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一、我國公務員倫理法制建設概況

目前我國的公務員倫理法制建設的現(xiàn)狀不容樂觀。一方面，我國并沒有專門的公務員倫理法律法規(guī)，對公務員倫理的要求散見于各種法律法規(guī)政策文件等中。比如《憲法》、《國家公務員法》、《監(jiān)察法》、《國家公務員行為規(guī)范》、《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中共中央、國務院關于黨政機關厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》、《國務院工作人員守則》、《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》、《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》等。上述規(guī)定既不具體，又未形成完整的規(guī)制公務員倫理失范行為的體系，現(xiàn)實操作上存在諸多問題。另一方面，公務員倫理培訓機制、監(jiān)督機制、追責機制不夠完善，無法有效規(guī)制公務員倫理失范行為。如公務員倫理失范的規(guī)制體制沒有形成長效機制，常常是“運動式培訓”、“運動式監(jiān)督與追責”，雷聲大、雨點小，“躲過了初一，安心過十五”的狀況比較多，這些都不利于公務員行政倫理規(guī)范工作取得突破性進展。在2013年召開的十二屆全國人大一次會議上，最高人民檢察院的報告指出:五年來，檢察機關共立案偵查各類職務犯罪案件165787件218639人，其中縣處級以上國家工作人員13173人(含廳局級950人、省部級以上30人)。嚴肅查處執(zhí)法司法不公背后的職務犯罪，立案偵查行政執(zhí)法人員36900人、司法工作人員12894人。會同有關部門追繳贓款贓物計553億元，抓獲在逃職務犯罪嫌疑人6220人。立案偵查瀆職侵權犯罪案件37054件50796人，其中重特大案件17745件?？梢姡壳拔覈珓諉T違法犯罪案件數(shù)量很大，若從源頭抓起則公務員倫理失范缺乏系統(tǒng)規(guī)制難辭其咎。也正因為如此，才更有必要加強對公務員倫理失范問題的規(guī)制，不僅僅看到公務員倫理失范現(xiàn)象本身，更應該看到這現(xiàn)象背后的制度性因素，以及導致公務員倫理失范、腐敗蛻化的癥結所在。

二、美國公務員倫理法制的概況

有比較才有鑒別，有比較才能知得失或者優(yōu)缺點。國外公務員倫理法制建設比較完善的國家當屬美國，其他國家的公務員倫理法制建設也大都參照美國的經(jīng)驗同時結合本國國情而制定的。如日本在完善國家公務員法制建設方面吸取了大量西方國家的有價值的經(jīng)驗，在60多年前最具代表性的日本《國家公務員法》是在美國人的指導下頒布的，相隔不到一年又頒布了《地方公務員法》。其后來于1999年4月制定的《國家公務員倫理法》也顯然受到美國公務員倫理法制建設的影響。鑒于美國在公務員倫理法治化過程中所建立的配套性機制有值得我國研究的地方，現(xiàn)以其為例，對公務員倫理法制建設概括作一簡要分析。公共行政作為一門學科的出現(xiàn)，是以19世紀后期威爾遜發(fā)表《行政學研究》一文為標志的，行政倫理學在此之后的幾十年時間里開始了從孕育到發(fā)展的漫漫歷程。隨著理論的不斷發(fā)展，美國公務員倫理規(guī)范的立法進程也于20世紀50年代開啟了。美國國會于1958年7月通過了《美國政府部門倫理準則》，該準則規(guī)定政府雇員和國會成員必須遵守這項決議中規(guī)定的倫理行為標準。1965年，約翰遜總統(tǒng)簽署了第11222號行政命令，即“聯(lián)邦總統(tǒng)道德令”。但是這一時期公務員倫理機制構建的重要性并未引起美國各界的足夠重視，因此上述準則及命令也并未發(fā)揮多大的作用。轉折點出現(xiàn)在1972年，這一年尼克松總統(tǒng)“水門事件”的發(fā)生，成為一個強力催化劑推動了美國公務員倫理法制的加速構建。該事件暴露了美國政府公務員倫理方面存在著嚴重的問題。其后，在政府和社會各界的努力下，卡特總統(tǒng)于1978年簽署了《政府行為倫理法案》。其中規(guī)定了在人事管理辦公室內設立政府倫理辦公室，同時建立了委任獨立檢察官的機制。該法案在1979年得到兩次修訂，1982年、1983年和1988年相繼進行了數(shù)次修訂。1989年，布什總統(tǒng)簽署了《政府倫理改革法案》;1990年，修訂并頒布了《政府官員與雇員倫理行為準則》;1993年，美國政府頒布了《公共部門雇員倫理行為準則》。該準則由美國政府倫理辦公室制定，且內容更加詳細、操作性也更強。經(jīng)過上述規(guī)范公務員倫理的規(guī)范的制定與實施，美國逐步構建起了世界上相對完善的公務員倫理法律體制。

