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統(tǒng)一性的碳排放交易立法路徑

歐盟在設(shè)計碳排放交易的立法路徑時，曾面臨兩種選擇：在各成員國內(nèi)部分別建立各國的碳排放交易體系和歐盟層面統(tǒng)一的碳排放交易體系［2］。最終，歐盟委員會采取了構(gòu)建統(tǒng)一性的碳交易立法路徑，即歐盟排放交易體系﹙EUETS﹚，它也是迄今為止最大規(guī)模、最具有影響力的碳排放交易體系，目的在于以最大程度地創(chuàng)造碳配額市場的高度流通性，推動碳交易市場的深入發(fā)展。﹙一﹚歐盟統(tǒng)一性碳交易立法路徑的特點歐盟碳交易機制采用統(tǒng)一性的立法路徑，并通過兩種方式實現(xiàn)統(tǒng)一性的路徑：“自上而下”和“自下而上”。具體表現(xiàn)在：1.歐盟碳交易體系的形成上。第一，以《建立歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》﹙Directive2003/87/EC，以下簡稱《歐盟排放交易指令》﹚為基礎(chǔ)的法律體系的安排，確立了歐盟層面“自上而下”建立的碳排放權(quán)交易體系的立法模式；具言之，《歐盟排放交易指令》和歐盟委員會的其他一系列政策和法律形成了歐盟范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易的規(guī)范體系，構(gòu)建了歐盟層面一個統(tǒng)一的碳排放交易系統(tǒng)，即歐盟排放交易體系﹙EUETS﹚，它也是迄今為止最大規(guī)模、最具有影響力的碳排放交易體系。第二，成員國通過“自下而上”的方式建立碳排放交易市場的先行經(jīng)驗為歐盟“自上而下”的立法路徑提供了基礎(chǔ)和前提，尤其是英國、丹麥和荷蘭成功構(gòu)建碳排放交易體系的經(jīng)驗為日后歐盟排放交易體系﹙EUETS﹚的確立奠定了先決性條件。2.歐盟碳交易機制的具體制度實施上。歐盟碳排放交易體系﹙EUETS﹚在交易機制的具體操作層面上，也體現(xiàn)著“自上而下”和“自下而上”特點的融合，其中最典型的表現(xiàn)在于碳交易運行的基礎(chǔ)———總量﹙Cap﹚的設(shè)定上。第一，“自下而上”的方式表現(xiàn)在，歐盟碳排放交易體系﹙EUETS﹚的總量設(shè)定由各個成員國通過國家分配計劃﹙NationalAllocationPlan，簡稱NAP﹚各自設(shè)定排放量，然后相加之總和而來［3］。第二，“自上而下”的方式表現(xiàn)在，各成員國制定的國家分配計劃﹙NAP﹚必須滿足《歐盟排放交易指令》規(guī)定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，國家分配計劃﹙NAP﹚的生效也必須通過基于歐盟委員會的審核和批準(zhǔn)。同時在第三履約期內(nèi)﹙2013—2020﹚，歐盟取消國家分配計劃，將在歐盟委員會層面統(tǒng)一設(shè)定排放總量，再將配額分配至各成員國。﹙二﹚歐盟實施統(tǒng)一性碳交易立法路徑的原因探究在歐盟，碳交易在內(nèi)的環(huán)境立法問題屬于共享權(quán)能領(lǐng)域，歐盟和成員國都享有立法權(quán)。筆者認(rèn)為，歐盟各成員國自愿讓渡權(quán)力，授權(quán)歐盟推行統(tǒng)一碳交易立法路徑的原因可以從以下五個方面來解釋。1.統(tǒng)一的環(huán)境立法基礎(chǔ)。歐盟碳排放交易體系之所以能夠形成統(tǒng)一性的立法路徑，首先在于統(tǒng)一的環(huán)境立法基礎(chǔ)，即歐盟環(huán)境法律體系。環(huán)境問題是歐盟基礎(chǔ)條約關(guān)注的內(nèi)容之一。歐盟環(huán)境法律不僅體現(xiàn)在歐盟基礎(chǔ)條約和締結(jié)的國際條約，還體現(xiàn)為條例、指令和決定等一系列的立法形式和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等約束性條件：《單一歐洲法令》為歐盟環(huán)境立法權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)，歐盟在這一基礎(chǔ)條約中首次規(guī)定了環(huán)境政策并規(guī)定了歐洲共同體環(huán)境政策的目標(biāo)、原則、決策程序及權(quán)限。1992年通過的《歐盟條約》在法律上確立了環(huán)境保護(hù)為歐盟宗旨和活動之一。歐盟《第六個環(huán)境行動規(guī)劃》﹙2002—2010﹚，明確提出將氣候變化作為需要采取進(jìn)一步行動的優(yōu)先領(lǐng)域，并將環(huán)境政策與其他政策相協(xié)調(diào)，由此形成歐盟環(huán)境政策一體化的趨勢①。其次，《歐盟條約》確立了歐盟權(quán)能行使的基本原則———輔助性原則﹙PrincipleofSubsidiarity﹚。根據(jù)輔助性原則，成員國的個別行動無法實現(xiàn)公約的目標(biāo)但在共同體層面可以更好地實現(xiàn)，則共同體將采取統(tǒng)一的行動②。