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[摘要]通過對我國農(nóng)村義務教育基本建設經(jīng)費供給的歷史回顧及對當前學校辦學條件總體狀況和基本建設經(jīng)費保障情況的考察可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段義務教育學校辦學條件差異大，公共教育資源分布不均衡，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村義務教育基本建設經(jīng)費保障水平不高，無法適應教育均衡發(fā)展的需要。目前我國的義務教育學?；窘ㄔO應該適時進入標準化、一致化階段。應繼續(xù)強調(diào)以科學發(fā)展觀統(tǒng)領事業(yè)全局，充分調(diào)動地方的能動性和創(chuàng)造性，推進全國范圍的學校標準化建設，探索新的教育融資模式，增加教育經(jīng)費供給，提高教育籌資及經(jīng)費管理、使用的規(guī)范化水平，通過實現(xiàn)學校辦學條件均等化，改變義務教育的面貌。

[關鍵詞]農(nóng)村義務教育；辦學條件；基本建設經(jīng)費保障；學校標準化建設

義務教育經(jīng)費從支出來看，通常劃分為經(jīng)常性支出和資本性支出兩個大的范疇。進行這種劃分之所以必要是因為前者通常是在一個會計年度內(nèi)穩(wěn)定地、反復地出現(xiàn)，而后者往往是一次性投入而可以使用經(jīng)年（跨若干會計年度）。在我國，前者稱為事業(yè)性支出，對應的是“教育事業(yè)費”，包括“人員性經(jīng)費”和“公用經(jīng)費”兩大子項目；后者稱為“基本建設支出”，不只是土建支出，也包含大型（5萬元以上）儀器設備的購置費用，對應的科目是“基建費”?；ㄖС鲂纬蓪W校辦學的基本條件，事業(yè)性支出保證學校的日常運行。我國自本世紀以來，以中央政府為主導進行了一系列旨在提高農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障水平的重要改革。從實現(xiàn)經(jīng)費保障的效果來看，“以縣為主”改革提高了教育事業(yè)費中的人員性經(jīng)費（主要是教師工資）的保障程度，大規(guī)模、長時間拖欠教師工資的現(xiàn)象已基本杜絕；自2006年以來進行的“農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制”改革（以下簡稱“新機制”）則在保障公用經(jīng)費方面有突出作用。但義務教育階段特別是農(nóng)村中小學的基本建設經(jīng)費保障機制尚未確立（“新機制”只是試圖建立校舍維修改造的“長效保障機制”）。本篇文章是利用已有的研究文獻和作者的第一手資料，對建立農(nóng)村中小學基本建設經(jīng)費保障機制的必要性和現(xiàn)實途徑的分析和探討。

一、農(nóng)村中小學基本建設經(jīng)費供給的歷史回顧

通過文獻研究發(fā)現(xiàn)，自改革開放以來我國農(nóng)村中小學基本建設供給經(jīng)費大致走過了幾個階段：

第一階段是前“普九”階段，這一階段學校基本經(jīng)費供給的主要特征是低標準、分散供給、財政支持和保障比較薄弱。中共中央、國務院1980年《關于普及小學教育若干問題的決定》，對農(nóng)村小學希望“用兩三年或稍長一些的時間，做到‘校校無危房。班班有教室，學生人人有課桌椅’”[1]，所謂“一無兩有”，即是當時“低標準”的學?；窘ㄔO的寫照。有很多農(nóng)村小學是利用祠堂廟宇和老舊的集體房屋開班辦學，新建校舍資金和校舍維修改造也大多無單一的穩(wěn)定的資金來源。80年代初普遍開始集資辦學，[2]80年代中期以后各地普遍開征了“農(nóng)村教育費附加”，此二者是這一階段農(nóng)村中小學基本建設經(jīng)費的重要來源。沈百福在1996年對湖北省1982年至1993年的教育集資進行了統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)在此時期預算外教育經(jīng)費收入增長速度大大超過預算內(nèi)經(jīng)費，其中各級政府用于教育的稅費（主要是農(nóng)村教育費附加和城市教育費附加）和教育集資的增長極其顯著，分別增長了約30倍和25倍。捐、集資占教育總收入的比重在此階段有兩次巨大波動，一次是從1982年的2%提高到1984年的21.88%（1983年提高到了11.89%），再降低到1987年的7.6%；第二次是從1988年的8.4%，提高到1991年的14.03%（連續(xù)三年超過12%），再降到1993年的7.84%。從歷史文獻也可以看出這一階段農(nóng)村鄉(xiāng)民集資、投工投料對學?；窘ㄔO的重要性。[3]

