導(dǎo)語：務(wù)工人員子女教育后續(xù)問題分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]2008年秋，我國政府在農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在城市全面推行義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)政策，外來務(wù)工人員子女在流入地接受義務(wù)教育的問題已經(jīng)基本得到妥善解決，但是外來務(wù)工人員子女教育后續(xù)問題又接踵而至。外來務(wù)工人員子女教育該由誰來管、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)究竟該由誰來埋單、流入地與流出地怎么銜接、外來務(wù)工人員子女學(xué)籍及隊(duì)(團(tuán))籍怎樣管理以及如何防止外來務(wù)工人員子女在教育過程中遭受隱性排斥，這都是外來務(wù)工人員子女教育中不容忽視的問題。

[關(guān)鍵詞]外來務(wù)工人員子女；義務(wù)教育；教育政策

2008年秋，我國政府在農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在城市全面推行義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)政策，外來務(wù)工人員子女在流入地接受義務(wù)教育的問題已經(jīng)基本得到妥善解決；但是外來務(wù)工人員子女教育后續(xù)問題又接踵而至。如何解決好這些問題已經(jīng)成為我國基礎(chǔ)教育面臨的重大課題。天津教育科學(xué)研究院為此專門成立了課題組對外來務(wù)工人員子女教育后續(xù)問題進(jìn)行了專門的調(diào)查研究。

一、外來務(wù)工人員子女教育該由誰來管

(一)政策的缺失及問題

我國政府針對外來務(wù)工人員子女教育主要采取“兩個(gè)為主”政策：“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主?！边@一政策問題在于：一是與就近入學(xué)政策相矛盾。2006年6月修訂的《義務(wù)教育法》第12條明確規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！薄案改富蛘咂渌ǘūO(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。”這就標(biāo)志著對戶籍地政府而言，承擔(dān)戶籍所在地適齡兒童少年義務(wù)教育的管理責(zé)任是責(zé)無旁貸的，但對于非戶籍人口子女因?yàn)槠鋺艏辉诹魅氲卣茌牱秶畠?nèi)，加之《義務(wù)教育法》沒有對流出地政府的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)際上，這就代表著流出地政府對外出務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育沒有責(zé)任。

二是與以縣為主的管理體制相矛盾。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》第7條指出：“義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管理的體制?！倍皟蓚€(gè)為主”政策事實(shí)上是由中央政府出面將流出地政府的義務(wù)教育責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至流入地政府的身上。這種管理體制最終導(dǎo)致了流出地政府無任何責(zé)任，而流入地政府消極落實(shí)中央政策的問題。

此外，國家統(tǒng)計(jì)局在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，將外來務(wù)工人員子女列為流動人口，而不屬于戶籍人口數(shù)；教育部門對入學(xué)率、鞏固率或保留率的統(tǒng)計(jì)也以戶籍人口為統(tǒng)計(jì)口徑。這就造成了一些地區(qū)特別是外來務(wù)工人員子女較多的地區(qū)可以不把外來務(wù)工人員子女教育作為重要工作加以解決的問題。

(二)政策建議

從短期來看，我們可以從以下幾方面著手。第一，將“兩個(gè)為主”具體化，進(jìn)一步明確中央政府以及流入地政府與流出地政府各自的責(zé)任，形成良性的外來務(wù)工人員子女教育協(xié)作機(jī)制。第二，在教育管理部門成立專門的外來務(wù)工人員教育管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)加強(qiáng)與公安、財(cái)政、勞動保障等機(jī)構(gòu)的溝通，從宏觀上把握外來務(wù)工人員子女的數(shù)量、流動情況、教育的需求等，解決外來務(wù)工人員子女教育中遇到的一些問題。例如：張家港市教育局就成立了一個(gè)專門對外來務(wù)工人員子女教育進(jìn)行協(xié)調(diào)管理的科室，按照“挖掘潛力，積極吸納，平等對待，熱情服務(wù)”的原則，以超常規(guī)的熱情、超常規(guī)的努力、超常規(guī)的舉措，確保外來務(wù)工人員子女教育工作真正得到落實(shí)。第三，修改義務(wù)教育法，改依戶籍地就近入學(xué)為依居住地就近入學(xué)。第四，國家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)該改變統(tǒng)計(jì)口徑，將以戶籍人口作為統(tǒng)計(jì)口徑改為以常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，以引起流入地政府對外來務(wù)工人員子女教育的重視。第五，開展強(qiáng)有力的外來務(wù)工人員子女教育情況專項(xiàng)督導(dǎo)，全力促進(jìn)外來務(wù)工人員子女能夠接受平等的教育。