因而，輔助性原則的設(shè)置為歐盟采取統(tǒng)一性碳交易立法路徑提供了憲法依據(jù)。據(jù)此可見，歐盟已經(jīng)形成了一個較為完整的環(huán)境法律體系，確立了歐盟層面對環(huán)境問題的立法權(quán)，同時環(huán)境保護(hù)問題也為歐盟各成員國提供了一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)［4］。歐盟完善的環(huán)境法律體系為日后形成統(tǒng)一性環(huán)境決策和環(huán)境行動鋪墊了法律基礎(chǔ)和立法權(quán)限，具言之，為實施統(tǒng)一的歐盟碳排放交易制度﹙EUETS﹚提供了立法基礎(chǔ)。2.“共同決定”﹙co-decision﹚的環(huán)境立法程序。歐盟適用特定多數(shù)的表決方式和歐洲議會在環(huán)境立法程序中權(quán)力的擴張為歐盟采取應(yīng)對氣候變化行動和實施碳排放交易制度提供了可行性。根據(jù)《歐盟條約》的規(guī)定，歐盟就環(huán)境事務(wù)的決策主要采用的是特定多數(shù)的表決方式，而并非全體一致的表決方式；同時，“共同決定”的環(huán)境立法決策程序，使歐洲議會得以享有和歐盟部長理事會同等的立法權(quán)，增強歐洲議會在環(huán)境事務(wù)上的話語權(quán)，削弱代表精英階層和大的經(jīng)濟利益團(tuán)體利益的歐盟部長理事會的權(quán)限，形成了立法程序中的民主模式和精英決策相抗衡的模式③。因而，“共同決定”的立法程序為歐盟通過有關(guān)環(huán)境保護(hù)問題的法案和設(shè)立統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易制度提供了可行性。3.成員國達(dá)成共識。歐盟成員國對氣候變化問題形成共識以及歐盟委員會對各成員國差異性的重視，為統(tǒng)一碳交易立法路徑的施行提供了可能。﹙1﹚歐盟大多數(shù)成員國已經(jīng)對應(yīng)對氣候變化問題達(dá)成共識，這為歐盟通過統(tǒng)一的碳交易機制奠定了基礎(chǔ)。例如，歐洲國家申請加入歐盟一個條件在于尊重并承認(rèn)歐盟的基本價值，具體表現(xiàn)在31個領(lǐng)域，應(yīng)對氣候變化是其中商談的議題［5］。因而，歐盟成員國對應(yīng)對氣候變化的認(rèn)同避免了施行統(tǒng)一性碳交易機制的沖突，降低了統(tǒng)一性碳交易運行的成本和困難。﹙2﹚歐盟在制定并運行統(tǒng)一的碳排放交易體系的過程中，重視各成員國之間的差異性，注重協(xié)調(diào)不同經(jīng)濟發(fā)展水平成員國國家經(jīng)濟之間的經(jīng)濟利益。比如，在歐盟碳排放交易體系運行的第二階段﹙2008—2012年﹚中，歐盟委員會了各成員國配額分配計劃。從該計劃中，我們可以看出，原歐盟15國承擔(dān)了大部分的減排義務(wù)，它們在第二階段的排放量相比2005年度下降了8.5%；而新歐盟12國則得到允許———在2005年的基礎(chǔ)上增加3.6%的排放量①。因而，歐盟對各成員國差異性的重視減少了各國對施行統(tǒng)一碳交易機制的矛盾和沖突，更容易使各成員國達(dá)成一致意見。4.國際戰(zhàn)略性政策的考量。歐盟推行統(tǒng)一的碳排放交易體系的發(fā)展路徑，也離不開對國際因素的分析和評估，一方面是出于對《京都議定書》項下國際義務(wù)履行的考量，另一方面是尋求國際事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)地位的政治考慮。﹙1﹚在《京都議定書》談判過程中，歐盟內(nèi)部就已經(jīng)明確確立溫室氣體減排的國際義務(wù)以及內(nèi)部的責(zé)任分配②，同時歐盟當(dāng)時15個成員國也就共同減排目標(biāo)達(dá)成了“減排量分擔(dān)”的協(xié)議。因而，歐盟推動統(tǒng)一性的碳排放交易體系，也是為了更好地協(xié)助各成員國履行《京都議定書》項下的減排承諾。﹙2﹚在氣候變化問題上，歐盟既有尋求國際事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的意愿，也具備影響國際氣候談判的能力［6］。一方面，自美國退出《京都議定書》后，對氣候變化議題，歐盟無論從制度層面還是國際談判上都作出了不懈的努力，從1990年聯(lián)合國正式啟動氣候變化談判到2005年《京都議定書》的生效，到確定后京都談判路線圖的巴厘島會議和哥本哈根會議，再到確立綠色氣候基金的德班會議和剛剛結(jié)束的確定《京都議定書》第二履約期的多哈會議，歐盟都在其中發(fā)揮了不容忽視的重要作用和影響；另一方面，歐盟成員國大多是發(fā)達(dá)國家，具備發(fā)展低碳經(jīng)濟、實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)、民眾基礎(chǔ)和政治意愿。