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摘要：伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境保護問題越來越得到人們的重視，環(huán)境影響評價制度也慢慢的在世界各國確立起來。公眾基于環(huán)境權和外部性理論有參與環(huán)境影響評價的權利，而且公眾參與環(huán)境保護的程度，直接體現(xiàn)了一個國家可持續(xù)發(fā)展的水平。我國環(huán)境影響評價制度有了一定的發(fā)展，相應的法律法規(guī)也已經(jīng)出臺，但公眾參與環(huán)評的程度和影響還不大，我國環(huán)境影響評價制度中公眾參與的現(xiàn)狀，決定了其中還存在一些需要完善的地方。

關鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；環(huán)境權

1公眾參與環(huán)境影響評價的理論基礎

1.1環(huán)境權理念的提出

環(huán)境權是社會權的重要組成部分，它是指公民要求其所置環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權利。環(huán)境權的提出和研究始于20世紀60年代，第21屆聯(lián)合國大會一致通過的《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》（1966）和《公民權利和政治權利國際公約》指出了公民環(huán)境權的部分內涵。緊接著美國密歇根大學的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”，于是有人便在“公共財產(chǎn)論”和“公共委托論”的基礎上提出了環(huán)境權的觀點，認為每一個公民都有在良好環(huán)境下生活的權利，公民的環(huán)境權是公民最基本的權利之一，應該在法律上得到確認和保護。

公民環(huán)境權，即公民對于其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的一系列權利，它既是一項實體性權利，又是一項程序性權利。從實體權利方面看，它包括：①優(yōu)良環(huán)境享有權，即公民有要求享受優(yōu)良環(huán)境的權利；②惡化環(huán)境拒絕權，即公民有拒絕惡化環(huán)境的權利。程序性環(huán)境權是實體性環(huán)境權的重要保障，同時環(huán)境問題自身的專業(yè)性、技術性等特質也需要程序性環(huán)境權與之契合。作為程序性的環(huán)境權，其基本內涵在于公眾參與國家的環(huán)境決策和權利受到侵害時的救濟。公眾參與環(huán)境決策權的具體內容主要有環(huán)境知情權、環(huán)境立法和行政執(zhí)法參與權以及環(huán)境訴訟權等。

公民環(huán)境權是一項社會權利也是人權的一部分，是公眾參與環(huán)境保護的一項基本權利，公眾參與環(huán)評則是其環(huán)境權的一項非常重要的內容，在環(huán)評中，只有讓公眾參與到與其自身關系密切的環(huán)評工作中，使其權利真正的得到實現(xiàn)，環(huán)評工作的開展才能順利。

1.2外部性理論分析

外部性是指當不同的人效用函數(shù)和消費函數(shù)相互關聯(lián)時，由于他們相互施加了收益和成本而產(chǎn)生的收益和成本的非意愿轉移，它分為外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟。具體到環(huán)評中，這種外部不經(jīng)濟表現(xiàn)為由于擬議行為作為一種人類活動會對環(huán)境造成一定的影響，所以擬議行為的實施者追求生產(chǎn)的最大化的同時，很可能會造成所涉公眾的效用函數(shù)的向下運動，效用減少，即產(chǎn)生了一種為了維護原效益而沒有得到定價的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本，而強迫所涉公眾獨自承擔這種“外溢性”成本顯然是不經(jīng)濟的，而且容易形成雙方的對抗，使不經(jīng)濟擴大。在這個意義上，對擬議行動的環(huán)評的目的就是盡可能的減少擬議行動的外部不經(jīng)濟，這就必須吸收相關公眾參與到對擬議行動的環(huán)評中來，充分考慮相關公眾的意見，以決定擬議行動的實施與否和選擇最優(yōu)方案，這是公眾參與環(huán)評的經(jīng)濟根源。

2公眾參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)實狀況

2.1我國公眾參與環(huán)評的立法現(xiàn)狀

20世紀90年代初，我國開始在環(huán)評制度中推行公眾參與，最早是1993年由國家計委、國家環(huán)保局、財政部、中國人民銀行聯(lián)合《關于加強國際金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中，首次對公眾參與提出明確要求。

1996年，在修訂的《水污染防治法》第13條中規(guī)定環(huán)境影響報告書中應當有建設項目所在地單位和居民的意見。隨后在《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》中也有了相同規(guī)定。在環(huán)評法出臺之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國環(huán)評中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。

2003年9月1日頒布實施的《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）進一步完善了公眾參與制度，在公眾參與環(huán)評的范圍、程序和時機作了相應的規(guī)定。緊接著，2006年3月18日正式施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是中國環(huán)保領域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，為公眾參與環(huán)評提供了一個可靠的依據(jù)，對環(huán)評法的實施中的公眾參與問題有了一個較詳盡和細致的規(guī)定，保障了公眾參與環(huán)評的切實可行。

2.2公眾參與環(huán)保的現(xiàn)狀

據(jù)中國環(huán)境文化促進會的首個中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，盡管環(huán)保在近兩年成為了公眾關注的社會熱點，但公眾環(huán)保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個月參加過環(huán)?；顒樱恢馈?2369”環(huán)境問題免費舉報電話的不足20％；環(huán)境信息下情上達的不通暢竟位居公眾最不滿意的環(huán)境問題之首。造成這種局面的根本原因，不僅僅是公眾環(huán)境意識程度較低，公眾缺乏獲得環(huán)境信息和參與環(huán)保事務的有效機制也是很重要的一部分原因。公眾參與環(huán)境保護的狀況是這樣，參與環(huán)評的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會我們可以看到，環(huán)評法的落實情況不太樂觀，公眾參與環(huán)評的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實處。

