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社區(qū)作為基層治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，在我國(guó)被廣泛討論是21世紀(jì)以后，按照2000年出臺(tái)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》規(guī)定，“社區(qū)”是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。從空間范疇看，城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。近年來，社區(qū)治理作為一個(gè)新的話題不斷被推向討論熱潮，并且我國(guó)也相繼出現(xiàn)一系列社區(qū)治理的成果。2020年，全國(guó)的社區(qū)治理既有受疫情影響展現(xiàn)出和往年不同的防控特點(diǎn)，又圍繞“以人民為中心”，和往年社區(qū)治理一樣繼續(xù)深入開展各項(xiàng)惠民服務(wù)。春節(jié)至今，作為國(guó)家治理體系的最基層的社區(qū)，在本次抗擊肺炎疫情的過程中發(fā)揮了強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)和管理服務(wù)作用。同時(shí)，伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了根本變化，人們更加關(guān)注居住需求，更加注重社區(qū)生活的歸屬感與幸福感，對(duì)社區(qū)治理有了更高的要求。筆者在此，主要論述與物業(yè)管理行業(yè)相關(guān)內(nèi)容。

一、筑牢社區(qū)疫情防控陣地

2020年初，全國(guó)進(jìn)入抗擊疫情蔓延的應(yīng)急狀態(tài)后，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。把社區(qū)這道防線守住，就能有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)組織及其社區(qū)工作者、志愿者始終堅(jiān)守在一線陣地，成為社區(qū)疫情防控的最美逆行者和最美守護(hù)者。除此之外，大量物業(yè)服務(wù)企業(yè)特別是城市小區(qū)的物業(yè)公司員工，堅(jiān)守工作崗位，發(fā)揮了“補(bǔ)短板、堵漏洞”控制疫情蔓延、促進(jìn)基層社區(qū)穩(wěn)定的作用，為實(shí)施社區(qū)管控、保障居民生活正常運(yùn)行、構(gòu)建公共衛(wèi)生體系保障人民健康發(fā)揮了巨大的作用。為切實(shí)做好疫情防控工作，各地物業(yè)主管行政部門相關(guān)通知，各地物業(yè)管理協(xié)會(huì)發(fā)起相關(guān)倡議，各地物業(yè)服務(wù)企業(yè)采取相應(yīng)措施，切實(shí)做好疫情防控工作。大大小小的物業(yè)管理有限公司嚴(yán)格按照省、市、區(qū)、街道以及上級(jí)單位的部署要求，制定了嚴(yán)格的防疫相關(guān)方案，確保防控工作科學(xué)、系統(tǒng)、高效，科學(xué)防控、嚴(yán)格組織、認(rèn)真排查、切實(shí)做好防范隔離工作；企業(yè)員工放棄休息，在做好常規(guī)工作的同時(shí)，其他一切圍繞“戰(zhàn)役”展開，投入大量人力物力防止疫情擴(kuò)散。加強(qiáng)門崗特殊管理管控，消殺任務(wù)很重，配合社區(qū)做好居家隔離戶的生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)，配合社區(qū)做好人員信息登記、數(shù)據(jù)核對(duì)核實(shí)，秩序維護(hù)人員晝夜加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出人員的檢查，增加對(duì)人員體溫的檢測(cè)，阻止無關(guān)人員的進(jìn)入；保潔人員提高了清掃頻次，增加了消殺工作；工程維護(hù)人員加強(qiáng)了設(shè)施設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)，以實(shí)現(xiàn)小區(qū)封閉管理抗擊疫情的需要。此次疫情，大多數(shù)物業(yè)采取一切可以采取的措施，積極履行社會(huì)責(zé)任，走在前列、干在實(shí)處，堅(jiān)決打好打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。物業(yè)從防疫一線到復(fù)工準(zhǔn)備，經(jīng)科學(xué)分析、精準(zhǔn)施策，全方位、全覆蓋采取高效應(yīng)對(duì)措施，群防群控，以必勝的信心和無畏的勇氣，打好這場(chǎng)沒有硝煙的疫情防控綜合戰(zhàn)。在疫情嚴(yán)重和人口密度大的武漢、北京、上海、深圳等城市的許多小區(qū)，保利物業(yè)、萬科物業(yè)、碧桂園物業(yè)等國(guó)內(nèi)大型物業(yè)企業(yè)及中小型物業(yè)公司克服節(jié)假日期間員工人力不足、防疫物資短缺等困難，堅(jiān)守在小區(qū)疫情防控第一線，有力地阻擊了疫情的發(fā)展。為應(yīng)對(duì)未來社區(qū)公共安全危機(jī)，需從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善社區(qū)重大疫情防控舉措，完善社區(qū)多主體治理體系，物業(yè)注重與街道、社區(qū)的及時(shí)溝通，分工合作，共同構(gòu)建防疫的最后一道防線；明確物業(yè)管理行業(yè)在社區(qū)治理體系中的角色、權(quán)責(zé)，為物業(yè)服務(wù)企業(yè)及其他物業(yè)管理主體提供應(yīng)急物資或者防疫物資采購(gòu)渠道，向物業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)或社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)，或納入直接配送體系，保證住宅小區(qū)的應(yīng)急物資。