統(tǒng)一碳排放權(quán)交易體系的建立，能夠?qū)崿F(xiàn)資金、技術(shù)以及碳交易模式的輸出，這無疑有助于歐盟擴大在國際社會的影響力。5.其他因素。歐盟內(nèi)部的其他一些因素對于歐盟層面統(tǒng)一性排放交易體系的運行也起到了催化劑的作用，如綠黨政治勢力的興起、碳稅法案的失敗和先行碳排放交易體系的實踐。﹙1﹚環(huán)保主義勢力的崛起。強調(diào)保護(hù)環(huán)境、生態(tài)平衡的綠黨勢力的崛起也是推動歐盟氣候變化行動的重要因素，隨著綠黨的興起，甚至成為執(zhí)政黨，其已經(jīng)影響到歐洲各國的政治格局和國家決策。﹙2﹚碳稅的失敗。1992年，歐洲委員會向理事會提交了旨在降低溫室氣體排放量的碳稅方案③，遺憾的是碳稅法案最終未能通過［7］，而環(huán)境稅和排放權(quán)交易是兩種最主要的應(yīng)對氣候變化的經(jīng)濟政策工具，可以說某種程度上碳稅法案的失敗開啟了碳排放交易體系的大門。﹙3﹚如上文所述，英國、荷蘭和丹麥先于歐盟碳排放交易體系的排放權(quán)制度為EUETS的建立提供了經(jīng)驗和基礎(chǔ)，歐盟主要的石油生產(chǎn)商BP和Shell各自推行的內(nèi)部排放交易實驗﹙InternalExperi-mentWithEmissionsTrading﹚某種程度上也刺激了歐盟層面統(tǒng)一的排放交易體系的形成。

地方自主性的碳排放交易立法路徑

在氣候變化的問題上，美國聯(lián)邦政府的姿態(tài)和做法與歐盟相差甚遠(yuǎn)。一方面，美國自布什政府拒絕簽署《京都議定書》﹙KyotoProtocol，簡稱KP﹚以來，設(shè)立全國碳排放交易市場的氣候法案在國會中屢屢受挫，聯(lián)邦層面幾乎沒有出臺任何有關(guān)應(yīng)對氣候變化、減少溫室氣體排放的法律法規(guī)①。另一方面，美國國內(nèi)有些州積極主動地?fù)?dān)當(dāng)起應(yīng)對氣候變化、控制溫室氣體排放量的先行者角色，啟動了地方自主性的碳交易立法路徑，形成數(shù)個區(qū)域性、州際之間的碳排放交易體系：美國東北部10個州組成了美國區(qū)域溫室氣體行動﹙RGGI﹚，西部的7個州發(fā)起了西部行動倡議﹙WesternClimateActionInitia-tive，簡稱WCI﹚，中西部7個州建立了中西部溫室氣體減排協(xié)議﹙MidwesternGreenhouseGasReductionAccord，簡稱MGGA﹚以及加州總量控制與交易計劃﹙CaliforniaCap-and-TradeProgram﹚②。下文將對美國地方自主性碳交易立法路徑的特點和原因進(jìn)行分析。﹙一﹚美國地方自主性碳交易立法路徑的特點美國州政府通過州內(nèi)立法和區(qū)域性合作機制打破應(yīng)對氣候變化的僵局，以地方自主性的立法模式推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建，試圖通過地方和區(qū)域碳交易體系發(fā)展成為國內(nèi)的推力，最終促成聯(lián)邦層面碳交易市場的制度構(gòu)建，實現(xiàn)“自下而上”的發(fā)展路徑。其地方性碳交易的法律制度表現(xiàn)在兩個層次﹙以RGGI為例﹚：第一，RGGI各參與州簽署構(gòu)建區(qū)域排放體系的“諒解備忘錄”﹙MemorandumofUnderstanding﹚和“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”﹙ModelRules﹚，為各個成員州碳排放權(quán)交易機制的運行奠定制度和框架基礎(chǔ)。同時，各成員州通過州內(nèi)法律或行政法規(guī)的形式對“諒解備忘錄”和“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”的內(nèi)容予以確認(rèn)，在最大程度上保障各州碳排放交易機制基本原則和主要內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致③。第二，RGGI在具體規(guī)則上賦予各州自主裁量權(quán)，制定出符合各州具體實踐的政策和規(guī)則。例如，“諒解備忘錄”3.G.條和“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”XX−3條［8］指出各州在配額分配上擁有自主權(quán)，可以在履約期內(nèi)決定拍賣配額的數(shù)目以及約定拍賣收益的分配方案。﹙二﹚美國實施地方自主性碳交易立法路徑的原因探究1.國會對氣候變化和碳交易問題的特殊考量。聯(lián)邦層面的碳排放交易體系法案在國會中屢屢受挫的原因在于美國國會的特殊安排和考量。首先，美國兩黨派之間對于氣候變化問題持巨大分歧。目前，美國國會中共和黨依然占據(jù)多數(shù)席位。和相比，共和黨更為奉行保守主義，對全球變暖一直持懷疑態(tài)度④。其次，美國不同于歐盟，美國的經(jīng)濟增長模式更為依賴化石能源，減少二氧化碳排放量意味著美國的經(jīng)濟發(fā)展會受到直接的影響。美國國會認(rèn)為環(huán)境規(guī)制是經(jīng)濟的負(fù)擔(dān)，碳排放權(quán)交易機制的確立會損害美國經(jīng)濟的發(fā)展。