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本文作者：阮興文工作單位：中共云南省委黨校

農村集體的土地無權平等參與城市化發(fā)展進程，農民無權共享現(xiàn)代城市化發(fā)展帶來的文明成果。概言之，城市化是不向農村集體土地和最不利的農民開放的。同時，《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！奔次覈懦饬肃l(xiāng)村自主進行城市化的任何可能性，使得民眾只能在政府指定或者承認的國有土地上進行城市建設。④這即是說，如果某一農村沒有得到政府的承認，即便是該農村區(qū)域實現(xiàn)了人口與產業(yè)的聚集，實現(xiàn)了農業(yè)人口向非農業(yè)人口的轉變，那么，其就依然屬于農村。例如，江蘇華西村在2008年時，土地面積已經從原來的0.96平方公里擴大到35平方公里以上，人口由原來的1000多人增加到35000多人，擁有8大公司，固定資產超過60億元的華西集團，累積給中央和地方財政交納的稅收達8億多人民幣，⑤然而，在法律上，卻依然屬于農村，而非城市。即使在“攤大餅”式的城市化擴展中出現(xiàn)的“城市包圍農村”的“城中村”現(xiàn)象，也正在被以“城中村改造”的方式國有化征收著。雖然“城中村改造”在一定程度能為被征收農民提供當時較合理的補償交換條件，但當這一輪國有化征收改造完畢后，被“改造”的農民將永久失去自己原本的土地發(fā)展權（溢價歸公）。

本質上是農民參與城市化、實現(xiàn)農民市民化的問題。我國目前歧視性的制度安排和城市化發(fā)展模式，已導致了扭曲的“半城市化”問題，嚴重損害了城市化發(fā)展中農民的合法參與權等，因此，應賦予農民平等參與城市化的各項權利。1、賦予被征地農民平等的市民資格。馬克思指出“：土地是一切生產和一切存在的源泉，”⑥“是人類不能出讓的生存條件和再生條件?！雹咴诟咚俪鞘谢M程中，農村集體土地是農民最重要的財產，也幾乎是惟一的財產。其還承載著13億中國人的糧食安全和7億農民的生存和發(fā)展，理應受到法律的平等保護。因此，我們沒有理由為了更多的人的更大利益而剝奪少數(shù)人的自由，我們也沒有理由為了更多人的更大利益而犧牲少數(shù)人的利益。⑧尤其是目前“圈地運動”式的城市化擴張，可能往往還不是為了大多數(shù)人的利益。就此，有學者指出：“法律面前人人平等的理想，乃旨在平等地改善不確定的任何人的機會，他與那種以人們可預見的方式致使特定的人受損或獲益的做法都是極不相容的。⑨因此，在農民因城市化發(fā)展而作出犧牲，失去自己的土地財產時，應從法律制度層面上保障農民獲得名副其實的市民資格。凡是沒有根本解決失地農民的市民身份和市民待遇問題的，一律不得征占農民土地。這是落實黨的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展”、“實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思想的具體體現(xiàn)，必將從法律制度上為我國城鄉(xiāng)經濟社會的科學發(fā)展提供根本保障。實踐已證明“：既保護也限制土地所有權的法律條款和這些法律條款的權威性是很寶貴的資源?！雹饧础爸挥性诠彩找婷黠@大于個人因正常期望受挫而蒙受的損害的情形中，才能允許對私域的行為予以必要的干預，并且應當提供一種手段，使人們能夠確定某個特定目的是否已重要到了足可以證明為實現(xiàn)這個目的而對社會正常運行賴以為基礎的原則進行破例為正當?！陛嬘炤?、賦予農民平等參與城市規(guī)劃的權利。權利正義論的差別原則要求，城市化建設應該在公平的機會平等條件下對所有人開放，并且應該有利于社會之最不利成員特別是城市化中農民的最大利益。另外，世界城市化的發(fā)展規(guī)律也早已證明，城市化是人類經濟社發(fā)科學發(fā)展的一種文明結晶。規(guī)劃是城市化科學發(fā)展的前提和基礎，因此，應依法賦予被征地農民平等的城市規(guī)劃參與權，農民群眾平等參與決策的城市發(fā)展規(guī)劃，才可能是科學的城市化，也才是農民自己的城市化。農民平等參與城市化規(guī)劃的權利主要應包含如下內容：一是農民依法享有土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃參與決策權。

