導(dǎo)語：中西方預(yù)算制度的變遷與思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、西方政府預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展

美國聯(lián)邦預(yù)算制度的產(chǎn)生和英國不同，主要來自立憲制度。憲法要求所有的政府收入措施，都必須經(jīng)由眾議院的立法批準(zhǔn)。在美國聯(lián)邦預(yù)算制度形成的年代，第一任財政部長漢密爾頓確保了對所有財政事務(wù)強有力的行政領(lǐng)導(dǎo)，并準(zhǔn)備了所需的收支預(yù)算。1921年美國國會通過《預(yù)算和會計法案》，成立國家預(yù)算局，同時授權(quán)總統(tǒng)向國會提交聯(lián)邦預(yù)算。1939年創(chuàng)建總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（OMB），把預(yù)算局從財政部轉(zhuǎn)移到白宮總統(tǒng)辦公室，形成財政部管收入、預(yù)算局管支出的格局。[2]在美國聯(lián)邦政府預(yù)算成立之初，政府預(yù)算制度的調(diào)整主要是圍繞著預(yù)算權(quán)在行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)之間的分配展開的。在政府行政與國會對預(yù)算權(quán)的爭奪中，國會最終占了上風(fēng)。當(dāng)時國會就開始用規(guī)范和全面的方法來管理政府預(yù)算，國會中方法委員會的權(quán)力相當(dāng)大，它就收入和撥款問題做出相應(yīng)的決策。20世紀(jì)初，美國聯(lián)邦政府預(yù)算支出增加，出現(xiàn)大規(guī)模的預(yù)算赤字，為了緩解財政預(yù)算困難，在政府內(nèi)部設(shè)立了預(yù)算專職機構(gòu)，以通盤安排預(yù)算收支、提高管理效率。在總統(tǒng)預(yù)算權(quán)不斷加強的同時，國會對預(yù)算權(quán)的爭奪也沒有停止。1974年，美國參議院和眾議院各自建立了新的預(yù)算委員會，這就有了一個與行政部門相對應(yīng)的預(yù)算分支機構(gòu)。1974—2000年，為了解決聯(lián)邦政府預(yù)算中存在的問題，美國國會加強了對政府行使預(yù)算權(quán)的立法干預(yù)：1985年通過了《預(yù)算平衡法案》，該法案建立在對特定財政年度赤字削減目標(biāo)的預(yù)計基礎(chǔ)上；1990年又通過了《預(yù)算實施法案》，該法案是在項目內(nèi)部設(shè)立目標(biāo)，側(cè)重于提高公共項目的實效。1993年以來，為了重塑政府，提高政府部門效率，美國開始大量削減公共開支項目，提高稅收，增加使用費項目并提高收費標(biāo)準(zhǔn)等，國會通過立法法案的審查和批準(zhǔn)，試圖解決聯(lián)邦預(yù)算存在的赤字和公債規(guī)模不斷擴大、公共部門活動低效率等問題，并限制總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)。