第二階段是“普九”建設階段。在中西部一些地區(qū)一直延續(xù)至今。這一階段的主要特征是標準提高，全面動員、相對集中投入，政府間轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮了重要作用。從90年代中前期開始，全國多數(shù)地方進行了“普九”工作。這一時期的建設主要是為了實現(xiàn)多數(shù)人入學，也要達到“普九”驗收的基礎設施標準，因此建設和配備的標準得到提高。各地為實現(xiàn)“普九”進行了全面的經(jīng)費動員（包括舉債）。以中央為主導的一批義務教育轉(zhuǎn)移支付工程提供了大量基本建設資金。由我國政府統(tǒng)借統(tǒng)還的四期世界銀行貸款項目及其他借款、贈款項目也主要投向于土建和圖書、設施及設備的配備。預算外的收入來源仍然扮演重要角色。農(nóng)村教育費附加已成為僅次于財政預算內(nèi)資金（在90年代95%以上為人員性經(jīng)費）的第二大穩(wěn)定收入來源?！俺燥埧繃?，事業(yè)靠附加”，農(nóng)村教育費附加占到了農(nóng)村學校經(jīng)費收入的約五分之一。[4]為“普九”進行社會捐、集資，投入學?；窘ㄔO自90年代中后期又形成了一個新波峰。(注：①詳見丁延慶美國哥倫比亞大學博士學位論文EqualitiesandEquitiesinCompulsoryEducationinChina的第三章、第四章（2005年2月）。)毋庸置疑，“普九”及其驗收活動對農(nóng)村學校辦學條件的改善起到了極其重要的作用，但這一時期的大范圍的集中的基礎設施建設也遺留了嚴重的問題。其中比較突出的是債務問題。目前全國范圍內(nèi)對義務教育階段的負債尚無足夠詳盡和翔實的統(tǒng)計，但可以肯定的是，教育負債數(shù)額巨大，對教育事業(yè)的影響嚴重并日益凸顯。[5]義務教育階段的負債很多是“普九”期間的基本建設負債。[6]本世紀初的農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加（很多地方的計劃償債來源），使學校債務問題又變得突出。

第三階段是后“普九”階段，主要特征是以地方財政為主分散供給。近年中國義務教育財政最重要的變化即是政府對義務教育開始負起投入全責。農(nóng)村中小學基本建設的經(jīng)費供給，除一些正在實現(xiàn)“普九”地區(qū)外，已較少通過汲取預算外資源來進行。實行“以縣為主”之后農(nóng)村中小學的學?；窘ㄔO開始進入地方的經(jīng)常性財政預算。[7]這一階段很多地方進行了以提高辦學的規(guī)模效益、提高教育質(zhì)量、改善不均衡狀況為主要目的的新一輪學校布局調(diào)整，學校標準化建設初見端倪。很多地方已經(jīng)完成（如北京市、上海市）、正在實施（如成都市、昆明市、河北省）或開始啟動（如長沙市、河南省、重慶市）“農(nóng)村中小學標準化建設工程”，或者類似于此的建設工程，對農(nóng)村中小學進行參照國家和省頒標準的，或城鄉(xiāng)一致性的建設和配備。2006年春季學期開始的“新機制”改革也在嘗試建立農(nóng)村校舍維修改造的長效機制，在中西部地區(qū)中央和地方共擔校舍維修改造專項資金（分擔比例為5：5）。表1是2007年5-6月北京大學中國教育財政科學研究所承接的國家財政部關于“新機制”調(diào)研課題的中部和東部公辦學校樣本自1997年以來和自2003年以來基本建設經(jīng)費的來源構(gòu)成情況（小學情況，三類學校有效樣本數(shù)分別為18、49、36）：

