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內(nèi)容摘要：電子政務(wù)的頂層設(shè)計應(yīng)該是就電子政務(wù)建設(shè)的基本問題進行總體的、全面的設(shè)計，不僅應(yīng)該包括網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、安全管理、信息資源建設(shè)等諸多技術(shù)層面的內(nèi)容，也應(yīng)該包括行政管理體制、政府職能、政府績效管理及具體業(yè)務(wù)類型之間的關(guān)系。我國地方電子政務(wù)頂層設(shè)計的基本內(nèi)容是建立電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)，頂層設(shè)計，地方政府，前臺-后臺服務(wù)體系

一、背景

近兩年來，有關(guān)電子政務(wù)或信息化的“頂層設(shè)計”這個概念用得非常頻繁；但是，時至今日，人們對此卻仍然沒有一個權(quán)威的定義與說法。其實，簡單地說，所謂頂層設(shè)計即是就某個對象進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃與設(shè)計。從起源上看，頂層設(shè)計這個概念最初來自自然科學(xué)或大型技術(shù)工程領(lǐng)域，如人類基因組工程研究、航天工程研究等。例如，中國航天科技集團總經(jīng)理王禮恒院士在談到我國載人航天與繞月探測工程時，就先后多次提到要進行頂層設(shè)計，“加強航天發(fā)展的頂層設(shè)計，從國家和全局的高度來統(tǒng)籌安排航天發(fā)展”（王禮恒：“載人航天繞月探測同步推進時機成熟”，/home/news/Inland/200403/08/214153.html。）。中國國防科工委副主任、國家航天局局長欒恩杰曾在2003年6月11日表示，中國航天需要政府從國家戰(zhàn)略的高度出發(fā)，做好頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，調(diào)整結(jié)構(gòu)、整合資源（“專家認為：中國航天需政府做好頂層設(shè)計和整體規(guī)劃”，news.xinh/st/2003-06/12/content_917436.htm。）。再比如，《中國的航天》白皮書（國務(wù)院新聞辦公室，《中國的航天》白皮書，/GB/channel1/10/20001122/322455.html。）提到“建設(shè)新一代運載火箭型譜化系列”，其中的“型譜”即是產(chǎn)品設(shè)計方面的頂層設(shè)計。從這些自然科學(xué)與大型技術(shù)工程領(lǐng)域的案例來看，頂層設(shè)計的基本內(nèi)容是指，為完成某一大型科技項目，必須實現(xiàn)理論上一致、功能上協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)上統(tǒng)一、資源共享、部件標準化。

但是，就電子政務(wù)來說，要“實現(xiàn)理論上一致、功能上協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)上統(tǒng)一、資源共享、部件標準化”，卻不是件那么容易和簡單的事情，因為科技項目與工程的頂層設(shè)計與作為政策體系的電子政務(wù)頂層設(shè)計畢竟存在著很大的差異。從基本內(nèi)容來看，電子政務(wù)的頂層設(shè)計應(yīng)該是就電子政務(wù)建設(shè)的基本問題進行總體的、全面的設(shè)計，不僅應(yīng)該包括網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、安全管理、信息資源建設(shè)等諸多技術(shù)層面的內(nèi)容，也應(yīng)該包括行政管理體制、政府職能、政府績效管理及具體業(yè)務(wù)類型之間的關(guān)系。

時至今日，尚沒有哪個國家以頂層設(shè)計來命名自己的電子政務(wù)政策或文件。不過，就基本內(nèi)容來看，美國聯(lián)邦政府的“聯(lián)邦政府組織架構(gòu)（FEA）”和英國政府的“電子政務(wù)互操作模型（e-GIF）”可以看作是他們本國的電子政務(wù)頂層設(shè)計。例如，就FEA來說，美國政府將電子政務(wù)的主要問題都納入其五個參考模型，即績效參考模型（PRM）、業(yè)務(wù)參考模型（BRM）、服務(wù)構(gòu)件參考模型（SRM）、數(shù)據(jù)參考模型（DRM）、技術(shù)參考模型（TRM），從而使其對電子政務(wù)的管理由原先的注重具體項目、業(yè)務(wù)細節(jié)與資金配給的特別管理轉(zhuǎn)向基于績效評估、業(yè)務(wù)規(guī)范與技術(shù)標準的制度化的例行管理。可見，頂層設(shè)計正在成為一些國家電子政務(wù)建設(shè)的重要方向。

