bǔ)充缺額、缺款。這就形成在中央頒發(fā)的征稅標(biāo)準(zhǔn)之外，又產(chǎn)生了法外法規(guī)，中央規(guī)定成了空架子。雖然順治、康熙、雍正、乾隆四個(gè)時(shí)期政府都依據(jù)現(xiàn)實(shí)更改了稅收標(biāo)準(zhǔn)，但修改跟不上實(shí)際變化，更何況嘉道時(shí)期沒有再改變，這就使得稅官根據(jù)自己的意愿，苛索商人，增加收稅，年年相繼，使商人的實(shí)際稅負(fù)比政府規(guī)定的加重了。

結(jié)論

在清代，中央集權(quán)是國家政權(quán)的形式，專制體制是國家政權(quán)的本質(zhì)。政府則是專制體制下執(zhí)行權(quán)力的機(jī)構(gòu)。清代的政府以皇帝為首，由朝廷中央各部大臣、及各地方官員組成，行使國家權(quán)力，其職能是鞏固王朝的統(tǒng)治，維護(hù)社會(huì)秩序與安定。政府為了達(dá)到政治、軍事、財(cái)政目的，制訂制度，提出政策，進(jìn)行管理，都很難離開經(jīng)濟(jì)。尤其一些政策落實(shí)的結(jié)果，總是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面。政府的各種職能又是相互關(guān)聯(lián)的，經(jīng)濟(jì)作用很難與政治、社會(huì)和軍事作用分開。如果說政府制訂了某些商業(yè)制度、政策，并進(jìn)行了管理的話，其目的也首先是為了國家的財(cái)政需要，其次是穩(wěn)定社會(huì)，減少和避免民間沖突。很難說政府為商品流通，為民眾利益，提供什么服務(wù)，并象現(xiàn)代政府那樣，提出若干十分明確的市場(chǎng)交易規(guī)則，制訂管理商人的辦法，制訂符合時(shí)宜的各種制度。

然而，從實(shí)際情況看，又不能說政府沒有為商品流通制訂制度，提出政策，進(jìn)行管理，盡管不能與資本主義國家的政府作用相比，因?yàn)閮烧哂斜举|(zhì)的區(qū)別。政府在商品流通中的一些制度和政策，可以肯定地說，在當(dāng)時(shí)的條件下是必要的，也是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，說明政府對(duì)商品流通的政策、管理起到一定的積極作用。

專制體制有統(tǒng)一和高效率的優(yōu)點(diǎn)，一道諭旨下來，各地方政府都按照做，說改就改，不許不改。當(dāng)然各地方的具體制度并非一樣，政府是根據(jù)各地區(qū)的不同情況進(jìn)行規(guī)定的，所以清代前期具體制度的創(chuàng)新，是政府強(qiáng)制性結(jié)果。當(dāng)時(shí)的專制體制是以私有制為基礎(chǔ)的，政府對(duì)私營經(jīng)濟(jì)并不過多干預(yù)，甚至還有一些保護(hù)措施，無形之中降低了管理成本。一般來說，制度創(chuàng)新和決策過程中，專制政府也并非是皇帝一個(gè)人的獨(dú)裁，尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，先是監(jiān)察機(jī)構(gòu)官員提出疑問和意見，然后由中央各部官員、或各省官員進(jìn)行討論。這些官員往往都結(jié)合管轄區(qū)的具體情況，提出解決辦法，最后由主管部門匯總，向皇帝報(bào)告，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)執(zhí)行。正是通過這一過程所產(chǎn)生的政策、制度，因地制宜，因時(shí)制宜，因勢(shì)制宜，具有較強(qiáng)的可行性，增強(qiáng)了政府管理的能力，也正是由于清代前期專制政府的權(quán)力集中，各方面的職能權(quán)力隨之加強(qiáng)，使得有關(guān)商品流通方面的許多具體制度得到創(chuàng)新。

值得指出的是，專制政體本身的局限性，限制了政府在商品流通中發(fā)揮更大的能力。專制政府缺乏有效的社會(huì)制約，沒有獨(dú)立的權(quán)力中心牽制政府，致使中央政府在商品流通方面的職能權(quán)力過于集中，從而產(chǎn)生了許多政策性失誤。由于政府的政策、管理、制度違背市場(chǎng)規(guī)律，落后于時(shí)代，從而使管理成本增加，管理商品經(jīng)濟(jì)的能力受到限制。清代前期政府建立的鹽壟斷行業(yè)，在建朝初期曾有利于增加財(cái)政收入，但經(jīng)過相當(dāng)長的時(shí)間后，則顯示出固有的弊病，而且不能用行政的方法治理，只能依照市場(chǎng)規(guī)律來調(diào)節(jié)。根據(jù)當(dāng)時(shí)形勢(shì)，政府本來可以象對(duì)銅和茶一樣，改變鹽的銷售方式，但政府固守舊制度，最終形成私鹽流通越來越擴(kuò)大，以致官鹽難以占踞市場(chǎng)的局面。隨著物價(jià)上漲，政府本來可以不斷調(diào)整各關(guān)稅則，使稅則更符合客觀實(shí)際，而政府對(duì)這些違背市場(chǎng)規(guī)律的舊制度，不敢越雷池一步，放棄了改革的機(jī)會(huì)，削弱和限制了自己管理商品經(jīng)濟(jì)的能力。對(duì)于接近實(shí)際，能抓住制度缺陷的基層官員提出的創(chuàng)新意見，中央主管部門多以政治原因?yàn)橛神g回，顯然，中央主管部門過多考慮的是與政治有關(guān)的事情，并未從經(jīng)濟(jì)角度，重視市場(chǎng)規(guī)律，致使一些制度的改革推遲了多年。權(quán)力過于集中和權(quán)力缺少監(jiān)督是產(chǎn)生這些問題的重要根源。

