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摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》規(guī)定的一項法律制度，是森林采伐管理的重要內容，其目的是通過對森林采伐數量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實施森林采伐限額制度的實踐顯示，雖然該項制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經濟的發(fā)展，該項制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業(yè)發(fā)展的一個重要課題。本文在盡可能地總結森林采伐限額制度存在的問題的基礎上，也提出了完善該項制度的意見。

關鍵詞：采伐限額森林改革

森林是陸地生態(tài)系統的主體，森林的功能包括產品功能、服務功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經濟發(fā)展、生態(tài)建設的重要價值，因此，可持續(xù)林業(yè)成為世界各國可持續(xù)發(fā)展中的共同命題。在我國，由于十分復雜的原因，林業(yè)的建設與發(fā)展受到了多方面的制約，出現了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可持續(xù)性發(fā)展的總體表現可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產力下降等。在這些森林非可持續(xù)性發(fā)展的表現中，森林的長期過伐是一個十分嚴重的問題。

在建國初期，為滿足國家恢復經濟的需要，我國的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經營實體維持生存及支持國家經濟發(fā)展的重要手段，長期以來對森林的過度的、掠奪性的采伐直接導致了我國森林蓄積量的嚴重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴重惡化，為此，我國制定的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度，試圖通過控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現象，但是，自1987年開始實施的森林采伐限額制度并未完全達到設計該項法律制度的初衷，超限額采伐現象依然十分嚴重，根據第五次全國森林資源清查（1994—1998）的結果，全國年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬立方米，超采額比例為33.8%，有的國有林場更因長期超限額采伐導致可開采的森林資源耗盡而被迫停產。

森林采伐限額是上級主管部門依據法定程序和方法制定的，經國家行政主管部門批準的，具有法律效力的特定行政區(qū)域或經營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標。依照森林法，國家根據用材林的消耗量低于生產量的原則，嚴格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐，對包括超限額采伐在內的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構成犯罪的，依法追究刑事責任。應該說，設計森林采伐限額制度的目的及該項制度本身的制度價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達到逐年增加森林資源存量從而最終實現森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經營并改善生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)安全，但是，長期存在的大面積超限額采伐的現實使得該項實施多年的法律制度不僅沒有達到預期的目的反而使其有形同虛設之嫌。對于出現這一結果的原因，很多人從不同角度進行了分析并對改良我國的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認為，一項法律制度未能發(fā)揮其應有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。本文試圖在看到我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎上，為該項制度的完善提出一些建議。

一、森林采伐限額制度面臨的問題

實際上，對于森林采伐限額制度所面臨的問題，幾乎所有與林業(yè)有關的部門和人員都或多或少地有所認識，2002年林業(yè)發(fā)展報告指出，森林采伐限額政策在推進林業(yè)市場化進程、明細和落實林業(yè)產權，推進林業(yè)分類經營改革及平原林業(yè)的采伐管理亟待完善。2003年林業(yè)發(fā)展報告則表明，雖然在2002年間，國家林業(yè)局下發(fā)了《關于調整人工用材林采伐管理政策的通知》和《關于國家重點防護林和特種用途林生態(tài)效益補償試點單位“十五”期間年采伐限額調減的批復》，使森林采伐限額執(zhí)行情況有所好轉，超限額采伐的勢頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現象并未從根本上杜絕。連續(xù)兩年的林業(yè)發(fā)展報告關于森林采伐限額的分析表明，雖然國家對采伐限額的管理有所調整，對制度的執(zhí)行也越發(fā)嚴格，但超限額采伐依然存在，這說明采伐限額制度的執(zhí)行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問題。綜合起來，該項制度面臨的問題主要體現在以下幾個方面。

1.采伐限額編制依據的準確性受到質疑。毫無疑問，科學而準確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，可以想象，如果采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能就無法實現。依據規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業(yè)局、林場、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農村居民自留山的林木以縣為單位，根據合理經營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標，逐級上報。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門對上報的森林年采伐限額指標進行匯總、平衡，經同級人民政府審核后，報國務院批準。國務院批準的年森林采伐限額，每5年調整一次?？梢钥闯?，森林采伐限額編制的基本依據基層單位在森林經營方案中提出的合理年伐量（年采伐限額指標），因此，森林采伐量的準確性又是森林采伐限額準確性的前提。從森林經理的角度講，為保證經營單位的森林資源可持續(xù)經營，分析論證合理年伐量應當遵循一定的原則和要求，其中對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了遭受嚴重災害需要及時清理跡地或進行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態(tài)公益林，要在法規(guī)、條例和規(guī)程允許的范圍內，根據不同林種的特點和林分的實際情況，只能進行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動態(tài)性和復雜性，森林資源的數量、質量及內在結構都處于不斷的變動之中，這種特點決定了行政轄區(qū)或經營單位制定森林年采伐量的復雜性。理論上說，各經營單位是根據森林資源規(guī)劃設計調查的結果提出森林年采伐量及采伐限額的，但是，具體的經營單位特別是國有林場，由于其首要的經營目標是發(fā)展地方經濟及維持本單位的生存與發(fā)展，他們更少甚至根本不愿意考慮其經營行為的生態(tài)效益，加上現有的體制缺乏促使他們在自己的經營行為中注重生態(tài)效益的內在及外在激勵，他們顯然更傾向于通過多報采伐限額來獲得經濟效益，因此，他們制定并上報的采伐限額的科學性、準確性被受到合理的懷疑。

