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摘要:論述了2008年全國“兩會”推行的“大部制”改革，以及由此所帶來的我國電子政務發(fā)展的重大契機和新的要求；闡述了信息資源“整合”已成為未來世界電子政務建設的主要特點和亮點之一；提出了促進我國電子政務信息資源整合的措施與建議。

關鍵詞：“大部制”改革電子政務信息資源整合

一、“大部制”改革

2008年全國“兩會”期間，以“大部制”為核心的政府行政管理體制改革引起全社會的廣泛關注。上屆“兩會”的機構改革目標是精簡機構，公務員削減50%，而本次會議的“大部制”合并重點在于調(diào)整功能——按照服務型政府的要求，整合現(xiàn)有部門職能，減少交叉，為政府信息的整合和政務信息公開提供了組織準備。

這次“大部制”改革涉及業(yè)務重組，機構調(diào)整和制度建立，明確了責、權、利的相對統(tǒng)一。大部建制使電子政務建設面臨重大挑戰(zhàn)，對于合并重組部門來說，不僅要求其在人事和業(yè)務方面進行整合，還需要在數(shù)據(jù)資源和網(wǎng)絡系統(tǒng)方面進行整合與改造。例如，新的工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設部需要解決好上述問題，而其他保留的部委也在電子政務建設中被賦予新的內(nèi)涵。一些關系到農(nóng)業(yè)、環(huán)保、安全、教育、財政、稅務、水利、國土、氣象等部門對電子政務建設的投入會有更大提高，各省、市、縣從城市到農(nóng)村電子政務發(fā)展也會更加深入，全面提速。

這一“大部制”改革所帶來的重大變化，一方面有力地推動了信息化建設，另一方面在很大意義上也將引發(fā)電子政務建設應用在政務公開、信息整合、應用協(xié)同三個方面取得新進展。在此之前，我國政府的部門設置過多，每個部門之間的職能劃分過細，導致出現(xiàn)部門職能交叉和重疊的問題；而解決這一問題并不是簡單意義上的“大部制”改革和整合，其根本在于實現(xiàn)政府職能的轉變。因此，電子政務設計的原則也需要隨其部委整合而進行相應調(diào)整，解決好電子政務如何適應大部制需求的問題，這是我國電子政務建設和應用發(fā)展面臨的又一重大契機。雖然漸進的行政體制改革剛剛起步，還有很多不到位的地方，但畢竟已顯現(xiàn)出其發(fā)展方向，而電子政務在建設服務型政府中具有義不容辭的責任和重要作用。

二、電子政務信息資源整合

⒈相關概念概述

⑴電子政務及其發(fā)展階段

電子政務，又稱電子政府，是指政府機構應用現(xiàn)代信息和通信技術，將管理和服務通過網(wǎng)絡技術加以集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)政府組織結構和工作流程的優(yōu)化重組，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務。電子政務決不僅僅是一個新的概念，而是將政府管理與服務建立在現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡技術基礎之上的一種全新的政府范式，它對政府轉變職能、傳遞政令、反腐倡廉、節(jié)約開支、溝通上下、信息集散等都具有重要的意義。

電子政務是一個漸進的發(fā)展過程。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部2002年的電子政務報告《BenchmarkingE-government：AGlobalPerspective》中，將電子政務的發(fā)展劃分為5個階段，由低到高分別是：起步階段、提高階段、交互階段、事務處理階段和網(wǎng)絡化階段（詳見圖1）。

概括來說，目前發(fā)達國家基本處于事務處理階段甚至是事務處理階段向網(wǎng)絡化階段過渡的進程中，發(fā)展中國家基本處于交互階段和交互階段向事務處理階段過渡的進程中，而少數(shù)不發(fā)達國家尚處在起步階段和提高階段。

⑵信息資源整合

信息資源是指人類社會信息活動中積累起來的，以信息為核心的各類信息活動要素（信息技術、設備、設施、信息生產(chǎn)者等）的集合。電子政務信息資源是指公共管理部門在履行政務活動中所形成的以數(shù)字代碼形式傳播的各種有用信息的集合。

一般意義上的“整合”被理解為通過一定的原則、方法和規(guī)范，將分散而擁有內(nèi)在聯(lián)系的內(nèi)容，整理為一個有機整體的過程或結果。整合的結果是形成規(guī)模更大的事物的集合,此時的整體效益、效率大于單個事物單獨發(fā)揮的效益、效率，且大于單個事物簡單拼合發(fā)揮的效益、效率。整合的目的在于求得“整體效益”，此整體并非各要素各模塊的機械堆積，而是其有機統(tǒng)一集成的整體，其內(nèi)涵充分驗證了部分之和大于整體的系統(tǒng)論觀點。簡而言之，整合后發(fā)揮的是整體效率，體現(xiàn)的是整體效益。