二、我國地方電子政務(wù)頂層設(shè)計的基本內(nèi)容是建立“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”

由于信息化發(fā)展水平的差異，國外進行電子政務(wù)頂層設(shè)計的方法顯然不能直接應(yīng)用于我國的電子政務(wù)頂層設(shè)計。但是，盡管如此，它們卻為我們提供了頂層設(shè)計的基本思路，而且其中的一些具體的過程、工具和手段，更是可以直接地應(yīng)用到我們的頂層設(shè)計當中。所以，在電子政務(wù)頂層設(shè)計的具體構(gòu)建過程當中，一方面，必須充分考慮到我國的政治、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實；另一方面，也必須借鑒其他國家在進行電子政務(wù)頂層設(shè)計時所采用的科學(xué)合理的思路與方法，以使我國電子政務(wù)更能發(fā)揮提高行政管理效率、實現(xiàn)資源共享、減少重復(fù)建設(shè)的目的。

根據(jù)對國外有關(guān)國家的電子政務(wù)頂層設(shè)計的分析，結(jié)合我國行政管理體制特點及電子政務(wù)發(fā)展實際，筆者就作為一級地方政府的電子政務(wù)頂層設(shè)計構(gòu)造一套結(jié)構(gòu)模型，并將其稱為“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”模型。

該模型包含兩部分。第一部分是基本模型，主要包括模型的骨干架構(gòu)，基本內(nèi)容可以概括為四個流程主體、三項業(yè)務(wù)要求（如圖1、圖2所示）。四個流程主體為各政府部門（以及由其業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成的內(nèi)部網(wǎng)）、行政服務(wù)中心、政府門戶網(wǎng)站、公眾（及其服務(wù)界面）；三種基本業(yè)務(wù)要求為集中、整合以及互動。第二部分是擴展模型，是在基本模型基礎(chǔ)之上的業(yè)務(wù)擴展。從圖中可以看出，該模型本身就是一個系統(tǒng)流程，電子政務(wù)建設(shè)的幾乎全部內(nèi)容均能涵蓋其中。

“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”具有如下特點：

1.與目前我國政府管理特點相契合。電子政務(wù)通常要求對業(yè)務(wù)流程和組織機構(gòu)進行調(diào)整，因而在實際執(zhí)行過程中容易讓某些部門產(chǎn)生抵觸情緒，協(xié)調(diào)起來存在一定的困難。所以，在上述模型中，內(nèi)網(wǎng)（局域網(wǎng)）及其網(wǎng)上辦公業(yè)務(wù)是在統(tǒng)一規(guī)劃下由各部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)需要分別建設(shè)的，一些相應(yīng)的后臺業(yè)務(wù)仍然需要本部門去解決，這樣可以充分地調(diào)動各政府部門開展電子政務(wù)的積極性。

2.體現(xiàn)了信息技術(shù)對政府行政管理體制改革的要求與影響。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是對行政業(yè)務(wù)、信息資源與政府財務(wù)管理的大集中；二是行政服務(wù)中心在整個一級政府的電子政務(wù)建設(shè)中的樞紐地位，為信息時代的政府機構(gòu)調(diào)整提出了改革的方向；三是突出強調(diào)了政府門戶網(wǎng)站在整個系統(tǒng)流程中的重要地位，體現(xiàn)了電子政務(wù)發(fā)展的基本要求。