可以看出自2003年以來，學校自籌和其他來源的基本建設經(jīng)費比例降低，而縣級及以上政府撥款所占比例提高。

二、我國當前義務教育學校辦學條件現(xiàn)狀和農(nóng)村中小學基本建設經(jīng)費保障情況

由于學校辦學條件和裝備涉及內(nèi)容繁多，數(shù)據(jù)不完備；具有相同數(shù)量類型的建筑和物品價值差別也可以很大，因此進行統(tǒng)計分析的難度大，特別是對具有全國代表性的樣本進行的統(tǒng)計分析更是鮮見。郭志成曾利用1999-2003年全國和部分省、市的統(tǒng)計年鑒和年報資料對全國和不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)的辦學條件、裝備進行過簡單描述性統(tǒng)計。郭的研究計算結(jié)果中：參與計算2002年生均校舍面積的7個樣本點有4個（分別為安徽和河南的小學、初中）低于“兩基”的國檢標準（小學和初中分別為4.18和5.59平方米），2003年參與計算的8個樣本點，有2個（安徽省的小學、初中）低于國檢標準。建筑質(zhì)量比較的結(jié)果發(fā)現(xiàn)東、中、西部樣本省2003年的危房率差別巨大，最低的北京只有0.26%，最高的云南是15.1%。(注：①本文作者的個案研究也發(fā)現(xiàn)，在中西部地區(qū)農(nóng)村中小學危房仍大量存在。云南省2005年共有中小學校舍建筑約4000萬平方米，其中土木和磚混結(jié)構(gòu)的有大約1200萬平米。這些土木和磚混結(jié)構(gòu)的校舍大多建于90年代中期開始“普九”時期，或在“普九”之前即存在，設計使用年限一般都在10-15年。該省省會城市下轄的一個國家級貧困縣，2003年一期“危房改造工程”結(jié)束，到2006年新增危房就達到了3.1萬平方米。很多“普九”時期集中建設、“跑步上馬”的校舍建筑質(zhì)量很差，預計在未來一段時間，這些建筑將集中轉(zhuǎn)危。)2003年小學、初中生均圖書東部的北京市比中部的河南分別高3.23倍和2.34倍；比西部的云南分別高4.78倍和4.13倍（云南初中低于“兩基”國檢標準超過40%）。而小學生均計算機數(shù)量北京分別是河南和云南的9倍和16.77倍。全國來看，小學的實驗儀器、體育場館、音樂器械和美術(shù)器械的達標率中，只有體育場館的達標率達到了50.2%，其余均不足50%（其中兩項低于40%）；初中實驗儀器達標率達到了70.10%，其余三項均低于60%。[8]表2和表3是上文提到的財政部課題對中部和東部公辦學校樣本的幾項辦學條件指標的統(tǒng)計結(jié)果：

可以看出不同類型學校辦學條件存在差距。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實際上義務教育階段我國的學校分層明顯。在實地考察中不同層屬的學校，其辦學條件差別往往具有直接的視覺沖擊。由于“好學?！保ǘ鄶?shù)是城市學校）經(jīng)?！叭藵M為患”，而“差學校”生源不足，生均指標常常不能同樣敏銳地反映學校辦學條件的巨大差異。這種學校分層的教育公平含義自不待言。[9]