從長遠(yuǎn)來看，國家要徹底消除二元戶籍制度，逐漸將農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口、本地戶口與非本地戶口的界限消除，建立全國統(tǒng)一的一元化的戶籍管理制度。

二、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)究竟該由誰來埋單

(一)政策的缺失及問題

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題政策方面的缺失主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

一是義務(wù)教育投入體制自身存在矛盾。從現(xiàn)有體制來看，這種義務(wù)教育投入體制其實(shí)是由中央政府出面，把流出地政府對其戶籍人口適齡子女接受義務(wù)教育投入的責(zé)任轉(zhuǎn)移到流入地政府身上。同時(shí)，中央政府又將自身應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支付給流出地政府，凸顯出財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對稱性。在教育投入大為增加卻沒能獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臈l件下，流入地政府只能夠采取消極抵制的舉措。

二是對于戶籍地(流出地)政府而言，承擔(dān)適齡兒童少年義務(wù)教育的投入責(zé)任具有“屬地問責(zé)”的強(qiáng)制性質(zhì)，但是流出地政府則視流出的兒童少年為“潑出去的水”，根本不愿意再承擔(dān)任何經(jīng)費(fèi)投入和管理責(zé)任。流出地政府因此既得到了國家應(yīng)該承擔(dān)的外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，又被“豁免”了對流出兒童的義務(wù)教育責(zé)任，自然樂得逍遙。對于流入地政府而言，對外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育雖有一定的責(zé)任，但是由于外來務(wù)工人員子女屬于“非戶籍人口”，因此流人地政府往往把接納非戶籍學(xué)生入學(xué)視為一種“額外負(fù)擔(dān)”。加之，由于外來務(wù)工人員子女的持續(xù)快速增長，若嚴(yán)格按照現(xiàn)有的義務(wù)教育投入機(jī)制解決外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育問題，流入地政府就會普遍面臨巨大困難，如財(cái)政壓力巨大、教育用地緊張、學(xué)校校舍不足、教師資源短缺等。流入地政府面對這些困難，雖然心有不甘但也只能“消極抵抗”。

從地方政府的角度看，流出地政府認(rèn)為：外來務(wù)工人員為流入地建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，提供了財(cái)政稅收，其子女理應(yīng)享有與流入城市市民子女同等的受教育權(quán)利，享有平等的受教育機(jī)會。流人地政府則認(rèn)為：外來務(wù)工人員雖然為本地發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，提供了財(cái)政稅收，但是由于大量外來務(wù)工人員子女進(jìn)入本地學(xué)校就讀，需要為外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育支付巨額費(fèi)用，給本地財(cái)政帶來了巨大的財(cái)政壓力。這些費(fèi)用包括：學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)、教職工編制增加經(jīng)費(fèi)、教職工工資經(jīng)費(fèi)、學(xué)校建設(shè)經(jīng)費(fèi)等。因此，流入地政府教育投入的積極性不高?，F(xiàn)行的義務(wù)教育投入體制已經(jīng)造成了“流人地政府外來務(wù)工人員子女越多，地方政府財(cái)政壓力越大”的情況。

(二)政策建議

從短期來看，第一，政府要將“兩個(gè)為主”具體化，明確規(guī)定流入地政府與流出地政府在外來務(wù)工人員子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中的合理比例。其中，至少流出地政府應(yīng)該將國家支付流出人員子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)拿出來，實(shí)現(xiàn)學(xué)生在哪里就讀，就在哪里享受國家給予自己的相應(yīng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的流入地與流出地政府的合作機(jī)制。第二，實(shí)行義務(wù)教育卡或義務(wù)教育券制度。即將國家和各級政府應(yīng)該支付給每個(gè)外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由流出地政府按生均經(jīng)費(fèi)直接分配給每位適齡兒童，并以義務(wù)教育卡或義務(wù)教育券的形式發(fā)放。外來務(wù)工人員子女到哪個(gè)學(xué)校就讀，就由這所學(xué)校憑義務(wù)教育卡或義務(wù)教育券到有關(guān)金融部門兌付為本校教育經(jīng)費(fèi)。第三，實(shí)行以外來務(wù)工人員子女義務(wù)教育為導(dǎo)向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府必須在全國范圍內(nèi)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，一是根據(jù)各地區(qū)外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付；二是加強(qiáng)教育審計(jì)力度，保證專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金能夠做到?？顚Ｓ谩５谒?，國家可以考慮設(shè)立外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育專項(xiàng)基金，對流人地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼；或者通過發(fā)行教育彩票，將所得收入用于支持流人地政府更好地實(shí)施外來務(wù)工人員子女義務(wù)教育。第五，建立外來務(wù)工人員子女教育救助基金，幫助這個(gè)越來越龐大的弱勢群體，以使之有更多的機(jī)會享受優(yōu)質(zhì)的教育資源，逐步縮小本地居民子女與外來務(wù)工人員子女接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的差距。