3.明確了電子政務(wù)所存在的三層“前臺-后臺”關(guān)系。第一層是公眾（企業(yè)和公民）與政府門戶網(wǎng)站之間的“前臺-后臺”關(guān)系，第二層是政府門戶網(wǎng)站與行政服務(wù)中心之間的“前臺-后臺”關(guān)系，第三層是行政服務(wù)中心與各政府部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系。其實，在不同的信息化和電子政務(wù)發(fā)展水平下，“前臺-后臺”層級關(guān)系數(shù)量及其密切程度都會存在很大的差異。在電子政務(wù)發(fā)展水平較低的情況下，層級數(shù)量較少，其密切程度也較低；隨著發(fā)展水平的提高，層級數(shù)量應(yīng)逐漸增加，其密切程度也會相應(yīng)地增加。

4.模型具有較大的伸縮性能。該模型只是從邏輯上表示一級政府的電子政務(wù)服務(wù)體系結(jié)構(gòu)，因而能夠包容很多實際操作過程與建設(shè)方式。如就行政服務(wù)中心而言，本身可以是地域分布性的，能夠滿足管轄范圍較大的一級政府對分片管理的要求；另外，行政服務(wù)中心是一種綜合性管理機構(gòu)的總稱，可以表示行政審批中心、辦證中心、市民服務(wù)中心等機構(gòu)。不過，盡管其名稱可以不一致，但是與政府門戶網(wǎng)站的唯一的“前臺-后臺”關(guān)系卻是必須堅持的，政府不應(yīng)該就每一種所謂的中心單建一套信息化系統(tǒng)，這樣是與信息化的大集中特性相違背的，也是沒有效益的。

5.能夠容納頂層設(shè)計與政府行政管理體制創(chuàng)新的諸多技術(shù)與方法。這里可以舉幾個具體的例子。

例子一，就政府績效管理與評估而言，由于各政府部門是單獨地向行政服務(wù)中心提供自己的網(wǎng)上對外辦公事務(wù)，政府信息公開以及行政業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理情況都能分別地加以考察。

例子二，行政服務(wù)中心在整合相關(guān)的行政業(yè)務(wù)時，可以采用美國政府在FEA中所采用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃法（BSP）遴選一些共性的業(yè)務(wù)內(nèi)容。

例子三，由于行政服務(wù)中心承接來自各政府部門的業(yè)務(wù)并要求對其進行整合，因此知識管理技術(shù)與客戶關(guān)系管理技術(shù)等技術(shù)方法，能夠極大地提高政府服務(wù)于公民和企業(yè)的能力與效益。與此同時，由于行政服務(wù)中心直接管理政府門戶網(wǎng)站，與政府各部門密切聯(lián)系，因此它也能處理很多通過手機、電話等非互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，仍然繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)手段下的政府服務(wù)管理內(nèi)容與形式，以適應(yīng)當前信息化過渡期內(nèi)群眾信息化應(yīng)用水平不高的實際情況。

三、地方政府電子政務(wù)頂層設(shè)計的政策建議

目前，不少地方政府（特別是地級市政府）已經(jīng)或正在進行自己的電子政務(wù)頂層設(shè)計。不過，從頂層設(shè)計的角度來看，其內(nèi)容仍然顯得不夠全面，對一些比較重要的問題沒能進行詳細的討論和分析。作者認為，圖2的“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”可以作為構(gòu)建地方電子政務(wù)頂層設(shè)計的基礎(chǔ)，即圍繞該模型并從政府績效管理、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)、信息資源、組織結(jié)構(gòu)等諸多方面進行各地的電子政務(wù)總體設(shè)計。因此，作者提出以下的政策建議。

（一）建立科學(xué)規(guī)范的地方政府電子政務(wù)績效管理與評估模型

績效參考模型是美國FEA的核心內(nèi)容，是決定其他四個參考模型的基礎(chǔ)，而且美國政府在實施電子政務(wù)戰(zhàn)略的24個總統(tǒng)優(yōu)先項目時，同樣也是以此為考核依據(jù)的。實際上，我國一些地方也在建立政府績效管理制度，并提出了建立責任型政府的要求，但是從具體內(nèi)容來看，電子政務(wù)尚未納入政府績效管理制度范疇。為此，今后各地方政府可以采取以下政策措施：