如前所述，已經(jīng)完成“普九”后，學校基本建設經(jīng)費開始轉(zhuǎn)由地方政府為主分散供給。目前中央主導投入的對學校辦學條件進行投入的主要兩個義務教育轉(zhuǎn)移支付工程“農(nóng)村寄宿制學校建設工程”和“農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”都已接近尾聲。而“新機制”是“對中西部地區(qū)，中央根據(jù)農(nóng)村義務教育階段中小學在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，分省（區(qū)、市）測定每年校舍維修改造所需資金”[10]，提供的應該是屬于經(jīng)常性經(jīng)費支出的“修繕費”（公用經(jīng)費支出范疇），數(shù)量不大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除一些因?qū)W校布局調(diào)整力度較大需新建校舍或?qū)W生宿舍，或在同時進行“標準化建設”的地區(qū)，目前多數(shù)地方農(nóng)村學校得到的基本建設經(jīng)費和學校的基本建設支出數(shù)量都很少，占學校收入、支出的比例很低，無法進行較大的建設、改造和裝備更新。在中部和東部兩省的調(diào)查樣本學校，2007年前半年基本建設和大型維修撥款占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立中心小學、村完小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的收入比例分別為6.05%，1.01%和2.53%，比上年均有所下降（以上計算的有效樣本分別為61、51、51個）。個案調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)類似的問題。在東部某省的一個縣級市，近170萬人口，目前每年縣財政的基本建設撥款不到1000萬元，另一個百萬人口以上的區(qū)，每年只有大約100萬（該省的“新機制”校舍維修改造資金由縣級負擔）。2007年9月在西部一個剛實現(xiàn)“普九”的縣隨機抽取兩個農(nóng)村初中發(fā)現(xiàn)，其中一個2007年獲得2萬元基本建設項目經(jīng)費（經(jīng)查是“新機制”的“維修改造資金”），另一所學校沒有得到基本建設項目撥款。據(jù)其中一所學校介紹，該校目前需要修建一個護坡工程，以防止學校所在的山坡滑坡造成危害，但由于不再能通過集資等方式募集到經(jīng)費，此工程（需要大約20萬元）短期內(nèi)無法實施。調(diào)查也了解到，目前教育負債在很多已“普九”地區(qū)仍然在增加。屠彥斌、薛海平在3個縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基建項目都是負債的主要原因，東部的樣本縣的教育負債即主要是在“普九”后形成。徐元明的研究也發(fā)現(xiàn)，近年江蘇省省級主導的旨在改善辦學條件的一系列轉(zhuǎn)移支付工程要求地方配套，而一些地方政府無力配套，于是形成了學校債務。[6]

三、建立農(nóng)村中小學基本建設經(jīng)費保障機制的現(xiàn)實途徑

以上分析可以看出，后“普九”時期我國義務階段的公共教育資源分配仍然不均衡，辦學條件的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、校際差距仍然很大，學校的基本建設財政保障程度較低。縮小這些差距，提高農(nóng)村學校基本建設保障程度，提高義務均衡化水平，是新修訂的《義務教育法》提出的要求。但這一歷史任務是艱巨的。中國的義務教育財政，從追求多數(shù)人入學，逐步發(fā)展到當前的關注不能入學的少數(shù)、追求教育均衡化，必將再走到關注教育產(chǎn)出和“充足”（adequacy）。學校辦學條件的一致化、標準化是必然的走向，在當前也最能體現(xiàn)國家實現(xiàn)教育均衡化、追求教育平等的偉大進程。學校基本建設經(jīng)費供給應該進入一個新的階段，即學校標準化建設階段。實際上學校的標準化建設的完成，也將標志著學?；窘ㄔO長久保障的實現(xiàn)。(注：①調(diào)研中了解到，成都市農(nóng)村中小學標準化建設的論證，部分起因即是發(fā)現(xiàn)了每年對危房改造和校舍維修的大量投入效益很差，“年年排危，年年建設，面貌依舊”。實行標準化建設試圖走出這一怪圈。本文作者之一丁延慶2005年—2007年曾在昆明市掛職擔任教育局副局長兩年，發(fā)起并參與論證了該地的“農(nóng)村中小學標準化建設工程”。經(jīng)測算發(fā)現(xiàn)，完成標準化建設后，二十年內(nèi)可節(jié)省的校舍維修和危房改造資金即相當可觀。此外可有布局調(diào)整效益/規(guī)模效益、資源置換效益、項目的集中實施效益等。)就現(xiàn)階段的農(nóng)村學?；窘ㄔO經(jīng)費供給和保障機制的建立，建議如下：