二、《民法典》出臺(tái)，對(duì)物業(yè)管理有所突破

2020年《民法典》頒布，對(duì)物業(yè)管理最大的突破在于：物權(quán)、合同，明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，明確了物業(yè)服務(wù)合同的內(nèi)容和形式。對(duì)于物業(yè)企業(yè)來說亮點(diǎn)體現(xiàn)在《民法典》不僅增設(shè)物業(yè)服務(wù)合同專章，明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，還在物權(quán)篇與侵權(quán)責(zé)任篇中規(guī)定了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的責(zé)任。尤其是為了保障人民群眾“頭頂上的安全”，《民法典》進(jìn)一步完善了高空拋物墜物的責(zé)任規(guī)則，禁止從建筑物中拋擲物品。在原有規(guī)定基礎(chǔ)上，除了強(qiáng)調(diào)公安等機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)調(diào)查，查清責(zé)任人外，規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)等建筑物管理人應(yīng)當(dāng)采取必要的安全保障措施以防止此類行為的發(fā)生，否則需承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。現(xiàn)在各個(gè)住宅項(xiàng)目安裝高空拋物攝像頭是非常有必要的，滿足條款中所說的“必要的安全保障措施”?！睹穹ǖ洹逢P(guān)于物業(yè)管理方面的法律條文部分取自《物業(yè)管理?xiàng)l例》（2018）及《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007）卻又進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)原條款做了一定程度的更改和細(xì)化，可謂青出于藍(lán)而勝于藍(lán)。關(guān)于防止高空拋物，有爭(zhēng)議的是物業(yè)服務(wù)企業(yè)在物業(yè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行服務(wù)的時(shí)候肯定要提供安全保障，它有這方面的職責(zé)，但是這個(gè)職責(zé)是無限度的嗎？它比公共安全部門的職責(zé)和權(quán)力還大？它能做到杜絕高空拋物的發(fā)生嗎？值得探討的是立法上需要考慮物業(yè)管理服務(wù)的特點(diǎn)，明確其本身的功能定位，可以做什么。除此之外，《民法典》合同編把物業(yè)服務(wù)合同作為一個(gè)有名合同第一次提出來是一件好事，對(duì)行業(yè)規(guī)范是一個(gè)很重要的事件。但是，物業(yè)服務(wù)合同和一般民事合同有所不同，其在《民法典》里沒有明確體現(xiàn)對(duì)合同履行抗辯權(quán)。

三、一系列地方《物業(yè)管理?xiàng)l例》相繼出臺(tái)