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3我國公眾參與環(huán)評制度中存在的不足

3.1公眾可參與的環(huán)評的范圍較窄

在《環(huán)評法》中規(guī)定：“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目”，才允許公眾參與評價?！稌盒修k法》限定了適用范圍為建設項目環(huán)評中的公眾參與，對于專項規(guī)劃的環(huán)評還是沿襲了《環(huán)評法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴格，另一方面這樣的標準非常容易受項目和規(guī)劃編制機關的主觀因素的影響。另外對土地利用的有關規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評只是建議性的規(guī)定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評范圍就很小的公眾加了一個“緊箍咒”。

3.2公眾參與環(huán)評的可操作性存在欠缺

我國的環(huán)評機制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評技術規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項目類型、規(guī)模、復雜程度、敏感程度、占地面積、項目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗而定，難免忽略了一些公眾的意見。

3.3公眾的環(huán)境知識儲備不足

公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環(huán)境保護意識的強弱以及社會背景和各自利益的不同，在環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟思想認識上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關系，對可持續(xù)發(fā)展觀的認識不科學，調查結果有時不能正確反映實際情況，這些都在很大程度上限制了環(huán)評目的的實現(xiàn)。

3.4公眾參與環(huán)評的保障機制不完善

我國的《環(huán)評法》和《暫行辦法》等都從實體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評的權利，但是如何來監(jiān)督和保障這些權利義務的實現(xiàn)呢？從當今我國的現(xiàn)狀來看，在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中，環(huán)保部門對環(huán)評機構的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權利，但是這里卻缺少相應的監(jiān)管、問責機制，這一點在《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項目建設單位及環(huán)評機構對于公眾參與環(huán)評認識不足，如果他們的積極性調動不起來，在這個環(huán)評工作中不主動履行自己應盡的義務，誰來對他們進行問責。還有，當公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時候，誰來做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。4對我國公眾參與環(huán)評制度的建議

4.1出臺《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》

《暫行辦法》第三十八條規(guī)定公眾參與環(huán)評的技術性規(guī)范，由《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》規(guī)定。但是《暫行辦法》實行兩年多來，《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》一直是“待字閨中”，這不得不讓《暫行辦法》的實施和技術操作大打折扣。而且，從現(xiàn)今的技術導則來看《環(huán)境影響評價技術導則——聲環(huán)境》等在環(huán)評的實踐中發(fā)揮了舉足輕重的左右，可見技術導則的重要性，特別是在我國公眾參與環(huán)評制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環(huán)評的切實實現(xiàn)和避免像圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會這種現(xiàn)實操作和法律脫軌的情況的重演，建議相關部門盡快出臺《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》。

4.2擴大公眾參與環(huán)評的范圍

公眾參與環(huán)評的基礎是環(huán)境權的存在和外部不經(jīng)濟可能出現(xiàn)，因此，存在擬建項目中的可能出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟和公民環(huán)境權，公眾就有必要參與擬建項目的環(huán)評。我國目前法律的限定顯然不利于公眾環(huán)境權的實現(xiàn)，存在環(huán)評就應該存在公眾參與。環(huán)評的目的是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。而在對環(huán)境的不良影響中，公眾是最直接的受害者，而且受害最嚴重，因此，環(huán)評中必定要求所涉公眾參與，即每一個環(huán)評中都需要公眾反應他們的意見，參與到其中，為其利益而行使合法權利。

4.3提高公眾的環(huán)保知識和意識

一方面要求社會組織和政府多開展宣傳，積極利用各種媒體（如報紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等）加大宣傳力度，逐漸提高公眾的環(huán)保知識及環(huán)保參與意識，使環(huán)保意識由教育強化成一種習慣，從而使環(huán)保參與成為一種自覺行為。同時也要幫助公眾改變觀念，由高消費向“生態(tài)消費”轉變，建立科學的環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展觀。另一方面要求公眾注重自身對環(huán)境的關注、對自身環(huán)保素質和環(huán)保法律知識掌握程度的提高，真正用科學的公正的眼光看待環(huán)評和自己的權利。

4.4建立權利保障機制和媒體監(jiān)督機制

從司法救濟角度來講，在相關的法律中，結合我國的具體情況，引進公民的環(huán)境訴訟權利的規(guī)定，賦予其獲得因其權利受到侵犯而額外支付的沒有定價的“外溢性”成本的權利，提高違法成本，使公眾的環(huán)境權能得到有效的司法保障。另外，介于媒體在社會生活中的特殊地位和特殊作用和環(huán)評中對被評價項目和規(guī)劃的信息披露的要求，建議在公眾參與環(huán)評中借用媒體的監(jiān)督和宣傳作用。

參考文獻

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［2］王中華，張學芳.環(huán)境影響評價程序之公眾參與存在的問題與對策［J］.廣西輕工,2007，(3).

［3］榮偉偉等.淺述環(huán)境影響評價中的公眾參與制度及其應用［J］.氣象教育與科學，2006，(4).