在進行規(guī)劃時，農民特別是被納入未來城市發(fā)展范圍的農民，依法應當享有知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。凡是絕大多數(shù)農民反對的規(guī)劃，不能通過實施。規(guī)劃一旦依法確定，具有法律效力，非經法定程序不得任意調整。二是農民應有參與城市化方式的規(guī)劃選擇權。即農民是以保留集體土地抑或是放棄土地的方式參與城市化建設，何時決定參與等，應由農民自己選擇。三是農民參與城市化后應得到平等的市民化待遇，進而讓該部分農民提前享受城市化發(fā)展帶來的文明成果。賦予農民這一權利，能有效抑制“攤大餅”式扭曲的城市發(fā)展觀和政績觀，擊碎地方政府的“土地財政幻想”，實現(xiàn)耕地的有效保護和國家糧食安全，最終促進經濟社會的科學發(fā)展。3、賦予農民集體土地平等參與土地市場交易的權利?！捌跫s與自由同義，沒有契約就沒有自由?！陛層炤仭罢峭ㄟ^契約人們才獲得自由?！陛嵱炤佉皇羌w建設用地使用權，只有成為真正可交易的商品，并能平等地參與市場競爭，才能充分體現(xiàn)其應有的經濟價值。賦予農民平等參與土地市場交易的權利，前提條件是首先應取消政府對國有土地使用權一級交易市場的壟斷權，轉變職能，并退出土地使用權交易市場，恢復政府本來的市場監(jiān)管者角色。二是應依法科學做好土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃經政府、農民代表和專家學者等民主協(xié)商議定，并經人民代表大會表決通過，依法發(fā)生法律效力，未經法定程序不得修改。凡是納入規(guī)劃范圍內的集體建設用地使用權，農民都可以按照法定程序平等參與市場交易。三是應整合現(xiàn)有國有土地使用權交易平臺和市場，建立規(guī)范統(tǒng)一的建設用地使用權交易平臺和市場，實現(xiàn)交易的便利化和低成本。四是應制定與之相配套的土地使用權交易所得稅，并在農民、政府和用地者之間確定合理的分配比例，實現(xiàn)多方共贏。4、賦予農民平等參與城市化建設的權利。我國目前的城市化基本上是當?shù)卣粠樵傅某鞘谢?，甚至是某些少?shù)官員的“政績”城市化。咋一眼看去，高樓林立，燈火輝煌，還經常被冠以所謂的“最合適人類居住城市”、“全國生態(tài)文明示范城市”等等稱號的也不在少數(shù)。但當你深入其中，才會深知其名不副實，與科學發(fā)展觀相差甚遠，嚴重缺乏廣大市民特別是農民群眾的積極參與，不是廣大人民群眾樂意居住和生活的城市。譬如目前一些地方熱推的“趕”農民上樓的所謂城市化例子，就是最好的佐證。究其根源，在于被征地農民平等參與城市化建設權利的缺失。因此，應當依法賦予農民利用自己土地參與城市化建設的選擇權，即有權要么在自己的土地上進行城市化建設，要么是以放棄土地來參與政府主導的城市化建設。如果是前者，農民有權依法進行規(guī)劃，并經國家主管部門批準后實施。如果是后者，政府依法征收了農民土地，應為失地農民提供適格的市民身份，讓農民以市民身份參與城市化建設，共享城市化文明成果。為實現(xiàn)這一權利，應從制度層面賦予地方立法權，出臺適合當?shù)爻鞘谢l(fā)展實際的地方性法規(guī)，規(guī)定可操作性的被征地農民參與城市化建設的各項權利。