自2003年全國(guó)性的《物業(yè)管理?xiàng)l例》頒布并多次修訂，針對(duì)各地物業(yè)在突發(fā)事件中的職責(zé)問題和過往一些物業(yè)管理的“老大難”問題，不少地方政府相繼出臺(tái)各地物業(yè)管理?xiàng)l例?！侗本┦形飿I(yè)管理?xiàng)l例》《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》等進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，并于2020年開始實(shí)施。其中，以《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》為代表，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)治理中因種種原因“業(yè)主大會(huì)成立難”的問題，本次條例明確了在特殊情況下，可由物業(yè)管理委員會(huì)這一“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”起到組織業(yè)主決定物業(yè)管理事項(xiàng)的作用。這一舉措可以有效避免因居民自治管理意識(shí)不足、業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)制度運(yùn)行不暢產(chǎn)生物業(yè)管理混亂問題。重點(diǎn)解決老舊(棄管)小區(qū)、房改房小區(qū)、保障房小區(qū)等業(yè)主自治組織缺失老大難問題，社區(qū)兩委主動(dòng)擔(dān)當(dāng)組建物業(yè)管理委員會(huì)，培養(yǎng)業(yè)主(居民)自治意識(shí)和組織能力。同時(shí)條例特別強(qiáng)調(diào)了物業(yè)管理委員會(huì)退出和換接機(jī)制，以業(yè)主委員會(huì)產(chǎn)生之日起30日內(nèi)解散。明確了業(yè)主大會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)以及業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界，實(shí)行業(yè)主大會(huì)備案刻章、業(yè)主委員會(huì)備案刻章、物業(yè)管理委員會(huì)備案刻章。業(yè)主大會(huì)權(quán)力事項(xiàng)須由業(yè)主大會(huì)共同決定，使用業(yè)主大會(huì)公章；業(yè)主委員會(huì)決定事項(xiàng)使用業(yè)主委員會(huì)公章；物業(yè)管理委員會(huì)決定事項(xiàng)使用物業(yè)管理委員會(huì)公章。這一立法精神破解了業(yè)主委員會(huì)專權(quán)越權(quán)、逾越業(yè)主大會(huì)權(quán)力的現(xiàn)狀；明確了業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì)的權(quán)力邊界。該條例第三條特別提到了此次條例修訂的著重點(diǎn)——“本市物業(yè)管理納入社區(qū)治理體系，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、居民自治、多方參與、協(xié)商共建、科技支撐的工作格局。建立健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)或者物業(yè)管理委員會(huì)、業(yè)主、物業(yè)服務(wù)人等共同參與的治理架構(gòu)。推動(dòng)在物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì)中建立黨組織，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用”。同時(shí)，破解了物業(yè)收費(fèi)、物業(yè)管理監(jiān)管專項(xiàng)維修資金二次歸集難等問題，使物業(yè)管理更具有實(shí)操性和明確性。各地《物業(yè)管理?xiàng)l例》的頒布和修訂，是符合滿足人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神需求的要求，是進(jìn)一步規(guī)范開發(fā)企業(yè)、物業(yè)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)和廣大城市居民的行為的需要；是適應(yīng)當(dāng)前行業(yè)的發(fā)展需要。