保護地方政府進行農(nóng)村中小學標準化建設的積極性，積極引導和推動全國范圍內(nèi)以地方政府為主導的農(nóng)村中小學標準化建設。新時期的科學發(fā)展觀無疑給“科教興國”戰(zhàn)略提供了有力的思想武器和強大的現(xiàn)實動力。本世紀初以來，很多地區(qū)的地方政府將農(nóng)村中小學標準化或義務教育的城鄉(xiāng)一致化建設和配備納入政府的工作日程。據(jù)統(tǒng)計，目前全國有大約半數(shù)的省、市、自治區(qū)的全?。ㄊ?、區(qū)）或部分地區(qū)正在進行或準備進行“農(nóng)村中小學標準化建設”，投入巨額資金改善農(nóng)村辦學條件。這些地方有的經(jīng)濟比較發(fā)達，有的位于中西部、經(jīng)濟實力不是很強的地區(qū)（如重慶市、安徽省銅陵市等）。中央對于這些地區(qū)實施這種“民心工程”“德政工程”應大力宣傳，并給以支持（如采取“以獎代補”的方式）。但在操作中應注意避免地方不顧本地實際過度舉債，一哄而上，或不經(jīng)科學論證，倉促上馬，也應注意學校布局調(diào)整力度過大可能造成的問題。

大膽摸索并勇敢嘗試新的教育融資方式，支持農(nóng)村學?；窘ㄔO。很多學者都論述過在我國采取多種教育融資方式的必要性和可行性問題。如劉凱在其學位論文中即對發(fā)行教育國債和教育彩票進行教育融資的可行性進行了論證，他專門研究了“新機制”的設計缺憾，認為高估了中央和省級的財政轉(zhuǎn)移支付能力，因此必須有大量新增教育經(jīng)費才可切實實現(xiàn)保障。[11]從財政學的角度來看，發(fā)行教育國債很適合為“農(nóng)村中小學標準化建設”這類非經(jīng)常性的、需要大規(guī)模資金投入的基本建設工程融資；而教育彩票因有穩(wěn)定的收益，可為學校日常維修改造項目提供中央資金。

規(guī)范和加強城市教育費附加的征收、管理和使用。在很多學者在論述教育經(jīng)費保障問題時都提到了應借鑒國際經(jīng)驗，開征教育稅的問題。[12]而在我國，城市教育費附加實質(zhì)就是“教育稅”。即是“以費代稅”，就存在“征收不能足額，計征不按規(guī)定執(zhí)行，收入被挪用”等問題。[11]但實際上“稅”和“費”均應按法規(guī)嚴格執(zhí)行。我國的教育費附加有明確的計征、管理辦法和使用用途（改善學校辦學條件、支付代課教師工資），而目前我國很多地方的農(nóng)村學校改善辦學條件資金匱乏，農(nóng)村代課教師仍大量存在且薪酬極其微薄，但同時城市教育費附加不能足額征收或全部用于教育，這是亟待解決的問題。在東部某省兩縣級地區(qū)調(diào)研中，當?shù)亟逃姓块T提供的資料顯示，這兩個地方實征的城市教育費附加用于教育的比例分別為47%和60%，僅此一項減少的可用于改善辦學條件的資金即超過了目前兩地縣級財政預算內(nèi)的學?；窘ㄔO經(jīng)費總額。

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