再次，國會認(rèn)為國內(nèi)采取應(yīng)對氣候變化的碳排放交易機制有損美國的國家利益，一方面會使得美國生產(chǎn)商在國際競爭中處于相對不公平和弱勢的地位，另一方面會給予中、印發(fā)展中國家和二氧化碳排放量大國以競爭優(yōu)勢地位，會有利于中、印的經(jīng)濟發(fā)展。因此，由于國會對上述因素的考量，導(dǎo)致其短期內(nèi)無法通過并確立聯(lián)邦層面碳排放權(quán)交易制度的法案。2.不同利益集團(tuán)在碳交易問題上的博弈。美國聯(lián)邦政策往往是不同利益集團(tuán)博弈的產(chǎn)物①，這種模式被有的學(xué)者稱為“鐵三角”或者“次級政府”②。因而，美國政府和國會在制定政策和法規(guī)時，往往會考慮到不同利益集團(tuán)的訴求。在氣候變化問題上，不同利益集團(tuán)的立場和態(tài)度迥然不同。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)擔(dān)心碳排放交易體系的施行會增加其生產(chǎn)成本，對其既得利益和利潤造成沖擊。新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)則認(rèn)同氣候變化的科學(xué)論證，支持碳排放交易體系，以拓展其市場份額和獲利空間③。公益性利益集團(tuán)更是聯(lián)邦氣候政策和碳排放交易體系的積極支持者和推動者。因而，一方面目前聯(lián)邦政府尚無法滿足和平衡利益集團(tuán)的不同訴求，另一方面不同利益集團(tuán)無法實現(xiàn)相互的妥協(xié)，這是美國聯(lián)邦層面的碳排放權(quán)交易體制無法施行的另一個原因。3.州就碳交易體系自行立法的憲法依據(jù)。美國州政府積極推進(jìn)碳排放交易體系的立法活動和建立區(qū)域合作機制與美國聯(lián)邦制的政治體制有著緊密的關(guān)系。美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦的權(quán)力來自于州權(quán)力的讓渡，聯(lián)邦政府和地方政府就各自權(quán)力范圍內(nèi)，互相對等而獨立［9］。州政府可以通過地方行動、司法審查等推動聯(lián)邦行動。同時，環(huán)境事務(wù)不屬于聯(lián)邦政府的專屬管轄事務(wù)，因而州政府完全有權(quán)力在其范圍內(nèi)推動碳排放交易體系的立法和施行。因此，美國憲法中聯(lián)邦制的規(guī)定給予了州政府施行碳排放交易制度的法律根據(jù)，確立了州可以就碳排放權(quán)交易自行立法的憲法依據(jù)。4.地方先行立法的環(huán)境立法傳統(tǒng)。美國環(huán)境立法較為常用的方式是通過州的行動推動并實現(xiàn)全國性的環(huán)境法律法規(guī)的出臺。上個世紀(jì)美國通過的很多環(huán)境法案都是先在州層面進(jìn)行立法，包括清潔空氣法、清潔水法、野生動物保護(hù)法、土地保護(hù)法等。美國環(huán)境法律制度屬于博弈型的“聯(lián)邦———州合作制”［10］，眾多的環(huán)境法案都是由州層面先行出臺法律，借助州和地方的推動作用，通過確定一條高效率且政治上可行的方案，最終實現(xiàn)“自下而上”的立法模式，例如1970年《清潔空氣法》的出臺與加利福尼亞州制定地方汽車尾氣標(biāo)準(zhǔn)直接相關(guān)［11］；同樣的，1990年的清潔空氣法案的修正案也采取了相同的路徑：酸雨是當(dāng)時主要的國際問題之一，由美國北部的一些州開始確立控制酸雨的法案，采取區(qū)域行動，最終促成了修正案﹙TitleIVoftheCleanAct﹚的通過。因而，在碳排放權(quán)交易問題上，美國或許會采取和以往相同的立法方式，而這也是刺激州政府積極推行區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系的一個動力，州政府希望借此來影響聯(lián)邦政府的決策。5.州政府推動碳交易立法的現(xiàn)實考量因素。美國州政府積極推動區(qū)域性碳交易體系，有著更深層次的原因，即碳交易的推行使得州政府在政治上能夠獲得選民的支持，在經(jīng)濟上能夠促進(jìn)就業(yè)，同時也能夠滿足《清潔空氣法》對空氣質(zhì)量規(guī)定的法定標(biāo)準(zhǔn)。﹙1﹚選民的支持。民眾對碳交易在內(nèi)的氣候變化行動和綠色能源表示出支持。根據(jù)調(diào)查83%的美國民眾認(rèn)為聯(lián)邦政府應(yīng)針對氣候變化采取行動和措施，并支持州和地方政府目前在聯(lián)邦政府不作為的情況下所采取的碳排放權(quán)交易等其他環(huán)境措施［12］。民眾的支持解釋了州和地方政府采取包括碳交易在內(nèi)的環(huán)境行動的政治上的原因。﹙2﹚經(jīng)濟利益。區(qū)域性碳排放交易的實施能夠減少對石化燃料和能源的需求與依賴，減少能源價格的波動性，促進(jìn)地方經(jīng)濟的發(fā)展。