從長遠(yuǎn)看，一方面，國家可以建立中國教育銀行?？傂性O(shè)于北京，隸屬教育部與人民銀行，各省市自治區(qū)設(shè)立分行，各區(qū)縣設(shè)立支行。其主要負(fù)責(zé)對教育經(jīng)費(fèi)，尤其是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的收支掌控。另一方面，建立由國家統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，形成中央政府埋單，地方政府管理的新機(jī)制，依據(jù)實(shí)際就讀人數(shù)，劃撥經(jīng)費(fèi)。再者，建立以納稅人身份為基礎(chǔ)的免費(fèi)享受義務(wù)教育權(quán)利的體制，實(shí)現(xiàn)外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育在機(jī)會、過程與結(jié)果上的真正均等。三、流入地與流出地教育怎么銜接

(一)政策的缺失及問題

一是目前我國實(shí)施的新課程改革加大了外來務(wù)工人員子女在接受流人地與流出地義務(wù)教育時(shí)教材對接的難度。這就在無形中加大了外來務(wù)工人員子女適應(yīng)流入地或流出地教育的難度。

二是外來務(wù)工人員子女在接受完流入地義務(wù)教育后，高中階段教育必須回原籍就讀的問題。回原籍，學(xué)的與考的都不一樣；不回原籍，外來務(wù)工人員子女將面臨高額的擇校費(fèi)、借讀費(fèi)。即便如此，在高考逐漸實(shí)現(xiàn)各省市自治區(qū)自主命題、嚴(yán)打高考移民、大學(xué)錄取新生存在區(qū)域差異的情況下，外來務(wù)工人員子女仍面臨著十分艱難的選擇。同時(shí)，流入地政府也面臨十分棘手的問題：允許外來務(wù)工人員子女在本地接受高中階段教育，參加高考，勢必形成高考移民潮；不允許，又將導(dǎo)致大批接受完義務(wù)教育的外來務(wù)工人員子女滯留本市，加大就業(yè)壓力，或?qū)е麓笈鈦韯?wù)工人員子女回流，形成新的留守兒童大軍。

(二)政策建議

從短期來看，第一，建議有條件的流入地政府向外來務(wù)工人員子女敞開高中階段職業(yè)教育的大門，允許外來務(wù)工人員子女報(bào)考中等職業(yè)學(xué)校。第二，建議可在四個(gè)直轄市及外來務(wù)工人員子女流入較多的地區(qū)率先實(shí)行外來務(wù)工人員子女可在流入地參加春季高考的試驗(yàn)，允許外來務(wù)工人員子女在流入地參加春季高考，報(bào)考流入地高職。第三，在過渡階段，暫時(shí)可以實(shí)行雙重高考制度，即可以由流入地考試部門單獨(dú)組織外來務(wù)工人員子女在流人地參加高考，但用的考卷是全國統(tǒng)一的考卷或流出地的考卷，考完后由流出地組織錄取工作。

長遠(yuǎn)來看，一方面，國家可以建立中國考試院。除了具體統(tǒng)籌負(fù)責(zé)各級各類考試外，我國可以模仿西方的水平考試(例如托福、雅思、GRE)，加大對基礎(chǔ)教育階段水平考試研究的力度，逐漸建成基礎(chǔ)教育階段各個(gè)年級的水平考試庫。這樣既可以解決教材不一問題，又會解決在此地學(xué)習(xí)也能在彼地參加考試的問題。另一方面，伴隨著高等教育普及化、二元戶籍制度的打破、區(qū)域教育差異的縮小等，逐漸實(shí)現(xiàn)外來務(wù)工人員子女有權(quán)利在流入地或納稅地上高中、考大學(xué)的目標(biāo)。

四、外來務(wù)工人員子女學(xué)籍及隊(duì)(團(tuán))籍如何管理

(一)政策的缺失及問題

政策的缺失問題表現(xiàn)在以下兩方面。一是缺乏必要的統(tǒng)一的外來務(wù)工人員子女學(xué)籍與隊(duì)(團(tuán))籍管理規(guī)定，這就使外來務(wù)工人員子女的學(xué)籍與隊(duì)(團(tuán))籍管理處于無序狀態(tài)。各有各的章程，各有各的管法，各有各的規(guī)定。二是流入地的學(xué)籍與隊(duì)(團(tuán))籍管理難以實(shí)現(xiàn)無縫對接，常常是項(xiàng)目不一，條目不一，這些都亟待進(jìn)行統(tǒng)一管理。