1.明確電子政務(wù)的績效考核單位及其各自的電子政務(wù)發(fā)展的具體目標。通過圖2的“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系”，我們能夠?qū)崿F(xiàn)這樣一種雙重的目標：既能單獨地對各部門進行績效考核，又能實現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)整合。為便于對各部門的電子政務(wù)開展情況進行分別地考核，必須科學(xué)合理地設(shè)計電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系流程，即在進入行政服務(wù)中心之前，各部門是獨立完成自己的電子政務(wù)業(yè)務(wù)設(shè)計與管理的。為此，地方政府首先必須針對各政府部門的業(yè)務(wù)情況制定詳細的信息化發(fā)展計劃，明確地為各部門訂立電子政務(wù)發(fā)展的具體的階段目標。

確立發(fā)展目標是電子政務(wù)發(fā)展的出發(fā)點。但是在確立發(fā)展目標時，必須充分地考慮本地方電子政務(wù)的發(fā)展階段，從與自身發(fā)展實際相符的條件出發(fā)來制定各部門的電子政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展目標。在確立具體方法

時，應(yīng)該選擇合適的方法，如目標管理法、記分平衡卡法等。由于記分平衡卡法相對復(fù)雜，因而建議采用目標管理法來確立各部門的電子政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展目標。

2.根據(jù)地方電子政務(wù)發(fā)展實際，構(gòu)建自己的“績效參考模型”。具體工作包括兩個方面：一是明確可以具體考核的業(yè)務(wù)內(nèi)容及其考核指標。“績效參考模型”所包括的內(nèi)容和指標其實非常廣泛，就地方電子政務(wù)來說，難以完全地按照該模型來進行績效考核，為此必須就實際情況選擇業(yè)務(wù)流程及其績效考核指標。在這方面，可以考慮挑選經(jīng)濟綜合部門以及社會綜合服務(wù)部門進行試點，通過試點并獲得經(jīng)驗后再逐步地全面推廣。二是績效評估方法與方式的選擇。根據(jù)不同的分類標準，績效評估方法可以有內(nèi)評估、外評估、事前評估、事后評估等多種。建議采取兩種評估方式，一是由紀律檢查委員會、監(jiān)察局和信息化辦公室一道進行內(nèi)評估，就政府各部門的信息化績效進行考核；二是聘請獨立的中介機構(gòu)對政府各部門的電子政務(wù)業(yè)務(wù)成效進行評估。值得注意的是，如果進行全面評估有難度、或者為配合專項工作的需要，也可就具體某項業(yè)務(wù)進行單獨評估。

（二）根據(jù)政府職能設(shè)計電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型

在1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革過程當中，我們明確地提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念。此后，政府職能轉(zhuǎn)變成為我國關(guān)于政府行政體制改革的理論基礎(chǔ)，因此在討論電子政務(wù)頂層設(shè)計時，首先必須從政府職能的角度來設(shè)計電子政務(wù)的業(yè)務(wù)參考模型，遵循目前“三定方案”的基本原則來規(guī)劃政府機構(gòu)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)。但是，從FEA的業(yè)務(wù)參考模型來看，我們是看不到政府職能的思路的，美國政府在設(shè)計該模型時采取的是業(yè)務(wù)例舉法。

根據(jù)行政管理理論，政府職能是分層次的，如圖3所示?？紤]到具體情況，我們認為將電子政務(wù)的業(yè)務(wù)劃分為圖4的四級結(jié)構(gòu)比較適合我國這些年來對政府行政管理改革的要求（李廣乾，“電子政務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)換”，國務(wù)院發(fā)展研究中心中青年課題，2005年。）。為此，圖4就基本職能的“政治職能”的“政府管理”的內(nèi)容進行了比較詳細的劃分。值得注意的是，目前尚無權(quán)威的資料對政府職能層次及其明細結(jié)構(gòu)進行全面的界定。因此，就地方政府的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型來說，其余的具體內(nèi)容還必須在針對整個政府的業(yè)務(wù)情況、根據(jù)圖4的基本結(jié)構(gòu)進行充分的業(yè)務(wù)調(diào)研之后才能具體地確定。