二、中國政府預(yù)算制度的發(fā)展與變遷

（一）中國預(yù)算思想的萌芽我國最早的政府預(yù)算活動

淤可追溯到夏禹時代的一些傳說。如禹王會集諸侯于江南“計功”，留下“會稽者，會計也”的記載。無論當(dāng)時禹王會集諸侯是計議財政會計，還是計議諸侯貢納，商議規(guī)劃國家財政收支事宜則是基本肯定的。在漫長的奴隸制和封建制社會中，我國在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上積累了相應(yīng)的政府財政預(yù)算及管理經(jīng)驗，如西周財政收支計劃安排的基本原則就包括：（1）量入為出，略有貯蓄原則。“冢宰制國用，必于歲之秒，五谷皆入，然后制國用。用地大小，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出。”并指出：“國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國也?！盵3]（2）收支對口，均節(jié)財用原則。西周：“以九賦斂財賄，以九式均節(jié)財用”。[4]九賦與九式對口是當(dāng)時的一項重要財政管理原則。此外還有“九貢之財”（諸侯之貢）專供天子之用，列為經(jīng)常性支出，“九職之財”（萬民之貢）專用以充實府庫，貯而不用[5]。秦統(tǒng)一六國后，在左右丞相下設(shè)治粟內(nèi)史掌管國家財政（租稅收入和政府開支），設(shè)少府掌管皇室財政（官府手工業(yè)和山海池澤收入供皇室開支）。一般認(rèn)為，少府的設(shè)立是形式上劃分國用與軍用之始。漢初，強調(diào)皇室財政不得挪用國家財政收入，使秦創(chuàng)設(shè)的皇室與國用經(jīng)費分離制度，在思想原則上得到確認(rèn)。收支平衡是財政管理的永恒主題。西周以來，理論上“量入為出”是不可違的最高準(zhǔn)則。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，“量出制入”開始出現(xiàn)。如漢初“量吏祿，度官用，以賦于民”。到唐代，楊炎首次提出“凡百役之費，一錢之?dāng)?，先度其?shù)而賦于人，量出以制入”。[6]在奴隸制和封建制社會，政府預(yù)算活動至多只是一種政府財政收支的規(guī)劃或編制技術(shù)，主要是對國家財政收支的粗略估計或記賬，并未形成比較系統(tǒng)完整的財政預(yù)算管理方式和一般性、規(guī)范化的政府預(yù)算制度。[7]

（二）中華人民共和國成立之前的政府預(yù)算制度

1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著帝國主義的侵入，我國淪為半封建半殖民地社會，這時西方理財思想開始逐步輸入。清王朝企圖通過實行“憲政”挽救其垂死的政權(quán)，于是效仿西方進行了“改良”。在1898年的中，康有為提出編制預(yù)算、公開財政，每年的出、入款要分門別類，列為一表，按月刊報。光緒皇帝于1898年實行變法，推行新政，提出“改革財政，編制國家預(yù)算”，這實際上是按照西方的理財模式改革清王朝的財政，但變法夭折，未能實施。由于清政府的腐敗和揮霍無度，國家財政收不抵支，同時還得向外國政府賠款。外國政府要求清王朝公開財政，編制財政收支計劃，迫使清政府不得不編制預(yù)算。1908年（清光緒三十四年），清政府頒布《清理財政章程》，于1910年（宣統(tǒng)二年）起試編國家預(yù)算，由清理財政局主持編制預(yù)算工作。這是我國兩千多年來封建王朝第一次編制國家預(yù)算。先由各省匯報，然后由度支部加以審核，資政院加以修正，奏請施行。當(dāng)時的預(yù)算雖然貌似統(tǒng)一，但實際上由于清政府已搖搖欲墜，各省形成割據(jù)狀態(tài)，財政并未真正統(tǒng)一，僅僅是各省數(shù)字的拼湊而已。1911年發(fā)生辛亥革命，清朝政府滅亡，該預(yù)算沒有實行，只有預(yù)算，沒有決算。雖然如此，它仍不失為我國第一部國家預(yù)算。此后，北洋軍閥政府和國民黨政府也有自己的國家預(yù)算，這屬于半封建、半殖民地性質(zhì)的預(yù)算。到國民黨統(tǒng)治時期，預(yù)算制度已比較完善，中央政府與地方政府收支系統(tǒng)的劃分也比較明確，預(yù)算收支具有相當(dāng)規(guī)模。但國民黨政府的財政收入主要用于軍費支出，赤字?jǐn)?shù)額很大是其特征。[8]

