導語：農業(yè)用地經營方式變革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內容提要」從小農戶分散經營到大規(guī)模企業(yè)化經營的農地經營方式變革，不僅是我國農業(yè)經濟今后改革發(fā)展的長遠方向，也是解決“三農”問題的根本途徑之一。同時，為貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略提供了現(xiàn)實選擇。在這一過程中，找到適合這一歷史性變革的財政支農政策，有效推進改革的穩(wěn)步進行，則是根據(jù)中國國情所必須做出的宏觀政策性安排。本文就我國農地經營方式變革中，財政支農存在的問題，如何進行調整，以及進一步推進改革順利進行的政策取向做了較為深入細致的探討。

「摘要題」土地經濟

「關鍵詞」農地經營方式/財政支農/大規(guī)模集中經營/農業(yè)企業(yè)/土地使用權流轉

“三農”問題是當前社會各界關注的焦點話題，就目前我國“三農”問題的現(xiàn)狀來看，要真正解決好這一復雜而又重大的問題就必須充分重視財政對農業(yè)的投入與支持，并且緊密結合農業(yè)各方面變革的實際，特別是近年來農業(yè)用地經營方式的變化趨勢，筆者認為它將代表今后我國農業(yè)、農村、農民，生產、管理、就業(yè)的發(fā)展模式與方向，并奠定徹底解決“三農”問題的基石。本文就農地經營方式變革的前提下，財政支農政策如何與其相互配合并促進其不斷發(fā)展與完善加以探討。

一、當前農地經營方式變革中財政支農存在的問題

目前，我國農業(yè)用地出現(xiàn)了許多如土地使用權流轉、土地集中規(guī)模經營、企業(yè)化農業(yè)等一系列新的生產經營方式。這不僅是我國農業(yè)生產經營體制改革的主觀愿望，更是農業(yè)生產力自身不斷發(fā)展的客觀要求。然而，當前的財政支農政策和現(xiàn)實工作在一些方面還沒有完全跟上這一農業(yè)客觀發(fā)展的實際情況，存在許多問題。

（一）財政支農投入不足，阻礙了新型農地經營方式的推廣

盡管國家高度重視農業(yè)發(fā)展，近年來對農業(yè)的投入也有大幅增長，但由于財力有限，使用效率不高，結構矛盾突出等原因，相對于當前我國農業(yè)基礎薄弱，效益低下的發(fā)展現(xiàn)實而言，投入仍嚴重不足，而且許多支農資金比重指標不斷下滑（如圖1）。

圖1“八五”以來國家農業(yè)投入情況

注：1.從1998年起，國家財政農業(yè)支出包括國債安排的農業(yè)基本建設支出。

2.從1998年起，國家銀行農業(yè)貸款占國家銀行總貸款比重以短期貸款計算。

同時，財政支農資金結構失調、管理混亂，導致生產性支農資金到位率很低，地方“吃飯財政”擠占挪用了大量有限的生產性支農資金，加劇了農用資金的供求矛盾，使得農業(yè)這一“弱質”產業(yè)的許多基本生產經營條件不能得到較好的維護和改善（如農業(yè)基礎設施，抗病防災能力，土地改良）。[1]這就無法為土地規(guī)模經營提供良好的農業(yè)投資環(huán)境，也就很難提高農業(yè)投資者集中土地現(xiàn)代化、集約化生產經營的積極性，阻礙了新型農地經營方式的推廣。