三、美國公務員倫理法制的特點

通過對美國公務員倫理法制建設概況的縱覽不難發(fā)現(xiàn)，其公務員倫理制度建設有值得稱道之處。如相關立法較為完善，同時相應的配套機制也比較健全。當然，美國在公務員倫理管理方面也存在著一些問題。諸如一些部門仍存在著監(jiān)督缺位的問題，個別公務員的政治腐敗等問題也并未杜絕等。但總體來說，現(xiàn)階段美國公務員的制度建設仍處于世界先進行列，其倫理法制建設的特點也值得研究。

(一)行政倫理理論深厚

美國公務員倫理法制建設之所以相對完善，一個重要原因是其行政倫理理論基礎深厚。從威爾遜發(fā)表《行政學研究》一文到行政倫理學的孕育與發(fā)展，行政倫理的理論在持續(xù)深化和發(fā)展著。理論的發(fā)展為構建公務員倫理法制提供了扎實的理論基礎。同時，美國行政倫理理論也不是止步不前的，其與公務員倫理實踐情況相結合，進而不斷修正公務員倫理構建理論的某些內容以實現(xiàn)與實踐的良性互動。

(二)內容詳細、操作性強

美國規(guī)范公務員倫理的相應規(guī)定內容詳細、操作性強。以1978年出臺的《政府行為倫理法案》為例。該法案共7章，約3萬5千字左右，詳細規(guī)定了公務員倫理規(guī)范的基準及不同情形下公務員應如何規(guī)范其行為。法案明確規(guī)定，公務員一旦從聯(lián)邦政府之外的任何來源處得到了超過200美元的紅利、租金、利息等，就必須依法進行申報;若收受了累積價值超過250美元的禮品，或者從事價值超過1000美元的貿易或業(yè)務投資，也必須依法進行申報。美國關于公務員倫理規(guī)范的立法數(shù)量眾多，且內容詳細。這些法案構成了一個完整的體系，將公務員可能會產(chǎn)生的倫理失范行為基本上都納入了法律法規(guī)系統(tǒng)中來加以規(guī)定。同時，也正因為內容詳細，使得實踐中公務員倫理規(guī)范的操作性顯著增強，最大限度地保證了公務員自由裁量權受到合理限制，以規(guī)范其行為。

(三)機構專業(yè)、獨立度高

專門機構的設置為美國公務員倫理法制構建提供了機構保障。1979年在人事管理局下設置了倫理辦公室以負責公務員倫理規(guī)范事宜。到1989年機構改革時，倫理辦公室從人事管理局中分離出來，成為獨立的機構。另外，在美國官方還設有倫理委員會等專門機構。而在民間也有諸如美國公共行政學會、芝加哥“改進政府工作協(xié)會”、“卡門考草根游說組織”等民間機構幫助推動公務員倫理規(guī)范制度建設工作的開展。另外，1978年根據(jù)《監(jiān)察長法案》在政府部門下設置了監(jiān)察長辦公室，該專門性辦公室將行政法紀監(jiān)督與審計監(jiān)督合二為一，為監(jiān)督公務員倫理失范行為并將其違法行為予以依法追責發(fā)揮了重要作用。