2.超限額采伐現象依然嚴重。本來，森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標，是具有法律強制力的，任何單位和個人都應當遵守，但現實的情況時，雖然國家每年都限定了采伐數額，但超限額采伐實際上在我國森林采伐中是一個公開的秘密。第四次森林資源清查間隔期內全國年均森林采伐消耗量超限額達4330多萬立方米，而在“九五”期間，全國森林采伐消耗量按同口徑比較，平均每年超限額采伐8600多萬立方米。1999年，國家林業(yè)局組織對森林采伐限額執(zhí)行情況進行抽樣檢查，被抽查的17個縣（市）中有九個縣（市）存在超限額采伐的現象，被抽查的10個森工企業(yè)局中有7個存在超限額采伐問題，分別占抽查數的52.9%和70%，有的縣（市）和森工企業(yè)局超限額采伐高達150%。云南省昌寧縣西桂林場1999年的采伐指標為10100立方米，但實際采伐15800立方米，超限額采伐5700立方米。實際上，各地有關超限額采伐的報道和相關數據根本無法一一列舉，國家林業(yè)局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發(fā)現的超限額采伐單位數量雖然有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題也仍然突出。

3、憑證采伐制度的執(zhí)行力不從心。經國家批準的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業(yè)及林場才能得到落實，但是指望被分配到采伐指標的單位自覺地按照限額進行采伐是不現實的，因此，為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對限額采伐執(zhí)行情況進行必要的檢查之外，森林法及其實施條例還規(guī)定了憑證采伐制度。《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐；農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。”森林法及其實施條例還對林木采伐許可證的核發(fā)權限作了相應的規(guī)定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產計劃進行的管理制度，林政部門也正是通過核發(fā)采伐許可證實現對采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門不得超過批準的年森林采伐限額和年度木材生產計劃發(fā)放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發(fā)證、發(fā)人情證、關系證的情況。另外，依照森林法及其實施條例，國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請采伐許可證時，必須提交伐區(qū)調查設計文件，《國務院批轉國家林業(yè)局關于各省、自治區(qū)、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見報告的通知》（國發(fā)[2001]2號）進一步規(guī)定，集體森林經營單位和集體經濟組織采伐林木，也必須實行伐區(qū)調查設計文件，經林政部門審批通過后方可領取采伐許可證，采伐作業(yè)必須按照經批準的調查設計文件進行；在采伐過程中，林政部門還要進行安全生產監(jiān)督檢查和伐后驗收，以保證按許可證及設計文件的要求實施采伐作業(yè)；采伐作業(yè)完成后的當年或者次年必須完成更新造林任務，核發(fā)采伐許可證的部門應當組織對更新面積、樹種、質量進行驗收，核發(fā)更新驗收合格證，未完成更新造林任務的單位不能取得采伐許可證。上述規(guī)定不能說不詳盡、不完善，但是，由于森林面積太大，結構復雜，執(zhí)行上述關于伐前設計審批、伐中檢查、伐后驗收的規(guī)定有嚴格的技術要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規(guī)定在基層實際上很難得到執(zhí)行。

4、對超限額采伐行為的處罰左右為難。不能得到執(zhí)行的法律制度比沒有制度更可怕。對于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規(guī)規(guī)定了應當承擔的行政責任、刑事責任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業(yè)法人引起的，有關數據表明，在1994年至1998年間發(fā)生的超限額采伐行為，除了有10%是由于群眾性的濫砍盜伐引起的外，其余的超限額采伐都與地方政府和企業(yè)法人有關。而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，其背后大都有很多無奈的理由，有的森工企業(yè)是為了清償沉重的債務或者為了支付工人工資、維持企業(yè)的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業(yè)被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執(zhí)法部門、司法部門處理起來常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難。