（三）計劃經(jīng)濟體制下的政府預(yù)算制度

（1949—1992年）1949年10月1日中華人民共和國成立后即編制了第一個預(yù)算———1950年財政收支預(yù)算。1949年12月27日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1949年財政決算及1950年財政預(yù)算編制的指示》，規(guī)定政府預(yù)算實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日為一個預(yù)算年度，同時規(guī)定了預(yù)算編制的具體方法和要求。1951年8月，政務(wù)院頒布《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定、執(zhí)行程序，決算的編制與審定程序等。隨著上述預(yù)算法規(guī)的頒布實施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來。在此之后長達(dá)三十多年的時間里，我國政府預(yù)算制度的發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。雖然財政體制經(jīng)歷了多次變化，但政府預(yù)算制度總體而言則保持相對穩(wěn)定。其主要原因在于財政體制的多變性，導(dǎo)致中央與地方政府利益分配關(guān)系長期處于不斷變化當(dāng)中，預(yù)算管理部門的注意力大多集中于上下級政府之間利益分割的互動博弈上，缺乏通過重新構(gòu)建政府預(yù)算運行機制、提高資金使用效益的內(nèi)在激勵機制。另外，從西方國家預(yù)算制度產(chǎn)生和發(fā)展的軌跡可以看出，一個國家預(yù)算管理制度的變遷，更多地是由于對預(yù)算權(quán)的爭奪而使預(yù)算管理制度逐漸完善?！爸挥挟?dāng)民主法治國家和政治文明建設(shè)日臻成熟的時候，（預(yù)算制度）才會引起人們足夠的重視。”[9]在這個階段，我國的預(yù)算制度具有典型的計劃經(jīng)濟特征。預(yù)算管理總體上較為粗放，存在著法制性不強、透明度不高、非規(guī)范化等問題。

（四）轉(zhuǎn)軌時期的政府預(yù)算制度

（1992—1998年）1992年10月，黨的十四大報告將我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)確定為“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，這標(biāo)志著我國的改革開放進入一個新的階段。1991年10月21日國務(wù)院頒布《國家預(yù)算管理條例》，1992年開始實施。以該條例為標(biāo)志，我國的預(yù)算管理制度進入了以中央政府提供預(yù)算管理制度變遷為主要框架的改革階段。這一時期的標(biāo)志性改變就是我國的政府預(yù)算組織形式從單式預(yù)算嘗試轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)式預(yù)算。根據(jù)《國家預(yù)算管理條例》的規(guī)定，從1992年起，我國中央和省一級財政預(yù)算要按復(fù)式預(yù)算編制。1992年，我國初步建立起來的復(fù)式預(yù)算，包括經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩大部分。其收支內(nèi)容是在單式預(yù)算收支等科目基礎(chǔ)上稍作調(diào)整加以劃分，還不夠規(guī)范。1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，指出財稅改革的重點，一是分稅制財政體制改革，二是改革和完善稅收制度，三是改進和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，“建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。1995年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》又進一步明確規(guī)定，中央政府預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制；把政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。但從20世紀(jì)90年代中后期開始，政府則不再明確編制復(fù)式預(yù)算，而以一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算取而代之，使得這三部分預(yù)算收支在形式上既不同于一般意義上的復(fù)式預(yù)算，又不完全等同于普通的單一預(yù)算，有不倫不類之嫌。

