導(dǎo)語(yǔ)：政府服務(wù)性功能公共財(cái)政體制思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:地方政府服務(wù)水平的高低，公共制度安排是否得當(dāng)，直接影響到區(qū)域社會(huì)的和諧，從而也關(guān)系到整個(gè)和諧社會(huì)的建設(shè)。在公共制度中，地方財(cái)政制度在建設(shè)服務(wù)性政府方面又發(fā)揮著微觀而又具體的指導(dǎo)作用。本文擬對(duì)地方財(cái)政職能轉(zhuǎn)換的背景因素展開分析，并在此基礎(chǔ)上，提出了怎樣建立地方公共財(cái)政體制的基本設(shè)想。

關(guān)鍵詞:和諧社會(huì)服務(wù)性政府公共財(cái)政

黨的十六屆三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行了新的定位，用簡(jiǎn)短的語(yǔ)言來概括就是“公共服務(wù)型”政府或“服務(wù)型政府”?？倳浽谑叽髨?bào)告中更是強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)與人民的幸福安康息息相關(guān)，提出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，……推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。在新的歷史背景和任務(wù)下，政府應(yīng)當(dāng)扮演引導(dǎo)者角色,政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型就顯得更為必要。服務(wù)型政府及其職能的建設(shè)，公共制度建立健全，特別是公共財(cái)政安排是否得當(dāng)，直接關(guān)系和影響到社會(huì)的和諧安定。

一、從公共財(cái)政看服務(wù)性政府建設(shè)的現(xiàn)狀及欠缺

公共財(cái)政是指為滿足社會(huì)公共需要，以政府為主體進(jìn)行的分配活動(dòng)，是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度安排，其基本職能是資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公共財(cái)政應(yīng)具有公共性、公平性、公益性和法制性四個(gè)基本特征。逐步建立和完善社會(huì)主義公共財(cái)政，是全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，是構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié)，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要，具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。

我國(guó)政府長(zhǎng)期以來在區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)行政管理和經(jīng)濟(jì)管理職能高度集中、具體控制，政府主導(dǎo)了大部分資源的配置。在政府的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例一直比較高。政府把大量的財(cái)政資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽視了對(duì)諸如社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的提供。

表一：中國(guó)財(cái)政公共支出結(jié)構(gòu)（%）

縱向相比，從表1可以看出，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出雖然這些年有所下降，但在2004年仍然高達(dá)總支出的27.85%；從橫向看，表2反映出中國(guó)在公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的比例關(guān)系與西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的比例關(guān)系之間的差距。這表明：僅從公共財(cái)政角度定位，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域方面投入顯然不足，是一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，離服務(wù)型政府的要求相去甚遠(yuǎn)。在我國(guó)，由于地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，地方財(cái)政承擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，特別是省級(jí)以下的地方財(cái)政擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任。地方政府縣鄉(xiāng)兩級(jí)共同提供龐大而重要的公共服務(wù)，包括70％的預(yù)算內(nèi)教育支出和55％~60％的醫(yī)療支出。地級(jí)市和縣級(jí)市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)。在其他國(guó)家社會(huì)保障和救濟(jì)幾乎總是由中央政府提供，而教育和醫(yī)療是中央和省級(jí)的責(zé)任。地方政府承擔(dān)大部分的支出責(zé)任但只能控制小部分的稅收收入，地方財(cái)政無法保證政府所承擔(dān)的很多事務(wù)，在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入就更為窘迫，服務(wù)型政府的建設(shè)受到挑戰(zhàn)。

二、建設(shè)地方服務(wù)型政府的根本在于構(gòu)建地方公共財(cái)政

地方政府是擁有相對(duì)獨(dú)立利益的主體，中央與地方實(shí)施的財(cái)政包干制,大大刺激了地方財(cái)政片面追求財(cái)政收入。競(jìng)相發(fā)展“價(jià)高稅豐”產(chǎn)業(yè),由此導(dǎo)致的“投資饑渴”、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)趨同的惡果至今猶存。而在農(nóng)業(yè)、交通和能源等基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的投資和社會(huì)建設(shè)、社會(huì)保障和改善民生方面投入則相對(duì)不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及工業(yè)化的推進(jìn),完全打破了原有地方財(cái)政職能的生存條件,產(chǎn)生出促使地方財(cái)政職能轉(zhuǎn)變的多種條件和因素。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了地方政府直接管理經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)條件,對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控由直接變?yōu)殚g接

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府(包括地方政府)只能采取間接調(diào)控的方式去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。在此背景下,地方財(cái)政收支行為只能圍繞著滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共需要為核心來安排。任何超越“公共性”范圍而介入經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性的活動(dòng)都是對(duì)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的損害。因此,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的地方財(cái)政更多的是轉(zhuǎn)向?qū)嵤╅g接調(diào)控。