5、現行的采伐限額制度妨礙了社會資金投資林業(yè)的積極性。社會資金投資林業(yè)無疑是利國利民利己的事情，從所有權的層面考慮，社會資金投資林業(yè)所形成的林木應當屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權的本義也是市場經濟的本義。但是，在采伐限額制度下，社會資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權?？陀^上妨礙了投資者投資林業(yè)的積極性。中央電視臺報道的陜西農民石光銀聯合當地100多戶農民治沙造林，他們所造林木價值達1000多萬元，但因為其所造林木大多是生態(tài)林，因此根本無法取得采伐指標，以至于連300多萬元的銀行貸款也無法償還，陷入了守著金飯碗討飯吃的怪圈?，F在，許多地方正在進行林業(yè)經營體制改革，將國家和集體所有的商品林，通過承包、拍賣、租賃等形式流轉給個人經營，以激勵非公有制主體參與林業(yè)建設，在此過程中，投資者最擔心的就是自己在經營期間受采伐限額的制約不能通過對林木的采伐、銷售取得經營效益。

二、完善現行森林采伐限額制度的意見

（一）對改革現行采伐限額制度的觀點的評析

無論是林業(yè)管理部門、林業(yè)從業(yè)人員還是研究人員，都意識到了現行森林采伐限額制度面臨的問題及存在的弊端并紛紛提出改革和完善現行采伐限額制度的設想。綜合起來，關于改革采伐限額制度的觀點主要有三種：

第一種觀點認為應當取消采伐限額制度。該種觀點認為，不允許或限制經濟人采伐林木，好像是保護了森林，事實上是打擊了經濟人從事林業(yè)生產的積極性。在市場經濟條件下，限額采伐及采伐許可證制度純屬多余，國有森林談不上限額采伐，也沒有必要實施限額采伐，國家完全可以根據生態(tài)需要和木材市場擬定生產計劃，行使自己的所有權。集體所有、個人所有的林木，他們自己會權衡何時采伐、采伐多少，無需政府操心。

第二種觀點認為應當將采伐限額制度僅限定在國有林區(qū)。該種觀點認為，應當取消對集體林和私有林所采取的強制性的采伐限額制度，將采伐限額的適用范圍縮小到國有林區(qū)。

本文認為，上述兩種觀點未能充分考慮到中國的森林資源現狀，都是不妥當的。首先，由于觀念本身的原因及發(fā)展經濟的現實需要，我國的森林資源長期被作為工業(yè)化資本積累的重要來源而處于超強度采伐之中，出于發(fā)展地方經濟的目的而采伐森林或占用林地的行為并沒有受到太多的責難，森林的生態(tài)服務功能被忽視并遭到嚴重破壞。雖然國家在這些年來實施了包括天保工程在內的林業(yè)六大工程建設，林業(yè)發(fā)展也正在發(fā)生由以木材生產為主轉向以生態(tài)建設為主的轉變，局部生態(tài)環(huán)境有所改善，但總體上看，我國森林資源仍然處于休養(yǎng)生息階段，森林資源的數量和質量并沒有實現根本性的好轉，生態(tài)系統也仍然十分脆弱，并且這種狀況并不能在短期內得到解決。因此，完全取消采伐限額制度是十分危險的，它可能使林業(yè)建設與發(fā)展已經取得的成績毀于一旦。其次，我國絕大部分的森林資源所有權屬于國家，由國有森工企業(yè)及國有林場管理和使用。由于歷史的原因，國有森工企業(yè)及國有林場仍然存在債務負擔沉重、經營效益低下、投資不足甚至無法支付職工工資等情況，如果完全取消采伐限額制度，國有森工企業(yè)及國有林場為了改善企業(yè)本身的生存狀況，勢必又回到原來依靠采伐森林維持生計的老路。第三，將采伐限額制度的適用范圍限定在國有林區(qū)也并非可取。森林資源的生態(tài)服務功能是一個整體，并不會因為它是國家所有、集體所有或私人所有而有所區(qū)別，雖然現在集體及私有林木占全部森林資源的比例較小，其中私有林占全國森林面積的比例不到12%，但它對整個林業(yè)的發(fā)展及生態(tài)系統的改善所起的作用是不容忽視的，更何況隨著國家鼓勵非公有制林業(yè)發(fā)展的措施不斷得到落實，私有林業(yè)的比重將有所擴大。如果取消對集體林業(yè)的采伐限額制度，集體所有的森林可能重新被肆意砍伐，因為眾所周知的是，由于我國大部分集體組織特別是林區(qū)集體組織的公共積累有限，抗風險能力和投資集體公益事業(yè)的能力很低，不能排除集體組織有希望通過采伐林木的方式盡快增加公共積累、舉辦公益事業(yè)的可能，甚至不能排除少數掌握權力的人以集體的名義砍伐林木謀取私利的可能。對于私有林而言，雖然在理論上，要求私人提供諸如生態(tài)環(huán)境這樣的公共產品既是不經濟也是不妥當的，但考慮到我國國民生態(tài)觀念及生活水平的現實，特別是森林生態(tài)補償機制尚未完全建立的情況下，取消對私有林的采伐限額約束也是值得商榷的，因為取消對私有林采伐限額的約束，意味著私人對自己的林木在何時砍伐、如何砍伐、砍伐多少等方面有完全的自主權，那么，投資人由于個人興趣而不再愿意投資林業(yè)或者有其他從業(yè)機會或者覺得木材價格合適等等原因，都有權對自己的林木采取皆伐的方式進行采伐，于是，原來的荒山將仍然是荒山，生態(tài)環(huán)境的改善也就無從談起。這種現象在有的地方已經出現，如江西某縣的一個私人投資者在2002年投標取得林場的經營權后，為了盡快收回投資并獲取投資回報，當年就置采伐指標于不顧而大肆采伐林木。