（五）1998年至今———公共財政框架下的政府預(yù)算制度改革

1998年以來，隨著公共財政框架構(gòu)建目標(biāo)的確立，我國財政改革開始進入第二個階段，政府預(yù)算制度改革是其中極為重要的一個環(huán)節(jié)。1994年分稅制財政體制改革之后，隨著該制度的不斷調(diào)整和完善，財政收入的不斷增長，預(yù)算管理的著重點逐漸轉(zhuǎn)向如何提高財政資金的使用效率和管理效率方面。在預(yù)算編制的基本組織形式方面，實現(xiàn)了由功能預(yù)算向部門預(yù)算的轉(zhuǎn)變，減少了財政與部門之間的中間環(huán)節(jié)，增強了預(yù)算的合理性和透明度；在預(yù)算編制內(nèi)容方面，實現(xiàn)了由預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”向綜合預(yù)算管理的轉(zhuǎn)變，財政統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外資金安排部門支出，所有預(yù)算單位的部門預(yù)算實現(xiàn)了既能反映一般預(yù)算收支情況，又能反映基金預(yù)算收支情況；在預(yù)算編制方法方面，實現(xiàn)了由增量預(yù)算（基數(shù)加增長）向零基預(yù)算的轉(zhuǎn)變，部門收入預(yù)算根據(jù)國民經(jīng)濟狀況逐項核定，部門支出預(yù)算按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急進行測算安排；在加強預(yù)算控制的基礎(chǔ)上，引入對預(yù)算結(jié)果的績效評價體系并進行了廣泛的試點；在預(yù)算編制形式上，重新闡釋了復(fù)式預(yù)算的構(gòu)成：公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。2013年3月國務(wù)院向全國人民代表大會提交的政府預(yù)算報告包括四本預(yù)算，除了前三本外，首次提交了社會保險基金預(yù)算；在預(yù)算管理機制上，實現(xiàn)了由編制與執(zhí)行一體化管理向編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離的管理機制轉(zhuǎn)變，預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互配合、相互制約，提高了預(yù)算管理的透明度；在財政資金管理上，實現(xiàn)了由分散向集中管理的轉(zhuǎn)變，進一步推進和完善國庫集中收付制度，積極穩(wěn)妥推進政府采購預(yù)算，提高資金的使用效益，在公用經(jīng)費管理方面進一步推廣公務(wù)卡制度，加強“三公”經(jīng)費管理；在預(yù)算透明度方面，進一步加強預(yù)算信息公開，細(xì)化預(yù)算編制，編制老百姓看得懂的預(yù)算；在預(yù)算基礎(chǔ)工作方面，逐步建立了完善的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)了預(yù)算系統(tǒng)的有效銜接。從1999年部門預(yù)算改革到目前，我國在預(yù)算管理領(lǐng)域自上而下地進行了諸多改革，大大提高了中國預(yù)算管理水平，充分建立起一整套現(xiàn)代化預(yù)算管理制度。

三、由中西方政府預(yù)算制度變遷引發(fā)的思考

（一）中西方政府預(yù)算制度產(chǎn)生的原因不同

西方國家，特別是在政府預(yù)算制度最早建立的英國，由于新興資產(chǎn)階級與封建統(tǒng)治階級對稅收和財政支出權(quán)力的爭奪而產(chǎn)生了政府預(yù)算制度，這是新興資產(chǎn)階級強化自身公民主權(quán)的必然要求。在現(xiàn)代公共管理當(dāng)中的解釋應(yīng)用了社會契約理論，即政府與公民之間存在著委托—關(guān)系的社會契約，政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而公民則向國家納稅，因此西方經(jīng)濟學(xué)中將稅收解釋為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的價格。而作為政府公共資金提供者的公民，自然有權(quán)利要求了解政府為什么征這些稅，征了多少，更重要的是，要了解政府是如何花費這些公民繳納的稅收。而政府預(yù)算制度恰恰是監(jiān)督政府財政收支情況的最有效的工具和途徑。英國的移民發(fā)現(xiàn)了美洲大陸而建立了美國，同時也將英國的政府預(yù)算制度也帶到了美國，因此美國建立政府預(yù)算依靠的是憲法的規(guī)定。但是在上百年的政府預(yù)算發(fā)展過程中，政府機構(gòu)與權(quán)力機構(gòu)對預(yù)算權(quán)的爭奪以及對政府與市場關(guān)系的不同認(rèn)識———即政府職能的變化，特別是20世紀(jì)七八十年代新公共管理運動的興起，引發(fā)了美國政府預(yù)算制度的不斷發(fā)展和革新，而且繼英國之后成為西方國家預(yù)算變革的先頭兵。中國的政府預(yù)算制度在古代并不存在，所謂的一些思想和萌芽只是簡單的財政收支活動，直到由于西方國家的強制而編制的第一個所謂的預(yù)算，也只是各省情況的簡單匯總，而且沒有決算。新中國建立后構(gòu)建的預(yù)算制度框架和西方國家存在著根本的不同，主要是服務(wù)于政府管理部門的需要，體現(xiàn)不出公民主權(quán)的社會契約關(guān)系。這些先天不足導(dǎo)致了中國政府預(yù)算制度改革進程的緩慢。隨著公共財政框架體系建設(shè)的不斷完善，公民主權(quán)不斷強化，預(yù)算制度也會隨之進入改革的加速期。