（二）財政支農資金分配、使用模式不適應農地經營方式轉變的需要

當前，無論是中央還是地方的財政支農資金融通渠道多是通過各級政府層層轉接，中間難免“雁過拔毛”，資金沉淀，導致支農資金?？顚Ｓ萌狈ΡＵ?，農業(yè)補貼資金流失嚴重。由于得不到有效的國家農業(yè)補貼支持，增加了大規(guī)模農地經營的未來收益風險。而且，相對中央財政支農撥款而言，目前由于我國農業(yè)效益低下，生產經營方式落后，地方財政投資農業(yè)的積極性不高，其投入成逐年下降的趨勢（如圖1）。這非常不利于農業(yè)這一因地制宜特點顯著的產業(yè)的發(fā)展，因為只有地方政府最了解當?shù)剞r業(yè)的真實情況。這使得從事規(guī)?；洜I的農業(yè)主體得不到地方政府親民、切實的政策與環(huán)境支持，客觀上不利于其發(fā)展壯大。同時，農業(yè)政策性銀行（農業(yè)發(fā)展銀行）建制有限，難以深入鄉(xiāng)村，財政已有的支農性貼息貸款基本上是以傳統(tǒng)的小農戶為對象，數(shù)量少、規(guī)模小，而那些大規(guī)模的農地經營者需要的是較大數(shù)量，能夠及時、足額、到位的農業(yè)貸款，這種供求矛盾急需調整。

（三）農村社會保障體制的缺失，制約了新型農地經營方式的發(fā)展

在現(xiàn)行的財政支農資金中，預算內就有“農業(yè)基建撥款”、“支援農業(yè)生產支出和農業(yè)事業(yè)經費”、“農業(yè)科技三項費用”等11項。此外，國家還建立了農業(yè)發(fā)展基金等專項支農基金，但縱觀這些支農資金，關乎農村社會保障體制建立的卻幾乎沒有。這一方面是由于所有制、城鄉(xiāng)分離、戶籍制度，以及側重工業(yè)發(fā)展等歷史原因，使得農村社會保障制度的建立沒有得到足夠重視。另一方面，以土地作為農民農村社會保障依據(jù)的傳統(tǒng)觀念沒有得到很好的轉變，特別是近年來耕地數(shù)量逐漸減少，農產品效益低下，面臨自然與市場雙重風險，脫離土地轉向非農產業(yè)部門的農民逐漸增多，如不妥善處理好之一問題就會嚴重影響土地使用權大規(guī)模流轉和集中經營，即農民難以割舍土地，而且妨礙了新型農業(yè)經營主體現(xiàn)代治理模式的建立，即難以形成企業(yè)化、產業(yè)化的新農業(yè)，增加了他們的經營成本和負擔，這樣就為現(xiàn)有土地上的農民向新型農業(yè)經營單位的轉移設置了一大障礙。

（四）財政農業(yè)稅費改革滯后，不利于推動農業(yè)現(xiàn)代化經營

合理科學的農業(yè)稅費制度也是財政支農的一個重要手段。近些年，國家為減輕農民負擔所進行的農業(yè)稅費改革取得了一些成效，但遺憾的是，這一改革從解決“三農”問題的全局角度出發(fā)而進行的統(tǒng)籌安排與思考不足，沒有將減輕農民負擔同促進農業(yè)現(xiàn)代化經營及農村地方政府支農的財權、事權改革緊密結合，其改革滯后性明顯，這十分不利于農業(yè)現(xiàn)代化經營方式的推廣。第一，當前的農業(yè)稅費改革以及農業(yè)稅的逐步取消，將逐漸形成農業(yè)稅收的真空，使得農民享受國民待遇依據(jù)無著，這無疑會嚴重影響到農業(yè)、農村基建及公共事業(yè)的投入，不利于為農業(yè)現(xiàn)代化經營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第二，農業(yè)稅轉型重視不夠。當前我國農業(yè)稅費的交納主體分散、征收交易成本過高的現(xiàn)象主要是由于小農戶的分散經營造成的。如果不能將原來資源稅性質的農業(yè)稅轉型為所得稅性質的農業(yè)企業(yè)、個人所得稅就一定不適應新型農地經營方式法人業(yè)戶的要求，同時也難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化。第三，缺乏完善有效的農業(yè)稅費改革。這非常不利于吸引大規(guī)模農地經營者以及非農資金對農業(yè)進行投入，使其形成在長期減少經營成本，擴大收益的良性預期。第四，地方政府，特別是省級以下政府沒有成為農業(yè)稅費制定、執(zhí)行、收益的真正主體。分稅制改革不徹底導致基層政府財權、事權不統(tǒng)一，無力支持地方農業(yè)發(fā)展，致使農業(yè)現(xiàn)代化經營方式的建立缺乏地方政府的推動力。