(二)政策建議

一方面，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)籍與隊(duì)(團(tuán))籍管理卡，實(shí)現(xiàn)在中華人民共和國范圍內(nèi)義務(wù)教育學(xué)籍管理卡與隊(duì)(團(tuán))籍管理卡的完全統(tǒng)一。另一方面，建立國家統(tǒng)一的義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)籍與隊(duì)(團(tuán))籍管理網(wǎng)站。為每一位適齡兒童建立專一的、規(guī)范的、統(tǒng)一的學(xué)籍與隊(duì)(團(tuán))籍電子卡，將所有學(xué)生的基本情況、學(xué)習(xí)情況、入隊(duì)及入團(tuán)情況等統(tǒng)一登記、統(tǒng)一管理，做到全國一盤棋。

五、如何防止外來務(wù)工人員子女在教育過程中遭受隱性排斥

(一)政策的缺失及問題

目前，伴隨著各項(xiàng)外來務(wù)工人員子女教育政策的頒布與實(shí)施，更深層次的隱性排斥問題日益彰顯。例如，許多流入地重點(diǎn)學(xué)校不把外來務(wù)工人員子女納入招收范圍；外來務(wù)工人員子女上學(xué)的身份大多被界定為借讀；設(shè)置專門面向外來務(wù)工人員子女的學(xué)校；為外來務(wù)工人員單獨(dú)編班；不單獨(dú)編班而單獨(dú)編組；在排座位、評獎(jiǎng)、評優(yōu)、考試競賽、文體活動、入隊(duì)入團(tuán)等方面存在歧視。

此外，各地推行新課程改革，出現(xiàn)了教材不一、教學(xué)進(jìn)度不同與教材難度差異等現(xiàn)象。這給外來務(wù)工人員子女帶來了教材適應(yīng)上的困難，進(jìn)而造成課程歧視。加之，外來務(wù)工人員子女大多學(xué)習(xí)基礎(chǔ)較差，家長文化程度較低，也使之遭到隱性排斥。

(二)政策建議

第一，出臺相關(guān)政策，明確規(guī)定禁止針對外來務(wù)工人員子女教育的各種歧視政策與做法，以保證外來務(wù)工人員子女能夠在學(xué)校內(nèi)享受到平等、無差別、無歧視的教育。

第二，實(shí)施全納教育。全納教育是在聯(lián)合國教科文組織的倡導(dǎo)與推動下逐漸發(fā)展起來的全新的教育理念，主要強(qiáng)調(diào)五大原則：每個(gè)人都擁有受教育的基本權(quán)利；每個(gè)人都有其獨(dú)特的特性、興趣、能力和學(xué)習(xí)需要；教育必須考慮到這些特性和學(xué)習(xí)的廣泛差異；學(xué)校要滿足有特殊教育需要的兒童；學(xué)校要接納所有兒童，反對歧視?；诖耍骷壵急仨毐Ｕ贤鈦韯?wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育，任何學(xué)校都必須平等接收外來務(wù)工人員子女就讀。

此外，近期外來務(wù)工人員子女教育又出現(xiàn)了三個(gè)新問題。一是由子女隨外來務(wù)工人員遷移向外來務(wù)工人員隨子女遷移問題。即為了使子女接受更好的教育，哪里教育優(yōu)質(zhì)，外來務(wù)工人員就到哪里務(wù)工的情況。二是外來務(wù)工人員子女教育黑中介問題。即有一些外來務(wù)工人員專門通過幫外來務(wù)工人員或老鄉(xiāng)的子女辦證，來助其子女在教育發(fā)達(dá)城市入學(xué)，并從中漁利。這一現(xiàn)象為順利解決外來務(wù)工人員子女入學(xué)罩上了又一層陰影。因此，流入地政府必須加強(qiáng)管理，使真正的外來務(wù)工人員子女可以順利入學(xué)，同時(shí)又制止非外來務(wù)工人員子女違規(guī)入學(xué)。三是金融風(fēng)暴的沖擊令許多外來務(wù)工人員返回流出地。這一方面導(dǎo)致了有些流人地學(xué)校因外來務(wù)工人員子女大量流走而出現(xiàn)教室、教師過?，F(xiàn)象；另一方面則導(dǎo)致流出地學(xué)校人滿為患。

外來務(wù)工人員子女教育關(guān)鍵問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了教育的范疇，它與城市管理、戶籍制度、稅收政策、公民權(quán)利等一系列社會、政治、經(jīng)濟(jì)問題緊密聯(lián)系在一起。只有多方聯(lián)動，才有可能徹底解決外來務(wù)工人員子女教育問題。

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