四、多城市實(shí)施垃圾分類物業(yè)管理責(zé)任重

2020年3月20日，住建部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好城市環(huán)境衛(wèi)生工作的通知》。該通知要求：46個(gè)重點(diǎn)城市要增強(qiáng)緊迫感，按既定方案加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理系統(tǒng)，積極有序推進(jìn)廚余垃圾等分類處理設(shè)施建設(shè)，努力把疫情造成的損失降到最低限度，確保如期完成生活垃圾分類目標(biāo)任務(wù)。依據(jù)若干城市的生活垃圾分類管理和物業(yè)管理的現(xiàn)行法規(guī)，在一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，各個(gè)專有物業(yè)部分的業(yè)主及物業(yè)使用人是各自生活垃圾分類投放的主體；物業(yè)管理服務(wù)人作為垃圾分類管理的責(zé)任人，是垃圾分類投放的指導(dǎo)者、服務(wù)者、監(jiān)督者、垃圾分類收集設(shè)施的維護(hù)者和監(jiān)督管理者，以及垃圾投放環(huán)節(jié)與垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)之間的銜接者；政府環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)或有害垃圾、廚余垃圾的特許性專業(yè)回收機(jī)構(gòu)或可回收物收運(yùn)機(jī)構(gòu)(或個(gè)人)則是依法依約提供收運(yùn)服務(wù)的主體；政府主管機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)指導(dǎo)、監(jiān)督、懲戒、公共配套服務(wù)和糾紛協(xié)調(diào)職能。根據(jù)以往生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況已顯示，垃圾混投率高、分類標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性執(zhí)行力低、分類收運(yùn)設(shè)施和收運(yùn)能力及公共配套服務(wù)滯后于法規(guī)的要求和垃圾分類管理的需要。物業(yè)小區(qū)如何圍繞生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施而界定好上述各類主體的職責(zé)并理順相互間的關(guān)系，絕非易事。我國(guó)大陸城市中相當(dāng)多的物業(yè)小區(qū)住戶眾多、物業(yè)管理區(qū)域大，不僅日常生活垃圾種類繁蕪，而且家庭裝修垃圾、醫(yī)用垃圾也時(shí)有產(chǎn)生，降低分類管理成本的難度較大，尤其是聚集了較多商場(chǎng)餐飲及肉菜市場(chǎng)的物業(yè)管理區(qū)域，其垃圾分類管理所面臨的難度則更大。除可回收物之外的廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾的收運(yùn)和處理都需要獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，及時(shí)收運(yùn)能力的不足將會(huì)使管理責(zé)任人負(fù)擔(dān)加大甚至過大。例如，廚余垃圾在小區(qū)生活垃圾的構(gòu)成中占比較高且需要每日及時(shí)收集，而在較大的投放人群規(guī)模和收運(yùn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)直接檢收不能到位因而需要管理責(zé)任人承擔(dān)現(xiàn)場(chǎng)投放監(jiān)督和檢收、儲(chǔ)存管理和環(huán)境秩序維護(hù)的情況下，原本應(yīng)有收運(yùn)人承擔(dān)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和檢收職責(zé)就轉(zhuǎn)嫁給了管理責(zé)任人，管理責(zé)任人直接受收運(yùn)人監(jiān)督，這就加大了管理責(zé)任人為確保定時(shí)定點(diǎn)準(zhǔn)確投放和防止違規(guī)拋扔而支付的管理成本。目前一些城市制定的垃圾分類管理法規(guī)已逐步制定，然而這些原則性要求轉(zhuǎn)化為實(shí)施程序的過程卻是滯后的。這一方面是由于居民的垃圾分類意識(shí)和知識(shí)的欠缺和習(xí)慣的培養(yǎng)需要時(shí)間，另一方面，是垃圾分類主管部門與規(guī)劃、住建、環(huán)保、財(cái)政等部門缺乏協(xié)同。五、實(shí)施老舊小區(qū)改造，惠民生促更新老舊小區(qū)改造已經(jīng)成為惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布數(shù)據(jù)，截至2019年底，全國(guó)共有老舊小區(qū)近16萬個(gè)，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約40億平方米。2020年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(國(guó)辦發(fā)[23]號(hào)文)》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，把老舊小區(qū)改造作為重大民生工程和發(fā)展工程。老舊小區(qū)改造的主要對(duì)象是2000年底以前建成的小區(qū)。這類小區(qū)以公房和房改房為主，普遍沒有物業(yè)管理，處于失養(yǎng)失修失管狀態(tài)，在使用過程中保養(yǎng)程度比較差，市政基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，社會(huì)服務(wù)不健全，住戶改造的愿望非常強(qiáng)烈。2020年，全國(guó)新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)，涉及居民將近700萬戶，“十四五”末力爭(zhēng)基本完成2000年底以前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造任務(wù)。其實(shí)，很多地方很早就已開展了老舊小區(qū)改造工作。2020年老舊小區(qū)改造內(nèi)容分為三類：基礎(chǔ)類、完善類、提升類?；A(chǔ)類涉及居民基本居住條件和居住安全、日常生活保障的基本設(shè)施，包括供水、排水、供電、安防、移動(dòng)通信等基礎(chǔ)設(shè)施；完善類是滿足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造內(nèi)容，比如拆除違法建設(shè)，整治小區(qū)及周邊綠化、安裝電梯等；提升類主要涉及城市公共服務(wù)的供給，包括養(yǎng)老、托育等。上海市、北京市、江蘇省、廣東省等走在了全國(guó)老舊小區(qū)改造的前列，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2020年老舊小區(qū)改造與過去局限在基礎(chǔ)類改造里面不同，不僅是建筑物屋面、外墻、樓梯、排水等公共設(shè)施的“面子”改造，還把改造內(nèi)容擴(kuò)展到惠及民生的完善類、提升類，其實(shí)某種程度上是城市綜合更新改造提升，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提高城市公共服務(wù)供給的水平，屬于“里子”改造。同時(shí)改造內(nèi)容中，排水、道路等很多配套基礎(chǔ)設(shè)施改造具有公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、收益低的特點(diǎn)，融資能力總體來講有限，未來可融合政府、市場(chǎng)、居民多方位的力量。