同時可以增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機會和當(dāng)?shù)卣呢斦杖?。﹙3﹚滿足《清潔空氣法》的法定要求?！肚鍧嵖諝夥ā芬竺绹髦荼仨殞ξ廴疚镞M(jìn)行治理，實現(xiàn)空氣質(zhì)量的最低標(biāo)準(zhǔn)。沒有達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)的州不會從聯(lián)邦政府獲得財政支持和其他支持。州層面采取區(qū)域性碳交易制度一方面可以實現(xiàn)減少二氧化碳排放總量，另一方面也直接履行了《清潔空氣法》中對各州法定義務(wù)的要求。6.州施行碳交易基于自身的特殊性。另外一個推動美國州政府實施區(qū)域性碳排放的原因是這些州自身的特殊性，即其地理特點和經(jīng)濟發(fā)展的特點。﹙1﹚地理特點。從下圖［13］中可以看出，推行區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系的州多數(shù)位于沿海地帶，它們的地理位置決定了其應(yīng)對氣候變化能力的脆弱性，也意味著一旦全球變暖導(dǎo)致海平面上升，這些州會首當(dāng)其沖受到影響①。圖1美國實施碳排放權(quán)交易機制的各州﹙2﹚環(huán)境保護(hù)歷史傳統(tǒng)。美國東北部和西部各州很早就注重環(huán)境保護(hù)，應(yīng)對氣候變化。除了上文中提到的，在美國二氧化硫總量限制與交易體系中，美國東北部作為先行者通過法案外，西海岸各州也很早就采取了應(yīng)對氣候變化的行動，比如，俄勒岡州在1997年就通過法案，要求新的發(fā)電廠要抵消其17%的二氧化碳排放量；而加州更是美國環(huán)境政策的積極行動者②。因此，對環(huán)境問題重視的歷史傳統(tǒng)也是美國這些州推動區(qū)域性碳交易體系的原因，同時各州熟諳碳交易運行的特點和規(guī)則也是其施行碳交易體系的另一原因。﹙3﹚經(jīng)濟發(fā)展的特點。美國東北部各州和加州經(jīng)濟發(fā)達(dá)，且大多不屬于美國主要的化石燃料生產(chǎn)商或者主要的消費者①，煤電比例較低，因此在推行碳排放交易體系時，遇到的傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)和行業(yè)帶來的阻力和壓力也會相對小。另外，美國東北部還屬于高電價地區(qū)，美國東北部的能源成本水平高于全國平均水平，原因在于美國東北部缺乏能源供應(yīng)，長期都對能源供應(yīng)和能源價格存在擔(dān)憂。因而，通過實施區(qū)域性碳排放交易體系，除了實現(xiàn)溫室氣體減排的環(huán)境目標(biāo)之外，還可以實現(xiàn)擴充能源燃料的多樣性以及減少其總能耗［14］，降低傳統(tǒng)能源供求的緊張關(guān)系。因此，美國各州自身的特點和特殊性是美國州政府和地方政府積極推行區(qū)域性碳排放交易機制的原因。

對歐盟和美國不同立法路徑的評價

歐盟統(tǒng)一性碳交易立法路徑﹙見圖2﹚和美國地方自主性碳交易立法路徑的選擇，再次說明各國﹙或組織﹚對碳排放權(quán)交易立法路徑的選擇并不僅僅是單純的環(huán)境問題或者法律問題，同時也是復(fù)雜的政治經(jīng)濟關(guān)系的產(chǎn)物。圖2歐盟統(tǒng)一性碳交易立法路徑﹙一﹚歐盟和美國構(gòu)建碳交易立法路徑的不同考量因素比較歐盟和美國在確立碳排放權(quán)交易體系這個議題上有著一些相似處：內(nèi)部都有來自民眾的支持、傳統(tǒng)能源利益團(tuán)體的反對聲、短期內(nèi)會對經(jīng)濟發(fā)展有著一定的影響、都有不同經(jīng)濟利益和政治利益的博弈、都有一定的環(huán)境法律基礎(chǔ)；在國際上都面臨著承擔(dān)減排的義務(wù)或者要求其承擔(dān)減排義務(wù)的壓力。然而，兩大主體在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展及尋求國際戰(zhàn)略目標(biāo)的差異性，導(dǎo)致他們采取了兩種不同的碳排放交易體系的立法路徑，具體說來：1.政治層面和立法體系對碳交易立法路徑的影響不同。美國聯(lián)邦制的政治制度、三權(quán)分立的特殊安排和“鐵三角”中利益團(tuán)體的影響一方面體現(xiàn)了美國聯(lián)邦政策法規(guī)的出臺更多是不同利益的妥協(xié)，可是另一方面也導(dǎo)致了美國出臺聯(lián)邦層面政策法規(guī)的無效率和漫長性。而歐盟無論是表決程序的改變、歐盟議會權(quán)力的擴張還是成員國之間已有的共識都為歐盟出臺統(tǒng)一的碳排放交易體制提供了更大的可能性。2.經(jīng)濟發(fā)展特點和模式對碳交易立法路徑的不同影響。碳交易制度的確立會給經(jīng)濟造成一定的影響，由于美國歷史上存在以高能耗為特點的經(jīng)濟發(fā)展模式，比起歐盟更為清潔的發(fā)展模式，其受到碳排放權(quán)交易機制的沖擊會更大。