四、對我國公務員倫理法制建設的一些建議

通過對美國公務員倫理制度建設的概括及特點的總結及分析可知，其公務員倫理法制建設也并非一帆風順，也經(jīng)歷了很長的時間積累。其相關立法也是在不斷地修改完善的過程中發(fā)展起來的。所以，在我國建設公務員倫理法制，既不能急于求成，亦不能亦步亦趨。應該堅持立足國情，以全局思維思考公務員倫理法制建設問題，立法先行，并配備相應的管理、監(jiān)督、制約等機制。主要建議如下:

(一)制定《公務員倫理法》

若要系統(tǒng)地規(guī)范公務員倫理失范行為，一部統(tǒng)一完整的立法是必不可少的。制定一部公務員倫理法是可行之策?？v觀世界法治發(fā)達國家基本都擁有完善的立法作為公務員倫理規(guī)范的保障。我國也不應落后于此，一部專門性的《公務員倫理法》的制定不僅僅意味著我國公務員倫理法制建設與世界接軌的決心，更重要的是能夠為系統(tǒng)地規(guī)范公務員倫理失范行為提供強有力的法律支持。同時，該專門性法律的制定應該立足于我國實際，力求內容詳細具體、標準明確、操作性強，以防止過于寬泛籠統(tǒng)所導致的在實踐中難以應用的現(xiàn)象發(fā)生。

(二)成立公務員倫理委員會

僅僅制定一部《公務員倫理法》卻沒有專門機構來保障該法的有效實施是很難實現(xiàn)規(guī)范公務員倫理的目的的。借鑒美國等國家的經(jīng)驗，在我國需成立公務員倫理委員會或者辦公室。同時，要確保公務員倫理管理機構的專業(yè)化和獨立性。其中，專業(yè)化旨在保障管理機構能夠有足夠的時間與精力有效地規(guī)范公務員倫理行為。公務員倫理管理機構內應設有專職的工作人員負責公務員倫理管理具體工作的落實。而獨立性則更加強調公務員倫理管理機構依法獨立行使職權不受國家機關、社會團體及個人的干涉，特別是防止黨政機關的干涉。

(三)健全配套機制

公務員倫理失范現(xiàn)象的大量發(fā)生既與體制機制不健全有關，也與公務員自身不具備合格的倫理素養(yǎng)有關。在制定《公務員倫理法》及成立專門管理機構的基礎上，要依法規(guī)范公務員的倫理行為需健全配套機制。一方面要提高公務員的倫理素養(yǎng)，加強倫理培訓工作。通過公務員倫理委員會制定具體的培訓方案，按時有序地開展諸如倫理講座、專題研討、編寫并發(fā)放行政倫理手冊等工作。另一方面要加強監(jiān)管與追責機制的聯(lián)動效應。在我國目前的監(jiān)管體制下，主要是由紀檢、監(jiān)察、審計、組織等部門以及人大及社會輿論等對公務員倫理是否符合規(guī)范進行監(jiān)督與追責。這樣的監(jiān)管機制在實踐中確實能夠發(fā)揮一定的正面效果，但是卻仍舊存在著“空監(jiān)”現(xiàn)象。無權監(jiān)督、無法監(jiān)督、無力監(jiān)督、不愿監(jiān)督等現(xiàn)象仍舊大量存在。要實現(xiàn)各種監(jiān)管資源的優(yōu)化配置需要完善監(jiān)管機制。如在公務員倫理委員會等專門性機構下設專門性的監(jiān)管機構以統(tǒng)籌負責監(jiān)督工作。一旦發(fā)現(xiàn)有公務員倫理失范行為的發(fā)生，需及時啟動追責機制，對其行為依法進行懲治，唯有此，才能保障公務員倫理規(guī)范機制的構建收到實效。

五、結語

公務員倫理法制建設是預防與懲治公務員倫理失范乃至貪污腐敗等行為，構建法治政府的題中應有之義。我國在立足具體國情的前提下，通過借鑒美國等國家相對成熟的做法來構建我國的公務員倫理法律制度是一項需給予高度重視的系統(tǒng)工程。而制定《公務員倫理法》，設立公務員倫理委員會等專門機構來具體落實規(guī)范公務員倫理失范行為的工作也勢在必行。同時，將培訓機制、監(jiān)督與追責機制等有機結合，形成完整的體系是規(guī)范公務員倫理的有效保障。

作者：薛志遠周實單位：東北大學文法學院