（二）中西方政府預(yù)算制度發(fā)展的基礎(chǔ)不同

當(dāng)現(xiàn)代預(yù)算制度建立之時，西方國家就明確了完整的預(yù)算管理范圍，不存在脫離預(yù)算管理的任何財政資金。一旦在現(xiàn)實經(jīng)濟運行中發(fā)現(xiàn)了某項財政資金沒有處于政府或國會的監(jiān)督之下，立刻要加以修正。如稅式支出，當(dāng)美國財政部部長助理薩瑞發(fā)現(xiàn)有這樣一部分支出，以稅收優(yōu)惠的形式使政府放棄了一部分財政收入，相當(dāng)于政府增加了財政支出，立刻要求將這部分支出也編制到預(yù)算草案當(dāng)中，需要經(jīng)過國會的同意方可執(zhí)行。完整的預(yù)算管理奠定了一個非常重要的基礎(chǔ)：所有的財政資金都是政府的，不是哪個部門的，不存在部門利益之說。新中國建立政府預(yù)算制度后，按部門劃塊管理資金，一些預(yù)算部門有預(yù)算分配權(quán)，還有更多的具有收費權(quán)的行政事業(yè)單位、社會團體將當(dāng)時并沒有納入預(yù)算管理的收費和基金認(rèn)為是部門資金，可以自行安排支出。不完整的預(yù)算管理只能導(dǎo)致一個結(jié)果：所有部門都會將部門自身利益最大化。中國預(yù)算制度改革發(fā)展至今，多項收費和政府性基金已經(jīng)納入到預(yù)算管理，但離真正的“綜合預(yù)算”和“收支脫鉤”仍是任重道遠(yuǎn)，一般認(rèn)為主要癥結(jié)在于部門利益問題。多數(shù)預(yù)算研究者認(rèn)為中國目前預(yù)算制度的邊緣改革已經(jīng)進行完畢，應(yīng)該開始進行核心式改革了，這個核心式改革之一就是部門利益的解決問題。

（三）中西方政府預(yù)算制度改革的選擇不同

自20世紀(jì)七八十年代以來，西方國家展開了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算改革，更加注重預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果考核，放松對預(yù)算投入的控制，如可將當(dāng)年結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)下年使用、編制中長期預(yù)算規(guī)劃等，取得了顯著的成果。中國目前實行的仍然是傳統(tǒng)的控制導(dǎo)向型預(yù)算，許多人建議也要將預(yù)算管理重點也從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和成果。根據(jù)中國的實際預(yù)算管理水平并不適合實行產(chǎn)出和成果導(dǎo)向型預(yù)算管理模式。從西方預(yù)算制度變革歷程可以看出，以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的預(yù)算改革是在西方國家預(yù)算投入控制管理模式、預(yù)算監(jiān)督機制、各政府部門的“遵從規(guī)則的文化”都較為完善的基礎(chǔ)上進行的，而且西方國家的預(yù)算技術(shù)比較先進，有能力順利地實施以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的預(yù)算管理。而中國當(dāng)前仍處于加強預(yù)算控制的初步階段，政府部門還尚未形成“遵從規(guī)則”的文化，預(yù)算透明度有待于進一步提高、預(yù)算約束力較弱，違反預(yù)算合規(guī)性的現(xiàn)象仍然存在，另外政府預(yù)算法律制度建設(shè)、技術(shù)支撐條件、組織實施及能力建設(shè)尚需完善。在此背景下，如果超越自身預(yù)算管理水平，效仿西方國家以控制產(chǎn)出和成果為重心，放松對具體預(yù)算投入結(jié)構(gòu)、規(guī)模的約束，其后果不但不能有效控制預(yù)算績效，而且還可能會使大量的預(yù)算資金因疏于監(jiān)管而造成浪費。因此，中西方政府預(yù)算改革的選擇是不同的，中國要在進一步加強預(yù)算控制、確保預(yù)算合規(guī)性、增強預(yù)算透明度的基礎(chǔ)上，逐步引入西方國家預(yù)算管理模式，構(gòu)建預(yù)算支出績效評價體系，提高預(yù)算資金的使用效益。

本文作者：崔惠玉武玲玲工作單位：東北財經(jīng)大學(xué)