六、“智慧社區(qū)”趨勢(shì)化助力居民生活

我國(guó)已邁入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，傳統(tǒng)社區(qū)治理已不能滿足智慧社區(qū)治理的需求，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和更新，“大數(shù)據(jù)”社區(qū)治理已逐步取代傳統(tǒng)方式，成為現(xiàn)代智慧社區(qū)治理的主流思想，獲得了新時(shí)代智慧社區(qū)治理頂層設(shè)計(jì)的認(rèn)可。智慧社區(qū)建設(shè)作為基層社會(huì)治理智能化創(chuàng)新的實(shí)踐和智慧城市與數(shù)字中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)，為提升城市社區(qū)治理效能和提高服務(wù)人民群眾水平提供了便利。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、傳感網(wǎng)、信息智能終端等新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)作為重要抓手和載體平臺(tái)，打破了物理空間的距離，推動(dòng)了傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理模式變革，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理價(jià)值由一元到多元、治事到為民、效率到效能、可及到共享的轉(zhuǎn)變，提高了政府公共服務(wù)的精準(zhǔn)性和社會(huì)治理的精細(xì)化水平。例如，浙江省杭州上城區(qū)的“平安365”智慧社區(qū)治理機(jī)制，即通過智慧社區(qū)建設(shè)，將分散在民政、衛(wèi)生、教育等不同政府部門的公共服務(wù)職能，通過虛擬網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)“平安365”連接起來，并構(gòu)建起跨部門、整體性、無縫隙的優(yōu)質(zhì)協(xié)同高效的公共服務(wù)智慧體系。北京團(tuán)結(jié)湖街道智慧型社區(qū)治理模式，就是借助智慧系統(tǒng)，搭建了基層黨組織、社區(qū)居民、黨員、街道辦、工商業(yè)人士、人大代表等科學(xué)決策、共建共治、互動(dòng)協(xié)商的智慧平臺(tái)，有效地推動(dòng)了基層民主。隨著技術(shù)的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展，居民對(duì)于社區(qū)的服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容已經(jīng)有了更高的要求。并且隨著自我防護(hù)意識(shí)的增加，居民對(duì)安全的線上服務(wù)的要求尤為突出，未來在打造智慧社區(qū)的同時(shí)如何做好居民信息的保護(hù)成為實(shí)際需求。回顧2020，展望未來，打造社區(qū)治理新格局是大勢(shì)所趨、是實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)關(guān)鍵所在。新時(shí)代加強(qiáng)社區(qū)治理，打造社區(qū)治理新格局應(yīng)把增強(qiáng)居民歸屬感和幸福感作為新時(shí)代社區(qū)治理的根本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理社會(huì)化、法治化、智能化。

作者:李紅 單位:山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院/中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院