二、農地經營方式變革的必然與財政支農的適應性變化

農地經營方式的變革有其許多必然因素，財政支農政策面對這種變革應做出適應性的變化，從而支持和推動這一變革順利進行，并不斷完善。

（一）家庭小戶經營阻礙農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，財政支農應轉變對象

當前我國農村實行的是從高度集中經營轉變而來的以小農分散經營為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經營體制。但多數(shù)地方在政策執(zhí)行過程中只有分沒有統(tǒng)，農業(yè)公共服務，特別是科技推廣服務缺乏資金，人才流失嚴重。[2]而且在這種經營模式下，我國人均耕地2003年只有1.86畝，且條塊分割，原集體所有的大型農機具缺乏維護，無法發(fā)揮其功效。這就更加不利于農業(yè)科技規(guī)模效益的產生，許多先進農用機械無法在零碎分散的土地上使用，嚴重阻礙了農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。財政支農面對這一客觀現(xiàn)實，應當認清土地規(guī)?；薪洜I的大趨勢，實行鼓勵土地流轉、集中的政策，將支農對象放到農地規(guī)模經營的生產大戶或農業(yè)企業(yè)上來，推動我國農業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐。

（二）小農戶抵御、承擔風險的能力很弱，財政支農應以創(chuàng)造性思維改變現(xiàn)狀

農業(yè)風險大體上可以分為自然風險、市場風險與制度風險。首先，面對自然風險，如洪澇災害，小農戶無法組織起有效的防災、抗災自救體系，不僅資金缺乏，而且土地分散經營難以統(tǒng)一規(guī)劃，最終只能全部依賴政府支持。其次，面對市場風險，分散經營的小農戶不適應社會化大生產的客觀要求，投入大，產出小，效益低下，難以應對激烈的市場競爭，而且我國農村社會化服務體系如市場中介組織不健全，單個農戶無法掌握較為詳實的市場動態(tài)和信息，始終處于信息不對稱的劣勢一方，容易出現(xiàn)增產不增收的局面。最后，面對制度風險，小農戶沒有能力組織起維護自身權益的行業(yè)利益集團與侵犯其權益的行為做斗爭，制度的變化只能被動的接受。為了避免制度變化可能帶來的風險，許多小農戶對土地進行掠奪式的經營，不愿改良土地長期投資。另外，農戶家庭無力抵御和承擔新技術帶來的風險，在沒有相應保障機制和風險分擔機制的情況下，將進一步阻礙農業(yè)技術的推廣。以上這些問題同樣是財政支農政策關注的焦點，以往財政支農資金在這些方面的投入相當巨大，但收效甚微。要從根本上解決這一難題，就要求財政支農以創(chuàng)造性思維重點支持農地規(guī)模經營者，從各方面發(fā)揮其抵御和承擔風險的優(yōu)勢，使我國農業(yè)的發(fā)展更加穩(wěn)健。

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（三）農民農業(yè)收入增長緩慢，財政支農應因勢利導

由于近年來糧價持續(xù)低迷，農業(yè)生產成本居高不下，種糧收益微薄，甚至嚴重虧損，致使農民農業(yè)收入出現(xiàn)增長緩慢，有些地方甚至倒退的表象。這與外出打工和其他產業(yè)相比，收入上存在明顯差距，于是農業(yè)勞動力流失，土地閑置、撂荒等現(xiàn)象接連出現(xiàn)，這客觀上要求重新整和農業(yè)用地，完善土地流轉制度，形成農地規(guī)模集中經營的新模式。財政支農政策應充分認識到我國農業(yè)發(fā)展的這一客觀變化，因勢利導，積極推動農地流轉機制的市場化運作，建立相應的配套設施，扶持農業(yè)大戶與農業(yè)企業(yè)的大規(guī)模土地經營，發(fā)揮其優(yōu)勢，降低生產成本，提高農民的農業(yè)收入，以工業(yè)化的新形式將農民合理自愿的附著在土地上，減輕農村剩余勞動力轉移的社會壓力。