（二）政企分開,促進(jìn)了地方財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變

政企分開使企業(yè)不再是政府的附屬物,以往企業(yè)履行的政府職能(如企業(yè)辦社會(huì)、小而全、大而全)剝離出去交由政府或社會(huì)去做;另一方面,政府代行的企業(yè)職能也還原給企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)(如企業(yè)虧損補(bǔ)貼),政府職能從統(tǒng)管國(guó)有企業(yè)、直接插手微觀企業(yè)的決策轉(zhuǎn)到通過制定有效的法律法規(guī)和政策為所有的企業(yè)創(chuàng)立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境上來，從企業(yè)剝離出來的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)職責(zé)也由政府承擔(dān)起來。因此,政府與企業(yè)關(guān)系的基本理順,促進(jìn)了地方財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方財(cái)政職能的重新界定奠定了基礎(chǔ)。

（三）工業(yè)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引發(fā)的社會(huì)矛盾加大了公共產(chǎn)品需求規(guī)模,地方財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變迫在眉睫

工業(yè)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快了生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,但效率提高以優(yōu)勝劣汰為條件,加之有一部分社會(huì)成員屬于非資產(chǎn)所有者,而且制度不免有非公平競(jìng)爭(zhēng)的地方,工業(yè)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來的福利并不是被合理的分配,很多人失去了理應(yīng)享受到的福利（如國(guó)有企業(yè)兼并、破產(chǎn)、退休職工的社會(huì)保障、下崗分流和再就業(yè)培訓(xùn)等），這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難免要遇到的矛盾。同時(shí),工業(yè)化推進(jìn)所帶來的城市化又極大的擴(kuò)張了公用事業(yè)的需求規(guī)模(如公檢法建設(shè)的力度要加大,基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健以及社會(huì)公共基礎(chǔ)工程和服務(wù)設(shè)施等方面的支出擴(kuò)大等)。轉(zhuǎn)變地方財(cái)政職能、建立地方公共財(cái)政已不容回避，而如何更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在財(cái)政職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上構(gòu)建地方公共財(cái)政，已成為建設(shè)地方服務(wù)型政府的根本。三、建立地方公共財(cái)政框架體系需重新界定地方財(cái)政職能

一般西方國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)流行是“政府—企業(yè)—個(gè)人”三部門經(jīng)濟(jì)。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，用C表示消費(fèi)，I表示投資，S表示儲(chǔ)蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，西方國(guó)家“政府—企業(yè)—個(gè)人”三部門經(jīng)濟(jì)總量均衡模型如下：

C+I+G=C+S+T（1）

即總需求等于總供給。等式（1）調(diào)整后可得：

（C-C）+（I-S）=（T-G）（2）

等式（2）表示政府財(cái)政收支差額等于社會(huì)投資與社會(huì)儲(chǔ)蓄差額。由此可見，政府財(cái)政收支關(guān)系對(duì)于社會(huì)總供求平衡具有很大的調(diào)節(jié)作用。

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是“中央政府—地方政府—企業(yè)—個(gè)人”四部門經(jīng)濟(jì)，借用在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的分析方法，如果用G1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。我國(guó)“中央政府—地方政府—企業(yè)—個(gè)人”四部門經(jīng)濟(jì)總量均衡模型如下：

C+I+G1+G2=C+S+T1+T2（1）

等式（1）調(diào)整后可得：

（C-C）+（I-S）+（G1-T1）=（T2-G2）（2）

等式（2）表示地方政府收支差額等于消費(fèi)供求差額、投資儲(chǔ)蓄差額、中央政府收支差額之和。通過以上模型不難看出，地方政府對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)總供求平衡同樣具有很大的調(diào)節(jié)作用。地方政府通過自身的收支關(guān)系直接影響國(guó)有地方經(jīng)濟(jì)部門、企業(yè)的活動(dòng)，可以促進(jìn)收入分配制度、財(cái)政稅收制度和社會(huì)保障制度建設(shè)，從而影響本地區(qū)的消費(fèi)、投資、儲(chǔ)蓄的總量結(jié)構(gòu)和社會(huì)的發(fā)展建設(shè)。地方公共財(cái)政對(duì)于優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和升級(jí)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、選擇支柱產(chǎn)業(yè)、立足于地方管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)施調(diào)控，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，起到了中央政府無法起到的作用。因此，地方財(cái)政職能的重新界定應(yīng)以有利于建立地方公共財(cái)政為準(zhǔn)則,以滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共需要和社會(huì)和諧為導(dǎo)向,放棄不該管的,把該管的管好,使地方政府及其財(cái)政供給的“越位”、“缺位”并存問題得到解決。具體來說,與地方公共財(cái)政相適應(yīng)的地方財(cái)政職能的界定應(yīng)包括如下幾個(gè)方面內(nèi)容:

（一）資源配置職能

1、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和便捷的條件。

2、充分運(yùn)用財(cái)政貼息政策,調(diào)動(dòng)社會(huì)資金,對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)前景看好的不同所有制企業(yè),予以財(cái)政貼息。

3、把財(cái)源建設(shè)同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化結(jié)合起來,重視支持個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上,重點(diǎn)支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4、通過實(shí)行政府采購(gòu)制度,提高財(cái)政資金支出效益和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）收入分配職能

地方政府要結(jié)合十七大精神，配合財(cái)政部將進(jìn)一步完善和規(guī)范公務(wù)員收入分配制度，規(guī)范國(guó)有企業(yè)收入分配秩序，加大稅收調(diào)節(jié)力度，縮小社會(huì)貧富差距，擴(kuò)大中等收入階層比重，努力形成“橄欖型”的收入分配格局。

1、完善個(gè)人所得稅、利息稅的征管,盡快出臺(tái)遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅,加大對(duì)高收入階層的調(diào)節(jié)。

2、增加中低收入階層的居民收入。逐步增加城鄉(xiāng)中低收入階層居民收入，要視財(cái)力狀況,逐步增加財(cái)政供給人員的工資;支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),增加農(nóng)民收入;適當(dāng)加大城市下崗職工社會(huì)保障支出。

3、加大轉(zhuǎn)移支付力度和財(cái)政扶貧力度,擴(kuò)大扶貧資金中救濟(jì)性支出。針對(duì)城市困難、低收入居民，特別是貧困的農(nóng)村居民,必須加大轉(zhuǎn)移支付力度和財(cái)政扶貧力度,尤其要加大對(duì)困難戶的救濟(jì)性支出,解決尚存的溫飽問題,保持地區(qū)間均衡發(fā)展。

(三)投融資職能

地方財(cái)政作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的社會(huì)資金運(yùn)動(dòng)的樞紐,具有控制資金流量和結(jié)構(gòu)的功能,影響到貨幣流通及供給,從而成為協(xié)調(diào)社會(huì)資金總供需的重要手段。地方財(cái)政投融資活動(dòng)(包括財(cái)政信用),將有效貫徹國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策(包括結(jié)構(gòu)政策和組織政策),執(zhí)行區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)政策和政府宏觀管理的意圖,消除瓶頸制約。財(cái)政投融資主要作用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施以及科技開發(fā)或企業(yè)無力投資的領(lǐng)域,協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,鼓勵(lì)要素自由流動(dòng),培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（四）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境(包括監(jiān)督)的職能

作為宏觀調(diào)控手段的地方財(cái)政,還具有調(diào)節(jié)社會(huì)分配、縮小貧富差距、矯正經(jīng)濟(jì)信息等優(yōu)化環(huán)境的功能,否則宏觀調(diào)控是不可能的或無效的。特別是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的趨利性、盲目性以及外界對(duì)其運(yùn)行施加的種種影響,必然導(dǎo)致宏觀環(huán)境失衡和經(jīng)濟(jì)秩序紊亂,結(jié)果帶來整體效率的喪失。財(cái)政有一個(gè)對(duì)經(jīng)濟(jì)起穩(wěn)定的作用,這就是“內(nèi)在穩(wěn)定器”。地方財(cái)政是通過對(duì)外界影響產(chǎn)生“抗逆機(jī)制”,甄別經(jīng)濟(jì)信息而發(fā)生作用的,將政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)恰如其分的聯(lián)結(jié)起來,消除或減弱不公平競(jìng)爭(zhēng)影響,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的統(tǒng)一。