第三種觀點認為應當在實行森林分類經營及建立生態(tài)效益補償機制的基礎上堅持并改革森林采伐限額制度。自2002年始，國家頒布的一系列改革現行采伐限額制度的文件，包括《中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《國家林業(yè)局關于嚴格天然林采伐管理的意見》（林資發(fā)[2002]223號）、《國家林業(yè)局關于完善人工商品林采伐管理的意見》（林資發(fā)[2002]224號）等，都體現了這一觀點。這一觀點的總體思路是，在堅持限額采伐和憑證采伐的前提下，將森林資源區(qū)分為公益林和商品林兩大類，分別采取不同的采伐限額制度，對公益林實行禁伐、限伐措施，對商品林的采伐政策予以放寬，在法定的采伐限額內確保人工用材林、私有林的采伐要求。本文認為，根據我國現在的森林資源與生態(tài)環(huán)境狀況，這一措施應該是恰當的選擇。

（二）完善森林限額采伐制度需要采取的措施

為了保證森林采伐限額制度確實有利于使我國的林業(yè)發(fā)展從木材林業(yè)向生態(tài)林業(yè)轉變，需要采取以下措施對該項制度加以完善。

1.盡快完成森林分類區(qū)劃。由國家林業(yè)局會同有關部門制定森林分類區(qū)劃標準與方法，各地按照區(qū)劃標準與方法盡快完成森林分類區(qū)劃工作，在將森林資源區(qū)劃為公益林和商品林的基礎上，將公益林進一步區(qū)劃為國家重點公益林和地方重點公益林，將商品林進一步區(qū)劃為天然商品林和人工用材林。

2.根據森林分類區(qū)劃制定不同的限額采伐措施。對于重點公益林特別是國家重點公益林，實行禁伐，嚴格保護，只能進行撫育性采伐或者改造性采伐；對于天然商品林實行限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。對天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額并執(zhí)行。

3.建立生態(tài)效益補償機制。建立生態(tài)效益補償基金，納入中央和地方財政預算，對公益林分別由中央財政和地方財政給予相應的補貼；對集體及私人業(yè)主營造的林木被區(qū)劃為公益林的，由國家收購，不愿意被區(qū)劃為公益林的，當地林業(yè)主管部門應當與集體或私人業(yè)主簽訂禁伐、限伐協議并給予相應的補償；對于私人業(yè)主營造的商品林，其不愿意繼續(xù)經營又不能轉讓給他人的，也應當由國家予以收購并給予一定的補償；逐步建立生態(tài)公益林補償金繳納制度，要求生態(tài)公益林使用者、直接受益于生態(tài)公益林的供水、風景旅游、林地礦產開采、征占用生態(tài)公益林林地等經營單位或個人繳納生態(tài)公益林補償金。

4.加強采伐限額制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查。首先應當加強對公益林、天然商品林在伐區(qū)調查設計、伐后驗收、采伐更新等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。其次，雖然對人工商品林的采伐限額予以放寬，主要由經營者按照森林經營方案確定，但是，人工商品林的采伐同樣事關生態(tài)環(huán)境和水土保持，因此，經營者應當嚴格按照森林經營方案的內容實施，林業(yè)主管部門則應當加強對森林經營方案實施的監(jiān)督檢查。