信息資源整合是指將某一范圍內(nèi)的，原本離散的、多元的、異構的、分布的信息資源通過邏輯的或物理的方式組織為一個整體，使之有利于管理、利用和服務。換言之，即把分散的資源集中起來，把無序的資源變?yōu)橛行颍怪奖阌脩舨檎倚畔?，方便信息服務于用戶?/p>

⒉整合將是未來世界電子政務建設的主要特點和亮點之一

從世界電子政務建設的推進歷程來看，目前已進入非常關鍵的時期。自20世紀90年代美國最先倡導“電子政府”以來，許多國家和地區(qū)都在不斷建立健全電子政務和推進電子政務體系建設，出臺了電子政務戰(zhàn)略規(guī)劃，確立了電子政務管理體制，設立了電子政務專項資金，搭建了電子政務基礎設施，開通了政府門戶網(wǎng)站，規(guī)范了電子政務建設標準，頒布了電子政務立法，等等。經(jīng)過10余年的努力，雖然很多國家和地區(qū)已經(jīng)可以借助互聯(lián)網(wǎng)等渠道提供部分公共服務，但總體來說離決策者的預期和公眾的需求還有不小的差距。電子政務要想取得，既需要促進信息技術的廣泛應用，也需要深化政府內(nèi)部的改革，包括體制和文化等多方面的改革。而就目前的現(xiàn)狀來看，政府內(nèi)部的改革還遠遠落后于信息技術的應用，妨礙了電子政務建設效果的充分發(fā)揮，致使政府的管理和服務水平無法實現(xiàn)真正的提升和飛躍。因此，各國和地區(qū)政府能否充分認識到政府改革的緊迫性并盡快確定和實施相應的戰(zhàn)略思路，對于未來電子政務建設的走向和成效，以及能否引領世界電子政務發(fā)展潮流，是至關重要的。中國的大部制改革已邁出了政府改革的重要一步。

聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部在其報告中這樣描繪電子政務的理想境界：資源實現(xiàn)無縫整合，基于信息技術的高度智能化使得政府趨于零成本運作，為每個用戶提供個性化服務，并且對用戶需求進行即時響應?！盁o縫”系指政府職能和服務實現(xiàn)超越行政和部門界限的完全整合；整合是一種以統(tǒng)一而有效的方式跨越組織和信息系統(tǒng)從而轉移和應用信息的能力。整合的意義在于削減成本，創(chuàng)造整體效應。各國和地區(qū)電子政務建設的經(jīng)驗表明，信息技術只是實現(xiàn)政府職能轉變的一種手段，最終的成功還要取決于對政府業(yè)務流程設計、運作和維護的持續(xù)改進，其中尤為重要的是，強調(diào)部門之間的合作，通過開發(fā)企業(yè)架構，共享基礎設施、共享數(shù)據(jù)和安全標準，實現(xiàn)跨部門無縫整合。

我國前一時期的電子政務建設主要集中在前臺服務上，特別在完善門戶網(wǎng)站功能、借助多種渠道提供服務等方面比較有成效。然而，這只是真正體現(xiàn)“以公眾為中心”理念的第一步。在機構整合、文化變革等方面的工作基本還沒有展開，后臺建設還不充分，離“無縫”的目標還很遠，直接影響到電子政務建設的整體效果，導致用戶滿意度不高。當然，后臺整合難度更大、耗時更長，難免遇到來自各方各面的阻力和壓力，但是電子政務要成功，后臺整合勢在必行。

電子政務領先國家新加坡提出“整合的政府”，即建設能夠跨越組織界限，協(xié)同向公眾提供信息，充分理解用戶需求并智能化地向公眾提供服務的政府。在服務的前臺，公眾獲得的是綜合服務，即公眾可以通過統(tǒng)一的渠道和界面獲得公共服務；在服務的后臺，服務的提供能夠跨越部門界限，協(xié)同辦公。圖2較好地詮釋了“整合的政府”所蘊含的電子政務建設重點的變化和調(diào)整。

⒊大部制改革加速我國電子政務信息資源整合

我國電子政務走的是一條“有條件的先上，在實踐中摸索前進”的螺旋式發(fā)展道路，經(jīng)過長時間的早期建設，形成了大量模式不統(tǒng)一的電子政務系統(tǒng)。一方面，這些獨立的、異構的、封閉的系統(tǒng)彼此之間難以實現(xiàn)互聯(lián)互通，是一個個名副其實的“信息孤島”；另一方面，在信息資源方面，盡管積累的業(yè)務數(shù)據(jù)總量可觀，但由于這些數(shù)據(jù)分別由相互孤立的應用系統(tǒng)生產(chǎn)和管理，其服務范圍局限于個別應用或部門內(nèi)部，各個數(shù)據(jù)庫之間存在數(shù)據(jù)重疊。如此不但帶來了大量的數(shù)據(jù)重復采集，而且存在著大量的數(shù)據(jù)不兼容現(xiàn)象。因此，網(wǎng)上互聯(lián)互通的最大難題首先是組織困難。我國大部分的電子政務應用系統(tǒng)都是在本部門、本地區(qū)內(nèi)部,按照行政機構的組織和要求實施的。跨地域、跨部門、面向政務的應用系統(tǒng)往往因其部門條塊分割管理上的弊端而難以組織和實現(xiàn)。