同時美國國內(nèi)不同州的經(jīng)濟發(fā)展模式相差甚遠(yuǎn)，聯(lián)邦層面統(tǒng)一的碳排放交易體系會直接影響到以化石燃料為動力的能源大州。因此，經(jīng)濟模式的不同也造成二者碳排放交易機制立法路徑的不同。3.國際訴求對碳交易立法路徑的影響不同。美國在國際事務(wù)中更多體現(xiàn)的是“單邊主義”價值觀，美國認(rèn)為在當(dāng)下履行應(yīng)對氣候變化的國際義務(wù)更像是道德責(zé)任，更何況美國一直以中印等發(fā)展中國家承擔(dān)和發(fā)達(dá)國家同等義務(wù)為談判籌碼，來為自己爭取更多的利益，這也是美國對于出臺聯(lián)邦層面碳交易立法不熱衷的一個因素。對于歐盟來說，應(yīng)對氣候變化是提升其國際領(lǐng)導(dǎo)力和影響力的一個舞臺，歐盟意圖通過歐盟碳排放權(quán)交易體系來影響國際上更多的國家，尋求更具有優(yōu)勢的國際政治地位。﹙二﹚碳交易兩種不同立法路徑的評價那么統(tǒng)一性的碳排放交易機制的立法模式和地方自主性碳排放交易體系的立法安排，二者孰優(yōu)孰劣呢？就溫室氣體排放量減排而言，自然是統(tǒng)一性的碳排放權(quán)交易機制比區(qū)域性的碳排放交易機制能夠更好地實現(xiàn)減排目標(biāo)，原因在于，第一，氣候變化問題是個全球性的問題，單靠國內(nèi)的某一個區(qū)域性減排機制，效果幾乎微乎其微。第二，統(tǒng)一性的碳排放交易機制比起區(qū)域性減排機制更有效率，避免了資源的重復(fù)浪費，也避免了不同區(qū)域間的規(guī)則的不統(tǒng)一和沖突，為規(guī)制對象和規(guī)制的企業(yè)提供了標(biāo)準(zhǔn)的交易規(guī)則，減少規(guī)制企業(yè)和規(guī)制行業(yè)的減排成本。第三，統(tǒng)一性的碳交易機制比起區(qū)域性的碳交易機制，能夠避免“碳泄露”的出現(xiàn)，更有利于一個公平碳交易市場的構(gòu)建。然而，在國家層面法律和政策懸而未決的情況下，從區(qū)域、州、地方先行實施區(qū)域性碳排放權(quán)交易機制也不失為一個較優(yōu)的選擇，因為實施區(qū)域性和地方性的碳交易機制有其特有的優(yōu)勢：第一，可以使政策決策者進(jìn)行更多的嘗試和實驗，以吸收、積累地方和區(qū)域交易機制成功的經(jīng)驗和不足。第二，區(qū)域性碳排放權(quán)交易機制更為靈活，地方上可以針對本區(qū)域采取適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染特點的具體的、不同措施。第三，可以事先獲得對地方和區(qū)域性碳排放交易機制創(chuàng)新的意見反饋，從而更好地協(xié)調(diào)不同利益團(tuán)體的利益，為實現(xiàn)統(tǒng)一性的碳排放權(quán)交易機制奠定基礎(chǔ)。

歐美碳交易立法路徑對我國的啟示

十八大提出實現(xiàn)“美麗中國”的目標(biāo)，要求積極開展碳排放權(quán)試點，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)［15］。我國政府在國際社會中也做出減排承諾，并于2013年實施碳交易試點［16］。構(gòu)建碳排放權(quán)交易是我國自身經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需求，亦是我國積極承擔(dān)國際社會責(zé)任的表現(xiàn)。因而，對我國碳交易立法路徑的探討和選擇有著顯著的現(xiàn)實意義。有學(xué)者認(rèn)為，由于歐盟和美國的政治制度與我國不同，其碳交易立法路徑對我國并沒有借鑒意義。然而筆者認(rèn)為，歐盟和美國碳交易的立法路徑對我國碳交易立法路徑的選擇和具體操作都具有啟示意義，原因在于：第一，減少溫室氣體排放，應(yīng)對氣候變化已經(jīng)在全球范圍內(nèi)形成共識，也是歐盟、美國和中國試圖通過碳交易機制實現(xiàn)的共同目標(biāo)。第二，碳交易立法路徑研究的目的在于從法律層面解讀哪一種路徑能夠更好地推進(jìn)國內(nèi)碳交易市場的形成和發(fā)展，這本身對于構(gòu)建我國碳交易市場就具有啟示意義。第三，盡管歐盟具有超國家性質(zhì)，然而不可否認(rèn)歐盟排放交易制度﹙EUETS﹚為世界上影響力最大的排放交易體系，歐盟排放交易制度在交易結(jié)構(gòu)和實施內(nèi)容上提供了很多制度層面和操作層面的經(jīng)驗，這些都為我國和世界其他國家提供了有益的借鑒。第四，雖然美國聯(lián)邦與州的關(guān)系和我國中央與地方的關(guān)系相差迥異，然而美國地方自主性的碳交易立法制度以及不同州之間碳交易立法機制的協(xié)調(diào)可以為我國試點以及區(qū)域性碳交易機制的構(gòu)建有所裨益。﹙一﹚對我國碳交易立法路徑選擇的啟示對歐盟和美國立法路徑的比較分析可以得出，碳交易立法路徑的選擇并非單純?nèi)Q于環(huán)境因素或者法律制度的安排，它更是一個國家﹙或組織﹚經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源使用特點、政府對環(huán)境問題重視程度、不同利益團(tuán)體博弈等多種因素綜合衡量的產(chǎn)物。