（四）入世后我國現(xiàn)行農業(yè)經營方式必將遭受沖擊，財政支出應變被動為主動

我國全面進入WTO以后，以農業(yè)個體分散經營為主的我國農產品必將遭受來自美國、加拿大、澳大利亞等以大規(guī)模機械化生產方式為主的國家所產農產品的強烈沖擊。面對殘酷的市場競爭，我國農地經營方式必須打破一家一戶的小農經營格局，建設規(guī)?；?、產業(yè)化、企業(yè)化的現(xiàn)代新農業(yè)，發(fā)揮有限耕地的最大效益。制定財政支農政策的相關部門應及時了解和掌握WTO對于農業(yè)的有關規(guī)定，主動出擊，充分利用“綠箱”政策為現(xiàn)代化農業(yè)打造良好的生產經營條件。同時，合理運用“黃箱”政策增強新型農業(yè)主體的市場競爭力為其生存與發(fā)展爭取更大的空間。

三、積極推進農地經營方式轉變，努力提高財政支農效率

要作好新形勢下的財政支農工作，就必須順應農業(yè)客觀發(fā)展的需要，克服家庭聯(lián)產承包責任制下，小農分散經營所帶來的一系列不利于農業(yè)現(xiàn)代化的缺陷，積極推動向農地大規(guī)模集中經營的生產方式轉變，并將其與“三農”問題的解決緊密結合起來，從而進一步促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，經濟結構調整等重大宏觀經濟目標的實現(xiàn)。在當前情況下，這就需要不斷提高財政支農效率，作好政府的推動和引導工作，改革現(xiàn)有土地制度與財政支農資金分配、使用制度，健全相關法律法規(guī)，將包括土地流轉，大規(guī)模集中經營，農業(yè)企業(yè)化等新型農地經營方式的這一“新時期的土地革命”進行到底。

（一）徹底變革農村土地制度，增強財政支農針對性

首先，建議取消農地集體所有制，改為國家所有（目前，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的原集體所有的農地已經轉為國家所有）。打破土地所有權的條塊分割，由國家統(tǒng)一掌控全國農地的所有權，這有利于徹底清除農村基層集體組織、官員利用土地集體所有制，謀求一己私利，腐化墮落，形成鄉(xiāng)村權勢階層的溫床。[3]同時，給予農民完整的土地使用權，即將原先掌握在集體組織手中的轉包、轉讓、出租等土地處分權還給農民，使其與土地經營權一起形成農民完整的土地使用權。最終，讓農業(yè)經營主體直接與代表國家的政府簽署土地使用權合同，不再通過農村集體組織。這一方面維護了農民權益，另一方面為農地大規(guī)模集中，土地市場化流轉和農業(yè)企業(yè)經營掃清了體制障礙，減少了阻力，降低了成本，創(chuàng)造了一個良好的外部環(huán)境。財政支農資金分配規(guī)?；?、集中化的使用程度也會大幅提高，其針對性也將更加明確，財政支農資金的分配使用效率將會有大的提高。其次，在國家全面掌握農地所有權之后，要盡快組建國有農地產權交易市場（當然，這是一個只包括使用權的產權交易市場），將它納入現(xiàn)有的國有土地交易流通市場，交國資委及國土資源部管理，具體負責設置、運行各地的農地產權交易所。這一舉措將極大的促進農地自由流轉，為其規(guī)模經營創(chuàng)造必要條件，而且市場上表達出的信息可以作為國家監(jiān)控農業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定和調整財政支農政策的重要依據(jù)。最后，在進行了以上改革之后，財政支農資金的分配體制也應做配套改革。改變以往支農資金多頭管理，流失嚴重的情況。建議將這一資金統(tǒng)一劃歸各級農業(yè)發(fā)展銀行及其分支機構，重點突出?？顚Ｓ?，相關支農款項直接打入農業(yè)大戶或農業(yè)生產企業(yè)在這一指定銀行的專用賬戶，最大程度的減少中間環(huán)節(jié)，防止擠占挪用。最終形成國資委、國土資源部管農地，農業(yè)發(fā)展銀行管農資的新型支農管理格局。