在2006年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中，把政務信息資源的整合列為電子政務建設的首要戰(zhàn)略行動。文件在“推行電子政務”一節(jié)中指出，“加強社會管理，整合資源，形成全面覆蓋、高效靈敏的社會管理信息網(wǎng)絡，增強社會綜合治理能力”。政務信息資源整合將在未來若干年內(nèi)持續(xù)成為電子政務的戰(zhàn)略重點和建設熱點，其中信息資源的整合是一件從認識、技術實現(xiàn)到操作實施都具有相當難度的事情。如今，隨著“大部制”改革的實施，從政府部門職能這一根本問題上對機構組織進行整合，打破部門間的信息障礙，將極大地促進信息資源共享和利用，實現(xiàn)信息的整合。

三、整合措施與建議

“大部制”改革邁出了以科學發(fā)展創(chuàng)建服務型政府的必由之路，必將促使電子政務建設大幅提速。為了有效應對“大部制”改革的需求，電子政務建設的關鍵是用不變的系統(tǒng)適應外部部門的整合，讓電子政務系統(tǒng)成為一個共享的平臺——不管外部怎么整合，系統(tǒng)以不變應萬變。其具體的整合措施與建議如下：

⒈搭建電子政務建設與服務框架

搭建靈活的、互操作的電子政務建設和服務框架，確?？绮块T服務的統(tǒng)一、無縫。這里所說的建設和服務框架涉及技術、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)、服務等諸多方面，當前很多國家積極推進的事務架構（EnterpriseArchitecture，EA）建設就是一項很有意義、值得推廣的重要舉措，如美國、日本、加拿大、韓國、新加坡、澳大利亞等國都先后將EA理論引入電子政務建設中。

⒉建設統(tǒng)一的應用系統(tǒng)和平臺

目前每個部門都有自己的現(xiàn)行系統(tǒng)，政府應提供統(tǒng)一的基礎設施、統(tǒng)一的組織架構、統(tǒng)一的標準和政策，逐步實現(xiàn)整合。

⒊繼續(xù)加強政府網(wǎng)站資源整合力度

政府網(wǎng)站是政府與社會溝通的重要窗口，資源整合是政府網(wǎng)站提供“一站式”、“一窗式”便民服務的關鍵。要有效推進服務型政府建設，確保各級政府通過網(wǎng)站提供良好的服務，就必須加強網(wǎng)站后臺信息資源、業(yè)務系統(tǒng)資源和服務資源的整合。信息化部門要加強協(xié)調(diào)，注意調(diào)動業(yè)務部門的積極性，發(fā)揮業(yè)務部門的主導作用，推動部門信息資源和服務資源等整合和共享，把網(wǎng)站真正建成各級政府或部門的門戶,讓公眾真正感到獲取網(wǎng)站信息的方便、快捷、實用。同時，還要注意國外政府網(wǎng)站建設出現(xiàn)的新動態(tài)，如英國為了更加方便公眾，近兩年來已出現(xiàn)加快各類政府網(wǎng)站整合，減少政府網(wǎng)站數(shù)量的新趨勢。對此，我們要從技術、管理和體制等不同側面，加強對推進政府網(wǎng)站整合的形式、途徑和方法的總結和研究。

⒋加強政府的統(tǒng)一組織領導

考慮到我國政治、經(jīng)濟和社會的特點，同時借鑒國外發(fā)達國家或地區(qū)在電子政務建設上的成功經(jīng)驗，我國的電子政務建設應由政府統(tǒng)一組織領導。

⒌制訂相關標準

電子政務必須采用標準化，使其易于擴充和整合。當前應用標準的缺失是妨礙互聯(lián)互通的重要原因之一。為了確保電子政務網(wǎng)絡的無縫連接及電子政務的互操作性和有序性，應在我國標準化主管部門的領導和組織下積極開展電子政務標準化研究，并盡快制定有關標準。

⒍建立和完善相關法律和法規(guī)體系

我國電子政務的法律和法規(guī)體系要盡可能地與國際相關法律和慣例接軌；同時應通過各種方式加強法制教育，提高公民的法律意識。

⒎實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)化運作

美國信息產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達的最重要的原因就是以市場為杠桿進行驅動?；ヂ?lián)網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)化是加快我國信息基礎設施建設、提高電子政務工作效率、減少政府開支的必由之路。此外，產(chǎn)業(yè)化還可提高信息技術產(chǎn)品的質(zhì)量，降低了成本。

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