歐美碳交易立法路徑對我國的借鑒首先要基于對我國構(gòu)建碳交易市場的自身特殊性的解讀。1.單一制國家的特點更有可能實現(xiàn)統(tǒng)一性碳交易的立法路徑。與歐盟、美國相比較，我國是一個統(tǒng)一的單一制國家，實現(xiàn)全國統(tǒng)一性碳交易的立法路徑具有現(xiàn)實可能性。同時政府已經(jīng)認(rèn)識到應(yīng)對氣候變化的重要性，并嘗試通過碳排放權(quán)交易機制等市場機制來解決氣候變化問題①。因此，在我國單一制的國家中，國家政府對構(gòu)建碳交易機制的重視和支持，更容易實現(xiàn)全國統(tǒng)一性的碳排放交易立法路徑。2.經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點更適合由統(tǒng)一性碳交易立法路徑做出宏觀調(diào)整。與歐盟、美國相比較，第一，我國當(dāng)下仍然處在現(xiàn)代化和工業(yè)化的高速發(fā)展時期，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵②，如上文所述，歐盟各成員國多是經(jīng)濟發(fā)達(dá)且能耗較低的國家，而且其成員國采用清潔能源的成本較低。第二，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也和歐美差別很大。一般而言，二氧化碳排放量大多來自于第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)生產(chǎn)和交通運輸業(yè)；然而目前第二產(chǎn)業(yè)依然是我國經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，占據(jù)中國國民生產(chǎn)總值﹙GDP﹚的最大部分，為46.3%，但是美國最重要的經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)，其中第二產(chǎn)業(yè)僅僅達(dá)到國民生產(chǎn)總值的20%［17］。碳減排制度的施行會對我國的經(jīng)濟發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來重大挑戰(zhàn)。因此，全國統(tǒng)一性碳交易立法路徑更能平衡減排措施和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，同時更能夠考慮到我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。3.我國處于萌芽發(fā)展階段的碳交易市場更需要全國統(tǒng)一性碳交易法律法規(guī)的出臺。與歐盟、美國相比，我國碳交易市場仍然處于萌芽階段，碳交易市場運行規(guī)則多是空白，市場主體對碳交易的把握比較模糊，地方政府盲目而無序地發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，實施與碳交易相關(guān)的政策③，我國混亂無序的碳交易市場亟需全國性統(tǒng)一的碳交易規(guī)則的出臺，為市場提供碳交易機制的基礎(chǔ)性規(guī)則和程序，確立市場主體的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使得市場主體在交易過程中有法可依、有章可循，同時降低市場的政策風(fēng)險，給市場主體更多的信心。4.全國統(tǒng)一性的碳交易立法路徑更能實現(xiàn)我國國際訴求。我國與歐盟、美國相比，既不同于歐盟意圖通過歐盟碳排放交易模式、節(jié)能減排技術(shù)以及資金的輸出來追求更大范圍內(nèi)的國際影響力和更廣泛的國際事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)力；也不同于美國一方面需要照顧到碳排放交易體系對美國經(jīng)濟發(fā)展和美國傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)的沖擊，另一方面希冀推翻歐盟主導(dǎo)的《聯(lián)合國氣候框架公約》下的國際氣候談判，更為熱衷于雙邊氣候談判［18］。我國成為二氧化碳排放量最大的主體之后④，在國際社會上面臨著極大的壓力，一方面，西方發(fā)達(dá)國家在強調(diào)“中國環(huán)境威脅論”⑤，迫使中國承擔(dān)具有約束力的碳減排義務(wù)，另一方面，小島國聯(lián)盟﹙AllianceofSmallIslandStates﹚和最不發(fā)達(dá)國家也提出要求包括中國在內(nèi)的新興國家承擔(dān)強制性減排協(xié)議。在如此嚴(yán)峻的國際形勢下，全國統(tǒng)一性碳排放交易機制的構(gòu)建有助于向國際社會明確表明中國政府的立場，提升我國的國際形象，在未來全球碳交易國際規(guī)則制定中擴大影響力。