政府對(duì)商品流通的一些管制和某些制度缺陷，扭曲了社會(huì)資源的配置。因?yàn)榛蕶?quán)為主的國家利益在中國高于一切，社會(huì)資源也首先滿足國家財(cái)政的需要，致使國家富足，百姓貧窮。這種制度缺陷為官員貪污，商人偷稅創(chuàng)造了條件。例如在壟斷行業(yè)中，政府建立管理機(jī)構(gòu)，使一批官員直接介入流通過程，參與買賣。在稅收制度中，稅官可以根據(jù)實(shí)際情況，自行決定稅則標(biāo)準(zhǔn)等等，這與政府決策的目的和思維方式也有關(guān)系。政府往往以維護(hù)統(tǒng)治秩序、社會(huì)安定為目的，以商民納稅“習(xí)已為?！?，而且“沿續(xù)已久”等為詞，怕改革生亂。其實(shí)清代前期商人鬧事的情況比農(nóng)民少得多，怕亂是沒有道理的。政府的思維方式常常因循守舊，缺乏創(chuàng)新精神，對(duì)進(jìn)一步改革制度很少考慮?？赡苷?yàn)榇耍炊o實(shí)際工作的官員留下了比較大的利用權(quán)力的機(jī)會(huì)，使他們可以根據(jù)實(shí)際情況，自行決定。有人說，一個(gè)好的制度可以使壞人變好；一個(gè)壞的制度可以使好人變壞。這從某種角度說明，人訂立制度，制度又改變?nèi)?、影響人，所以不僅訂立制度本身是十分重要的，而且這個(gè)制度要與時(shí)俱進(jìn)，不斷改革，也是不可忽視的問題。對(duì)此，最能發(fā)揮主導(dǎo)作用的就是政府，也可以說政府管理經(jīng)濟(jì)，最重要的就是建立一個(gè)符合實(shí)際、切實(shí)可行的制度，并根據(jù)實(shí)際情況不斷變革這個(gè)制度。同時(shí)，還應(yīng)該從立法和執(zhí)法方面著手，減少官員的自由裁決權(quán)。

政府的制度創(chuàng)新來自于實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，而不是理論，所以很難在理性的指導(dǎo)下進(jìn)行。政府管理經(jīng)濟(jì)，是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，依靠實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行制度改革。這與政府的官僚制度有一定關(guān)系。政府通過科舉取士，用很少的成本聚集為其服務(wù)的人才資源?！皩W(xué)而優(yōu)則士”，使相當(dāng)一部分知識(shí)分子去作官，這是他們實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的唯一途徑，所以他們的興趣不在研究學(xué)問方面，而且政府也不看重學(xué)術(shù)研究。另一方面，專制體制對(duì)中央政府各方面的事情缺乏透明度，政府管理經(jīng)濟(jì)的情況，學(xué)者們很難了解，不具備全面研究的條件，沒有理論是可想而知的。同時(shí)期西方國家的學(xué)者，已經(jīng)創(chuàng)造了一些相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論，但是當(dāng)時(shí)的政府固步自封，不參考外國的理論與實(shí)踐。例如乾隆皇帝對(duì)關(guān)稅與糧食價(jià)格的關(guān)系很關(guān)注。他簡(jiǎn)單地認(rèn)為，只要關(guān)稅低，糧食價(jià)格就會(huì)下降，所以在乾隆七年(1742)，他推行征收米糧稅的各關(guān)全面免稅的政策，這期間有些官員提出不同意見，都被乾隆駁斥。但到了十三年，糧食價(jià)格上漲如故，于是在省級(jí)以上官員中，展開了糧食價(jià)格上漲原因的討論，雖然提出了一些問題，也不能說不對(duì)，可是沒能象英國哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家洛克那樣從理論上探討解釋，沒有對(duì)關(guān)稅與糧食價(jià)格的關(guān)系進(jìn)行深入研究，正是缺乏理論指導(dǎo)，試驗(yàn)失敗，二十三年各關(guān)重新征收糧稅?？傊?，清代前期對(duì)于政策、管理、制度等有關(guān)經(jīng)濟(jì)制度①的創(chuàng)新關(guān)鍵在政府，而并非由于外國入侵沒能完成。

①這里所指的制度是廣義的制度。

[作者簡(jiǎn)介]鄧亦兵，長期從事清代前期商品流通史的研究，參加《中國經(jīng)濟(jì)通史·清代經(jīng)濟(jì)卷》(經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2000年版)中卷的寫作，是主要執(zhí)筆者。另有二十多篇論文，分別發(fā)表在《中國經(jīng)濟(jì)史研究》、《中國史研究》、《歷史研究》等刊物上。近年來主要研究清代前期政府在商品流通中的作用問題。