根據(jù)圖2，必須由行政服務(wù)中心對上述業(yè)務(wù)內(nèi)容進行流程整合，在整合后通過門戶網(wǎng)站向公眾統(tǒng)一提供跨部門的服務(wù)。為此，地方政府必須對行政服務(wù)中心加以授權(quán)，賦予其相應(yīng)的職能、機構(gòu)與編制，使之能協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)流程。

（三）根據(jù)業(yè)務(wù)需要構(gòu)造電子政務(wù)管理模塊體系

為使業(yè)務(wù)模型能夠發(fā)揮有效的作用，必須建立一些能夠重復(fù)利用政府行政業(yè)務(wù)流程并提高跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)能力的服務(wù)構(gòu)件和模塊。這既是FEA模型的初衷，也是開展電子政務(wù)的必需。從SRM來看，其中包含了很多服務(wù)構(gòu)件，其中的一些構(gòu)件對我們目前的電子政務(wù)來說，往往是超前的或不合適的。因此，我們在參考使用這些服務(wù)構(gòu)件時，應(yīng)該從實際出發(fā)借鑒切合地方電子政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要的那些構(gòu)件。

在采用服務(wù)構(gòu)件時，必須注意以下幾個方面的問題：

一是必須考慮服務(wù)構(gòu)件的應(yīng)用范圍。不同的服務(wù)構(gòu)件，其適用性存在著較大的差異，有的可以適用于整個一級政府及各政府部門（如財政管理系統(tǒng)等），而有的則只能在專業(yè)性政府部門使用。

二是整合已有的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。由于很多政府部門開展信息化應(yīng)用已經(jīng)很久了，且各部門是分別進行的，因此就存在著重復(fù)使用或不兼容的問題。因此，在建立電子政務(wù)管理模塊體系時，必須充分地考慮這個現(xiàn)實問題。

三是加緊在行政服務(wù)中心推廣使用CRM、知識管理等構(gòu)件。這些內(nèi)容將有力地促進地方政府服務(wù)企業(yè)和老百姓的能力，例如，就CRM的服務(wù)類型來說，就包括呼叫中心管理、客戶分析、產(chǎn)品銷售與市場營銷、產(chǎn)品管理、品牌管理、客戶賬戶管理、日常往來管理、合作關(guān)系管理、客戶反饋、信息統(tǒng)計等構(gòu)件。

（四）整合政府信息資源服務(wù)平臺，構(gòu)建數(shù)據(jù)與信息參考模型

在構(gòu)建數(shù)據(jù)與信息參考模型方面，一方面可以參考國外進行電子政務(wù)信息資源管理的基本技術(shù)方法，另一方面也必須結(jié)合前面所介紹的對政府職能層次劃分的理論方法，通過政府職能四級明細劃分來建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)交換機制及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。

（五）設(shè)計電子政務(wù)業(yè)務(wù)互操作模型

比較美國的FEA和英國的e-GIF（電子政府互操作性模型）（e-GIF及圖5的資料來自英國政府內(nèi)閣辦公室電子政務(wù)組（e-GovernmentUnit）于2005年3月公布的“e-GovernmentInteroperabilityFramework”第6.1版。）可以發(fā)現(xiàn)，兩種方法各有特點，前者注重業(yè)務(wù)流程整合及共享，后者則注意從技術(shù)上保證電子政務(wù)的互操作性。實際上，在對業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行充分的分析后，采用圖5的“電子政府互操作性模型”將對實現(xiàn)政府跨部門操作更有針對性。因此，就地方電子政務(wù)頂層設(shè)計設(shè)計而言，最佳的做法是結(jié)合FEA和e-GIF兩種模型的有益成份，以構(gòu)成一個更加合理有效的頂層設(shè)計體系結(jié)構(gòu)。從內(nèi)容上來看，就是以e-GIF來取代FEA的TRM和DRM。