綜上，我國自身的獨特性要求我們在確立碳排放交易機制的立法路徑過程中，既沒有必要堅持走歐盟統(tǒng)一性的碳排放交易機制，亦無需跟隨美國采取區(qū)域性碳排放交易機制。我們認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)在區(qū)域試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，通過基礎(chǔ)性法律法規(guī)構(gòu)建一個全國統(tǒng)一性的碳排放交易體系的立法路徑，同時允許和鼓勵地方政府自主制定碳排放交易的具體操作規(guī)定，輔以地方和區(qū)域性的特殊性安排﹙如圖3所示﹚。﹙二﹚對我國統(tǒng)一性碳交易立法路徑的進(jìn)一步思考?xì)W盟和美國不同的碳交易立法路徑實踐不僅僅對我國碳交易立法路徑的選擇具有借鑒意義，同時對我國路徑實施中的具體操作性問題也有所啟示。1.在統(tǒng)一性碳交易立法路徑下，兼顧不同區(qū)域與行業(yè)的利益平衡。全國統(tǒng)一性的碳交易立法路徑可以更好地實現(xiàn)減少溫室氣體排放的目標(biāo)，但是鑒于我國內(nèi)部區(qū)域發(fā)展和行業(yè)發(fā)展不平衡的特點，難以用完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)約束減排行為，我們可以借鑒歐盟的做法，根據(jù)交易機制各成員方能源結(jié)構(gòu)與清潔技術(shù)的差異，設(shè)定了差別的減排目標(biāo)，使碳交易機制的實施具有現(xiàn)實性和可操作性。比如，在立法制定我國各地區(qū)減排責(zé)任時，可以施行“減排量分擔(dān)”協(xié)議，即一些省份將顯著地減排、一些省份將穩(wěn)定在基準(zhǔn)年的排放水平、另一些省份可以在基準(zhǔn)年排放水平上有所增加，最終實現(xiàn)靈活性與協(xié)調(diào)性相結(jié)合、整體成本最小化、同時兼顧各地區(qū)利益的碳排放權(quán)交易市場。2.在試點施行、制定部門﹙地方﹚配套碳交易法規(guī)規(guī)章時，一方面要鼓勵地方特色的制度創(chuàng)新，另一方面要防范可能引起的碳泄漏﹙CarbonLeakage﹚問題。第一，相關(guān)部門和各地方制定配套法規(guī)規(guī)章時，可以借鑒美國地方性立法實踐，根據(jù)上位法的立法精神和基本要求，結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定自己的具體減排規(guī)則，以最大程度滿足當(dāng)?shù)氐木唧w需求。第二，碳泄露是指為了避免減排成本的增加，企業(yè)會從受規(guī)制地區(qū)或規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的地區(qū)轉(zhuǎn)移至不受限制或規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)寬松的地區(qū)［19］。在我國試點運行過程中以及東、中、西部減排標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，碳泄露是不可避免會遇到的一個問題。我國各部門﹙地方﹚制定配套碳交易法規(guī)規(guī)章時要對碳泄漏問題進(jìn)行規(guī)制，降低碳泄露發(fā)生的風(fēng)險。

隨著碳排放權(quán)交易試點的正式啟動，如何確立我國碳排放權(quán)交易機制的立法路徑是我國立法者和政策制定者需要探討的一個重要問題。通過運用比較法的研究方法，可以發(fā)現(xiàn)目前國際上主要有兩種立法路徑：一是國家層面統(tǒng)一性的立法路徑；二是區(qū)域性的立法路徑。其典型代表分別為歐盟和美國。然而任何一個國家或地區(qū)的立法路徑和法律制度的確定，都離不開其國家政治體制、立法體系、經(jīng)濟發(fā)展及社會文化水平等綜合因素的考量，歐盟和美國針對碳排放權(quán)交易機制之所以采取了兩種不同的立法路徑，也與上述因素不可分割。對國外相關(guān)法律的比較和探討是為了更好地解決本國遇到的相似問題，從而選取本國的解決途徑。通過和歐盟、美國在政治制度、立法體系、國內(nèi)現(xiàn)實因素以及國際訴求等方面的比較，很容易得出我國自身制度的特殊性和獨特性。因而，基于我國國內(nèi)的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展程度、政府行政能力水平、市場主體對碳交易的認(rèn)識以及國際利益的權(quán)衡，我們認(rèn)為我國在施行碳排放權(quán)交易機制時，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易機制，同時允許和鼓勵地方自主制定減排政策，允許地方法規(guī)作出具體補充，并輔以特殊的制度安排。

本文作者：馮靜茹工作單位：北京對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)