（二）新型農地經營方式的形成與支農財稅體制改革

新型農地經營方式的組織形式可以是多樣化的，即可以是個體大型農場，也可以是私營、合伙農業(yè)企業(yè)，還可以是生產型農業(yè)公司，但共同點都必須是大規(guī)模集約化的農地生產經營者。大規(guī)模集約化生產經營可以最大限度的降低單位成本，產生十分顯著的規(guī)模經濟效益（小農戶分散經營將逐漸無法生存）。這非常有利于增強農產品的市場競爭力，增加經營者的收入。更重要的是農地經營方式的變革，特別是企業(yè)型、公司型農業(yè)生產經營主體的建立將在諸多方面對“三農問題”的解決產生深遠影響，并成為徹底解決這一難題的有效方案之一，而支農財稅體制的大膽改革也必將成為推動這一變革的重要力量。首先，企業(yè)化的農業(yè)生產者要以現(xiàn)代企業(yè)治理模式管理、運行該企業(yè)，做到資金管理規(guī)范，賬目清晰。這樣就可以在農業(yè)費改稅，并逐步取消農業(yè)稅后，開征農業(yè)企業(yè)所得稅。同時，保持增值稅等流轉稅對農業(yè)的傾斜保護政策，解決農業(yè)稅收真空的問題。其次，企業(yè)化農業(yè)將徹底改變農村勞動力就業(yè)、增收的現(xiàn)狀。已將個人或家庭的農地使用權轉讓出去的農民可以選擇進城務工或在非農產業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就職，也可以自愿受雇于得到大量農地使用權的農業(yè)生產企業(yè)成為農業(yè)工人。這樣，農村勞動力市場將逐漸形成，大多數(shù)的農民仍然可以附著在土地上解決就業(yè)問題，其收入也就轉變?yōu)楣ば绞杖耄匀患{入工薪所得稅的征收范圍。而農民個人的土地轉讓費收入，可以與成交方協(xié)商一次收款或定期分攤收款，同時交納所得稅。另一方面，財政支農也應將建立農業(yè)工人社會保障制度這一工作列為重點，盡快出臺相關規(guī)制，以解決農村社會保障缺失問題，維護農業(yè)工人權益，保障農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。這里還建議建立農業(yè)工人工會把農業(yè)工人組織起來，在勞資雙方的合作與斗爭中最大限度的維護自身權益，這也必將成為整體改革方案中財政支農工作的一個組成部分?？梢哉f，改革后的“三農問題”將隨著農民逐漸向農業(yè)工人轉變而成為“二農”問題。另外，企業(yè)化農業(yè)還可以在很大程度上改變以往小農戶信息不靈通，抗風險能力弱的情況。同時，有利于形成農業(yè)利益集團，在國家農業(yè)政策的制定過程中發(fā)揮積極作用，在財政支農的主客體之間形成權力制衡?？偟膩碚f，企業(yè)化農業(yè)與支農財稅體制改革的思想核心是一個以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主線，解決“三農問題”為重心的整體改革構想。