四、建立地方政府公共財(cái)政體制的基本設(shè)想

（一）完善社會(huì)公眾對(duì)地方政府財(cái)政決策的社會(huì)約束和監(jiān)督機(jī)制

缺乏社會(huì)公眾對(duì)地方政府財(cái)政決策的社會(huì)約束和監(jiān)督機(jī)制，是地方公共財(cái)政效率不高的原因之一。盡管憲法賦予了人代會(huì)在財(cái)政活動(dòng)上的根本權(quán)限，但目前除少數(shù)的憲法條文、稅法和每年人代會(huì)通過的預(yù)算文件外，就基本上不存在其他財(cái)政立法了。財(cái)政活動(dòng)中有法不依、有章不循的現(xiàn)象嚴(yán)重，個(gè)別人主觀隨意決策，亂批條子、亂上項(xiàng)目而導(dǎo)致公共財(cái)政嚴(yán)重?fù)p失。盡管受到報(bào)章雜志的揭露和譴責(zé)，盡管各種政府報(bào)告、決議及其他文件也三令五申要求克服與改進(jìn)，但隨意決策的現(xiàn)象至今而無法杜絕，表明社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政權(quán)限的制約能力仍是相當(dāng)軟弱。目前，我國(guó)財(cái)政法的主要部分是由國(guó)務(wù)院頒發(fā)的各種有關(guān)財(cái)政工作的行政法規(guī)所組成，這種行政機(jī)構(gòu)自己頒布法規(guī)自己執(zhí)行的狀態(tài)，也削弱了社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政活動(dòng)的制約監(jiān)督能力。因此，要完善社會(huì)公眾對(duì)地方政府財(cái)政決策的社會(huì)約束和監(jiān)督機(jī)制，首先要提高財(cái)政預(yù)算的透明度。除了牽涉國(guó)家機(jī)密的項(xiàng)目和金額外，其余的各收支項(xiàng)目和金額，以及具體的編制依據(jù)和考慮等，都應(yīng)向社會(huì)公布。要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)公開制度，地方財(cái)政的各項(xiàng)安排和實(shí)施結(jié)果都必須公開，決不能暗箱操作。要不斷提高地方財(cái)政支出過程中的決策水平，加強(qiáng)決策的民主化和科學(xué)化管理，完善財(cái)政活動(dòng)中的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于獨(dú)斷專行導(dǎo)致的財(cái)政工作嚴(yán)重失誤，絕不能以“交學(xué)費(fèi)”進(jìn)行搪塞。只有真正追究了有關(guān)人員的行政、司法責(zé)任，才能確保小心謹(jǐn)慎地依據(jù)客觀的市場(chǎng)要求去用好財(cái)政權(quán)力。

（二）完善人代會(huì)與政府間相互制衡和約束機(jī)制

要強(qiáng)化地方人大的公共選擇作用，以避免決策的片面性和隨意性。目前，從人大所審批的預(yù)算草案看，僅列出了收入和支出幾個(gè)大項(xiàng)目的數(shù)字與說明，不能對(duì)各具體項(xiàng)目進(jìn)行較詳細(xì)的審查、修訂乃至否決，只能被動(dòng)通過地方政府的預(yù)算案和決算案。在財(cái)政支出上，各種鋪張浪費(fèi)、違紀(jì)違法現(xiàn)象屢禁不止，人代會(huì)也無法對(duì)財(cái)政工作進(jìn)行強(qiáng)有力的質(zhì)詢，更不要說追究相應(yīng)的法律、行政責(zé)任。

因此，必須完善財(cái)政決策中作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的人代會(huì)與其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地方政府間相互制衡和約束機(jī)制，才能確保公眾的意愿能通過政治程序得到真正實(shí)現(xiàn)，才能克服少數(shù)人主觀隨意亂決策的弊病。只有解決了這一關(guān)鍵問題后，才可能轉(zhuǎn)入如何把握并遵照社會(huì)公眾的根本意愿來開展公共財(cái)政活動(dòng)。

（三）建立起地方政府內(nèi)部的自我約束機(jī)制

建立地方政府內(nèi)部的自我約束機(jī)制，首先要建立行政官員考核機(jī)制及干部任免機(jī)制。地方政府在建立政績(jī)的同時(shí)，常常發(fā)生這樣或那樣的偏差，原因何在？這與行政官員績(jī)效的考核標(biāo)準(zhǔn)和方式也有很大關(guān)系。考核標(biāo)準(zhǔn)和方式對(duì)地方政府尤其是決策層的負(fù)責(zé)人來說是非常重要的，這決定著對(duì)他們的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)罰。地方干部作為地方政府經(jīng)濟(jì)工作的行為主體，對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為起著導(dǎo)向功能，對(duì)地方政府的公共資源配置難免起著重要的影響。地方政府的干部任免基本上由上級(jí)決定，地方政府行為的約束也來自上面，而非政府組織對(duì)地方政府行為的約束和監(jiān)督相對(duì)較弱。因此，形成對(duì)政治權(quán)力運(yùn)作的根本約束限制機(jī)制及其相關(guān)的政治制度與程序，是確保財(cái)政運(yùn)作符合市場(chǎng)根本要求的關(guān)鍵所在。對(duì)決策人員的資格也要進(jìn)行嚴(yán)格審查，他們既要有較高的預(yù)測(cè)、決策水平，也要受到責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)的約束，要從制度上把決策人員的責(zé)權(quán)利結(jié)合起來。