（三）健全財政支農法律體系，保障農地經營方式轉變順利進行

擁有一個健全的財政支農法律體系是保障農地經營方式轉變順利進行的必要條件，這一法律體系必須與其他農業(yè)法律法規(guī)保持原則、立場上的一致性，并輔之專有作用。建議在進一步完善財政支農法律體系的過程中，注意以下問題。第一，要從法律的高度支持實行最嚴格的耕地保護制度，使通過正規(guī)合法的農地使用權流通市場集中起來的耕地能夠實實在在的用于農業(yè)生產，財政支農政策可以得到真正落實，而且對應于《農村土地承包法》“維持土地的農業(yè)用途，不得用于非農建設”的規(guī)定。[4]同時，堅決打擊不法投資商利用市場化交易惡意炒作農業(yè)用地，從而產生新的拋荒。第二，要完善農業(yè)稅收法規(guī)及財政支農資金發(fā)放標準的法律規(guī)定，出臺反耕地壟斷經營法，從而嚴防惡性土地兼并，使農業(yè)經營個體無法從中得到經濟利益甚至遭受法律制裁。第三，要將新型農業(yè)生產經營主體納入《公司法》法人概念（建議組建有限責任公司），并規(guī)定其成立、變更、注銷，以及破產等情況，同時認定為財稅支農法規(guī)中的客體。特別是當出現(xiàn)農業(yè)企業(yè)破產時，可將其擁有的農地使用權在流通市場上轉讓給其他農業(yè)生產者，保證農業(yè)用途。如轉讓不成功，政府有權收回土地與其他農業(yè)生產者簽訂使用合同。第四，財政支農法規(guī)應與《證券法》、《公司法》等法律相配合，共同構成農地使用權流通市場的法律規(guī)范，使這一市場的真實供求交易與投機交易相得益彰，規(guī)范發(fā)展，并逐漸成長為國內又一重要的新興資本市場。第五，財政支農法規(guī)中應明確農地使用權期限的規(guī)定，同時與農地使用權流通市場相結合，將當前零散農戶耕地使用權向農業(yè)生產企業(yè)流轉視為一級市場，這樣農業(yè)生產企業(yè)將逐漸獲得大部分農地的剩余使用期限。接著，當這些農地的剩余期限到期時，農業(yè)企業(yè)再與政府簽訂相應期限的土地承包經營合同，同時上市流通成為二級市場的交易標的。

（四）依據(jù)農地經營方式變革的要求，改革農村地方政府行政體制，轉變職能，調整財政支農方向

在農地大規(guī)模集中于各個農業(yè)生產企業(yè)之后，農村地方政府的管理對象也隨之集中于以農業(yè)企業(yè)為代表的“正規(guī)化”農業(yè)生產主體。與以往一家一戶的分散經營，逐一管理相比農村地方政府行政事務的強度和數(shù)量會相應下降，工作效率也會有大幅度提高，這就為農村地方政府行政體制改革創(chuàng)造了有利條件。首先，這十分有利于農村基層地方行政單位的合并與精簡。由于土地的集中經營，政府工作量減少，村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、甚至縣與縣之間可以根據(jù)具體情況，該合并的合并，該撤銷的撤銷。這可以在一定程度上解決農村基層政府機構人員膨脹問題，將節(jié)省出來的行政事業(yè)性支出用于提高集中后的政府機構工作效率以及補充財政支農資金。其次，精簡后的農村基層政府還應重新明確其財權和事權。財權方面建議將農地使用費收入及農地使用權流通市場上的印花稅收入由中央與地方分成，將農業(yè)企業(yè)所得稅、農業(yè)個人所得稅全部留歸地方政府支配，這樣進一步將分稅制貫徹于省級以下的行政級次。另外，改革后中央會加大對農村地方政府的轉移支付力度。其中除保證地方政府正常履行職責，提高工作效率的行政事業(yè)費用補助劃歸地方政府使用外，大量的支農性資金補助，如為改善農村醫(yī)療衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境、交通等條件而提供農村公共物品劃撥的中央轉移支付資金則應由中央和地方政府協(xié)。